第 10 卷 第 1 期 2007 年 1 月 国 际 技 术 经 济 研 究 StudieS in InternationaI TeclnoIogy and Economy VoI. 10 No. 1 Jan.， !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 2007 西方政府绩效评估：理论、实践及启示 满相忠 （山东省贸易职工大学，山东济宁 272117） 摘 要：本文主要介绍了政府绩效评估在英国、美国的实施过程，以期为我国政府绩效评估提供有价值的借 鉴。 关键词：政府绩效评估；国外实践；启示 中图分类号：C933. 2 文献标识码：A 引 言 1993 年，美国第 103 届国会颁布了《政府绩效与结果法案》（Tle Government Performance and ReSuItS Act，简称 GPRA），从而以立法的形式明确了绩效评估的概念与制度。亚太地区 各国政府也正在迅速引进西方的绩效评估工具和制度。政府绩效评估有助于提高资源投入 的效益，而评估结果有利于政府确定问题所在。在我国，随着政府改革的不断深入，政府绩效 评估在理论界和实践界得到了重视，但目前尚存在很多问题。因此，有必要明确政府绩效的 内涵，了解西方政府绩效评估的历史及现状，以结合我国国情探讨政府绩效评估，促进其在我 国的发展。 一、政府绩效评估的基本理念 对政府绩效评估的界定是研究探讨政府绩效评估问题的逻辑起点。绩效含有成绩和效 收稿日期：2006 - 09 - 20 作者介绍：满相忠，山东贸易职工大学副校长。 · 42 · 国际技术经济研究 2007 年 益之意，两者是一个相辅相成的统一体。成绩产生效益，效益反映成绩，效益是成绩的导出， 而成绩是效益的根本所在。成绩侧重于从定量的角度进行考评，而效益则更侧重于从定性的 角度进行考评。一般地说，绩效概念中包含了组织绩效和个人绩效两个层次，是指作为行为 主体的组织或个人在其工作和活动中所取得的成就或产生的积极效果。在当今各国政府行 政改革中，借鉴企业的经验和做法已成为一种时尚。绩效所具有的多重含义比效率更能真实 反映和全面评价政府的表现和状况。近三十年来，绩效开始进入公共行政领域，从而确立了 “政府绩效”这个范畴。 所谓政府绩效，在西方也被称为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府 业绩”、“政府作为”等。它指政府在社会管理中的业绩效果、效益及其管理工作效率和效能， 是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。国内有学者将政府绩效分为 政治绩效、经济绩效、文化绩效和社会绩效等方面。 现代政府管理的核心问题是提高绩效。要提高绩效，必须首先了解和评估现有绩效水 平，要应用科学的方法、标准和程序，对政府及其部门的业绩、成就和实际工作做出尽可能准 确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。 政府绩效评估就是将政府及其各职能部门的实际工作结果与绩效目标相比较，根据政府 效率、管理能力、管理成本和公众满意程度等方面进行分析与判断，评价政府组织实际工作的 成果，从而对政府组织的绩效进行全面的评价。具体地说，就是通过政府部门自我评估、专家 评估、公民及舆论评估等多重评估体制，运用科学的方法、标准和程序，对政府组织这一行为 主体的业绩、实际作为及其所产生的影响作尽可能准确的评价，以提供组织绩效方面的信息， 诊断组织中存在的问题，从而推动政府效率和服务质量的提高。 政府绩效评估具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能，通 过评估绩效，改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制，属于政府运行机制优化的范畴。 从系统组织整合理论角度看，这种运行机制的优化可以在一定程度上弥补一些管理体制方面 的缺陷。政府绩效评估是以提高政府公共管理和公共服务能力而采取的以公共责任和顾客 至上为理念的政府改革策略，是持续改进和提高政府部门绩效的新的管理理念和方法，是当 今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一 个行之有效的工具。 二、西方国家政府绩效评估的实践 以政府为对象的绩效评估，始于 20世纪 50年代美国的绩效预算制度，兴起于 20世纪 70 ~ 80年代。美国尼克松政府和英国撒切尔政府的行政改革，都体现出对绩效评估的极大迷恋，其 他国家纷纷效仿，以至出现“评估国”的说法。英国、美国、澳大利亚等国家都引进并实施了政府 绩效评估，并将其视为提高政府的工作绩效，改善政府公众形象的有效途径之一。 （一）英国 政府绩效评估贯穿英国行政改革过程的始终，根据侧重点的不同可以分为两个阶段：第 第 1 期 西方政府绩效评估：理论、实践及启示 · 43 · 一阶段为上世纪 80 年代，绩效评估的主体内容是以经济、效率为中心，以解决财政危机为主 要目标；第二阶段为上世纪 90 年代以来，主体内容调整为以质量和公共服务为中心的绩效评 估行政改革。 1. 效率优位阶段。20 世纪 70 年代末以来，在“效率战略”的指导下，撒切尔政府推行了 雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案等改革措施。其中，雷纳评审的重点是经济和 效率，从而降低政府部门的开支和运营成本。1980 年，环境大臣赫塞尔廷在环境部内建立的 部长管理信息系统，是整合目标管理、绩效评估等现代管理方法而设计的信息收集和处理系 统。将绩效评估、目标管理、管理信息系统相结合，使公共部门绩效评估更具有战略性、持续 性。而财务管理新方案则是部长管理信息系统的扩张、延伸和系统化。在这一时期，公共部 门绩效评估已获得初步的发展，但侧重点主要是经济和效率。 2. 质量优位阶段。20 世纪 80 年代后期，撒切尔夫人推行的“下一步行动方案”、“公民 宪章”运动、“竞争求质量”运动扭转了“效率战略”改革方向，开创了质量和顾客满意的新方 向。1988 年撒切尔政府实施的“下一步行动方案”明确提出，在部门内部设立“执行机构”， 赋予其在机构编制、人员录用、工资待遇、组织结构、财务管理等方面更大的灵活性和自主性； 同时，为了弥补执行机构责任机制上的漏洞，“下一步行动方案”还提出对执行机构的绩效状 况进行定期评审并将结果公布于众。“下一步行动方案”使政府管理模式开始发生一些根本 性变化：（1）从“规则为本”到“结果为本”的转变；（2）从隶属关系到契约关系的转变；（3）从 过程控制到结果控制的转变；（4）分权制度化趋势。继撒切尔夫人之后，梅杰政府推行了“公 民宪章运动”和“竞争求质量运动”。这些改革措施又进一步强化了质量和为顾客服务的改 革思想。 1997 年，布莱尔的工党政府上台，基本上保持了保守党政府的改革方针和基本思路，所 不同的只是提出了以“合作政府”模式取代过去的“竞争政府”模式。1999 年布莱尔政府出 台了《现代化政府白皮书》：（1）在政策制定方面，强调结果导向和公众的广泛参与；（2）在公 共服务输出方面，注重高质量和高回应性。把绩效评估作为监控质量的主要途径，改进评估 和审查的原则成立公民评估质量组织，加强政府与公民的互动；（3）在公务员制度改革方面， 完善结果导向的个人绩效评估体系，把目标的完成与薪酬紧密结合，同时赋予管理者更多的 权限以促成目标的实现；（4）建设电子化政府，增强政府的回应性。 从英国政府开展绩效评估的全过程来看，追求经济（ economy）、效率（ efficiency）、效益 （effectiveness），简称“3E”原则，是其评估的主要内容和出发点。可以这么说，英国行政改革 的过程就是政府绩效评估的实践过程。 （二）美国政府部门绩效评估的实践 1. 发展进程与成效。20 世纪 70 年代初期，美国也曾尝试推行绩效管理。但由于缺乏有 力的技术支持和足够的政治支持，进展不大，成效不佳。美国绩效管理的根本性突破发轫于 1993 年。1993 年初，克林顿总统成立了由副总统戈尔主持的“国家绩效评审委员会”（Na- tionaI Performance Review，即 NPR）。该委员会于 1993 年 9 月提交的第一份报告《从繁文缛 节到以结果为本———创造一个工作更好并且花费更少的政府》中，提出了 384 项建议，1250 个具体的步骤，成为克林顿政府行政改革的行动指南。在《戈尔报告》出台前的两个月，即 · 44 · 国际技术经济研究 2007 年 1993 年 7 月，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》，从而将政府绩效评估制度化法制化。 它标志着议会对行政部门的监督开始转到“绩效”和“结果”上来。 2. 评估的指标体系及步骤。在《政府绩效与结果法案》指导下，戈尔和他的委员会建立 了一系列衡量部门和个人工作成绩的机制。其中美国政府责任委员会提出了一个指标体系， 该体系不同程度地反映了质量、经济、效率、效果等标准：（1）投入指标。衡量某一项目或服 务消耗的资源。（2）能量指标。度量一个机构提供服务的能力。（3）产出指标。衡量为服务 人口提供的产品数量或服务单位。（4）结果指标。衡量项目和服务的结果，具有定量和定性 的特征。（5）效率和成本效益指标。这些指标集中于一个项目是如何实现的。（6）生产力指 标。按照戴维德·N·阿曼斯（Ammons）的理解，生产力指标是一个融效率和效益为一体的 指标。这些只是基本的指标体系，在实际操作过程中，许多市与“县政府使用了 150 种到 1500 种不等的指标”，并且各州、各机构都根据自己的特点设置了具体的评估标准。各地的 绩效评估都各有特色。 公共部门绩效评估活动是一个过程，是一种有计划、有步骤的活动。美国公共生产力研 究中心 1997 年发布的《地方政府绩效评估简要指南》中提出了实施绩效评估的七大步骤： （1）鉴别要评估的项目；（2）陈述目的并界定所期望的结果；（3）选择衡量的标准或指标；（4） 设置业绩和结果（完成目标）的标准；（5）监督结果；（6）业绩报告；（7）使用结果和业绩信息。 3. 评估者。在美国，对公共部门进行绩效评估的主要是公共部门自身、政府部门以及民 间机构。公共部门自身均会对本部门的工作绩效进行自我评估。同时，政府的上级部门也会 对公共部门进行定期的评估。另外，美国审计总署（GAO）是对公共部门进行绩效评估的重 要的政府专门机构之一。它主要在公共部门中进行“3E”审计：经济审计、效率审计、效果审 计。同时，民间机构也是对公共部门进行绩效评估的一支重要力量，如政府会计标准委员会、 坎贝尔研究所、高校等。 4. 评估结果的反馈及运用。公共部门绩效评估的结果最后会形成一个绩效评估报告。 《政府绩效与结果法案》规定，每个机构在做出评估后都应作绩效报告。1998 年联邦政府也 要求所有机构都要作绩效报告。报告要提交上级部门及国会，并向利益相关者公开。国会将 依据政府各部门的绩效表现决定对该部门的财政拨款，而政府的上级部门则根据绩效情况决 定是否继续对该部门放松规制、下放权力等。美国审计总署在完成审计工作后，也编制审计 报告。民间机构进行评估后的结果大多是向社会及公众公布，让公众对公共部门的工作绩效 有更清楚的了解。 小布什接任总统后，联邦政府的改革持续进行，并着手实施如下的改革策略：（1）改革公 务员制度，建立和完善结果导向的绩效评估体系，奖励有卓越表现的人员，以吸引更多优秀的 人才来从事公共服务；（2）推行竞争性采购，以节约政府成本，提高绩效；（3）加强绩效审计， 强化政府责任；（4）发展电子政府，增强政府的回应性；（5）强调绩效与预算紧密挂钩，从资源 配置方面推动部门绩效的提高。 第 l 期 西方政府绩效评估：理论、实践及启示 · 45 · 三、西方国家政府绩效评估理念对中国的启示 政府绩效评估已经引起了我国理论界和实践部门的高度重视，并出现了一些零星的绩效 评估实践，如江苏省推行的“万人评议”政府活动和河北省推行的“干部实绩考核制度”等等。 但客观地说，我国政府绩效评估还处于起步阶段，仍存在不少亟待解决的现实问题。 （一）解决政府绩效评估的 4 个基本问题，即“4W”。 l. 为什么评估（Why）。这是指政府绩效评估的价值问题，主要体现在两个方面：一是建 立责任政府的必然要求；二是有助于改进政府管理、提高政府绩效。对于我国而言，目前市场 经济与民主政治所要求的服务行政和责任行政观念并不成熟，政府管理理念过分强调统治功 能和管制功能，忽视服务功能和政府自身的责任。这种情况的必然后果是政府权力的膨胀和 失范，政府责任意识的淡化和责任机制的缺失，政府服务功能的萎缩和服务质量的下降。推 行绩效评估有助于转变我国政府管理理念，从强调对上级负责转向为对公众负责，强调政府 自身的公共责任；从强调政府管制功能转向服务性功能；从强调投入和过程转向结果。 2. 评估什么（What）。西方政府绩效评估的经验告诉我们，政府绩效评估应当包括投入、 产出、效率和有效性等因素。其中，有效性评估应当是政府绩效评估的重心，这是受“公共” 管理本身的特点决定的。当前我国政府绩效评估仍没有摆脱传统的效率评估模式，过度关注 投入、过程和有形产出等效率因素，而忽视服务质量、结果、公民满意度等有效性因素。甚至 有些地方政府片面地以 GDP论英雄的观念仍根深蒂固。 3. 谁来评估（Who）。我国政府绩效评估的传统主体是上级管理部门，导致了只对上级 负责而不对公众负责的必然后果。要改变这种状况，就必须扩大政府绩效评估的主体范围， 降低政府自身在绩效评估中的主导地位，同时提升公民、大学、研究机构和其他组织在绩效评 估中的地位，方能保证绩效评估的客观性，增强政府的责任意识。 4. 怎样评估（How）。无论是美国的“绩效报告”，还是英国的“责任条款”，都明确绩效 管理的原则从“规则为本”向“结果为本”转变，主管部门与其所属各部门签订绩效合同要求 部门对其结果负责。给予执行机构更大的灵活性和自主性，包括内部组织机构、财务管理、人 力资源管理与开发等各方面。执行机构可以充分发挥主动性与创造性，在政策执行和服务提 供方面实现效益的最大化和资金的价值。 （二）确立绩效评估的法律制度。在行政效率难以评估的传统观念下，我国各级政府绩 效评估大多停留于抽象层次上，没有具体的、可操作性的政策性指导，更没有绩效评估的法律 框架。由此造成的直接后果是：绩效评估处于自发状态，不能在政府系统全面推行；没有建立 起战略规划、绩效计划和绩效报告等制度框架，绩效评估的随意性很大；缺乏统一的领导机构 和绩效标准，部门各自为政，无法进行部门或地区间的比较评估。因此从长远来看，确立绩效 评估的法律框架，是解决我国绩效评估困境的一项重大制度安排。 （三）建立完备的绩效评估指标体系和灵活的评估标准。政府绩效评估的顺利推进，离 不开一个合理的绩效评估指标体系。既要有经济指标，也要有社会发展和环境建设的指标； · 46 · 国际技术经济研究 2007 年 既要考核已经表现出来的显绩，也要考核潜力绩效；既要考虑当前，也要考虑未来。要借鉴西 方发达国家的成功做法，完善指标体系，使评估活动规范化、科学化，且注重加强对顾客满意 度和质量的评估。 （四）公共部门自我评估与民间机构评估内外相结合的评估体系。公共部门对其自身的 工作有全面的了解，掌握了详细的第一手资料，有利于评估活动的开展。但对自己活动的评 估片面并带有浓厚的主观色彩，缺乏客观公正。评估需要相关的理论知识，掌握专门的评估 方法和技术，而公共部门自己的评估人员往往缺乏这方面的系统训练。对于民间机构来说， 它们具备专业的评估知识和技术，也能做到不带偏见，比较客观公正。但是，要获取公共部门 详细的活动资料比较困难，而且缺乏权威性，结论也不易受到重视。因此，最理想的解决办法 就是把公共部门的自我评估和民间机构的外部评估结合起来，优势互补，以提高评估的准确 性和公正性。 当今世界是一个多样化的世界，多样化的政治、经济和社会制度伴随着多样化的行政传 统或模式。即使在具体的改革措施上，由于国情不同，同一措施也有着不同的含义并具有不 同的性质。因而，对如何界定政府部门绩效还存在着管理理念、管理制度和管理方法上的巨 大差异，其关注点和研究的角度也有很大不同。绩效管理作为一种工具，是在体制结构改革 和行政文化重建的基础上应用，所以基本体制的改革必须先行。中国政府开展绩效评估必须 立足国情，深入研究，渐进推行。 参考文献 ［l］中国行政管理学会课题组 . 政府部门绩效评估研究报告［J］. 中国行政管理，2005，（5）. ［2］宁有才 . 英国政府绩效评估及其启示［J］. 行政与法，2004，（3）. ［3］王雁红 . 英国政府绩效评估发展的特点分析［J］. 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