中国央行准财政职能的问题和对策王信 【内容提要】长期以来，中国央行承担清理银行不良资产、救助问题金融机构、支持金融改革和经济结构调整、提供汇率担保等准财政职能，对其财务状况有一定负面影响。这可能加大通胀压力，不利于经济金融长期稳定发展。应逐步理顺央行和财政的关系，财政担负其应有职能，改善央行财务状况，提高其有效进行货币调控的能力。 关键词： 央行 准财政职能 问题 对策 长期以来，中国央行承担了部分准财政职能，对其财务状况产生了负面影响。这将增加中国通胀压力，不利于经济金融长期健康发展。本文概述中国央行承担的准财政职能及其原因，分析央行财务面临的挑战及对金融稳定发展的不利影响，最后是政策建议。 一、 央行的准财政职能 通常而言，财政政策的目标是提供必要的公共服务，合理分配收入（财富）以实现社会公平，以及保持经济发展所需的稳定环境等。通过税收、财政支出（补贴）等手段，财政政策可调整经济结构，影响总供给。而典型的货币政策通过调节总需求，维护物价稳定。改革开放之初，中国就因财政向央行透支而出现信用膨胀等问题，后中央银行法明确规定央行不得直接向财政融资。由于中国处于经济转轨阶段，财政政策和货币政策的关系未完全理顺，目前央行仍承担不少准财政职能，主要包括消化金融机构的不良资产、补贴贷款、贷款担保、优惠再贴现、金融机构救助以及汇率担保等。这些金融活动对市场主体等同于征税或补贴，类似于财政政策的作用。 1. 支持国有商业银行和农村信用社等改革。1999年，央行向大商业银行成立的资产管理公司发放大量再贷款，用于置换银行部分不良资产。2003年，国家成立汇金公司，利用外汇储备向改制银行注资，实际上央行通过汇金公司，成为大银行的控股股东。后财政发行万亿元国债成立了中投公司，汇金公司成为中投的子公司，央行不再持有改制银行的股 作者系对外经济贸易大学金融学院兼职教授。 1
权。但在工商银行、开发银行、农业银行改革重组中，央行向中标的资产管理公司发放大量再贷款，用于置换和购买银行不良资产。为解决农村信用社历史包袱，支持农信社改革，截至2009年3月，人民银行发放专项票据1691亿元，置换农信社不良贷款1389亿元和历年1亏损挂账302亿元，专项票据已兑付1569亿元。2. 支持政策性银行发展和经济结构调整。由于财政一直难以落实政策性银行的资本金补充、贷款贴息等，央行向政策性银行提供了大量低成本资金来源，包括对农发行的再贷款，为支持“走出去”，对开发银行和进出口银行低利率的外汇贷款等。央行对政策性银行再贷款占专项政策性再贷款的比重，仅次于央行对资产管理公司再贷款所占比重。人民银行还发放支农再贷款，其利率一直低于各档次流动性再贷款利率，这类贷款可视为对“三农”的补贴。 3. 处置问题金融机构，维护金融稳定。在不少国家，央行有时采取非常规政策，包括对问题金融机构进行救助，但主要着眼于解决流动性问题、防范系统性金融风险，由此产生的损失则由财政承担。如，此次国际金融危机后，英格兰银行为实行“量化宽松”政策，专门成立特殊机构，初期用国债发行筹集的资金购买公司债等，后才通过货币发行购买金融资产，英国财政部明确负责央行可能出现的损失。而在中国，央行往往参与处置资不抵债的金融机构。如在处理“广国投”“德隆系”、海南发展银行以及一些证券公司倒闭事件中，央行向破产金融机构清算组等提供大量再贷款，这些贷款回收率极低。 4. 在现行人民币汇率机制下，央行为全社会提供汇率担保。在人民币汇率弹性不是很高的情况下，央行相当于为所有市场主体提供汇率担保，可说是一种补贴。在外汇大量净流入时，央行为维持汇率稳定，不断被动投放基础货币收购外汇，资产负债货币错配严重，汇率风险极高。 由于被动收购外汇和政策性再贷款较多，中国央行资产负债表迅速膨胀。2009年末，人民银行总资产万亿元人民币，与GDP之比为68%，比2000年末上升28个百分点。人民银行资产绝对规模超过美国、日本央行的水平，相对规模更是远高于许多发达国家和发展中国家。如2008年，美国、日本央行资产与GDP之比分别只有%和%，印度、俄罗斯、巴西分别为25%、%和%。 中国央行承担不少准财政职能，主要原因可能包括：一是财政在提供一般性公共服务、支持经济建设等方面支出负担较重，限制其推动金融改革、维护金融稳定的能力；二是长期以来形成了尽可能降低财政赤字和国债负担的思维定势，通过发债解决金融改革发展问题的空间受限；三是中国央行独立性较弱，不得已承担准财政职能；四是财政支出须经预算等复杂程序，耗时较长，而央行的操作较易进行。 1 参见易纲：“健全体制机制，完善扶持政策，扎实推进农村信用社改革取得新进展”，《中国农村信用合作》，2009年第4期。 2
央行承担部分准财政职能有其必然性。中国正处于改革转轨时期，货币政策应考虑多目1标，尤其为了克服金融危机，仅强调维护物价稳定的单一目标是不够的。央行承担部分准财政职能，有利于及时清理金融领域历史问题、推动金融改革和经济发展。同时，央行作为最后贷款人，天然就具有维护金融稳定的职能，在这方面，货币政策、财政政策的界限不总是很明晰。 然而，央行与财政部门的基本职能、政策工具等毕竟有较大不同，央行的准财政职能应视为转轨时期的过渡安排，长远来看，这些职能应由财政承担。由于相关操作专业性强、信息缺乏，公众尚不太关注；加之近期为应对国际金融危机，财政支出压力大，央行的准财政业务可能越来越多。如果央行的准财政职能固化，其财务状况将受到很大影响。 二、央行准财政职能对其财务状况的负面影响 央行并非以利润最大化为目标。如果专注于传统的货币政策业务，由于铸币税收入，央行在绝大多数情况下都是盈利的。但不少发展中国家和转轨国家的央行确实出现较大财务问题，根据马尔凯维奇（Markiewicz）的估算，它们准财政业务的亏损，接近甚至大大超过国2家财政赤字（参见表1）。 表1 部分转轨国家央行准财政业务亏损、财政赤字与GDP之比（%） 国家 年份 央行亏损 财政赤字 白俄罗斯 匈牙利 1995 哈萨克斯坦 1994 斯洛伐克保加利亚 1997 (财政盈余) 捷克 卡吉克斯坦 1998 乌克兰资料来源：转引自Markiewicz, Malgorzata,“Quasi-fiscal operations of central banks in transition economies”, BOFIT Discussion Papers 2/2001, Bank of Finland. 1 周小川：“货币政策目标及工具”，在中国金融学会、金融时报社主办的“中国金融论坛”上的主旨演讲，2009年12月22日，北京。 2 Markiewicz, Malgorzata,“Quasi-fiscal operations of central banks in transition economies”, BOFIT Discussion Papers 2/2001, Bank of Finland. 3
由于历史包袱较重和金融危机后形势更趋复杂，中国央行财务状况不容乐观。 1. 央行较大比重再贷款可能成为坏账。根据央行公布的资产负债表，截至2009年末，央行对存款性机构、其他金融机构的再贷款余额近万亿元。尽管这只占其22万多亿元总资产的较小比重，但大量再贷款流动性和收息状况差。除部分地方政府从央行的专项借款外，很大部分用于处置问题金融机构、维护金融稳定的再贷款，没有明确的还款责任和具体安排，央行损失长期挂账。 2. 低利率环境下外汇储备运营面临较大挑战。过去10多年，国际市场利率偏低。国际金融危机后，许多国家采取极度宽松的货币政策，市场利率更是走低。短期内，这种状况不会因世界经济有所复苏而发生根本改变。2009年末，中国外汇储备占央行资产的比重高达77%，比2002年初高37个百分点，国际市场利率低对中国储备投资和央行整体财务状况造成较大影响。 3. 对金融机构存款准备金支付较多利息。从人民银行负债方看，2009年末，金融机构准备金存款占央行总负债的%。许多国家对存款准备金不付息，但中国目前央行对准备金支付的利息约%。为补贴邮政，邮政储蓄在央行转存款利率曾高于一般银行存款准备金利率。下一阶段，为吸收市场过多的流动性，央行可能不断调高银行存款准备金率，其利息负担将上升。 4. 央行票据发行成本可能不断走高。截至2009年末，央票余额万亿元，占央行总负债的%。2010年，外汇净流入势头可能趋强，由于央票期限较短，冻结流动性短期化特征明显，央票到期后央行不得不发行更多的票据进行对冲操作。目前商业银行贷款冲动较强，购买央票意愿减弱，央票利率呈上升之势：1年期央票利率接近2%，与美国10年期国债的利差已从2006年年中的个百分点降至约个百分点。如果央行负债成本继续上升，接近甚至超过外汇储备投资收益，将对其财务状况造成极大冲击。从许多国家情况看，央行出现亏损，重要原因之一是外汇资产负债价值变动，以及外汇资产收益低于为对冲外汇1流入而发行的债券利率，1990年代韩国、泰国、巴西、智利、匈牙利等国均如此。5. 外汇资产重估损失是对央行财务状况潜在的最大威胁。若人民币对国际主要货币升值，以及国际市场利率上升导致债券价格下跌，中国外汇储备资产将面临较大的账面损失。一旦市场主体大量从央行购汇，央行因高买低卖外汇，就会遭受实际损失。随着人民币可兑换程度的提高，市场主体将大量购汇对外投资，这种可能性是很大的。目前，央行并未明示外汇资产损失，与国际上越来越多的国家的做法有一定差距。如，匈牙利、南非等国的央行2采用“国际财务报告标准”（IFRS），外汇价值重估损失在财务报表中专项列示，甚至用 1 Dalton,J., and C. Dziobek,“Central bank losses and experiences in selected countries”,IMF Working Paper, WP/05/72. 2 例如，因本币升值导致外汇资产缩水，1995年匈牙利央行资产重估损失高达该行总资产的37%，远超过4
于冲减央行资本金。 三、 央行准财政职能和财务状况恶化可能引发的问题 作为掌握货币发行权的特殊机构，央行财务状况本身并非太大问题，关键是会不会影响货币调控，妨碍货币政策目标的实现。从国际经验看，如果央行承担较多的准财政职能，财务状况持续恶化，就不利于维护货币金融稳定，还可能造成较大扭曲。 1. 削弱央行货币调控能力，导致通胀等恶果。对拉美以及更大范围的国家的实证研究1表明，财务状况差的央行货币调控的能力较弱，有关经济体易发生通货膨胀。这主要是因为，尽管央行的损益最终应由财政负责，但在很多国家，央行出现亏损时，并不能及时充分地得到财政支持。央行不得不增发货币，最终引发通胀和资产泡沫。如贝克曼（Beckerman）认为，阿根廷1989年发生恶性通胀，主要原因是央行承担了向国有住房银行提供巨额贷款等准财政业务，有关银行资不抵债拖累央行，导致货币发行失控。此外，通常财务状况较差的央行信息透明度低，难以有效引导公众预期，不利于治理通货膨胀。通胀的最大受害者是低收入阶层和弱势群体，他们很少获得金融服务，却为金融改革和调整支付高额代价，很不2合理。从中国情况看，央行的准财政职能有固化之势，财政补充央行损失的机制并不明确、健全，央行损失长期挂账。央行不但难以利用当年利润冲抵损失，在财政支出压力增大时，还可能上缴更多利润。此外，由于央行的外汇储备一般用于国外投资，而货币调控是通过央行买卖本币资产进行，因此央行资产中外汇资产占比太高，将制约其货币调控能力。现阶段，中国通胀并不很高，但绝不能掉以轻心。市场流动性过剩的情况可能持续存在，央行提高银行准备金率、发行票据对冲等手段都有其局限性。目前公众并不了解央行准财政业务及其财务问题，若风险不断积累，最终暴露出来，将迅速强化通胀预期，严重弱化央行治理通胀的能力。 2. 不利于利率市场化改革的推进和金融体系稳健发展。一是银行存贷款利率受到控制易产生扭曲。目前中国存在银行存款利率高限和贷款利率低限，存贷款利差达3个百分点，银行利润增长较快。这有利于增强银行自我发展能力，服务于经济发展，同时便于利用增量资源支付金融改革成本。在转轨时期，这有一定必要性，但存贷款利率限制相当于对储户、 央行资本。南非在2003年、秘鲁在1988年，央行资产重估损失分别达到其资产的28%和25%（Stella, Peter, and Ake Lonnberg,“Issues in central finance and independence”, IMF Working Paper,2008, WP/08/37）。 1 Kluh, Ulrich, and Peter Stella,“Central bank financial strength and policy performance: An econometric evaluation”,IMF Working Paper, 2008,WP/08/176. 2 Beckerman, P.,“Central bank distress and hyperinflation in Argentina 1989-90”,Journal of Latin American Studies, Vol. 27, Oct,1995. 5
贷款企业隐蔽征税。企业成本提高，最终将转嫁给消费者。同时，高存贷利差可能减弱银行完善管理、开拓创新的动力。它们还容易盲目扩张，导致信贷投放过快增长，恶化中国以间接融资为主的局面，使风险过于集中在银行体系。 二是为避免央行财务状况恶化，其票据发行利率可能被压低，央票发行更多通过行政手段进行。商业银行可能将损失转嫁给储户或借款人，也会损害消费者的利益。 三是央行票据余额已接近国债，还会继续上升，可能造成公共债务市场分割，不利于国债基准利率的形成和各类金融产品的合理定价。 3. 不利于及时推进人民币资本项目可兑换和国内金融市场有序开放。银行存款低利率和贷款相对高利率，是以中国对借用外债和民间对外投资的严格管制，以及国内金融市场开放程度不高为基础的。若市场主体可直接借用低成本外债，方便地对外投资寻求更高收益，或更多外资金融机构进入国内市场参与竞争，国内银行存款利率偏低、贷款利率偏高的状况1将难以为继。为维护银行盈利能力、支付改革成本，有关政策的放松就会受到制约。 4. 助长金融机构的道德风险问题。在危机中，政府对具有系统重要性的金融机构进行救助，有助于维护整个金融体系的正常运行，但也可能增加金融机构的道德风险问题。若央行受命频繁救助大小金融机构，后者的道德风险问题将更加严重，积累更大的金融危机隐患。 可见，央行长期承担准财政职能，将严重影响其财务状况，削弱其货币调控能力，加剧金融机构道德风险问题，不利于及时推进利率市场化、人民币资本项目可兑换和国内金融市场开放，影响资源的合理配置和经济持续健康发展。央行固然可通过增发货币弥补亏损、进行货币调控，但这可能导致严重的通胀，全体国民不得不付出较大代价。特别是低收入弱势群体受到较大冲击，不利于社会安定和谐。 四、政策建议 在中国经济转轨时期，央行承担有关清理银行不良资产、救助问题金融机构、支持金融改革和经济结构调整、提供汇率担保等准财政职能，有其制度基础和必然性。问题不一定马上暴露，但需引起高度重视。2009年银行新增信贷接近10万亿元，2010年前九个月为万亿元，其中部分贷款可能形成坏账，央行救助负担和相关风险还会进一步增加。应从社会长治久安出发，及早加强对相关问题的研究，逐步理顺央行和财政的关系，财政担负其应有职能，改善央行财务状况，提高其有效进行货币调控的能力。 1. 合理界定财政和央行的职能。一是国有金融机构资本金补充、坏账损失承担等，应主要由财政负责。金融业的稳定和发展，对一般公共服务的提供、收入分配和经济社会稳定都有重要意义，财政责无旁贷。二是为保证公平和提高财政的可持续性，可要求享受较多金 1 例如，美国曾对银行储蓄存款利率设最高限，在资本跨境自由流动的情况下，大量资金流出，推动了欧洲美元市场的发展。1980年代后，大部分存款利率限制不得不放松。 6
融服务或得到政府更多救助的机构和群体支付较高成本。在美国，奥巴马政府要求在金融危机中获得救助的大金融机构按其负债的一定比例缴纳特别税。中国应加大富裕阶层个人所得税征管力度，要求效益好的国有企业增加分红等。三是当出现系统性金融风险时，央行有必要及时向市场注入流动性、适当救助问题金融机构，但要通过专门账户进行，同时提高再贷款利率甚至实行惩罚性利率，防范金融机构道德风险问题。对央行的损失，财政应及时弥补。 2. 提高财政支持金融改革、在金融领域提供公共服务的能力。为减少扭曲，财政应多方筹集资金，合理调整支出结构，承担必要的金融改革初始成本。一是在保持国家对少数关系国计民生的重要产业控制力的前提下，适时出售部分土地、国有股份等国有资产，“花钱买机制”。 二是由于推动金融改革、健全金融体系事关经济持续发展和社会长治久安，应借鉴英国1等国的经验，发行30年以上长期甚至无期公共债券，降低财政单年还本付息压力。 三是地方政府以透明、规范、适度为原则，直接发行地方债融资，防止地方准政府机构信贷融资大量增加导致金融风险。 四是财政减少资本建设投资，大幅增加对社会保险、公共事业、金融改革和发展等方面的支出。 2009年末，中国国债余额与GDP之比约20%，远低于国际警戒线。即使考虑养老保险隐性负债、金融机构坏账损失、地方政府债务等因素，中国财政负债与GDP之比也低于目前不少发达国家的水平。财政通过发债支持金融改革、健全金融体系，还有很大空间。 3. 适时提高央行独立性和透明度，建立规范的央行损失核销和资本补充机制。一是考虑到被动购汇和相关对冲操作已成为影响央行资产负债表和货币调控自主性的最主要因素，潜在风险越来越大，加上为促进经济结构调整，应继续推进汇率机制改革，尽快退出人民币钉住美元的汇率安排。 二是适时采用国际通行会计标准，央行因资产价值重估导致的损失，在资产方专项记录。准确评估央行损失，可全面、真实地反映一国政府的财务状况和风险，维护经济金融稳定。 三是对央行承担的准财政职能，建立规范、及时的财政支持和亏损核销机制。在央行被2动收购外汇、进行对冲操作时，财政应及时支付有关成本。央行利润应优先足额核销其历 1 例如，1715年英国国债余额约6000万英镑，是其国民收入的倍，其中1640万英镑是无期债券，1260万英镑是99年、32年期年金债券，1140万英镑是32年期彩票债券（MacDonald, James“,A Free Nation Deep in Debt: The Financial Roots of Democracy”, Farrar, Straus, and Giroux）。 2 匈牙利央行为维持汇率稳定，在收购政府的外汇收入时，对冲成本由财政负担。为支持印度央行的对冲操作，政府发行国债后将有关收入存入央行的无息账户，这与央行发行票据的效果等同，但央行无需支付对冲成本（Stella, Peter,“Central bank financial strength, policy constraints and inflation”,IMF Working Paper,2008, WP/08/49）。 7
1史损失、增加资本，而不是上缴财政。四是必要时财政向央行补充资本金。可像挪威、哥斯达黎加那样，财政用现金注资，但巴西等国的做法更现实可行，即财政向央行提供可交易国债。央行以此进行对冲操作，不必以较高成本发行央行票据。▲ 1 如，印度尼西亚法律规定，央行只有在资本金达到负债的10%以后，才向财政上缴利润。 8
