第十六章 政府绩效管理 第十六章 政府绩效管理 第一节 政府绩效管理概述 第二节 政府部门绩效计划与实施 第三节 政府部门绩效考核 第四节 政府部门绩效反馈与改进 第五节 中国政府绩效管理实践 第一节 政府绩效管理概述 一、政府绩效管理的概念 二、政府绩效管理的意义 三、政府绩效管理的特征 一、政府绩效管理的概念 (一)政府绩效的概念 绩效，是效率和效能的总和，其中效率就是投入与产出的比率，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于能将投入和产出值量化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。 具体来说，政府部门的绩效概念包含三方面内容： 1．公共行政的成本 公共行政成本指的是行政活动中消耗的人力、物力、财力、信息、空间、时间、权威、信誉等各种有形与无形资源的总称。与其他很多资源一样，公共行政的资源也是稀缺的。因此，公共行政绩效一定会受到成本的限定和约束。公共行政成本包括两方面： (1)有效成本。它在行政过程中能够转变为行政绩效。具体而言，它有量化成本和非量化成本两种形式，如工作人员的工资、办公物品的折旧消耗费用、调研和决策执行费用等，都是以货币计量的有效成本；而政府部门在各项决策中必须承担的风险，是无法以货币计量的有效成本。 (2)无效成本。如应对公共危机付出的成本、政府部门难以杜绝的铺张浪费，或因政府直接参与市场竞争而引发的寻租腐败等无益于提高政府绩效的支出就是一种无效成本。 2．公共行政的产出与效益 产出指公共行政活动所形成的结果，它可能是有形的，如修建防洪大坝、实施航天工程；也可以是无形的，如倡导健康文明的社会风尚、依法治国的精神。与企业产出相比，政府部门的产出经常是无形的，这是行政绩效难以精确测量的重要原因。 效益是指政府部门的产出对社会所产生的影响。如某项政策是政府部门的产出，该项政策所引起公民、社会、法人、组织等的观念和行为上的变化就是公共行政的效益。 公共行政的效益可以分成不同的类型：根据时间跨度，可以将其分为近期、中期和远期效益；根据内容和范围，可以分为经济、政治和社会效益；根据效益的方向，可以分为正面和负面效益；根据人们的认识程度，可以将公共行政效益分为显性和隐性效益。 3．公共行政成本与收益的比较 政府绩效是将公共行政的收益与成本相比而得到的结果。一般而言，公共行政的效率与效能越高，政府的绩效就越好。因为在谈政府绩效时实际上隐含了一个假定，即公共行政活动在总体方向上有利于国家、社会和公民的利益。如没有这个假定，政府绩效就失去价值取向。 政府绩效指政府在管理社会公共事务、提供公共服务过程取得的成绩和效益。 政府绩效管理是一个包含绩效计划与实施、绩效考核、绩效反馈与改进等环节的系统过程，强调通过持续开放的沟通形成组织目标，并推动团队和个人达成目标。 (二)政府绩效管理的功能 绩效管理一般有三个最基本的功能活动。 1．绩效计划与实施 绩效计划是一个将个人目标、部门或团队目标与组织目标结合起来的目标确定过程，是绩效管理的起点。在工作的过程中，管理者要对员工的工作进行指导和监督，对发现的问题予以解决，并随时根据实际情况对绩效计划进行调整。 2．绩效考核 这是根据事先确定的绩效指标，对政府管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。它包括组织绩效考核和个人绩效考核。 3．绩效反馈与改进 考核结果只有通过反馈，让被考核者了解绩效状况，才能将管理者的期望传达给员工，然后针对存在问题制订合理的改进方案并付诸实施，在绩效改进过程中，可通过培训使管理者和员工提高自身能力。对组织而言，绩效反馈能更清楚地反映某部门或某要素出现的问题，并进行改进。 二、政府绩效管理的意义 从实践的角度看，政府绩效管理具有如下意义： 1．绩效管理为公共管理新模式提供了支撑 新公共管理学派提出公共服务市场化、社会化、权力非集中化、以结果和顾客为导向等观点挑战传统的行政模式，主张从集权的等级制走向参与和协作的组织结构。而组织是否放权取决于很多因素，其中之一是绩效可以得到测定和控制的程度。 2．绩效管理有利于政府部门形成竞争机制 主要表现在两方面，一是通过测评政府部门绩效并公布结果，引导公民在公共服务机构的选择上“用脚投票”，从而对政府部门形成压力，促使其提高服务质量和效率；二是在政府部门内，绩效考核和在此基础上的绩效改进有助于营造竞争氛围，形成诱因机制，将绩效与奖惩联系，以激发人的工作热情和动力。 3．绩效管理为公共行政提供一种管理工具 绩效管理作为一种管理工具，其最重要的意义在于为政府运作和管理加入了成本一效益的考虑，有助于政府组织科学地设定目标并根据效果来配置资源，减少政府部门的浪费。 三、政府绩效管理的特征 (1)政府绩效管理的目的，促进政府效能建设，不断提高政府在经济、效率、效果和公平方面的绩效，以塑造服务民众、使民众满意的高效政府。 (2)政府绩效管理强调外部评价，对公民负责，这是由其目标的公共性决定的。只有公众对政府提供的公共产品和服务满意时，政府管理才产生真正的绩效。 (3)政府绩效管理具有合理、精细的指标设计，能较好地满足不同民众的多方面要求。公共管理者经常面临的困境之一就是在满足一部分民众要求时，往往令另一部分民众感到不满。因此，必须综合各方面要求设计一套符合大多数公民根本利益的考核指标，有效地促进公共服务品质的提升。 (4)政府绩效评估过程中要吸引广泛的公民参与。公民是政府部门绩效评估的主体之一。因为从公共行政的角度来看，政府部门的支出必须获得公民的认可并按合法程序进行，公民有权评价政府部门是否为他们提供了优质服务。 (5) 政府绩效管理必须加强事前、事中监督，在注重结果的同时更注重管理过程的有效性。如SARS等公共卫生安全问题。 (6)政府绩效管理要兼顾组织和个人绩效的双重要求。 第二节 政府部门绩效计划与实施 一、政府绩效管理的价值标准 二、绩效计划 三、绩效实施与过程管理 一、政府绩效管理的价值标准 (一)经济 在评估一个组织的绩效时，首要的一个问题便是“组织在既定的时间内，花费了多少钱?是否按照法定的程序花费钱”? (二)效率 效率要回答的问题是“机关或组织在既定时间内的预算投入，究竟产生了什么样的结果”。效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。 效率可以分两种类型：生产效率，指生产或提供服务的平均成本；配置效率，指组织所提供的产品或服务是否能满足不同偏好。也就是说，在政府部门所提供的种种项目中，如国防、社会福利、教育、健康等，其预算配置比例是否符合民众的偏好顺序，资源的配置能否实现最大多数人的最大利益。 (三)效能 效能可分两种类型： 社会效能。它包括两方面，一是政府部门制定的目标和采用的手段是否体现国家意志，是否代表广大人民的利益；二是政府部门实现目标的能力，即目标完成的程度和速度。 群体效能。它着眼于集体功能的发挥是否符合组织的目的，组织内部的运行机制是否合理。如果行政组织内部结构不合理，或组织活动偏离组织目的，则群体效能低；反之，则群体效能高。 (四)公平 传统行政管理学重视效率、效果，而不大关心公平问题。自新公共行政学产生后，公平问题日益受到重视，并成为衡量以政府为代表的公共行政绩效的重要标准。公平作为衡量绩效的标准，关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人是否都受到了公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的社会照顾”。但公平的价值标准在市场机制中难以界定，在现实中也较难测量。 (五)民主 政府绩效管理要考虑公众对政府的效率是否满意，考察政府所做的工作在多大程度上满足了社会和公众的需要。民主作为衡量绩效的标准，关心的主要问题在于“公民参与的程度有多高，政府是否接受了民众的监督，使公众意志和利益能够及时体现在行政过程中”。公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府部门对其开支、行动和承诺负责；帮助政府机构界定重要问题议程，提出解决方案，判断目标是否达成。 二、绩效计划 绩效计划是将个人目标、部门或团队目标与组织目标结合的目标确定过程。政府部门绩效计划主要围绕以下几方面进行： (一)确定政府部门的战略目标 首先应该与公众沟通，明确公众的需要与愿望，这样制定出来的绩效计划才会得到公众的认可和支持。 (二)将战略目标分解为具体的任务或目标，落实到各个岗位上 分解战略目标，首先要对工作标准进行明确的定义。工作标准必须符合组织的战略目标并且具有可测量性，使将来的绩效考核可以根据具体的标准来评价工作完成的好坏。这些工作标准应该是在对各个岗位进行相应的职位分析、工作分析、人员资格条件分析的基础上制定出来的，它反映了岗位的职责和特征。 (三)绩效计划中的沟通和参与 绩效计划是一个确定组织对员工的绩效期望并得到员工认可的过程，因此，它是一个双向沟通的过程，管理者和员工的共同投入和协作是绩效管理的基础，而不同于管理者单方面布置任务、员工单纯接受要求的传统管理活动。 最后值得注意的是，绩效计划制定后并不代表不需要改动了，它必须根据环境和组织战略的变动不断调整。 三、绩效实施与过程管理 绩效实施与过程管理主要包括两方面的内容：一个是持续的绩效沟通；另一个是对员工数据、资料等绩效信息的收集与分析。 (一)持续的绩效沟通 绩效沟通是一个管理者与员工双方追踪进展情况、找到影响绩效障碍以及得到使双方成功所需要信息的过程。这些信息包括工作进展情况、潜在的障碍和问题、可能的解决措施以及管理者如何才能帮助员工等。 绩效沟通的方式分正式与非正式两种形式。 (二)绩效信息的收集和分析 绩效信息的收集和分析指系统收集有关员工、工作活动和组织等方面的绩效信息并对此进行科学分析。 没有充足有效的信息，无法掌握员工的工作进度和遇到的问题，也无法对员工作结果进行评价并提供反馈；没有准确及时的信息，无法使整个绩效管理循环不断地进行下去并对组织产生良好影响。 与绩效有关的信息主要包括：目标和标准达到或未达到的情况、员工因工作或其他行为受表扬或批评的情况、证明工作绩效突出或低下所需要的具体依据、对管理者或员工找出问题有帮助的数据、管理者同员工就绩效问题进行谈话的记录等。信息收集的渠道可以是组织中的所有员工，有员工自身的汇报和总结、有同事的共事和观察、有上级的检查和记录、也有下级的反映与评价。 第三节 政府部门绩效考核 一、考核主体与考核对象 二、绩效考核指标体系 三、个体绩效考核技术 四、系统绩效考核技术 一、考核主体与考核对象 (一)绩效考核的多元主体 必须考虑立法部门、利益集团、政治领导人、专业人士、公众以及其他相关业务部门对它们提出的要求，并作出及时的回应。这种考核主体多元化的趋势，要求在进行政府部门的绩效考核时，必须权衡各种“顾客”的不同需求，提供不同的绩效信息，并开发出相应的绩效考核工具。 (二)绩效考核的对象 对不同等级的公务员要按其管理权限实行分级分类考核。有利于增强公务员绩效考核的可操作性和准确性。 对政府部门的绩效考核需要一个前提，即科学地界定政府及其各职能部门的职责，科学地限定行政权力特别是行政许可权的范围。如政府及其职能部门职责不清、权限不明，政府绩效管理考核难以进行。此外，对各职能部门也要按其提供公共服务性质的不同进行分类，设置不同的绩效考核指标。 二、绩效考核指标体系 政府部门的绩效考核指标可以分四方面：业绩、效率、效能和成本。 (一)业绩指标 (1)公共服务的数量和质量。由政府部门提供的公共服务，如政府直接投资兴建的基础设施、颁布实施维护经济秩序的法令法规等，在数量上要尽可能满足社会发展的需要，在质量上要尽量提供优质水平服务，有高效率的办事能力。 (2)公共管理目标的实现情况。如经济是否持续增长、物价是否稳定、是否充分就业、收支是否平衡、资源配置是否合理、国民财富是否增力口等。 (3)政策制定水平与实施效果。例如，要考察一项财政政策的制定与实施是否科学有效，可以设置税收总收入、直接税、间接税、社会保险缴款占GDP的比重、员工的社会保障缴款占GDP的比重等指标进行考核。 (4)公共管理的效益。如税收总额占GDP的比重、政府支出占税收总额的比重、政府支出增长率与经济增长速度之比、人才吸引情况、外地企业和外资企业投资总额等。 (5)公民对公共管理和公共服务的满意程度。如公民对公共行政过程中体现的公平和公正是否信任、对政府部门的服务态度和办事效率是否感到满意等。 (二)效率指标 政府部门的效率指公共管理者从事公共管理活动取得的成果同消耗的人力、物力、财力和时间的比例关系。公共行政的效率可以从公共产品或服务的数量、质量、时效、费用、公共行政能力的发挥水平、组织系统要素和系统整体的运行状况等方面的指标来测量。效率指标通常包括提供公共服务与产品的单位成本、服务与产品的数目、公共政策执行的开支、政府部门的办公物品损耗费用等。 (三)效能指标 效能是指公共管理活动对目标团体的状态或行为改变的影响程度，如福利状况的改变程度、公共服务的顾客满意程度、政策目标的实现程度等。对政府部门的效能可以从两方面考核： (1)行为的合理化水平。包括公共决策是否科学、民主监督是否有效、公共行政是否廉洁高效、政府能否有效执行政策、立法活动能否满足经济和社会发展的要求、政治体制能否依据经济与社会的需要及时变革等。 (2)政府机关效能。包括以下几方面：是否有合理而完善的制度，包括岗位责任制、首长责任制、服务承诺制、限时办结制、联合办公制、效能考评制和失职追究制等；能否依法行政；是否推行政务公开，是否公示机关各部门的职责、权限、审批程序、时限、承办人姓名和审批结果等；能否提高办事效率；能否提供使公众满意的优质服务。 (四)成本指标 公共行政成本指标的设置依据两方面： 一是为了维持政府机构运转所产生的费用； 二是为了履行其职能所产生的投入。 具体包括以下内容： (1)政府部门占用的人力、物力与财力。如政府部门的职员人数、政府部门固定资产总额、政府部门支配资源的程度、支出结构等。 (2)政府部门的支出。如中央政府国内外负债及占GDP的比重、中央政府预算盈余(赤字)及占GDP的比重、政府发展科教文卫等方面的专项支出、政府一般性支出占GDP的比重、政府消费占GDP的比重等。 三、个体绩效考核技术 绩效考核的对象是个人，也可以是团体或组织。公务员绩效考核有定性方法，如述职报告法、人物评语法、要素评语法等，也有定量方法，如增／减分法、系数法、指标法等。各种方法对不同类别的公务员进行考核，并且互相交叉。 (一)自我报告法 即利用书面形式对自己的工作进行总结及考核的一种方法。这种方法比较适用于管理人员或高层领导的自我考核，并且测评的人数不宜太多。 (二)业绩评定表法 根据限定的因素对员工进行考评，是被广泛采用的考评方法。这个方法主要是在等级表上对业绩的好坏判断作记录。考核选择的因素有两种较为典型的类型，即与工作和与个人特征相关的因素。与工作有关的因素是工作质量和工作数量，涉及个人因素的有依赖性、积极性、适应能力和合作精神等特征。考核者通过明确最能描述出员工及其业绩的各种因素的比重来完成这项工作。 (三)因素考核法 即将一定的分数按权重分配给各项绩效考核指标，使每项绩效考核指标都有考核尺度，然后根据被考核者的实际表现在各考核因素上评分，最后汇总得出的总分，就是被考核者的考核结果。这种方法是个人考核方法中最常用的方法之一，不仅简便易行，也较为科学。 (四)工作标准法 即制定工作标准或劳动定额，然后把员工的工作与工作标准相比较，找出差距，以考核员工绩效。在政府部门，能完全量化的工作标准较少。因此，这种方法很少单独使用，一般只是作为考核程序的一部分。 (五)面谈考核法 面谈考核是为了反映通过书面测验无法反映出的情况，能更进一步了解员工对工作岗位的适应情况，找出不足对症下药。 (六)个人绩效合约 首先根据组织绩效目标自上而下的层层分解确定不同员工的主要绩效范围，然后设定相应的绩效目标并确定具体的考核目标。员工在与其直接上级进行沟通后签订个人绩效合约。员工的直接上级负责监督绩效合约的完成，并负责根据绩效合约的具体要求对员工进行绩效考核。 (七)行为等级评定法 即把行为考核与评级量表结合，用量表对绩效做出评级，并以关键行为事件为根据，对量表值做出定位。使用这种方法，可对源于关键事件中有效和非有效的工作行为进行更客观的描述。熟悉一种特定工作的人，能识别这种工作的主要内容，可对每项内容的特定行为进行排列和证实。这种方法需要大量的员工参与，因此比较容易被员工所接受。 (八)360度考核法 如图所示，由直接上级、下级、同事和服务对象对个体进行多层次、多维度的评价，可以综合不同评价者的意见，得出全面、公正的评价。 上级 自我 同事 内部 顾客 自我 外部 顾客 下级 四、系统绩效考核技术 目前被广泛谈论和应用的系统绩效考核的理论方法主要有两种：关键绩效指标法(Key Performance lndicator，KPl)、平衡记分卡法(Balance Scorecard，BSC)。 (一)关键绩效指标法(KPl) 关键绩效指标是用于考核和管理被评估者绩效的可量化的标准体系。它的含义有三方面： 首先，关键绩效指标是一个标准化的体系，它必须是可量化的； 其次，关键绩效指标体现对组织战略目标有增值作用的绩效指标，基于关键绩效指标对绩效进行管理，就可以保证真正对组织有贡献的行为受到鼓励； 最后，关键绩效指标是进行绩效沟通的基石，它是连接个体绩效与组织战略目标的一个桥梁，通过在关键绩效指标上达成的承诺，员工与管理人员就可以进行工作期望、工作表现和未来发展等方面的沟通。 建立关键业绩指标体系时，应遵循以下几项原则： (1)目标导向原则。 (2)注重工作质量原则。 (3)可操作性原则。 (4)强调输入和输出过程的控制。 (5)指标一般应当比较稳定。 (6)关键指标应简单明了，容易被执行者理解和接受。 下图：关键业绩指标考核 1、确定绩效 产出 1、确定绩效 产出 1、确定绩效 产出 1、确定绩效 产出 1、明确政府 部门目标 2、确定绩效 产出 3、阐明绩效 考核的要求 与任务 1、针对不同 的绩效产出 确定使用的 指标类型 2、设计指标 3、设定权重 1、明确各项 指标应达到 的标准 2、审核指标 与标准的客观 全面性和可操 作性 3、确定谁来 考核 1、公布并分 析考核结果 2、提供反馈 及修正信息 3、运用考核 结果找出问 题来改善绩效 (二)平衡记分卡法(BSC) 平衡记分卡法由哈佛大学商学院教授罗勃特·卡普兰创立，它有绩效考核功能的管理系统。它的主要功能在实现内部过程和外部产出间的反馈循环，使组织发展战略落实为行为，从而能持续改善战略绩效，实现组织目标。作为一种系统考核方法，用于企业中的平衡记分卡同时设置了四个关键管理层面，反映了四方面的绩效。 (1)财务层面：由营业收入成长与组合、成本下降生产力提高、资产利用投资策略等指标构成。 (2)顾客层面：由市场占有率、顾客延续率、顾客争取率、顾客满意度及顾客获利率等五大核心指标构成。 (3)企业内部流程层面：可以分解为创新、营运、售后服务等三大流程。企业通过界定一个完整的内部流程以发展新的解决方案，满足顾客与股东的需求。 (4)学习与成长层面：包括企业通过增强员工潜力、信息处理能力、明确权责和目标来提升员工满意度、员工留职率及员工生产力。 四个层面之间的内在关系：学习与成长解决企业长期生命力的问题，是提高企业内部战略管理的素质与能力的基础；企业通过管理能力的提高为客户提供更大的价值；客户的满意导致企业良好的财务效益。以此为基础，从这四个层面出发设计的各项考核指标在逻辑上紧密相承，保持了组织管理所需要的动态平衡。平衡的过程也就是通过关键因素的理性整合，不断提升系统有效性的过程。 政府部门平衡计分卡的基本框架 为完成使命，我们必须 怎样面对顾客（公众） 顾客层面 目标 考核指标 为了成功，我们如何 面对我们的委托人 为实现战略目标，我们 的组织如何学习与进步 为让顾客满意，我们的 哪些流程必须十分优秀 远景规划 战略目标 财务层面 学习与发展层面 内部流程层面 目标 目标 目标 考核指标 考核指标 考核指标 平衡记分卡的好处： 1、平衡记分卡为政府部门提供了其存在的基本原理，即服务于公民(顾客)，而非仅仅控制预算开支。 2、政府部门平衡记分卡应该把对顾客层面的考核置于最上层，将满足顾客或利益相关者的要求作为主要目标，其他各个方面的改善只是实现这个目标的手段，而不是目标本身。政府部门平衡记分卡将顾客层面作为所有目标考核的焦点，不仅突出了政府部门的特殊使命，而且为内部的员工传达了影响顾客满意度的业绩驱动指标，兼顾了政府绩效管理的其他关键层面，在完成其使命和战略目标的同时保证了行政过程的有效性。 3、利用平衡记分卡能将政府部门的行为过程与战略目标很好地结合起来，直接提升政府管理的有效性。政府部门平衡记分卡作为一种有效的战略执行工具，它的四个层面作为一个整体，是协同增进绩效的关系。具体说来，政府在确立使命或目标的同时，需要确立相应的预算指标和预算执行方式，确立相应的组织结构和组织流程，确立相应的绩效考核体系，并通过确立相应的学习机制，使公务员能够不断提高自身的素质并不断推动组织发展。 第四节 政府部门绩效反馈与改进 一、绩效反馈 二、绩效改进和导入 一、绩效反馈 绩效反馈主要有以下几方面的作用： 第一，使员工了解自己在本绩效周期内的业绩是否达到所定目标、行为态度是否合格，与管理者达成对考核结果一致的看法。绩效考核以后，如果评估结果没有反馈给员工，那么问题就会仍然存在。 第二，探讨绩效未合格的原因所在并制定绩效改进计划。通过绩效反馈，员工与管理者之间有了良好的沟通，双方就如何解决绩效问题进行探讨，形成绩效改进计划，才能改进绩效。 第三，管理者可以在绩效反馈中向员工传递组织的期望。组织的战略是要层层分解到具体的工作岗位上的，在管理者与员工讨论工作目标的过程中，就可以将组织的战略目标贯穿其中，让员工把握具体的目标并将其落实到实处。 第四，管理者和员工双方对下一个绩效周期的目标进行协商，形成个人绩效合约。绩效合约是一种正式的书面约定，它将管理者和员工双方讨论的结果列为具体的条目记录下来，既有助于员工清楚自己要完成的任务有哪些，又有助于管理者在绩效周期结束时来对员工绩效进行评估。 第五，成功的绩效反馈应“对事不对人”，将绩效反馈集中在行为或结果上而不是人的身上。 二、绩效改进和导入 成功的绩效改进和导入，是绩效管理发挥效用的关键。传统绩效考核的目的是通过对员工的工作业绩进行评估，将评估结果作为确定员工薪酬、奖惩、晋升或降级的标准。而现代绩效管理的目的不限于此，员工能力的不断提高以及绩效的持续改进才是其根本目的。 政府部门的绩效改进是这样一个过程： 第一步，分析组织绩效改进要素，确定期望绩效与实际绩效，找出两者间的差距，分析差距原因； 第二步，要针对存在的问题制订合理的绩效改进方案，并确保其能够有效地实施，如个性化的培训等等； 第三步，通过对绩效改进过程和产生的结果进行评估，分析绩效改进方案的实施效果。如果效果不好或达不到政府部门的期望，就要对绩效改进计划进行调整。绩效改进计划要有实际操作性，最好能详细具体到每一步骤。 概括而言，绩效改进和导入主要包括以下内容： (一)绩效沟通 通过沟通，员工能全面了解上级主管部门对自己工作的真实评价，发现工作中存在的差距和主要问题，共同分析原因，并制定改进措施。 (二)设定绩效改进目标 政府部门的公共性决定它要对公众负责，所以与公民满意度相关的绩效改进目标处于优先地位。这种优先等级的确定将大大减少绩效改进中可能出现的主次不分，更有针对性解决问题。 (三)设定能力发展目标 管理者必须充分了解员工目前的能力、妨碍员工获得更好绩效的因素，以及员工的事业目标。根据这些信息，管理者才能制定出绩效导人计划，对员工进行必要的职务调整，或实行培训与再教育。 (四)绩效改进和导入方案的制订与实施 绩效改进和导入方案需要细致全面的策划及专家的指导。在绩效改进方案设计时要系统地看问题，不能顾此失彼。 绩效导入属于学习与创新层面，对组织的长远发展尤为重要，应制定一系列的方案不断更新员工的知识储备，激发他们的创新能力。 第五节 中国政府绩效管理实践 一、中国政府绩效管理的现状 二、中国政府绩效管理问题的原因分析 三、中国政府绩效管理优化 一、中国政府绩效管理的现状 (一)现状分析 目前在发达国家的公共行政领域得到广泛应用。随着中国社会政治经济发展，政府部门绩效也同样成为各级政府普遍关注的问题，很多地方政府都在尝试进行政府绩效管理和评估的实践活动并取得了一定成效。目前我国政府绩效管理的应用主要分为三种类型。 1．普适性的政府机关绩效管理 其特征是绩效评估作为绩效管理系统中的环节，随着绩效管理的普及而普遍适用于多种公共组织。如目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等。 2．具体行业的组织绩效评估 主要将绩效评估应用于某个行业，一般有自上而下的单向性特征，即由政府主管部门设立评价指标体系，组织对所属企事业单位进行组织绩效的定期评估。如卫生部为医院设立的绩效评估体系、教育部为各级各类学校设立的绩效评估体系等。 3．专项绩效评估 针对某一专项活动或政府工作的某方面开展绩效评估。如北京国家机关网站政务公开检查评议，南京、珠海等市开展的“万人评政府”活动等。 (二)存在的主要问题 1．绩效目标的制定存在问题 绩效目标的设定需要有一定的挑战性，这样才会产生内在的激励作用。但目标实现难度的频繁提高，会适得其反，挫伤下级的工作积极性。目前许多地方政府对职能部门的年度考核指标年度递增，这样不免会使许多职能部门产生过大压力，迫不得已采取消极应对措施，甚至出现虚报数字，无法反映真实绩效。 2. 绩效指标的设定存在问题 下级部门往往依上级领导的偏好设定指标，上级关注什么，绩效：考核就考什么，上级不关注的职能往往不考核或考核的权重较轻。事实上，上级领导的偏好不一定就与组织的核心职能相一致。 指标设定过程缺乏对环境变量的思考。如就地方招商引资这项指标来讲，交通便利的商品集散地、沿海近港地区常年都有大批外向上动投资，而内陆或是交通不发达的地区在招商引资的数量、质量上面明显不如沿悔地区。 地方政府绩效指标体系中，存在许多“一票否决”指标的设置，即一项指标不合格，其他指标分值再高也不合格。这很不科学。 3．绩效考核中存在的问题 考核程序没有规范化，容易使本应严谨的考核流于形式；考核方法多为定性，较少采取定量方法；考核结果难以兑现；我国政府部门的考核以官方为主，多是上级对下级的评估，缺乏社会公众对政府和政府内的自身评估。 4．绩效管理重评估，轻过程 5．绩效管理缺乏统一的法律、法规和相关政策作为法定依据 二、中国政府绩效管理问题的原因分析 (一)政府的产出难以量化 由于行政组织是一种特殊的公共权力组织，所生产出来的产品或服务是一些“非商品性”的产出，大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体数据来衡量，因此，它们进入市场的交易体系不能形成反映其生产机会成本的货币价格，要精确算出投入产出比并不容易，这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度。 此外，政府缺乏提供同样服务的竞争单位，因此难以取得可比成本与收益数据。 (二)公共行政价值取向的多元性 绩效管理包括对公共项目决策、实施以及效果与影响的分析，评估一项公共项目实施的好坏，自然也就涉及对公共项目决策者和管理人员的能力高低的鉴别。这使决策者和管理人员感到威胁而抵制评估。 (三)绩效管理项目的复杂性 绩效管理项目目标缺乏准确性。许多项目表述过于笼统，反映的公共项目目标含糊，而且，公共项目目标隐含有价值判断和政治因素，很难形成社会全体成员的一致看法。 (四)绩效指标制定困难 政府部门是否拥有具备绩效管理能力的专家，是否能制定出科学、合理的绩效指标体系，成为绩效管理的重要条件。此外，在制定绩效指标的过程中，上下级机关难免会在指标的数量、范围、权重等方面发生争议。 (五)政府部门信息收集和处理困境 三、中国政府绩效管理优化 (一)建立完整的政府绩效管理体系 政府部门在制定明确的长远战略规划后，实施过程中的绩效目标应有阶段性，在一个发展阶段内相对稳定几年，然后再根据前几年的实际业绩平均值确定下一阶段的绩效目标，才能对下级部门和员工产生真正的激励作用，在重视最终结果的同时也注重绩效过程的实施。 (二)加强绩效管理立法工作 绩效管理机构在政府中应有相对独立的地位，享有调查、考核评估有关政府活动的权利，不受其他行政组织或个人的干扰；评估结果能得到有效传递和反馈，切实用于提高行政效率；评估活动能引起公众的关注，有充分的可信度和透明度。 制度化是各国绩效考核的趋势，立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。 （三）完善公民参与机制 在公共服务设计中引入“顾客介入’’机制，通过公民的参与将事实(资料数据)与价值取向(公民偏好)结合，增加绩效考核指标体系的社会相关性，选择那些最需要监控又最能体现对公民负责的重要项目纳入绩效考核指标体系，以保证公共服务的提供符合公民的偏好。 （四）建立健全合理的评估体制 在各级政府内部建立完善的绩效管理机构，负责协调公共项目管理，通过对公共项目实施的检查、回顾和总结，发现问题，汲取经验和教训，为改进未来决策提供依据和建议，提高政府公共管理水平。 政府外部的评估机构，如立法、司法机关的相应部门主要负责进行公共项目实施的审计和监察，向立法机关、政府以及公众公布绩效评估的结果。全国各级人大可建立必要的评估机构，评价和监督政府公共政策、规划、方案、计划等项目的实施过程及其效果，把评估作为监督政府公共行政的有效手段，促进公共行政的民主化。 此外，还可以借鉴国外思想库发展的经验，鼓励发展民间中介评估组织。政府部门、立法机关的评估工作可委托民间中介评估组织来完成，以节省大量公共资源。 (五)完善绩效数据收集系统和建设信息公开的电子政府 要充分利用网络和现代通信技术，把政府各项公共管理项目的实施结果、实施过程的监测数据、已开展的绩效：考核资料、有关各地方和各部门乃至全国的统计指标和数据等，汇集形成全国性的绩效管理数据库，建立有效的信息传递网络。 本章思考题 1、政府绩效管理的概念、意义、特征是什么？ 2、政府绩效管理的价值标准、绩效实施与过程管理是什么？ 3、考核主体与考核对象、考核指标体系是什么？ 4、个体绩效考核技术、系统绩效考核技术是什么？ 5、绩效反馈、绩效改进和导入是什么？ 6、中国政府绩效管理问题的原因分析？ 7、中国政府绩效管理怎样优化？ 本章启示 1、分数分数学生的命根，你认为怎样考核学生的学习成绩？ 2、你认为组织考核还有那些需要创新的？ 第十六章 再见！