中诚信财务顾问有限公司 CHINA CHENGXIN FINANCIAL CONSULTANCY CO., LTD 财 务 顾 问 FINANCIAL ADVISOR 第5期 2004年5月10日 基础设施民营化中政府私人伙伴关系研究 （PPP模式） 王小青 导 言 20世纪80年代以来，在国际基础设施建设领域，由于长期以来改革步伐的迟缓，社会大众越来越难以容忍政府主管部门低下的运作效率、混乱的办事程序、狭窄的融资渠道和迟缓的技术革新，以及由于上述问题所直接导致的质量低下的公共基础设施产品和服务。在这种历史背景下，基础设施建设项目民营化的呼声越来越高，种种基础设施建设项目民营化的尝试也逐渐产生，并且日益发展起来。逐渐融入世界经济大潮的中国，也正面临着同样的情况。政府与私人伙伴关系，即PPP模式，正是这些民营化模式的总的概括和经验总结。它代表了近二十年来西方社会公共基础建设事业发展的新思路、新趋势，并且正不断地被事实证明确实是一种科学、高效的项目融资模式。当前中国正处在社会主义市场经济飞速发展、公共基础设施建设遍地开花的特殊历史时期，这对于我们中华民族来说既是一种机遇，更是一种挑战。要想成功地抓住机遇、迎接挑战，我们就必须对传统的、弊病繁多的、以政府为单一运作主体的公共基础设施建设模式进行一系列调整和改革。笔者选择PPP模式作为论文的题目，正是看中了该模式对于我国公共基础设施建设事业改革所具有的重要借鉴和指导意义。 PPP模式的内涵，就是政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式适用的范围，包括能源提供、公共交通、医疗卫生、教育、信息技术、环境保护和政府融资等各个方面。PPP模式的基本特征，就是共享投资收益，分担投资风险和承担社会责任。PPP模式的基本形式，包括：政府部门，国有企业，服务的外包，运营和维护的外包或租赁（O&M），合作组织，租赁—建设—经营（LBO），建设— 1
转让—经营（BTO），建设—经营—转让（BOT），外围建设，购买—建设—经营（BBO），建设—拥有—经营（BOO）等等多种形式。 从经济学、管理学理论上对PPP模式进行研究，我们需要从公共产品理论入手。公共基础设施，满足公共产品的基本特征，因而从其本质上来说属于公共产品；要使基础设施的提供满足经济学上的最优原则，就必须满足公共产品有效供给的条件。适应改革的现实需要，西方学术界中涌现出了一系列新的思潮和流派。就理论上和实践中的影响而言，公共选择和管理主义是当代行政改革的主导理论，它们分别从不同的侧面阐释了公共事业民营化的必要性和紧迫性，并相应提出了民营化的政策主张。 PPP模式在国际上已有大量成功的案例，在我国也有一定规模的尝试。英法海底隧道项目、香港东区海底隧道项目、上海浦东水务公司项目、北京地铁五号线项目就是其中有代表性的案例。近期的北京国家体育场的融资项目，也是一个发生在我们身边的、典型的PPP模式的运用实例。从这些已经建成、已投入运营或是仍然在建的案例，我们可以归纳出PPP模式运作的基本步骤，总结出一些实际操作经验。 在我国社会主义市场经济的当前阶段，过度依靠政府来独立运作公共基础设施建设项目，不可避免地会遇到国外政府早已碰到过的种种问题。因此，促进我国基础设施建设项目的民营化，在我国基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。我国政府也开始认识到这些重要价值，并为PPP模式在我国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。当然，由于这种崭新模式在我国尚属尝试性阶段，所以运行环境的各个方面仍然存在着诸多不足之处。针对这些不足，我们相应提出了一些政策建议。 本文的创新之处主要体现在对PPP模式理论依据的选择和对PPP案例的分析上。在PPP模式理论依据的选择上，笔者不仅仅停留在微观经济学有关公共产品理论的研究领域，而是跳出理论经济学，从公共选择和管理主义这些行政学、管理学与经济学交叉的理论流派的角度进行分析，既开拓了研究思路，又有助于各学科的结合。在对PPP案例的分析上，特别是对北京国家体育场融资项目的论述、分析上，采用了投资银行日常业务中使用的项目建议书格式，从而使该部分内容显得脉络清晰、条理清楚，同时具有了极高的现实性和可操作性，对于论文由理论向现实的回归具有极其重要的作用。 由于PPP模式产生的历史不过二十多年，其产生和发展过程多是直接来自于投资银行业务的第一线，所以对这种模式进行总结必然会遇到理论依据少而实践经验多的问题。笔者在本文的写作过程中也为此而苦恼许久，收集到的资料大都是公司层面的项目建议书、项目融资报告、年度工作报告，少量来自经济学理论界的资料也仅仅停留在基本概念的介绍和意义、作用的探讨上，没有找到国内外经济学家的规范的经济学模型论证。所以最终决定在该模式的经济学依据上仅仅给出有关公共产品的定义和有效供给的条件这些已被广泛接受的理论，配以公共选择和管理主义这些行政学、管理学与经济学交叉的理论流派。相信随着自己理论素养的进一步提高和投资银行业务经验的积累，笔者今后在这部分内容上能做更好的充实和发展。 2
第一章 PPP模式的相关概念与意义 第一节 PPP模式的定义 PPP，即Public-Private Partnership的字母缩写，通常译为“政府与私人伙伴关系”，又被译为“公私合营公司”、“公共部门与私人企业合作模式”或“公共私营合作制”。 探讨一个问题，我们需要首先对问题的核心词汇做出一个明确的定义。由于“政府与私人伙伴关系”或称PPP模式在现实经济操作中出现较晚，对其较完善的理论总结还远没有出现，因此，学术界对其的定义也是五花八门、多种多样，形成了“仁者见仁，智者见智”的状况。 中外理论界比较有代表性的定义有如下几种： 美国学者 萨瓦斯在其《民营化与公私部门的伙伴关系》（中国人民大学出版社，2002年6月，第105页）一书中对PPP的定义是： 首先是广义界定，指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排。合同承包、特许经营、补助等符合这一定义。其次，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目。再次，它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。在第三种情况下，公司已经超越了其在市场中的通常角色，介入到学校、就业培训、市区复兴、城市再开发等领域。政府也不再限于征税员和传统市政服务提供者的角色，变成了一个不动产开发者、商业信贷者，如此等等。而且宗教和非营利组织的领袖也利用他们的道义号召力和与社区的密切关系参与这种合作。 济南大学管理学院副院长、现代管理研究所所长陈学中教授在《民营资本如何介入公用事业 专家解读三大模式》一文（《财富时报》，2003年7月）中对PPP给出的定义是： PPP模式是国际上新近兴起的一种新型的政府与私人合作建设城市基础设施的形式，称为国家私人合营公司（Private Public Partnership简称PPP），其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成特殊目的公司，签订特许合同的特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成，由特殊目的公司负责项目的筹资、建设及经营。 中银国际首席经济学家曹远征先生2002年12月在天则经济研究所“中国公用事业民营化高级论坛”上发表的题为《公共民营合作制及其在中国的应用》的报告中，对PPP给出的定义是： PPP，是为了完成某些有关公共设施、公共交通工具及相关的服务的项目而在公共机构与民营机构之间达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成。 天津大学管理学院的李秀辉、张世英两位学者在他们的文章《PPP：一种新型的项目融资方式》（《中国软科学》，2002年2月）中对PPP给出的定义是： PPP，即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP代表的是一个完整的项目融资的概念。 浙江大学东南土地管理学院的白雪华、吴次芳、艾亮辉对于PPP模式的理解则体现在他 3
们的《土地整理项目融资PPP模式》（《中国土地》，2003年1月）一文中： PPP模式，其典型的结构是，政府部门或地方政府通过政府采购的形式，与中标单位组成的特殊目的公司签订特殊合同。由特殊目的公司负责筹资、建设与经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定。这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采取这种融资形式的实质是，政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施的加快建设及有效经营。PPP模式，能充分利用政府和私营机构各自的优势发展伙伴关系，即把政府机构的社会责任、远景规划、协调能力与私营机构的企业家精神、资金支持、技术手段和管理效率结合到一起。 综合上面的各种定义，我归纳出我个人对于PPP的定义： PPP模式，是政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。 第二节 基础设施民营化的基本形式 通过政府与私人的合作来实现基础设施建设项目的民营化，存在着诸多基本形式，美国学者 萨瓦斯在其《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中作出了分类阐述。 政府与私人的合作可以采取多种形式。图表1使用连续体的方式显示了政府与私人合作的主要类型。在这一连续体上，最左端是完全公营的模式，最右端则是完全民营的模式。所谓民营化程度的高低是相对而言的。事实上，它们之间的区别十分细微，而且具体到每个案例，情况也不尽相同。 图表1 政府与私人合作类型的连续体 政府 国有 服务 运营 合作 租赁 建设 建设 外围 购买 建设 部门 企业 外包 维护 组织 建设 转让 经营 建设 建设 拥有 外包 经营 经营 转让 经营 经营 完全公营 完全民营 资料来源：《民营化与公私部门的伙伴关系》，.萨瓦斯著，中国人民大学出版社，2002年6月，。 1、政府部门 基础设施中服务供给的传统模式就是直接通过政府部门。这些对基础设施拥有所有权的政府部门，全面负责基础设施的设计、投资、建设和管理。 2、国有企业 目前大部分国有企业正在进行商业化（实现管理上和财政上的自治，以向用户收费为基础实施独立核算）和公司化（所有权和管理权分离，使之成为具有独立法人地位的公司）的改革。这些改革的目的在于提升企业的效率和责任感，使它们像一个真正的商业实体而不是政治机构那样去运作。 最成功的国有企业一般都具有以下特征：⑴拥有素质良好的管理者和稳定的中层管理人员和专业技术人员；⑵财政状况良好，通过合理的收费来弥补成本；⑶与客户保持着良好的关系；⑷在某些个案中，还包括将某些管理和维护工作合同外包给私人承包者，吸引民间资本，具有良好的成本核算体制，以及对政府、董事会和管理者职能等的清晰界定。 3、服务的外包 4
与基础设施有关的某些特定的服务，可以以合同的形式承包给民营企业去完成。除特定的被承包出去的服务外，公共机构仍然对这些基础设施的管理和维护承担全部的责任，并承担全部的商业风险。公共机构还必须为固定资产筹资并提供流动资本。承包者的报酬可以基于以下因素：工作量或工作时间、预先约定的一次性总额付费、固定价格收费、成本附加原则或某些物理参数（如寄发的账单数）。 4、运营和维护的外包或租赁（Operations and Maintenance contract or lease） 拥有基础设施所有权的政府部门可以通过与民营部门签订合同的方式，将这些基础设施的经营和维护工作交由民营部门去完成，目的在于提升基础设施服务的效率和效果。民营部门对基础设施的经营和维护承担全部的责任（通常被称为O&M合约），需要做出日常经营决策，但不承担任何资本上的风险。基础设施被租给民营部门后，民营部门通常要向用户收费，并向政府部门支付一定的租金。 5、合作组织 一个非营利的、志愿性的合作组织也能够承担某些基础设施服务的责任。在许多发展中国家如肯尼亚、印度和中国，灌溉系统的管理权限被转移了：由用水户组成的合作组织接收并管理着地方的灌溉系统。这些合作组织使用自己的劳力和自筹资金，成功地维护了运河、沟渠甚至堤坝。 6、租赁—建设—经营（Lease-Build-Operate, LBO） 在这种形式下，民营企业被授予一个长期的合同，利用自己的资金扩展并经营现有的基础设施。它往往享有根据合同条款收回投资并取得合理回报的权利，同时必须向政府部门缴纳租金。这种制度安排可以避免国有基础设施完全被私人拥有可能遇到的法律问题。 7、建设—转让—经营（Build-Transfer-Operate, BTO） 在这种公私合作的形式下，民营部门的发展商为基础设施融资并负责其建设。一旦建设完毕，该民营部门就将基础设施的所有权转移给有关的政府主管部门。然后，该政府部门再以长期合约的形式将其外包给发展商。在合约规定的租期内，发展商经营这些基础设施，并可以通过向用户收费的方式以及其他有关的商业活动，收回自己的投资并取得合理回报。 8、建设—经营—转让（Build-Operate-Transfer, BOT） 在政府授予的特许权下，民营部门可以为基础设施建设融资并建设、拥有和经营这些基础设施（因此它有时被称为BOOT，意思是建设—拥有—经营—转让（Build-Own-Operate-Transfer））。在特定的经营期限内，它有权向用户收取费用。等期限结束，基础设施的所有权就要转让给有关的政府部门。这种公私合作的形式与BTO的形式十分相近，但在基础设施被转让给政府部门前，它可能会在法律、规制以及债务问题上，遇到比后者更多的问题。尽管如此，在新建基础设施方面，BOT仍是当前最为常见的公司合作形式。与出售和永久性特许权相比，在BOT下政府仍对这些项目有战略上的控制权——这通常是出于政治上的考虑。 9、外围建设（Wraparound Addition） 民营部门可以投资兴建现有公共基础设施的一些附属设施，然后在一定的期限内经营整个基础设施。这个期限是可以固定的，也可以以它收回投资并取得合理报酬为期限来确定。在这种形式下，民营部门可以保持对自己所建的附属设施的所有权。这种制度安排的目的在于，在资金和技术不足的情况下仍能扩展基础设施服务。 10、购买—建设—经营（Buy-Build-Operate, BBO） 在这种形式下，现有基础设施被出售给那些有能力改造和扩建这些基础设施的民营部 5
门。民营部门在特许权下，永久性地经营这些基础设施。这类似于政府撤出其资本，让撤资后的公司在特许权下运营。像其它特许权的授予一样，在出售前的谈判中，公共部门可以通过特许协议对基础设施服务的定价、进入、噪音、安全、质量和将来的发展做出规定，实施政治控制。 11、建设—拥有—经营（Build-Own-Operate, BOO） 在这种方式下，民营部门的开发商依据特许权投资兴建基础设施，他们拥有这些基础设施的所有权并负责其经营。当然，特许权的获得也不是无条件的，它必须接受政府在定价和运营方面的种种规制。长期所有权为民间资本注入基础设施建设提供了重要的财政上的激励。 上述政府与私人合作形式的区别也不是泾渭分明的。特许权将基础设施经营和维护的责任交给承租者，同时也允许其收取一定的费用以弥补成本。特许权期限必须足够长，以保证承租者们能收回投资。因此，在那些需要民营部门大量投入资本的政府与私人合作形式（LBO、BTO、BOT、BBO、BOO）中，特许权的期限往往很长，也许会超过30年。与之相比，那些政府负责融资的政府与私人合作形式，如运营和维护的合同外包，其特许权期限可能会相对短一些（5~10年）。这些政府与私人合作的形式及其变体，既可以用来发展新的基础设施，又可以用来改进和扩建现有的基础设施，还可以用来提高现有基础设施的绩效。图表2显示了这些形式在每种特定环境下的适用性。 图表2 基础设施民营化的模式 基础设施类型 模式 描述 民营企业收购基础设施，在特许权下经营并向用户出售 收取费用 政府将基础设施出租给民营企业，民营企业在特许现有基础设施 租赁 权下经营并向用户收取费用 民营企业经营和维护政府拥有的基础设施，政府向运营和维护（O&M）的合同承包该民营企业支付一定的费用 民营企业从政府手中租用或收购基础设施，在特许租赁—建设—经营（LBO） 权下改造、扩建并经营该基础设施；它可以根据特因扩建和改造购买—建设—经营（BBO） 许权向用户收取费用，同时向政府交纳一定的特许需要资本投入 费 的现有基础设民营企业扩建政府拥有的基础设施，仅对扩建的部施 外围建设 分享有所有权，但可以经营整个基础设施，并向用户收取费用 民营企业投资兴建新的基础设施，建成后把所有权建设—转让—经营（BTO） 移交给公共部门，然后可以经营该基础设施20-40年，在此期间向用户收取费用 需要新建的基建设—拥有—经营—转让（BOOT）与BTO类似，不同的是，基础设施的所有权在民营础设施 或建设—经营—转让（BOT）部门经营20-40年后才转移给公共部门 民营部门在永久性的特许权下，投资兴建、拥有并建设—拥有—经营（BOO） 经营基础设施 资料来源：改编自Steve Steckler and Lavinia Payson, “Infrastructure”, in Privatization for New York: Competing for a Better Future, Savas, ed., Report of the New York State Senate Advisory Commission on Privatization, 1992, 。 6
第三节 PPP模式的特点 作为一种特殊的项目融资模式，PPP具有不同于其它诸种传统模式的一系列特点。简单概括，PPP的基本特征就是：共享投资收益，分担投资风险和承担社会责任。 项目所在国政府 项目所在国政府有关机构 项目私人参与者 图表3 PPP模式的结构金字塔 一、PPP模式的机构层次 PPP模式的机构层次如图表3所示，金字塔顶部是项目所在国政府，是引入私人部门参与公共基础设施建设项目的有关政策的制定者，项目所在国政府对公共基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。 二、PPP模式中各机构的目标层次 在这个金字塔式的组织机构内部有两个层次的相互影响和作用：⑴机构内部的相互影响和作用，指同一机构内部受相同规范指导的各部门之间的相互作用；⑵机构之间的相互影响和作用，指不同机构之间受不同规范指导的各部门之间的相互作用。由于项目的参与各方都有自己的一系列组织目标和特性，从而其参与项目的目的也不同，这就决定了其在项目组织机构中所扮演的角色不同。正是由于参与各方的不同目标导致了他们之间的利益冲突。项目所在国政府或有关机构参与项目的目标可以分为两种：第一种是低层次目标，指特定项目的短期目标，也就是改善公用设施的服务；第二种是高层次目标，指引入私人部门参与公共基础设施建设的综合长期合作的目标，也就是使政府的支出体现为资金的价值。私人企业参与者的短期目标是获得利润，长期目标是在公共基础设施建设的市场中保持竞争优势，增加市场份额。如果风险与报酬达到平衡的话，那么引进私人企业可以使短期目标得到有效的实现。机构目标层次如图表4所示。 7
图表4 项目机构目标分解图 机构之间 目标层次 机构内部 公共部门 私人部门 增加或提高基础低层次目标 获取项目的有效回报 分配责任和收益 设施服务水平 高层次目标 资金的有效利用 增加市场份额或占有量 有效服务设施的供给 资料来源：《民营资本如何介入公用事业 专家解读三大模式》，陈学中，《财富时报》，2003年7月。 三、PPP模式的项目结构 即公共机构设立独立的投资项目，民营机构投资建设并负责运营。 图表5 典型PPP模式结构图 设立投资 合营项目 公共机构民营机构 政策支持 运营管理 资料来源：《公共民营合作制及其在中国的应用》，曹远征，天则经济研究所中国公用事业民营化高级论坛，2002年12月。 作为一个典型的结构，如图表5所示的合营项目，因为合营项目有资金、运作等问题，需要引入民营机构参与项目的实施；作为政府的公共机构，要给它提供相应的运行环境及法律服务。这种方式就是比较典型的或者最抽象意义上的PPP模式。就是公共和私营部门共同合作。 四、PPP模式的适用范围 PPP模式适用的范围较广，包括医疗卫生、教育、交通、信息技术、环境保护和政府融资等，得到了一些政府的重视。美国克林顿政府提出的通过与私人部门合作（PPP模式）投资来提高公共部门经济和效能的方案，被称为美国政府自1905年到1989年11个重要改革方案之一。一个成功的PPP模式需要一定程度公共和私人部门之间关系的重新组合，以创造权利合理配置的实施环境。 五、PPP模式的运作特点 在PPP模式的组织机构中，参与项目的公共部门和私人企业之间都是以平等的方式发生相互影响。项目的投资者和经营者一般是以项目公司形式存在，项目公司作为特许权人来承担合同规定的责任和义务，可以是财团、技术公司（如土地整理公司），也可以是股份合作企业。为了享受税收减让的好处，必须在项目所在国成立项目公司。通常的做法是，项目公司本身作为借款人，项目公司中所有项目资产被孤立起来。当地政府利用特许权费用成立一个合同执法事务所，根据协议和有关法律的规定，对项目公司的建设和运营行为进行监督。调解委员会由政府、投资银团和技术公司等机构的人员组成。 8
六、PPP模式的合作基础 政府的公共部门与私人参与者以特许权协议为基础进行合作。他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同对项目的整个周期负责。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作；双方尽早确定哪些项目可以进行项目融资，对项目融资的可能性进行评估确认；采取有效的风险分配方案，把风险分配给最有能力的参与者来承担。成功融资方式的标志就是它在各参与方之间实现了令人满意和有效的项目风险分配。PPP模式中，公共部门与私人部门之间存在分歧，任何一方不能改变项目的实施，而应当平等地在特许协议基础上处理。 七、使用PPP模式的有利之处 （一）PPP融资模式使得参与公共基础设施建设项目融资的私人企业可以在项目的前期就参与进来，有利于引进某些私人企业的先进技术和管理经验。可以使有意向参与项目的私人企业与项目所在国政府或有关机构，在项目的论证阶段共同商讨项目建设过程中所采取的技术方案，从而对私人企业的技术创新提供了较大的空间，并有可能采用较新的研究成果，也可以减少项目投资的盲目性； （二）在PPP融资模式下，公共部门和私人企业共同参与基础设施项目的建设和运营，双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。这样可以减少政府对项目公司的技术和经济实力进行查询和了解的时间和精力； （三）在PPP融资模式下，有意向参与基础设施建设项目的私人企业可以尽早和项目所在国政府或有关机构接触，可以节约投标费用，节省准备时间，从而降低最后的投标价格。 在工程建设咨询领域享有盛誉的贝泰工程顾问公司（Bechtel）, 于2002年发布的一份报告中，以表格的形式描述了PPP模式的基本内容，如图表6所示： 图表6 PPP的合作伙伴关系 Public Sector Private Sector Partnership 公共部门（政府） 私人部门 伙伴关系 Policy-Needs-Law Enterprise Management Risk Allocation-Transfer and 政策－需求－法令 企业经营 Sharing 风险管理－移转与分担 Political Commitment Project Management & Integrated Objectives 政治承诺 Experience 综合目标 项目管理与经验 Social-Cultural Acceptance Technical Innovation Delivery Commitment (民众期望)社会－文化－接受度 技术创新 交付保证 Creditworthiness Private Capital Bankable Agreement 政府债信 一定的自有资金要求 可取得融资贷款的协议 Legal Framework Organizational EfficiencySpirit of Teaming and (依法行政)法令架构 组织效益 Collaboration 团队合作精神 资料来源：贝泰工程顾问公司（Bechtel）, 2002年 9
这张图表，以更为直观的形式揭示了PPP模式中政府、私人部门结成伙伴关系后在方方面面进行组合、优化的结果。 第四节 PPP模式产生的历史背景 早在19世纪后期和20世纪初期，英国和美国的绝大部分气、水、电车和高速公路等设施和服务都是由私人部门建设和运营的。由于缺乏资本，国家的补助也很少，城市政府通过与私人公司签订长期合同来解决基础设施供给问题。但不久，人们发现以私人部门为主供给基础设施的模式带来了一系列问题，如偏远地区设施缺乏、服务价格高、质量差、政治腐败等。另一方面，随着收入的普遍提高，社会各收入阶层对基础设施需求的差异性减小，小规模的私人供给模式逐渐不能满足实际需要，而且规模不经济的问题也越来越突出。所以，到20世纪，英、美等工业化国家的公共部门和地方政府承担起为社会提供基础设施服务的绝大部分责任。然而，这一模式很快又暴露出了政府财政负担加大和建设运营效率低下等新的问题。 所以，从20世纪80年代开始，工业化国家重邀私人部门参与基础设施建设和运营领域。但这一次变化与以往不同，不是对谁处垄断地位的简单划分，而是要建立一种公共部门与私人部门的伙伴关系（Public－Private Partnership，简称PPP模式），倡导私人部门参与基础设施建设与运营（Private Finance Initiative，简称PFI），政府对私人部门的相关活动也有了较完善的法律法规约束和很强的监管能力。 图表7 国有化—民营化循环 民营企业创办 企业合并重组 民 营 化 削减服务或增加税收 政府规制 无效率现象滋长 企业亏损 政府补贴 服务减少 政府接管 资料来源：《民营化与公私部门的伙伴关系》，.萨瓦斯著，中国人民大学出版社，2002年6月，。 图表7描绘了现有基础设施的建设情况，它显示了一个令人沮丧但又难以摆脱的循环。在最初创业阶段，许多小工厂被兴建起来提供服务。随着该新兴行业的发展，兼并和合并不断发生，结果政府为了应对“收费”方面的抱怨和控制所谓“混乱”的竞争局面，会出台各种各样的规制，在收费和特许权方面对企业实施严格的控制。在这之后，一方面由于通货膨胀，另一方面由于设备老化引起维护费用上涨，企业的成本会不断上升。但是，政治家们在“保护公共利益”的名义下，往往拒绝企业增加收费或调整服务的要求。结果企业收入不足，开始出现亏损。这种状况反过来又会导致企业对维护和修理投入的下降，对新设备投资的萎缩，以及随之而来的每况愈下的服务水平。于是，要求政府行动起来的呼声出现了，政府开始接管这些企业，给予大量补贴，换回的却依然是公共管理不断下降的效率。最后，情况会发展到政府补贴难以为继的地步，此时服务必须缩减，向用户收取的税费必须提高。最终，随着民营化被提出并用来解决此问题，整个循环方告结束。 10
第五节 选择PPP模式的原因 第一、经济上更优的驱动。 旧有体制的原因造成由政府垄断经营的公用事业状况堪忧，民众普遍渴望追求更好的服务，追求更好的性能价值。审慎的民营化会导致成本收益比更高的公共服务，会使成本收益比更廉价一些，获得更好的服务。 第二、双方的主观能动性。 从政府来讲，这些公共服务的支出使政府财政无法忍受，而政府向银行举债又违背了我国财政法规，因此政府有一个寻求同民间合作的需求。从民间企业来说，原先被视作自然垄断的公用事业，其垄断程度和范围已不断地被削弱，引入民间资本与市场竞争机制的条件已经成熟，在提供公共服务的过程中有很多的商业机会，民间企业介入这个公共服务领域，也可以获得较大的发展空间。 第三、大众心态的转变。 现在社会大众开始认识到这一点，即社区的组织，就是一个自足的单位，不完全要依赖政府。特别是现代化的进程使得人们日益富裕，人们更可以说是自己寻求一项满足自己的服务。公众应拥有更多的公众服务选择，应被赋予确认和满足共同需求的权利，从而树立社区感。 第四、经济现实的可能性。 国内具备相当资金与技术实力的大公司越来越多，而国外资本也对中国市场前景看好，公用事业产品关系国计民生，需求相对稳定且不断上升，对经济周期反应不敏感，投资回报稳定，因而备受稳健的长线资本青睐。对于政府来说，允许民间资本进入，无疑可以减轻财政压力、吸引投资、完善公共服务，是一件利国利民的大好事。 第六节 PPP模式与其它模式相比较的优势 PPP融资方案与以往私人企业参与公共基础设施建设的项目融资方案相比，带来了一系列明显的变化。公共民营合作制可以取长补短，发挥公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足，从而可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。 第一、更优的风险控制。这种组织机构的设置形式可以尽早确定哪些项目可以进行项目融资，从而可以在项目的初始阶段更好地解决项目整个生命周期中的风险分配。当地政府可以和民营机构共同分担风险，而且风险将通过项目评估时的定价而变得清晰。 第二、PPP融资模式使得参与公共基础设施项目融资的私人企业可以在项目的前期就参与进来，有利于利用私人企业的先进的技术和管理经验。在以往的项目建设中，由于在项目的早期计划阶段对于建设所采用的技术设计方案已经确定，从而使得在项目建设过程中进一步技术创新受到限制。如果采用PPP方案，可以使有意向参与项目建设的私人企业与项目所在国政府或有关机构在项目的论证阶段共同商讨项目建设过程中所采用的技术方案，从而有可能采用较新的研究成果。 第三、在PPP方式下，公共部门和私人企业共同参与公共基础设施的建设和运营，双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。民营机构以实现盈利为目的，只有提供优质的服务才可能赢得顾客。而且，PPP模式下有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率。PPP模式可以引进一些在传统体制下没有的创新性收入。 第四、项目执行更有效率。通过PPP融资模式，使得项目的参与各方重新整合，组成战略联盟，对协调各方不同的目标起到了关键性作用。将项目的设计、建造、营运、管理有效地结合起来可以提高项目的执行效率。 11
第五、节约成本。在PPP融资模式下，有意向参与公共基础设施项目的私人企业可以尽早和项目所在国政府或有关机构接触，可以节约投标费用，节省准备时间，从而减少最后的投标价格。规模经济，创新技术和富有灵活性的项目程序可以帮助降低成本。 第六、资金筹集。PPP模式可以及时筹集所需资金，提高效率。从协调性来看，有些大规模的投资，特别是初期投资非常大，在这种情况下，通常采用PPP模式较好，分散在一个比较长的时间内做各种各样的投资安排。 第七、减轻政府压力。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以减轻政府压力。 第八、人才培养。民营机构的参与将对专门人才的培育有较大的促进。 12
第二章 基础设施民营化及运用PPP模式的理论依据 第一节 公共产品理论 大型基础设施从本质上说，属于社会公共产品，所以对基础设施建设项目运用PPP模式的理论研究，也就理所当然的应当从公共产品理论入手。 一、公共产品的特征 纯粹的公共产品应具有两个基本特征： 1、非排他性（Non-excludability）。对于私人产品来说，购买者支付了价格就取得了该产品的所有权并可轻易地排斥他人消费这种产品，这就是排他性；而公共产品的消费是集体进行、共同消费的，其效用在不同消费者之间不能分割。这样，就不为公共产品付费的个人排除在外，或者在技术上不可能，或者成本高昂到不可接受。 2、非竞争性（Non-rivalness）。对一般私人产品来说，一个人消费了这一产品，别人就无法再消费了；公共产品则不同，公共产品一旦提供出来，任何消费者对公共产品的消费都不影响其他消费者的利益，也不影响整个社会的利益。非竞争性包含两方面的含义： ⑴边际成本为零。这里所说的边际成本，是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本，而非微观经济学中经常分析的产量增加导致的边际成本。在公共产品的情况下，消费者增加和产量增加导致的边际生产成本并不一致。我们讨论公共产品非竞争性时强调的是消费者增加带来的边际生产成本。 ⑵边际拥挤成本为零。每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量，这种产品不但是公共消费的，也不存在消费中的拥挤现象。 纯粹的公共物品必然同时满足以上两个基本特征。考虑到非竞争性的两个方面，事实上是三个特征。 美国著名经济学家萨缪尔森将纯粹的私人产品与纯粹的公共产品的区别用数学公式更严格地表现如下： ⑴对于私人产品来说， n X=X ∑ii=1即某一商品的总量（X）等于每一个消费者所拥有或消费的该商品数量（X）的总和，这i意味着私人产品是能在消费者之间分割的。 ⑵对于公共物品来说， X=X i这就是说，对于任何一个消费者来说，他为了消费而实际可支配的公共产品的数量（X）就是该公共产品的总量（X），这意味着公共产品在消费者之间是不能分割的。 i 13
二、公共产品的有效供给 （一）公共产品有效供给的条件 任何一种产品的市场均衡产量、价格由其供给曲线和需求曲线的交点决定，需求曲线应与该产品消费方的边际效用曲线一致，供给曲线应与该产品生产方的边际成本曲线相一致，这样，社会边际收益等于社会边际成本，帕累托最优得以实现。 我们从私人产品的帕累托最优供给量的决定来推导公共产品有效供给的实现条件。 1、私人产品的有效供给 假定社会上只有A、B两个人。图表8中DA与DB线分别代表个人A与个人B对某私人产品的需求。A、B需求曲线的差异主要是由于两人收入水平的不同造成的。对这一产品在不同价格下的市场需求量，可通过加总在各个价格水平下A、B两人各自的需求量得到，这样市场需求曲线DD就是A、B两人需求曲线的水平相加，即DD=DA+DB。DD线之所以会在G点出现拐折，是因为当价格上升为P1时，A的需求将为零，这时只有B有需求。在P1价格以上，DD=DB。 图表8 私人产品的最优供给 P DB SS DA G P1E P0 DD=DA+DB OQ QA QB Q0 资料来源：《公共经济学》，樊勇明、杜莉编著，复旦大学出版社，2001年3月，。 如果生产者边际成本决定的该产品的供给曲线为SS，则市场均衡点为DD曲线与SS曲线的交点E，均衡价格为P0，均衡产量为Q0，它是所有消费者消费量的总和，其中QA为A的消费量，QB为B的消费量，QA+QB=Q0。在P0这一价格下两个消费者的最终消费量由于收入水平的不同而有所差别，但他们的边际效用相同，都等于市场价格，在私人产品的条件下，由于没有外溢性现象，消费者个人从某一产品消费中获得的边际效用也就是这一产品的社会边际效用（MSR），这样，在E点社会边际成本（MSC）等于社会边际收益，实现了帕累托最优。私人产品帕累托最优的实现条件可更具体地写成： MSR=MR=MSC(i=1,2,…,n) i2、 公共产品的有效供给 公共产品的有效供给与私人产品的情况有很大区别。如图表9所示，DA与DB线分别是个人A与个人B对某公共产品的需求曲线，这是与他们消费公共产品所得到的满足（边际效用）相一致的，萨缪尔森将其称为“虚假的需求曲线”，因为在实际生活中，人们一般不会明确表示出他们消费一定量的公共产品的边际效用是多少，愿意出多少的价格。但是，借助于这种需求曲线对分析问题却是有帮助的。 14
图表9 公共产品的有效供给 P DD=DA+DB SS E P0 PB G DB PA O Q0 Q1 DA Q 资料来源：《公共经济学》，樊勇明、杜莉编著，复旦大学出版社，2001年3月，。 在私人产品的情况下，消费者面对的是相同的价格，他们可以通过调整消费量来使自己的边际效用等于既定的市场价格。而公共产品则不同，他们一旦提供出来，任何人都可以消费它，不管是否出于本人的愿望，每个消费者的消费量都是相同的。但不同的个人从公共产品中获得的满意程度即边际效用却不会相同，这意味着每个人愿意支付的价格是不同的，一般说来收入较高的人会对公共产品有较高的评价，从而愿意对一定的公共产品支付较高的价格。全社会对一定数量的公共产品愿意支付的价格（税收）应由不同个人愿意支付的价格加总得到。这样公共产品的市场需求曲线DD就应是每个人的需求曲线的垂直相加，即DD=DA+DB。DD线之所以会在G点出现拐折，是因为当供给量在Q1以上时，A不愿意付出任何价钱，只有B愿意出价，在Q1供应量以上，DD=DB。 如果与公共产品的边际成本相一致的供给曲线为SS，则DD与SS线的交点决定公共产品的均衡产量Q0，这是任何消费者都必须接受的消费量。公共产品的均衡价格P0是所有社会成员愿意为Q0单位的公共产品所支付的价格的总和，其中PA为A的出价，PB为B的出价，PA+PB=P0。 因为消费者的出价是与其消费公共产品所获得的边际效用相一致的，所以所有消费者出价的总和就使其边际效用的总和，即社会边际收益。这样，在E点社会边际成本等于社会边际收益，实现了帕累托最优。因此，公共产品帕累托最优的实现条件可具体地写成： nMSRMR=MSC ∑ii=1公共产品的价格事实上就是税收，关于公共产品有效供给的分析基本上是假定以个人交纳的税收来负担公共产品的生产成本，税收应由个人的受益程度决定，实行差别的税收，这被称为税收的受益原则。 第二节 公共选择理论 15
改革呼唤着新的理论。适应改革的需求，西方行政学中出现了公共选择、新联邦主义、新合作主义、管理主义等新的思潮和流派。就理论上和实践中的影响而言，公共选择和管理主义无疑是当代行政改革的主导理论。 一、公共选择理论的定义 作为一个独立的学术领域，公共选择（Public Choice）被定义为“对非市场决策的经济学研究”。作为行政学中的一个思潮或学派，公共选择关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定与执行，因此它又被称为“官僚经济学”。 二、公共选择理论对政府困境的分析 在用种种经济学理论、模型、方法对政府行政管理活动进行分析之后，公共选择对政府困境及其原因做出如下诊断： 1、政府机构的关键性特征之一是其产出的非市场性质。允许一个机构对一特定服务的提供进行垄断的通常理由是为了避免浪费性的重复生产，但其结果是使这些机构免除了竞争压力而变得没有效率。 2、政府机构产出的质与量难以测定和量度，因而公众和民意机关难以对它们的工作效率实施有效的监督和控制。 3、公共机构内部的规章制度严格而又死板，缺乏有效激励机制，从而在公务员内部形成了逃避风险、不事创新、不求有功、但求无过的普遍心态，使公共机构失去追求效率的内在动力。 4、由于历史原因和技术上的困难，政府预算未能和效率联系起来，于是产生了预算的误导作用：机构负责人视工作绩效为维持扩大本部门预算的能力，提高效率节省开支只能导致下一年度预算额的削减，其净效应只能是政府规模的巨大扩张。 5、理想的官僚已不复存在。个人主义、利己主义、在追求公共效用时至少部分地追求个人效用的最大化，已成了公务人员的普遍特征。 三、公共选择理论的政策主张 公共选择真正的独到之处在于它提出的解决问题的出路。与传统行政学致力于改革完善政府本身不同，公共选择关注的中心是政府与社会的关系。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然政府内部问题重重且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争，从而使公众得到自由选择的机会。具体来说，公共选择主张： 1、组织类型的理性选择 私人企业、非赢利性公共机构、半独立性公共公司、政府官僚机构等各种类型的组织，都可以提供公共服务。但在特定的情况下对特定的服务来说，某一类组织会比其它组织干得更好，由此产生了组织类型的理性选择问题。过去的错误在于对官僚组织的过分依赖，尽管没有证据表明它在效率和服务质量方面比其它类型组织更胜一筹。 2、市场机制与个人选择 市场机制主要是竞争机制——公私组织之间，公共组织之间的充分竞争。这种竞争给公众提供了“用脚投票”（即自由选择服务机构）的机会。公民由此获得了至高无上的市场权力：就像顾客通过对产品的选择决定企业命运一样，公民对服务机构的选择可以决定单个公共机构的存亡。这必然迫使公共机构竭力改善服务以赢得更多的“顾客”。 16
3、分权化 分权化并非公共选择学派首创，但公共选择的分权主张有其特色：分权可以达到“权威分割”（Fragmentation of Authority）的程度，而且应允许不同组织之间在职能和管辖区域上的重叠交叉，这样公众才有自由选择的可能。 4、公共服务组织小规模化 规模小，数量才能多。数量多，选择才会更为便利。小到何种程度？公共选择提出了四条标准：便于控制，有利提高效率，政治代表性，体现地方自治。 5、自由化 主要表现是放松管制——包括放松市场管制和社会管制。公共选择的核心是所谓的“市场价值的重新发现和利用”。 四、社会、市场管理与政府职能优化 政府面临的困境是职能扩张的结果。因此，改革的第一要务是政府职能的调整和优化，即首先解决应该管什么不应管什么的问题。职能调整理当有增有减，但在现时的客观环境下，改革的侧重点是政府职能的减少。具体来说，改革有以下主要内容： 1、非国有化（De-nationalization） 非国有化即公有企业和公用事业的产权转移或民营化。它是西方盛行的全面私有化的主要内容之一。鉴于国有企业具有国有国营、国有独立经营、政府控股和公共公司等不同性质，非国有化相应采取不同形式，民营化后企业与政府的关系也各不相同。当然这种形式的民营化并非新创造，但当代民营化不仅范围广、规模大、形式灵活多样，而且具有超越意识形态的特征。非国有化的原因很多，但从政府角度看，这样做至少有如下益处：①减少了政府的管理职能和责任；②减少了政府雇员人数并缓解了由此产生的管理困难；③民营化后企业能够在资本市场上获得资金，改善生产条件，改变了过去对政府投资的依赖；④出售企业增加财政收入，减少了政府的财政赤字。 2、自由化（Liberalization） 自由化主要表现为缓和规制（deregulation），包括社会规制，市场管制，保护产业的规制等等。改革的重点是放松对市场的管制。 政府对市场的管制始于19世纪后期，在20世纪急剧增长。管制机构所制定的规定、标准汗牛充栋，涉及到社会生活的各个角落。管制活动中暴露出来的问题主要有：有关机构之间职能重叠而又缺乏协调，所制定的规则、标准等不尽一致；管制机构虽独立于立法和行政机关，但容易受管制对象压力集团的影响，有的甚至为其所左右；管制加剧通货膨胀，增加了消费者的负担；导致市场价格扭曲，其结果是限制了竞争，如此等等。然而，政府管制能力不足，疲于应付，吃力不讨好，也是放松管制的重要原因。 放松管制酝酿于20世纪70年代初期，70年代后期付诸实施，80年代形成高峰——放松管制扩大到越来越多的领域，盛行于西方各主要国家。“市场和竞争就是最好的管制”成了流行的口号。显然，改革无异于原始信条和放任政策的回归，虽然客观环境有了很大的不同。 3、压缩式管理（Cutback Management） 压缩式管理是为了应付财政困难而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社会服务职能。其具体措施包括：①公共项目系统排序（systematic priority setting），分清主次，在拨款时区别对待；②中止效率和效益不佳的社会项目，解散相应机构，遣散有关人员；③有选择地降低社会服务的总体水平；④逐步实行公共服务使用者付费制度（usercharge），节约公共开支。 可以看出，政府职能优化的核心是放手政策。只有对那些不该管的事放手不管，才能集 17
中财力和精力把该管的事管好。 五、社会力量的利用和公共服务社会化 政府职能优化解决的是政府该管什么，不应管什么的问题，下一个问题是政府该管的事如何管。西方对这一问题的解决可以归结为两条：一是利用市场和社会力量，推行公共服务社会化；二是改革政府部门的行政管理体制，以提高效率和管理水平。公共服务社会化在实践中主要采取以下形式： 1、政府业务合同出租（Contracting-out） 合同出租即把政府的一些工作任务推向市场。私营企业的竞争获胜者与政府主管部门签订合同，前者完成任务并达到合同规定的标准，后者支付合同约定的报酬。政府工作合同出租并非始自20世纪70年代，但70年代以来的合同出租无疑上升到一个新阶段：出租浪潮席卷西方各国，其内容也由过去的机关后勤事务扩大到政府的业务工作。据初步观察，这一时期相继走向市场的政府业务工作包括环境保护，公用设施维护，消防和救护服务，讨还债务，选民登记，公共管理人员录用，犯人的监护管理，决策咨询与政策设计，公共项目的论证与规划，政策效力评价，项目影响评价，公共组织绩效评估等领域和方面。 2、以私补公，打破政府垄断 即用说服、宣传表彰、政策优惠等手段鼓励和吸引私人资本投入到原来由政府包揽的事业中，如中小学教育、社会保险、退休保障、廉价住宅建设、医疗服务等领域，以弥补政府财力和服务能力的不足。 3、建立政府部门与私营企业的伙伴关系，即PPP（Public-Private Partnership） 固定且正式的伙伴如美国的通讯卫星公司、联邦房地产协会等。这些公司履行政府所要求的特定的管理职能，政府合作部门则在土地征用等方面给其“伙伴”以某种形式的优惠。非固定的伙伴关系与合作则采取核发许可证时提出一些附加条件等形式，要求私营公司提供特定的社会服务。 4、公共服务社区化 具体措施如鼓励各社区建立公益事业如养老院、残疾人福利中心等；政府机构如社会工作部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防等以改进社会服务或控制犯罪活动。 公共服务社会化无疑提出了一个在维持一定职能和服务水平的前提下实现政府机构和人员削减的有效途径。此外，提高工作效率，降低财政支出，利用市场对公共机构形成竞争压力，也是西方政府热衷于公共服务社会化的重要原因。 第三节 管理主义 一、管理主义的定义 “管理主义”（Managerialism）又称公共管理学派或新管理理论，它所关注的中心是政府自身及其管理活动。遗憾的是，管理主义虽然贵为“主义”，却没有一个基本的理论体系和概念框架。它仅被定义为“公共行政的传统规范与工商企业管理方法的融合”。管理主义的基本观点是：公共部门与私人部门之间在管理上并无本质差别；私营企业的管理比政府部门优越得多；借用私人企业的管理人员和管理理论、原则、方法、技术来“重塑政府”，是提高政府工作效率的捷径。 在著名学者萨瓦斯看来，管理主义“是一系列创造性改革的通用标签，其最显著的 18
特征是将市场机制引入政治领域。……民营化显然属于管理主义的主流，体现了管理主义的所有特征。……从这个意义上讲，民营化就是管理主义”。 二、运用管理主义进行政府部门内部的管理体制改革 政府部门内部的管理体制改革包括组织机构改革、权责关系的调整、人事制度的改革、管理方法和技术的改革等方面，其目的是提高政府工作效率、效益和服务质量。当代改革的最显著特征是公共行政中的管理主义（Managerialism）倾向，即引进私营部门的管理人员和管理理论、原则、方法、技术来“重塑”政府。具体来说，改革包括以下主要方面： 1、利用信息技术革命新成果，建立和完善行政管理信息系统 包括决策支持信息系统和管理信息系统：前者如各国政府诸部门建立的多样化的决策信息系统和政策方案分析选择系统，后者则以英国的部长管理信息系统（Management Information System for Ministers）最为著名。 2、分权与权力下放 分权与权力下放既涉及到中央与地方的关系，又涉及到中央政府部门内部的上下级关系。后一方面是当代行政改革的热点，其中最激进的当属英国的“下一步行动方案”(The Next Steps)和新西兰的公司化改革。两者的共同之处是把部门内部的中下层组织转变为具有独立性质的单位，实行经理负责制——经理被赋予机构、编制、人事管理和财务等方面的极大自主权。这一改革实现了上下级关系由直接隶属到合同关系的转变，上级对下级控制由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变，体现了决策与执行分离和分权制度化的趋势。 3、部门内部的组织结构改革 现代管理信息系统所形成的规范化的直接沟通渠道无疑降低了中间管理层的中转作用。因此，伴随着种种分权化努力，政府部门内部的组织结构正在发生变革：不同部门的层级结构趋于多样化；中间管理层次减少；幕僚机构的权力受到限制并被削弱；上下级权责关系及控制方式相应改变。 4、公共人事制度改革 70年代初，美国全国公务员联合会主席宣称：公务员制度是作为恩赐制、分肥制的对立物而出现的，其主要目的是保障社会公平。然而“当今的核心问题是政府的生产率和工作效率，……在这些方面，公务员制度显然失败了”。这一看法预示着公务员制度的重大变革。 20年来，西方公务员制度确实在经历一场“静静的革命”，传统公务员制度的一些重要原则和核心特征正在被动摇：⑴由于合同用人制度的推行和独立核算中心（或公司）不受现有文官法规限制的用人制度，公务员的永业原则已名存实亡；⑵政治中立原则受到严重挑战。撒切尔政府以提高文官的政治敏感性和响应性（political sensitivity and responsiveness）为名，加强对高级文官的政治控制，导致高级文官政治化。美国国会两院则以政治中立使公务员成为政治上的二等公民为由，两次通过了公务员政治权力法案。⑶独立管理原则被动摇。公务员选拔录用晋升方面的权力逐渐转移到政务官或行政部门手中，独立文官管理机构的权力被削弱，有的甚至被解散。随着上述重大变化，人们的注意力转到了人力资源开发、公共部门劳工关系、代表性官僚制度（representative bureaucracy）、公务员激励机制等方面。 5、提高服务质量，改善公共机构形象 指导思想上强调顾客取向（customer orientation）和以服务对象为中心，具体措施如：⑴将公共服务的提供小规模化，打破传统划分地域服务的办法，从而给公民提供“用脚投票”即自由选择服务机构的机会；⑵在公共服务机构之间引进市场竞争机制，期望“顾客主权”能形成对公共机构的压力；⑶推行公民参与管理，并借用“市场检验”方法，定期广泛征求 19
公民对公共服务的满意程度。这里特别值得一提的是英国保守党政府的“公民宪章”（Citizen′s Charter）运动，它体现了明确的服务标准、公开性与透明度、礼貌服务、公民自由选择、完善的投拆受理机制、“金钱的价值”（Value for Money）等六个特点，被认为是提高公共服务质量的有效途径。 6、公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合 一方面，通过各种方法，吸引私营部门管理人才到政府部门任职或兼职。另一方面，大力引进私营企业的管理技术和方法，如绩效评估、全面质量管理、组织发展、人力资源开发等，以提高政府部门的行政效率。 三、当代改革与行政管理模式的转换 当代西方行政改革是对前期行政管理实践的检讨和反思过程，同时也是对新时代、新环境的适应过程。打破层级制，建立适应后工业社会和信息时代的“后层级制行政模式”，既是当代行政改革的自觉目标，又体现了这一改革的重大意义。 迄今为止的行政管理实践中，以韦伯为代表的层级制模式一直占据主导地位。层级制模式的主要特征包括：以政府垄断为基础、权力高度集中、严格的规章制度、过程取向的控制机制、官吏非人格化等。层级制之所以过时，主要在于它不能解决当代政府面临的两大核心问题——责任（Accountability）和效率。过分集权和死板的规章制度压抑人的积极性和首创精神，最终导致效率低下，这一点已为人们所共知。更为重要的是，传统的责任保障机制已经失灵。传统的责任保障机制以间接性为其特征——公众通过投票选举等手段来控制政务官，政务官再利用人民赋予的政治权力控制公务员。从理论上说，任何环节出问题，都可能导致责任保障机制动作失灵。而现实是两个环节都出了问题。首先，由于现代影响、操纵民意的技术的出现和广泛应用，公众很难再用投票实施对政治家的控制。同时，现代行政管理活动的极端复杂性，行政组织的巨大规模，管理技术的高度专门化和分工，使政务官失去对公务员的有效控制。结果是公共组织失去对公众的责任感。其表现如自我中心、自我服务、曲解民意、漠视公共需求等等。因此，完善公共组织责任机制，提高行政效率，成了后层级制行政模式的两大主题和主要目标。 后层级制行政模式仅是行政管理诸种新模式的统称。迄今为止，西方学者共归结出下述四个具体的行政管理新模式： 1、市场模式（Market Model） 市场模式的主要特征是：相信市场和社会的自我调节、自我适应、自我完善能力，减少政府干预，实现政府职能优化；淡化传统公私之间的界限，利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力的不足；在公共组织内部引进市场竞争机制；引进私营企业的管理人员和管理理论、原则、技术方法等等。市场模式的着眼点是建立公众对公共机构的直接控制机制，即通过给公众提供充分的自由选择机会，建立公共物品和服务的买方市场或“顾客主权”。据认为，这种市场式的控制机制比传统的间接控制机制要有效得多。从上面的讨论可以看出，市场模式是当代行政改革实践中的主导模式。 2、非管制政府模式（Deregulating Government Model） 与市场模式相同，非管制政府模式也主张减少对社会和市场的干预，放松政府对外管制。但它的侧重点是把放松管制观念应用于政府机构的内部管理。其主要特点是：⑴简化内部规章制度，取消过程取向的控制机制，相信公务员个人的责任心和能力；⑵强调道德驱动原则（Ethics-driven），即通过强化对公务人员的个人道德和职业道德教育，实现公务人员公共责任感的内在化，靠个人觉悟而非外部控制来促进和保证公共利益；⑶分权与权力下放，给下层组织和公务员个人以自主权，发挥其积极性和创造力。 3、参与模式（Participation Model） 20
其主要特点是：⑴组织结构上压平层级制，减少中间管理层次，实现分权制度化，从组织上保证下层自主权；⑵组织内部的参与管理，如强调自下而上的观念，全方位信息沟通，推行参与管理新技术如全面质量管理、质量周期等；⑶参与决策，特别是政策目标群体的参与。 4、灵活政府模式（Flexible Government Model） 灵活性表现在行政管理的各个方面都随客观要求和环境变化而具有权变特征。如组织结构上，多用临时机构如特别委员会、项目小组等解决非经常性问题。同时，常设机构的规模也随需求的变化而及时扩张和收缩。在决策上，对不同的政策问题采用不同的决策方式，跨部门决策时建立临时协调组织等。 传统模式与后层级制模式之间的区别可归结为：传统模式以政府垄断为基础，新模式则以公私融合、公私之间的竞争为特征；传统模式以经济、效率为主要目标和判断政府工作的标准，新模式则更注重顾客服务（Customer Service）和质量；传统模式的着眼点是行政活动的投入和过程，新模式则着眼于行政活动的输出及其结果，即它关注的是做了什么，有什么效果，而不是去告诉人们如何去做。后层级制模式还处在形成和发展过程中。 综上所述，西方公共行政正在经历一场革命性变革，其广度和深度可谓前所未有。改革是对前期行政管理实践的检讨和反思过程，也是对新时代、新环境的适应过程。致力于传统行政管理模式向新的“后层级制行政模式”的转换，使当代西方行政改革具有划时代的重要性。因此，深入研究20世纪30年代以来西方公共行政的历史，当前改革的动因、进程、主要措施及其客观效果，对于实现我国行政管理现代化具有重要的借鉴意义。 21
第三章 国内外运用PPP模式的实例分析 第一节 国内外代表性PPP项目简介 一、英法海底隧道项目 该项目的建设成本为120亿美元，其中对自有资金的要求为20%，英法两国政府不提供任何贷款和投资。整个项目的特许经营期，原定为55年，后来延长为99年，即1987~2086年。项目的预计税前报酬率为15%，费率制订上采取自由调整的方式。整个项目的融资来源是从209家跨国银行联贷85亿美元。英法两国政府以签约买断50%运量的方式来提供最低营运收入保证，并进行了特别立法，专门颁布了《海峡隧道法案》，还承诺33年之内，两国不再兴建类似的隧道。除了以上举措，两国政府不再提供任何特别补贴、外汇保证、利率保证。由于该项目在兴建中发生财务困难，最后经两国政府协助，所有银行贷款改为了股本投资。 二、香港东区海底隧道项目 该项目的建造成本为亿美元，其中对自有资金的要求为28%，香港政府提供10年期年利率8%的政府贷款，并投资5%。整个项目的特许经营期，从1986年开始，公路部分为30年，铁路部分为20年。项目的预计税前报酬率暂时不详，但可以确定项目获利良好。费率制定上，是由香港政府和该项目道路公司协商决定的。整个项目的融资来源上采取道路铁路分开融资，整个项目72%的资金采用计划性融资方式取的，其中铁路部分以长期租赁契约方式向香港捷运局取得了9亿港币的担保。香港政府以免除特许经营者纳税义务的方式为项目提供了特别补助，进行了专门立法，制定了《东区过港隧道条例》，并由政府出面取得了土地，还以授予项目利率上限选择权规避利率风险的方式提供了利率保证。除了以上举措，香港政府不再提供最低营运收入保证、外汇保证和无竞争保证。项目公司主要由承包商(%)、香港政府(5%)、銀行团(%)和信托投资公司(%)等组成。 三、上海浦东水务公司项目 该项目的总投资为亿美元，采取资产售卖（国际招标）的方式，由上海市政府承担50%，法国威望迪集团水务公司承担50%。整个项目的特许经营期为50年，即2002~2052年。项目建成后，运营目标是为上海市1800万人口的用户提供污水处理和净水分销。整个项目暂时没有进行外部融资。项目的特点在于，是中国大陆地区第一次由外国合作伙伴被授权和当地政府一起通过庞大的分销网络管理水的分销事务的项目，项目不仅负责水务管理，而且负责用水的输送，而且是由具体的客户而非政府支付水务费用。 四、北京地铁五号线项目 该项目的总投资为120亿元人民币，由北京地铁五号线有限责任公司作为项目公司融资承建。该公司是一家合资公司，注册资金40亿元人民币，中方是由北京首都创业集团、北 22
京地铁总公司、北京市国有资产经营公司组成的北京地铁五号线投资有限责任公司，出资25亿元人民币，占注册资金的%；外方是加拿大的埃森－兰万灵集团公司，出资15亿元人民币，占注册资金的%。整个项目在实现产权多元化的同时进一步筹集了40亿元资金，同时宣称对工程进行公开招标。 这些国内外已经建成或在建的PPP项目，为我们更好的分析PPP项目融资方式提供了生动而又现实的例子。 第二节 北京国家体育场的项目融资方案 我们可以通过对国家体育场项目融资方案的基本内容，来细致地了解PPP模式的基本运作方法和步骤。 一、项目概况 项目名称：国家体育场（2008年奥运会主体育场） 项目位置：北京奥林匹克公园B区 建设用地：约公顷，以土地红线为准。 建设规模：永久性座席（含轮椅座席）80,000个；2008年奥运会期间增加临时座席20,000个。 功能定位：国家体育场是北京市奥林匹克公园内的标志性建筑，也是北京市最大的、具有国际先进水平的多功能性体育场。国家体育场将成为奥林匹克运动留给北京市的宝贵遗产和北京市建设的新亮点。奥运会期间，国家体育场能容纳观众100,000人，其中临时座席20,000个（赛后拆除），承担开幕式、闭幕式和田径比赛（如：世界田径锦标赛、世界杯足球赛等）、各类常规赛事（如：亚运会、亚洲田径锦标赛、洲际综合性比赛、全国运动会、全国足球联赛）以及非竞赛性项目（如：文艺演出、团体活动、商业展示会等）。 二、项目融资计划 国家体育场项目按招标文件之设计投资总额为亿元，按优化建筑设计方案增加了国家体育场的面积万平方米，相应增加投资亿元，项目总投资35亿元。北京市政府拟采用PPP的融资模式解决资金的筹措问题。项目资金来源包括资本金、信托贷款、银行贷款、预收项目运营收入投入和北京市政府提供的次级债务。 项目公司前期运营收入亿元，可用于项目建设资金。扣除预收运营收入后，项目实际投资亿元，北京市政府和联合体公司按51%:49%的比例提供资金支持。 北京市政府提供的资金支持为亿元，其中，资本金亿元，占项目公司注册资本的51%；提供的债务资金支持为亿元，由北京市政府提供全额贴息贷款。联合体公司提供的资金支持为亿元，其中资本金亿元，占项目公司注册资本的49%；协助解决项目公司信托贷款3亿元，银行贷款亿元。 考虑项目预收运营收入亿元投入的不确定性，当其影响所需的建设资金时，在优化建筑设计方案增加投资亿元以内，由投标人解决；超出亿元的部分，由北京市国有资产经营公司和投标人按51%和49%的比例解决。 联合体公司承诺解决项目投资总额超过35亿元以上的投资资金，同时承诺项目超支增加的投资不影响北京市政府对项目公司的任何权益。银行贷款承诺中已经包含了超支增加的投资。 23
三、融资方案设计原则 融资方案的基本设计原则是确保国家体育场项目资金筹措的充分、及时和经济，在资金上保证国家体育场按期建成和第二十九届奥运会的成功召开。 1、设计连环保障措施，以多种方式支持和保证项目建设资金及时到位； 2、融资担保主要以项目特许经营权和项目收入提供融资担保，联合体公司对其中的部分融资承担不可撤消的连带责任担保，任何债权人不得对国家体育场资产实施追索权； 3、优化股权融资与各种债权融资的结构，保证项目公司良好的资产负债结构，并尽可能的降低融资成本； 4、建立稳健的债务结构、制订合理的债务级别，保护债权人的利益； 5、对项目建设投资超过估算部分及临时性短缺支出有保证性安排。 6、所有的项目参与人都承担一定的项目建设风险，合理分摊和降低项目风险。 四、项目融资结构 融资方式包括股权融资与债务融资两种。股权融资占项目总投资的1/3，北京市政府和投标联合体之出资人按51%:49%的比例出资。债务融资占项目总投资的2/3，其中，外部融资由北京市政府和投标联合体之出资人按51%:49%的比例协助解决或者提供资金支持，剩余部分由流动负债解决。详情如图表10所示。 图表10 国家体育场项目融资结构图 北京国资公司信托受益银行贷款 亿元 凭证3亿元 亿元 49 股本国家体育场债务融资 亿元 项目公司 亿元 51 联合体公外资预收现金 政府次级债务 司24%亿元 25% 亿元 资料来源：《国家体育场融资方案演示》，中诚信财务顾问有限公司，2003年8月 五、对项目竞标人的要求 1、竞标人的筹资能力 联合体公司能否竞标成功在很大程度上取决于联合体是否具有足够的资本实力和畅通的融资渠道，以保证建设投资资金的到位。因此在整个竞标中，融资方案和财务分析方案具有相当的重要性。 2、竞标人的运营能力 24
北京市政府承诺给予中标人特许经营权与收益权，中标人可以利用特许经营权和收益权筹措资金，竞标人必须建立一套稳健的盈利模式实现项目特许期的收益，保证项目的稳定运营与充足的偿债能力。这就要求融资设计不仅要实现项目建设的成功，还要控制项目运营的财务风险，通过合理的利用财务杠杆，推动项目的有效运营。盈利模式与财务杠杆的综合，才是竞标人的运营能力的体现，才能真正地给予北京市政府以信心。 3、合作机构的综合能力 北京市政府在招标时，不仅要考察合作机构的投资能力，而且要重点考察合作机构的综合实力。如果合作机构本身具有雄厚的资本实力，同时有技术精湛的设计公司、一流素质的工程管理公司、经验丰富的财务顾问以及渠道广泛的融资机构强大的支持，则中标的机率将大大提升。从北京市政府的角度考虑，与这样的机构合作，可以有效地增强项目公司的投资、设计、运营、建设、融资能力，符合北京市政府吸引战略投资者，保证奥运项目成功的总体战略。 4、项目风险的分摊与控制 按照项目融资的惯例，融资项目的风险需要被合理的分摊与控制。如果项目的负债率过低，则不利于增加项目的经济效益；如果项目的负债率过高，则沉重的财务费用可能会拖垮项目的建设与运营；如果债务到期日过于集中，则项目的到期偿付风险将超出项目的收益承受能力；如果利率结构不合理，则项目的收益将受到严重影响；如果投资人与债权人分摊的风险不合理，则融资很难成功，不能保证项目建设资金的及时到位。因此，合理的风险分摊与风险控制是竞标成功的关键因素。 六、项目公司 联合体如果中标，联合体中的出资成员公司将与北京市国有资产经营有限责任公司签署《合作经营合同》，成立项目公司。项目公司成立后，将与北京市政府正式签署体育场项目《特许权协议》并与北京市政府和北京奥组委签订《国家体育场协议》。依据《特许权协议》的约定，北京市政府将授权项目公司对体育场项目进行投资、融资、设计和建设，项目公司将按照约定的条款和条件在特许经营期内对体育场项目进行经营管理及维护修理；在特许经营期届满或特许经营权提前终止时，项目公司将按照《特许权协议》的规定将体育场项目所属的全部资产及权益移交给北京市政府或其指定的接收人。 项目公司将负责联系赛事并为赛事提供场地设施，而赛事的组织由其他单位负责。项目公司还负责体育场及其设施的日常开发利用，诸如办公室空间、酒吧、餐厅、会议设施、停车场等等。作为体育场的目标租户，北京的两支足球队中的至少一支——北京现代或北京三元，会将该体育场当作其主场运动场，安排其所有的中国超级联盟赛事。 项目公司将本着一事一议的原则，向其客户收取不同的服务费用，范围包括专业服务所需的费用以及与赛事有关的各种费用。例如：水、电、清洁、通讯等。 七、融资风险管理 1、资金保障风险管理 ⑴信托发行的风险管理 信托发行具有发行的市场风险，可能影响项目建设资金不能及时到位。本项目安排解决的办法是，在信托计划募集资金不足3亿元人民币时，余额在银行提供的授信额度中解决。由于银行贷款利率高于信托贷款利率，这样将相应增加项目公司的财务费用。 ⑵项目投资超支的风险管理 项目投资总额为35亿元人民币，如果超支并非由于北京市政府要求的变动所致，则超 25
支部分由联合体公司承担，联合体公司承诺对项目公司追加相应的投资，追加的投资视超支额度安排由联合体公司对项目公司单方面增加注册资本金，或解决相应的债务资金，且增资不影响北京市政府对项目公司的任何权益。 ⑶预收运营收入不足或延期的风险管理 考虑用于项目投资的预收运营收入亿元期限及金额的不确定性，而影响所需的建设资金时，在优化建筑设计方案增加投资亿元以内，由投标人解决；超出亿元的部分，由北京市国有资产经营公司和投标人按51%和49%的比例解决。 银行授信额度已解决了预收运营收入的不确定性所带来的筹资风险。 另外，联合体公司作为总承包商承诺，在项目预收运营收入不足时，提供5亿元人民币的垫资，垫资部分不收取利息、违约金。 如果联合体成员在项目采购招标时中标，作为供货方，承诺将以赊销的方式向项目公司提供融资支持。如果联合体以外的其他供货方中标，项目公司将通过谈判的方式要求其提供相应的赊销方式。因此，当预期收入不足或延期时，通过向供货方赊销的方式也可以解决投资不能及时到位的部分风险。 垫资和赊销等融资支持将通过票据等结算工具合理解决。 2、融资成本风险管理 国家体育场项目债务融资额中涉及的融资成本风险主要包括银行贷款利率波动风险和项目超支带来的利息成本增加的风险。 在国家体育场运营期，根据宏观经济假设，已在银行贷款的利息支出中考虑了利率上涨的风险因素。 本项目根据实际情况采取短期的工程垫资和赊销采购减少银行贷款；采用票据、信用证等金融工具降低项目利率风险和融资成本。 3、外汇风险管理 项目公司注册资本中包括外资出资的外汇来源约亿美元，项目工程的外汇支出约亿美元，不足部分通过人民币购汇或用人民币支付。 根据宏观经济假设，建设期汇率基本稳定，因此未考虑汇率风险问题。 八、特许权协议 项目公司将依据《特许权协议》的约定取得有关体育场项目的融资、设计、建设、运营维护的特许经营权。北京市政府依据《特许权协议》的约定有权监督、介入及接管体育场项目的建设、维护。 双方设立项目公司的主要目的是从事《特许权协议》项下体育场项目相关业务。项目公司成立后，将在北京市政府指定的时间、地点与其正式签署《特许权协议》。双方确认并保证：除非取得北京市政府的同意，项目公司不得对《特许权协议》项下的任何内容及条款进行修改，项目公司将无条件承认、履行《特许权协议》项下自己一方的全部义务或责任。项目公司的一切活动应受《特许权协议》的约束，并应严格遵守《特许权协议》。 《特许权协议》的内容主要包括：定义和解释，双方的关系，前提条件，项目设施场地，前期建设和其他工程，设计，建设，北京市政府要求的变动，项目公司要求的变动，完工，延迟和延迟事件，约定违约金，北京市政府介入以完成建设，缺陷责任期，项目的运营和维护，维护保函，项目公司的收益权，体育场供北京奥组委使用，奥运会后的改造，北京市政府使用体育场的权利，保险，法律变更，补偿事件，解除事件，不可抗力事件，减轻损失，违约和终止，终止补偿，提前终止补偿的计算和支付，免责，著作权和知识产权，转让，体育场于特许经营期届满时的移交，声明与保证，修订与再融资，争议解决程序，其他条款，附件。每一部分都包括了对该项目特许权所涉及方面的详尽解释，是项目公司遵循该协议进 26
行运作的最重要的指导文件。 第三节 PPP项目运作的基本步骤 通过对诸多案例的分析，我们可以总结出PPP模式的基本运作过程和融资过程。 一、PPP项目的运作过程 1、确定项目方案 在项目确定阶段，PPP项目和传统的公营项目之间具有明显的差别。传统的公营机构在项目方案确定方面要做以下三方面的工作： ⑴确定对项目的要求； ⑵雇用工程咨询公司或者靠自己的技术力量来做一个详细的可行性研究和工程项目设计，以满足项目要求； ⑶进行施工招标，按照已确定的设计来建设项目。 而PPP项目在以上所有方面都与传统的公营项目不同： ⑴首先，特别是在那些已经较完善地建立起PPP模式的规范和标准的地方，政府鼓励私营机构在项目方案的确定方面提出建议，并在项目构想和设计方面提出新的观点； ⑵其次，对于PPP项目而言，即使公营机构已经确定或负责确定一个投资项目的要求，但可能在任何设计工作开始之前，就邀请投标，而且标书只需要概括性地列出这一工程项目所应达到的要求，至于如何去满足这些要求，将留给私营投标者自行解决，这样能使每一个投标者充分利用自己最好的技术和经验来设计方案； 对于一个特定项目，政府需委托咨询公司进行可行性研究，确定项目的技术参数并进行实施方案比较。是否采用PPP方式，主要取决于项目的经济效益，尤其是产品或服务价格。确定采用PPP方式后，政府需要成立项目委员会或全权委托一家公司代表政府运作项目。代理公司首要任务是项目准备，第一是按基本建设程序完成立项和制定建设条件，第二是选择发起人。如果采取招标方式选择，则应委托咨询公司编制招标文件。 2、招标准备 在邀请投标商参加PPP项目投标之前，必须做好准备工作，要建立一个能使所有投标商进行投标的基础框架。其中最重要的准备工作是： ⑴项目技术参数研究，对所要解决问题的性质和规模作详细而清晰的说明，编制项目备忘录，向潜在投资人宣传项目； ⑵准备资格预审文件，并制定资格预审标准； ⑶准备招标文件、特许权协议、并制定评标标准。 招标文件的准备工作可以在准备阶段完成，为了加快项目进度往往与资格预审同步完成。实际上，准备资格预审文件是资格预审工作的准备工作，准备招标文件是招标阶段的准备工作，进度安排可以交叉进行，只要保证资格预审阶段和招标阶段不交叉并留出合理的间隔就可以了。 3、资格预审 邀请对项目有兴趣的公司参加资格预审，根据这些公司所提交的公司情况，包括技术力量、工程经验、财务状况等方面的资料，进行比较分析，拟定一个数量不多的参加最终投标的备选名单。 资格预审很重要，尤其是对于周期长而复杂的项目。首先，它的限制条件使得那些具有一定技术能力和财务能力的公司才能参加投标；第二，投标准备工作常常需要花费大量的时间和精力，如果备选者认为他们只是一大群投标者中的一员，则中标的机会很小，他们便不 27
愿意花费较多的时间和精力，相反，如果他们是少数投标者中的一员，中标的机会增大，就会鼓舞他们认真而努力地提出一份可信的标书，如果通过预审的投标者在财力上和技术上都是健全和可信的，则尽管投标者数量不多也能保证投标过程中的激烈竞争。 4、邀请投标 邀请通过资格预审的投标者投标，并按照招标文件的要求，提出详细的建议书。在投标者的建议书中，要求详细地说明所有关键方面，如：项目的类型及所提供的产品或服务的性能或水平；目标竣工日期；项目产品的价格或服务费用；履约标准（产品的数量和质量、资产寿命等）；投资回报和所建议的融资结构（资本与债务）；价格调整公式；外汇安排；不可抗力事件的规定；维修计划（对于PPP项目尤其重要，因为所有权要在项目的寿命中期移交给政府）；风险分析。 5、评标与决标 为了在竞争者中进行选择，政府要有一套标准来进行评标，以便使项目的各种目标达到最优，尤其是要求对主要目标（例如：最终消费者支付的价格最低，或者公共开支最低，或者对整个经济而言项目的资金费用达到最低等）有一个清楚的定义。 评标将受下列因素影响： ⑴折现率的选择：如果以资金费用为目标，应该用资金的社会机会成本对未来的费用效益进行折现计算，用私有资本的市场利率作为财务利率进行财务费用的比较较为适宜； ⑵税金处理：在以消费者支付的价格为目标时，税金被认为是一项费用，而在以公共开支为目标的比较中，税金则可不必计入； ⑶免去公营机构所承担的风险的意义：将风险转移给私营机构，从整个经济来看，可能并不影响项目的资金费用，但如果以把公共开支控制到最小作为评标目标时，项目采取PPP方式将比由公营机构承担具有优越性； 评标方法的选择将明显地影响到最终的决标，因此，一开始就应该让私营（或公营）投标者都知道明确的评标方法（在项目的招标文件中明文规定），从而使他们能据此来进行项目设计，并提出项目建议书。 6、经合同谈判后签订特许权协议 决标后，中标者应该立即与政府进行合同谈判。一般PPP项目的合同谈判时间较长，且非常复杂，因为项目牵涉到一系列的相关合同，以便私营机构能为项目筹集资金并使政府能把项目交给最合适的投标者。在特许权协议签订之前，政府和发起人都必须准备花费大量的时间和精力修改合同和进行谈判。如果政府与第一中标者不能达成协议，政府可能会转向第二中标者并与之谈判，以此类推。 政府与私营机构间的合同必须做到：⑴使发起人按商定的条款，对提供文件上规定的服务承担义务；⑵给发起人以项目的独占权以及使工程得以进行的各项特许权；⑶如果需要的话，由政府或公营机构承担根据商定的条款购买项目产品或服务的义务。 合同必须得到同时签署的其它许多协议的支持，并以此为备件，以便使发起人能够完成其任务。发起人必须谈判并签署的相关协议有：⑴与项目承贷方的信贷协议；⑵与建筑承包商的建设合同；⑶与供应商的设备和材料供应合同；⑷与保险公司的保险合同。 发起人谈成此类合同的能力取决于其与政府商定的合同条款，从发起人的角度来看，政府应提供项目所需的一揽子基本的保障体系。 当有关项目的特许运营期限和条件经双方谈判确定后，项目部门将会与合同商签订特许权协议或意向书。在这个阶段项目主管当局的许多政府机构将会参与其中。 7、授予项目 特许权协议签订并得到政府批准后，政府将向中标的投标人发出中标通知，并向中标人授予项目。中标人接受项目，并应在规定的时间内提交履约保证金。 28
8、项目安排和组织 在获得了项目主管当局的特许权后，私营合同商将为此项目专门建立一个项目公司。在这个阶段中，凡是直接或间接涉及该项目的参与者相互之间的权利义务关系，必须以合同或协议的方式得到最后的确认与固定。对于一项PPP项目融资，私营合同商通常要在项目所在地，按照该国的法律设立一家专门的项目公司，业主授予该公司在特许期限内进行项目设计、施工、融资管理、运营和维护其产业方面的特许权，然后要求该项目公司在特许期限届满后，将合同设施在其良好状态的情况下免费移交给业主。这样一旦该私营合同商被授予特许权后，它就必须首先设立项目公司并开始融集资金，以便与施工单位签订施工合同及与其他单位签订其他有关协议。特许项目公司可以选择自己来运营和维护其产业，也可以委托或包给其他单位运营。 在PPP项目融资中，项目的私营合同商通常起到如下方面的作用：⑴咨询单位：进行项目的可行性研究和设计；⑵项目的承办者：与项目主管政府进行特许权谈判，并为项目进行推销股份等融资工作；⑶施工承包商：对项目设施进行施工，通常是按总承包交钥匙方式进行的；⑷股本持有者：在项目公司中，当该公司有利润时，其股本持有者可收取利润分红。 9、建设施工 在完成初步融资并与所有各方签订有关协议后，项目公司建筑承包商将进行实际的项目施工和执行实施，并进行进一步的项目融资工作。建设承包商要承担主要建设风险。项目施工所通常采用的最普通方法是交钥匙固定价格承包方式。承包商的总包价格不得随通货膨胀而浮动，而且承包商必须对不可预见的场地情况承担风险。项目融资的建设合同有一个显著的特点就是工期提前可获得奖金；而延误则要被罚款。由于项目融资比传统项目的施工组织更复杂，因此，为了保证施工工作的合理进行和正确执行，承包商常雇佣独立的检查机构对项目进行监察，施工设计、施工质量和费用控制以及对项目的管理，都由独立的检查者进行检查。 10、运营项目 项目建成后，运营维护承包商将管理合同设施，负责项目的运营和维护。运营期间，项目公司将收回投资和适当的利润，以归还贷款，支付运营费用、政府税收及股东分红等。 11、移交 特许期结束后，项目将移交给政府或政府指定的机构。移交可以是无偿的，也可以是有偿的，这取决于双方签订的特许权协议，我国PPP项目中的移交通常是无偿的。移交也可能发生在一些非正常情况下，如违约和不可抗力等。项目移交标志着PPP项目的结束。 二、PPP项目的融资过程 项目的融资可以分成概念阶段和实施阶段。概念阶段也就是融资前期阶段，主要包括经济可行性及初步融资和商务计划；实施阶段包括实施和融资计划的管理。 1、经济可行性研究 在项目的经济可行性研究中，又有四个不同的阶段。主要有以下内容：⑴按期审查经济和融资分析；⑵税收政策应用；⑶财务和外汇分析；⑷通货膨胀的预测和影响；⑸建设费用、生产费用和产品市场。 2、对提出的经济和融资方案的审查 主要内容如下：⑴对费用进行比较经济规模分析和融资预测上的初步分析；⑵对包括投资回报率（ROI）的比较分析；⑶对基本事项的定义，包括初期的生产容量；⑷计算机模拟分析，如收入和现金流预测、投资回报率、股本回报率（ROE）和净现值（NPV）；⑸敏感性和风险分析；⑹贸易分析。 3、对资金来源的融资预测和资金应用、现金流、利润及亏损报告，项目评估计算、融 29
资比率、敏感性分析和收益/费用分析 三、融资计划、项目的实施和管理 该阶段包括初步融资和商务计划等各种活动，以及融资程序的实施和管理。 1、初步融资 初步融资计划的步骤包括：⑴建立融资准则：资本和运营费用、收入、采购计划、花费和投资进度、货币要求等；⑵确定资金来源：资本结构，即债务和股本比率、资金来源、初步期限和条件；⑶开展初步融资计划：资金来源信息的计算机模拟分析、融资预测和对关键融资参数的敏感性分析，开发推选的融资计划、概念阶段债务和股本比率、借款及其偿还进度、进度期限和条件；⑷计划融资实施程序：包括怎样从贷款方得到许诺和担保的策略和方法、谈判的进度、文件准备、项目备忘录、协议和融资应用。 2、融资程序的实施 实施融资程序的内容包括：⑴确定初步融资许诺：向贷款方提出建议、建议分析和谈判、与项目要求和采购程序相协调；⑵最后完成初步融资计划：包括对融资的详细预测、外汇安排、对建议和许诺的分析和选择；⑶最后完成融资：包括对资金来源的最后承诺、协调融资和采购计划、项目文件、贷款协议、货币、外汇要求等、资金和取款步骤、专门融资来源。 3、融资管理 融资管理的内容包括：⑴总的管理：包括取款步骤、货币要求、会计和控制、编制文件、过程报告；⑵与项目管理协调：包括连续的监控花费用款计划等；⑶监控融资程序：包括外汇安排审查、在融资程序中对资金市场中可能有利条件的变化进行监控等。 4、融资评估 ⑴贷款方的要求 在评估PPP项目融资目的时，贷款方需在以下方面得到满足，即在假设条件下和对现金流动进行合适的敏感性分析后，证明项目是可行的，在融资计划中对意外事件必须制定适当的条款，以保证项目有足够的现金在其特许期限内来满足它的现金费用，包括债务服务，并要求考虑有一定的余度以应付不可预见事件的发生。 ⑵股本投资者的融资要求 私营部门对投资所关心的问题大部分类似于贷款者所关心的问题。然而，对投资者来说，首先关心的是项目的投资能否归还，投资者将从下列角度来评价项目的现金流动： 投资回报率（Return of Inter-rate，简称ROI）：ROI是指内部回报率，或在项目特许期限内所有现金流出和流入的现值的折扣率，如果ROI高，这个项目就被认为是可行的及可投资的，理想的ROI是比当时银行借款利率高8~10个百分点； 股本回报率（Return of Equity，简称ROE）：ROE是折扣率，等于股本投资的现值与债务在分期还款、利息及所得税后每年剩余现金流的现值，理想的ROE是比当时的银行利率高出10个百分点以上，如果这样，则该项目是被认为有吸引力的； 税后净现值（Net Present Value，简称NPV）：NPV是指债务分期偿还、支付利息和所得税后，每年剩余现金流的现值与在规定的折扣率下股本投资的现值。只要NPV是正的，这个项目就被认为是可行的和有利润的。 30
第四章 在我国进一步发展PPP模式 第一节 在我国发展PPP模式的重要意义 采取PPP模式大力吸引外资和民营资本参与我国基础设施建设项目，可以改善我国基础设施建设事业投资总量不足、政企不分、效率不高、亏损较大、服务较差的现状，并可增强企业的自主性，调动企业的积极性，以高资金效率与高质量产品与服务满足迅速增加的社会公共需求。其具体意义如下： 第一、PPP模式极大的拓宽了我国基础设施建设项目的融资渠道。PPP模式在保证私营投资经营者合理利润率的前提下采用特许经营、BOT等方式可吸引国内有实力的民营企业资金和外资，并可发行股票或债券吸引机构或散户投资者的资金，从而将极大地缓解基础设施建设项目投资总量不足、投资主体单一以及财政投资负担较重的问题。 第二、PPP模式能通过双方事先协商与合同条款约定以及有效的政府监管对私营机构形成有效约束，确保其按合同指定要求按一定价格与标准提供公共产品与服务，保证公共安全，最大程度维护公众利益。 第三、PPP模式可以解除我国政府直接提供公共产品、服务与设施并进行运营的责任，有利于政企分开。政府管制职能与企业运营职能的分离有助于公用事业运营企业从多种相互冲突的目标中解脱出来，从而使其能够追求明确的商业目标。 第四，PPP模式科学的风险转移机制，能将风险转移给最能对其进行控制的合作方，这样有利于促进我国基础设施设计与建设的技术创新，避免工期延误，在经营与维护中引入科学管理，提高效率从而提高城建资金的价值，以最有效的成本来满足社会公众要求。 第二节 在我国发展PPP模式的政策、法律依据 一、国家政策层面的支持 进入21世纪，中国政府大力推进“公用民营”进程。针对目前中国城市基础设施绝大多数为国有资产的现状，要在城市基础设施领域引进民间资本，首先，需要改革国有资产一统天下的产权制度，形成产权明晰、分级所有的混合所有制体制。为此，中央已经出台了一系列文件和法规。 （一）十六大之前，党中央已经明确表示：“国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产。”颁布的相关文件有： ——原国家计委于2001年12月发出的《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，鼓励和引导民间资本参与公益事业建设； ——原国家计委于2002年1月发出的《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，指出要积极鼓励非国有经济参与包括公用事业在内的服务业发展。 （二）在十六大上，党中央进一步提出：“中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责。”其实质是政府资本从“统一所有”转向“分级所有”。这就为地方政府的资本运作奠定了产权基础。 按照十六大精神，全国将会陆续成立近300家出资人代表机构代表政府资本。其中，1 31
个国资委，31个省资委，265个（地）市资委。为实行特许权经营制度，城市政府需要从速建立政资分开的体制，根本改变每个职能部门都有下属公司的状况。 城市政府的行政职能被界定为：颁布特许权经营制度，批准特许权经营项目，签订特许权项目协议，发慰问函等。各级资委的资本职能则包括：有进有退，统筹规划，资本运营，组织科研和商务计划，完成特许权项目前期工作。 （三）十六大之后，中央各部委陆续发出在城市基础领域鼓励并购的文件，包括： ——建设部于2002年2月发出的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，倡导开放市政公用行业市场，建立政府特许经营制度； ——原国家经济贸易委员会、财政部、国家工商行政管理总局、国家外汇管理局于2002年11月发出的《利用外资改组国有企业暂行规定》，积极鼓励国外投资者参与国有企业的改组、改制； ——原对外贸易经济合作部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家外汇管理局于2002年12月发出的《关于加强外商投资企业审批、登记、外汇及税收管理有关问题的通知》，指导有关部门适应吸收外资的新形势，规范对外商投资企业的管理，应对吸收外商投资工作中出观的新情况、新问题； ——商务部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家外汇管理总局于2003年7月发出的《外国投资者并购境内企业暂行规定》，进一步规范了外资并购行为，为外资的介入创造了一个更趋完善的法律环境。 从地区政府来看，北京在全国率先出台了《北京市城市基础设施特许经营办法》，该办法从2003年10月1日起已开始施行，北京市城市基础设施项目将不再由政府独家建设经营，而被允许吸收民间资本和外资资本，实行特许经营制度。该《办法》所包括的基础设施项目有：⑴供水、供气、供热、排水；⑵污水和固体废物处理；⑶收费公路、地铁、城市铁路和其它城市公共交通；⑷其它城市基础设施。 二、法律法规层面的支持 一般来说，市政基础设施建设项目特许经营权的设立具有如下法律依据： 《中华人民共和国行政许可法》规定：直接关系国家安全、经济安全，公共利益以及人身健康，生命财产的安全得失，有限自然资源的开发利用，有限公共资源的配置等等事项，可以设定行政许可。另外，关于该法有一个说明，即对行政机关赋予自然人、法人或其他组织以特定权利并且关系到具有数量限制的事项有特许。该法在起草过程中经全国人大讨论了很多次，考虑了很多特殊情况，也吸收很多国外的经验。由于特许经营制度是一种新型的制度，以往立法者们的研究大部分是参考英国和法国的案例，但是中国的情况是明显不同于英国法国的，所以全国人大起草该法基本上是结合我国的国情，更多考虑我国的基本情况。因此，这部法规的建立，是符合中国经济长期稳定、健康发展的需要的。 《中华人民共和国招标投标法》规定：凡在城市进行的轨道交通、收费公路、自来水、燃气、热力以及污水处理、垃圾处理等经营性基础设施建设项目，要采取招标等方式选择投资者；政府赋予中标的投资者对该项目的特许经营权。 第三节 我国进一步发展PPP模式的政策建议 第一、政府应当重视和支持PPP模式在中国的应用 PPP模式是在国际上已经比较通行的建设公共基础设施的方式之一，尤其是在美国已经发展的较为成熟，但该模式在我国才刚刚起步。中国已经加入了世界贸易组织，今后，必然会有更多的国外大型企业以PPP模式参与中国的基础设施建设。因而政府应该认真研究PPP 32
模式及其在中国的应用前景，以国外的一些应用实例为基础，在我国的公共基础设施的建设中进行推广和规范。在这个过程中，政府应在国家政策上给予鼓励，支持PPP模式在中国的应用。 第二、政府应当注意在基础设施建设项目中的角色变换 公共基础设施一直以来都是由政府财政支持投资建设，但其越来越不能满足日益发展的社会经济的需要；而且政府在公共基础设施建设中存在诸多如效率低下等弊病，因而政府在公共基础设施提供中的角色迫切需要改变。政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督、指导以及合作者角色的作用。 第三、尽早建立并完善PPP投融资管理的法规、政策 PPP作为一种合同式的项目投融资方式，需要有一套比较完善的法律条文和政策作为依据，使双方的谈判有章可循，省时省力。而在当前情况下，我国中央和地方政府都有一定的项目审批权，没有统一的法规政策导向，往往会导致执行时行为的偏离。在PPP模式下的项目投融资中，参与的私人企业一般都是国际上大型的企业和财团。政府在与他们的谈判与合作中，所遵循的不仅有国内的法律和法规，同时也要遵循国际惯例。中国加入WTO后，会有越来越多的国际企业走进中国参与我国的基础设施的建设。在这一过程中，政府应该行动起来，在立法制度上有所突破，迅速建立和完善相关的法律法规，以适应这一形势的发展。由于PPP项目的实施会导致国家的一些权益丧失，因此，在制定实施政策方面，国家应给予明确规定，这样既保证了政府的一些利益，又增加了投资方资金投入的信心。 第四、建立专门的PPP投融资管理机构 PPP项目大多数在政府与外商私人企业或财团之间进行，作为外商投资者，总希望与投资项目所在地专门负责PPP项目的机构来洽谈，因为专业机构对项目管理较为系统化、规范化，便于双方进行谈判。作为我方政府而言，有专门的PPP管理机构，也可避免政府部门内多头管理、工作互相推诿、项目操作程序不规范的弊端，有利于以PPP模式融资的项目在我国推进。 第五、建立、健全有效的PPP投融资监管构架 有效监管是参与方在PPP中扬长避短的有力保证。健全的PPP投融资监管构架包括： 1、承诺机制 政府监管必须确定一种承诺机制，保证企业资产的安全性，降低企业融资成本，并给企业提供投资的激励。政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性，让接受监管的企业得到足够的收入，用以支付运营过程中发生的成本，并支付必要的投资成本，保证企业回收固定成本。企业持续经营的前提是必须保持良好的财务状况，而受监管企业的财务状况依赖于政府的监管政策。 2、效率监管 在保证企业可以回收成本并有合理利润的前提下，效率应成为政府监管的最重要目标。在监管中间出现的问题，有一个很重要的内容就是政府的监管采用什么形式及效果如何，有了效率监管放在PPP中，是有效的保证。 3、顾全各方利益 由于PPP是政府和民营机构的合作，那么在制订监管框架和执行的形成过程中，政府作为一个指导方要咨询利益的相关方，包括运营者和消费者。在这种情况下，地方协会、商会、相关人员、相关行业代表、潜在运营合作伙伴、纳税人等都是参与方。从国外PPP监管模式的经验来看，最重要的一点就是，利益相关方一定要进入监管过程才能形成有效的监管模式。 4、程序正义 33
PPP是一个民营化的过程，那么程序正义是非常重要的。程序应该是透明的，因为它牵涉到千家万户，牵涉到每一个居民的利益。通常PPP项目要请中介机构来做顾问，这其中很重要的原因就是为了维护程序正义。大部分PPP项目是由顾问对各项经济职能严格评估过的，然后通过各种各样的程序定时定期公布的，如果对程序没有意见的话，那么对它的结果就应该没有意见。 第六、改善项目所在地的投资环境 由于基础设施建设项目的资金需求量大，回收期较长，因此必须有一个良好的投资经营环境，包括政治和经济两个方面。这两方面中，保持我国政治相对稳定是吸引外资的先决条件；经济上对外商投资我国基础设施建设项目要给予一定的优惠政策，使他们有一定的收益，否则无法以PPP融资方式来吸引外商。 第七、适当发展PPP投融资专业咨询机构 PPP作为一种新的引进外资方式，有相当一部分基础设施建设项目的决策者和专业人员不了解这个方法，因此，需要适当发展一些专业的PPP投资咨询机构，帮助政府管理决策人员了解PPP应用于基础设施建设项目的工作程序、运作方式、项目评估、可行性论证、招标文件编写、PPP谈判要点等知识，少走弯路。 第八、鼓励国内企业积极参与PPP项目 在以PPP方式从事公共基础设施的建设中，参与的企业不仅可以是国外大型的企业和财团，同样国内的一些有实力的企业也可以参与进来。应该鼓励他们抓住这个机遇，积极与政府合作，参与公共基础设施建设项目。 第九、全面地、熟练地把握PPP的使用条件 基础设施建设项目要采用PPP方式，必须满足以下各方面的条件：服务对象欢迎民营伙伴的加入；潜在民营伙伴之间存在竞争，通过竞争可以达到降低成本提高效率的目的；对民营伙伴的加入不存在法规管制；服务的产出可以被简单地度量和定价；通过对客户的收费可以很快收回成本；项目或服务可以提供创新机会；公共机构与民营机构之间曾有过良好的合作记录；有机会促进经济发展。如果项目满足了上述条件，那么合约的实施也就得到了保证，因此项目就一定会取得成功。 北京市复兴门内大街156号北京招商国际金融中心D座14层 邮编 100031 网址： Email:fad@ 电话：（010）66428877 传真：（010）66426610 34
