非营利机构的经济学性质 及其在中国公共服务提供中的意义 ∗张春霖 一、问题的提出 从1980年代中期的科技和教育体制改革算起，以提供公共服务为主要任务的事业单位已经经历了20年的改革。从一种国家包揽一切的体制出发，改革很自然地采取了市场取向。其中，市场机制发挥作用最大的是两个领域。第一，教育和医疗卫生等服务的付费责任越来越多地转向服务的消费者，表现为事业单位总收入中由向用户收费（user charge）而来的创收收入所占比重相对于财政拨款迅速上升。第二，事业单位职工和管理人员的报酬结构中，依赖于创收收入的部分所占比例迅速上升（世界银行，2005）。这两方面的机制所产生的综合后果是，事业单位的营利动机大为增强，在很多场合已经与国有企业甚至私人企业相差无几。在政府监管薄弱、市场扭曲、消费者对服务提供者约束乏力的情况下，这种强烈的营利动机带来了公共服务提供方面的一系列问题，包括低收入阶层获得服务越来越困难，服务质量难以保证，等等。 在这样的背景下，自1990年代末以来，非营利机构作为一种制度安排，在决策层和学者当中引起了越来越多的关注。例如，1999年中共中央、国务院发布了《关于加强技术创新、1发展高科技、实现产业化的决定》，要求 "对于向社会提供公共服务、无法得到相应经济回报的科研机构，应该按非营利性科研机构运行和管理"。2000年，由当时的国务院体改办牵头、八个部门共同设计的一项改革方案要求对医疗机构进行分类管理，分为非营利性和营利性两大2类。由成思危领导的一个课题组于2000年完成的一个研究报告也明确提出，非营利机构应该成为中国事业单位改革的"主导模式"（成思危，2000：244）。他建议将现有的事业单位分为两类，非营利性单位和营利性单位，然后将那些营利性单位转变为企业（成思危，2000：18）。2004年，国家发改委一位负责官员在一次关于事业单位改革的国际研讨会上也明确提出，“改革后的中国事业单位，其性质应当是：主要从事社会事业和公益事业的、独立于政府和企业之外的非营利组织。”（范恒山，2004：18）。 ∗张春霖，世界银行高级专家。本文仅反映个人观点。 1 2国务院办公厅转发国务院体改办等八部门《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，2000年2月21日 1
决策层和学者对非营利机构这样一种制度安排的高度关注，反映了人们对承担公共服务职能的事业单位强烈的营利动机的担忧。但是，引入非营利机构是不是一种解决问题的可行出路？对此，人们的意见并不一致（例如，郑国安等，2002；葛延风，2003）。为了更清楚地认识这个问题，有必要对非营利机构的经济学性质进行更具体的分析。例如，究竟什么是非营利机构？它的运行原理是什么？它在其他国家的实际表现如何？以此为基础，可以比较容易地看到，非营利机构作为一种制度安排在中国的公共服务提供中究竟可以扮演一个什么样的角色。 二、什么是非营利机构？ 在西方国家，非营利机构包括很多种类，可以从不同的角度加以界定（参见Weisbrod, 1988; 文军等，2004）。有些非营利机构是俱乐部式的，只向自己的会员提供服务，例如行业协会。有些则是与营利性企业或政府机构的混合体。但从公共服务提供的角度看，非营利机构的群体中有相当大一部分主要致力于向消费者提供公共服务，如教育和医疗卫生机构。本文将主要针对这一类作为公共服务提供者的非营利机构。 从经济学的角度看，非营利机构是一种“不能向其控制人分配任何净利润的机构，所谓控制人可以是该组织的成员、管理人员、董事或信托人”（Hansmann，1980）。这是非营利机构区别于最常见的生产性组织即营利性企业的基本特征，也被称为“不分配约束（non-distribution constraint）”）。 不分配约束首先意味着非营利机构没有“所有者”。西方国家的非营利机构绝大多数是由私人或其他非政府组织（如宗教组织）出资创办的，但因为创办人不能获取利润，他们并不是这些非营利机构的法律意义上的“所有者”。同时，非营利机构的财产也没有归“社会”所有或政府所有。非营利机构一旦被创办出来，就成为一个独立的法人实体，创办人出资以及后来的盈利所形成的财产属于非营利机构作为法人所拥有的财产，不属于其他任何人，包括社会和国家。不分配约束的另一个含义是，任何个人和组织一经投资于非营利机构，也就等于是进行了一次捐赠。因为如果该投资者投资于营利性用途，可以获得相应的投资回报，而投资于非营利机构则意味着放弃了索取任何回报的权利。 除了不分配约束和由此引申出来的“无人所有”、捐赠等特征，非营利机构和营利性企业在其他方面没有很多本质的差别。在很多情况下，人们对非营利机构的期望是建立在一些误解的基础之上的。例如，首先，非营利机构并不是不盈利的机构。非营利机构同样有自己的收益、成本和利润，只是利润不能分配而已。其次，非营利机构不是提供免费服务或低价服务的机构。非营利机构同样可以按照市场价格向服务消费者收费。第三，非营利机构的职工不一定都是义工。有些非营利机构的管理人员和职工愿意接受低于市场水平的报酬，这意味着他们也作出了捐赠，但并不是所有的非营利机构一定如此。非营利机构完全可以按市场水平给自己的 2
管理人员和职工支付报酬。第四，非营利机构不是不在乎成本的机构。和所有其他机构一样，非营利机构也要千方百计节约成本，以最小的资源消耗来最大程度地实现自己的目标。概括起来说，除了出资者的捐赠，非营利机构作为一种制度安排，所解决的主要问题是服务如何提供（delivery），而不是如何付费（financing）。以为非营利机构因为没有营利动机，就可以提供低价或免费服务，使低收入阶层获得更充分的服务，其实是一种误解。 三、非营利机构为什么会存在？ 在营利性企业和政府之外，为什么会有作为"第三部门"的非营利机构存在？相对于营利性企业和政府，非营利机构有什么特殊的价值？为了对非营利机构作为营利性企业和政府的一种替代性制度安排有充分的理解，有必要从理论上对这些问题作出回答。 有历史证据表明，非营利机构的出现，很可能是在某些需求既没有为私人营利性机构所满足，政府也没有介入的情况下，私人部门所作出的一种反应。例如，在十六世纪的英格兰就已经出现了私人自愿组织的"慈善性机构"（今天我们会称之为非营利机构）出钱来提供各种产品和活动。这些产品和活动在今天看来几乎都是政府的责任：如学校、医院、免费公路、消防、公共公园、桥梁、堤坝和人行道、排水管道、（城市）供水系统、纺织锭盘和船坞、港口清洁、图书馆、监狱犯人的看护以及为穷人提供慈善救济（Weisbrod, 1988：4-5）。在许多国家，远在政府承担医疗卫生领域的大量责任之前，就有热心社会公益的人士联合起来开办医院为穷人提供服务。后来，政府开始大规模介入医疗卫生行业，投入了大量资金来提供此类服务（如20世纪40年代后期和50年代初期的许多欧洲国家）。这时，政府就将原有的卫生医疗机构并入了国家的医疗卫生系统，使用公共资金来提供医疗服务（Harding, 2002）。 但是，历史背景无法充分解释为什么非营利机构与营利部门和政府能够始终并存？为什么这些非营利性机构没有被营利部门和政府挤压"出局"？一种解释是非营利机构之所以存在完全是由于"人为"制造的特殊地位，有关的税收和法律政策特意"偏袒"非营利机构，使得营利性机构无法参与公共补贴项目。也有人认为相关的资格认证组织为营利性机构设定了特别要求或使用了某种标准，使得大多数营利性机构被排除在外。此外，也有人特别指出非营利机构的退出壁垒问题，由于非营利机构很少破产关闭，非营利部门的发展规模要大于其经济效率所决定的应有规模（Rose-Ackerman, 1996）。 但正式的经济学理论倾向于认为非营利机构在很大程度上是解决信息不对称问题以及由此而来的“合同失灵（contract failure）”问题的一种途径（Weisbrod, 1988）。合同失灵的发生是因为，对某些服务而言，由于服务的提供者与购买者之间存在着严重的信息不对称，服务购买者要准确观测和评估该项服务的质量和数量，其"合同成本"太高并会造成扭曲（Hannsmann, 1996）。一些经济学家把这些服务的这种特征概括为“可度量性 3
（measurability）”较低（Preker et al, 2000）。很多较为复杂又非常重要的个人服务就是这方面的例子，如养老院、幼儿日间看护、医疗服务等等。由于信息不对称导致可度量性低，消费者很难观测、核实此类服务的数量和质量并将之作为订立合同的依据。另一个例子是捐赠。正如个人很难监督养老院为其老人提供的服务的质量与数量，捐赠者有时候也很难监督由他们资助所提供的那些慈善服务的质量和数量。例如，捐赠者委托一家公司为外国受灾人群提供食品和衣服，但要确认这家公司是否如实地在特定时间向特定人群提供了其所需的物资，就需要花费很高的成本。当存在这种信息不对称时，营利性机构面对明显的利益冲突，因为利润最大化的目标会要求这些机构尽可能少地提供那些不可观测、不可核实的服务。因此，非营利机构由于没有营利动机，就具有很大的优势：与营利性机构相比，非营利机构违背承诺的动机较小（Folland等, 1997：415）。从这个意义上说，相对于营利性机构，非营利机构的价值在于信任。由于承诺不分配利润，非营利机构有助于建立起消费者和捐助者对服务提供者的信任，而在高度信息不对称的环境中，这种信任可以大大降低交易成本，并使一些本来不可能在市场上进行的交易得以进行。 因此，按照合同失灵的理论，非营利机构作为一种应对市场失灵的激励机制，其要害是服务提供者放弃营利动机，换取消费者和捐助者的信任，从而获得对营利性机构的竞争优势。放弃营利动机之所以有助于建立信任，是因为信息的不对称使得服务的消费者不能有效地观测、度量服务的数量和质量，以至于要通过市场交易合同对服务提供者进行激励和约束，或者根本做不到，或者交易成本太高。 但是，合同失灵的理论不能解释为什么非营利机构与政府或公共部门部门并存。因为政府及其开办的公共服务机构一般都不是以营利为目的的，在这个意义上，非营利机构是公共部门的替代。那么它们为什么能够并存？或者说，相对于政府及其举办的公共服务机构而言，非营利机构具有哪些优势？根据相关的研究，非营利机构具有的优势主要在两个方面。第一是非营利机构能够比公共部门更好地提供多样化的服务组合。私人拥有的自愿性组织能够促进开拓性实验，将那些非主流的或有些极端的观念付之实践，而又不强加于其他人。另外，不少人对政府提供的低水平或低质量服务不满意，他们希望补充此类服务以及其他公共服务，因此成立了非营利机构。这样，就在公共部门和非营利机构之间形成了一种市场分割。当消费者的需求具有同质性（homogeneity）特征时，通常适合选择公共部门，而在满足少数人的异质性（heterogeneity）需求时，非营利机构就更受欢迎，这些人也愿意为高水平的服务付费（Weisbrod, 1988）。例如，公立学校提供统一的教育服务，适合于多数家庭，而少数家庭的特殊需要则可以由私立学校加以满足。与公共部门相比，非营利机构的第二个优势在于其民间性质。公共部门在避免政治干预、保持独立性方面会面临很大困难，但非营利机构作为民间组 4
织，却可以有很高的自主权和创新能力。这也是非营利机构适合于满足异质需求的一个重要原因。 所以，概括而言，非营利机构是对市场失灵和政府失灵的一种民间反应。它的存在价值在于它能比较有效地弥补私人市场和政府的不足，从而在市场失灵和政府失灵比较严重的地方找到自己的生存空间。而非营利机构之所以有如此价值，首先是源于其不分配约束和营利动机的弱化，其次是源于其民间性质。 由此引出的一个重要问题是非营利机构和政府的关系。首先，非营利机构作为一种制度安排，其存在价值依赖于政府监管能力。这是因为，由于把自己叫做非营利机构可以更多地获得消费者和捐赠者的信任，而且政府通常都对非营利机构提供多种形式的财政支持，包括税收优惠和购买服务的合同，因此，营利性机构如果能冒充非营利机构，可以获得相当有吸引力的回报。另一方面，由于非营利机构的利润可以以多种隐蔽的形式转移和分配，例如关联交易、高额工资和奖金等，冒充非营利机构所需要的资源投入并不一定很多。因此，如果没有政府监管或监管不力，营利性机构会有很强烈的冒充非营利机构的动机。政府对非营利机构的财政支持越多，这种动机越强烈。如果大量营利性机构冒充非营利机构，造成鱼龙混杂难以分辨，非营利机构本身的价值就会大打折扣，甚至会发生“劣币驱逐良币”的现象。因此，非营利机构作为一种制度安排要保持其价值，政府必须具有足够的监管能力，确保那些注册为“非营利机构”的机构都不折不扣地遵循不分配约束，尽可能压缩那些假冒的非营利机构的市场空间。 有效实施不分配约束当然是有成本的。因此，为了确保那些可度量性比较差的服务能得到充分提供，政府有两个选择。一方面，政府可以限制营利性机构进入这些服务领域，同时通过加强法律与规则的实施来促进非营利部门的发展。此时，政府需要对这类服务提供者的净利润分配进行严格监管。另一方面，政府也可以选择允许降低营利性机构进入这些领域的门槛，同时监管它们提供服务的过程，以确保它们遵守那些涉及服务质量和数量的监管规则。以私立学校为例，政府可以选择监管非营利学校是否执行了不分配约束，也可以选择监管营利性学校的教学质量。只有当对非营利机构的监管成本低于直接对产出和生产过程进行监管的成本时，非营利机构的制度安排才是更优选择（Weisbrod, 1988: 22-23）。 非营利机构与政府的关系的另一个方面是，政府必须尊重非营利机构的经营自主权，保证其民间性质。政府对非营利机构干预越多，非营利机构就越接近于公立机构，其满足异质需求的能力就越差，存在的价值也就越小。 5
四、非营利机构为什么能运行？ 从标准的产权理论出发，非营利机构应该是难以运行的，或者起码是低效率的。因为非营利机构的投资人无法成为其收入和资产的剩余索取者，没有追求利润的冲动。这和改革前的国有企业十分类似。从治理结构而言，非营利机构虽然也设有董事会，但董事会通常具有自我固定化（self-perpetuating）的特征，即上一任董事会指定下一任董事。此外，因为非营利机构没有所有者，不会发生类似于公司股票被收购之类的事情，其董事会和经理层永远不会面临购并市场的威胁。"考虑到非营利机构薄弱的内部控制，或许它们最让人感到惊讶的就是，它们确实在运行"（Glaeser, 2002）。为什么非营利机构没有象标准产权理论的模型可能预言的那样，归于失败？从相关的经济学模型来看，对这个问题的解释大致可以归纳为两种。粗略地说，第一种解释强调非营利机构控制者的利他主义动机，第二种则试图说明，非营利机构之所以能够运行，是因为其控制者实际上具有利己主义动机。 第一种解释的典型代表是Newhouse于1970年针对医院而建立的模型（Folland et al, 1997：418）。这个模型假定医院管理人员控制着非营利医院并追求其效用最大化。但是这些管理人员对非营利工作持有利他主义观点，就是说，当他们为那些有需要的人们提供的服务数量和质量增加时，他们自身的效用也增加。就医院而言，这意味着在非负收入的约束条件下（non-negative revenue constraint）——即在医院的收入必须覆盖其成本的前提下——通过选择服务质量与数量的组合来实现效用最大化的一种行为模式。 第二种解释的比较早期的代表是1973年建立的关于医院的Pauly-Redisch模型。该模型假定非营利医院实际上是由医生控制的，他们经营医院是为了实现自己净收入的最大化，因此医院实际上是一个"医生合作社” ”( Folland et al. 1997：425)。由Glaeser和 Shleifer于2001年提出的另一个模型试图从合同失灵出发，进一步说明为什么利己主义的企业家也会愿意建立一个非营利机构，而不建立营利性机构（Glaeser and Shleifer ，2001）。 该模型假定，这些企业家从以下方面获得了个人效用：1）现金收入（利润）；2）在职消费；3）较低程度的工作努力。他所提供的产品和服务既有可核实的质量特征，也有不可核实的质量特征，这些不可核实的质量特征也是不可立约的（non-contractible）质量特征。在不影响可核实质量的情况下，这类企业家完全可以降低产品和服务不可核实的质量，从而减少成本，这意味着对消费者的事后侵占。承诺采用非营利机构的组织形式使激励机制弱化，给消费者提供了一种保证，有助于让他们相信非营利机构的企业家不会占他们的便宜。对于捐赠者和那些可能投资于非营利机构专用技能的雇员来说，上述结论同样适用。承诺采用非营利机构的组织形式，使得企业家能够扩大销售而获得更多的收入，也可以得到更多的捐赠，还可以使雇员对专用技能进行更多投资。从另一方面看，由于有不分配约束，非营利机构企业家的现金收入受到限制，这驱使他们进行 6
在职消费。一方面是承诺更高质量所带来的收益，另一方面是被迫以在职消费的形式获取净收益所带来的成本，如果收益超过成本，企业家就会选择建立非营利机构。在一定意义上，Glaeser和 Shleifer的模型提供了一个更为一般的分析框架，因为该模型同样也可以解释为什么利他主义的企业家也会创办非营利机构。 这两类模型大体反映了实际中存在的两类非营利机构。一类是由利他主义者控制的、严格遵循不分配约束的非营利机构，另一类是利己主义者控制的、通过员工报酬或在职消费等形式分配利润的非营利机构。后者实际上是营利性机构的变种或经过伪装的营利性机构，因此，它们的存在和运行用标准的产权理论是很容易解释的。至于前者，它们得以存在和运行的关键因素是其控制者的动机，或其特殊的效用函数。这些控制者经常是具有慈善心（charitable）的或基于信仰的（faith-based）的个人。和普通人一样，他们也追求自己效用的最大化，但和普通人不同的是，他们的个人效用增加主要不是来自利润分配和金钱收入，而是来自某些具体的利他主义目标的实现，例如他们所针对的某一群体的居民得到了更好的医疗服务，或他们所力图支持的某项艺术得到了发展，等等。因此，可以说，对真正的非营利机构来说，它们能够在没有营利动机的条件下存在和运行，首要的原因是它们的控制者的这种特殊的效用函数，也可以称之为利他主义的效用函数。 非营利性机构是否确实提供了更高质量和更多样化的服务？与同类的营利性机构相比，非营利性机构的效率是高，还是低？对于这两个问题，已经有很多经验研究（见专栏），但到目前为止，并没有得出确切结论。不过，与营利机构比较，基本上可以说，缺少营利动机给非营利机构带来的低效率即使有也不是很大，肯定没有国有企业和私人企业之间的差距那么大、那么明显。最近十多年的一些行业研究表明，非营利机构能够提供更高质量的服务，而它们收取的费用也高于同类的营利机构（Rose-Ackerman, 1996：722）。对美国医院的研究也得出了类似的结论。"考虑到所有的研究结果，私人非营利性医院与营利性医院的效率差别即使有也不是很大"（Frank Sloan，见Folland等，1997：430）。 专栏：对非营利机构相对效率的若干经验研究 在一项对美国养老院的研究中，Weisbrod 和 Schlesinger (1986) 发现人们对私人营利性养老机构的不满要远远高于对宗教性或其他非营利性养老机构的抱怨；而根据Holtman 和 Ullman (1993) 的研究，信息比较闭塞的人更倾向于选择非营利性养老机构。Weisbrod在一项检验性案例研究中发现提供长期服务的非营利性机构通常不太利用其信息优势，此外，就基于等候者名单的分布而言，教堂所设立的非营利性机构与私人所有的营利性机构差别最大，其他非营利机构位于两者中间。私人所有的养老机构似乎使用比较少的人力来照管那些比较活跃的 7
病人（这意味着将更多地使用镇静剂），而使用比较多的人力来保证组织管理方面的"效率"(Rose-Ackerman, 1996: 722; Weisbrod, 1988: 147-55; Holtman and Ullman, 1993: 149-62)。研究表明，在儿童看护这一行业也存在类似的情况。Kagan (1990) 和 Kisker 等 (1991) 发现营利性日间护理中心提供的服务质量要低于非营利机构的服务质量。但是与高质量服务随之而来的是更高的价格。就养老机构而言，非营利机构的成本一般要比营利机构高15%（Marmor 等, 1986; Arling 等,1987）。对儿童看护行业的研究也得出类似的结论（Preston, 1993）。 大量的经验研究集中于美国的医院，试图确定非营利医院与营利医院哪种更有效率。从研究方法来看，主要有三种类型：可比样本的比较；回归研究和前沿研究。在可比样本比较研究中，研究者选取类型相当的非营利机构和营利机构作为可比样本并使可比样本的所有其他因素相一致。Lewin等人（1981）发现在美国的三个州（加利福尼亚、佛罗里达和德克萨斯），从事老年医疗保健的营利医院其成本比平均成本要高出4%。Pattison 和 Katz (1982) 发现加利福尼亚连锁性营利医院的运营费用比非营利医院高出2%，而独立的营利医院的运营费用比非营利医院低3%。这种配对比较研究没有发现两种医院之间明显的差别(Folland et al. 1997: 429-30 )。回归研究的目的是想考察在组织的成本结构中，所有权性质对成本的影响有多大。Becker 和 Sloan （1985）发现"就每位收治病人的总成本而言，独立的营利机构要比独立的非营利机构低，但比连锁性的营利医院高。但这些结果在统计上都不显著"。Fizel 和 Nunnikhoven（1992）的研究结果支持了"产权理论"，该理论认为营利性养老院内在地比非营利性医院更有效率。前沿性研究试图找出样本中表现最好的机构，将之定为"最好"并与其他机构相比，相对落后的机构被归类为"无效率"。Wilson 和 Jadlow （1982）集中研究核药物服务，以求避免复杂性的影响，因为医院一般都提供异质性产品。他们发现营利医院在提供核药物服务时，其效率明显高于样本中的私人非营利医院。 五、非营利机构与中国的公共服务提供 在中国的公共服务提供中，非营利机构这样一种制度安排可以扮演一种什么样的角色？当前的中国正面临着重新构造公共服务提供的制度基础的艰巨任务，因此，对这个问题的回答具有非常重要的意义。不过在考虑这一问题时，有必要区分政府公立的事业单位和民间举办的非营利机构。 政府公立的事业单位是否应该改为非营利机构？或者说，非营利机构是否应该成为事业单位的目标模式？首先应该看到，公立的事业单位本来就不是作为营利性机构而设立的。尽管 8
过去的改革给事业单位注入了强烈的营利动机，但政府从来没有象要求国有企业那样要求事业单位追求利润。因此，问题的核心不是把事业单位改为非营利机构，而是消除事业单位的营利动机。如果能消除事业单位的营利动机，就没有必要一定要把它们叫做非营利机构（政府行政机关和军队、警察、法院等也是非营利性的，但没有人主张把它们叫做非营利机构）；如果不能消除它们的营利动机，把它们叫做非营利机构也不起什么作用。 那么，如何才能消除事业单位的营利动机？为回答这个问题，首先需要搞清楚，事业单位的营利动机是从哪里来的？通常情况下，一个机构的营利动机来自其控制者享有的剩余索取权。在典型的营利性企业中，企业的私人所有者控制着企业，同时对企业的净利润享有索取权，因此企业就会有强烈的营利动机。但在中国国有企业改革的过程中，通过放权让利，在不改变所有权的情况下也为企业注入了相当的营利动机。其原因是，通过下放自主权，企业的厂长经理（有些情况下也包括职工）获得了相当大的控制权，不同程度地成为企业的实际控制人，而让利则使得他们可以和国家分享企业的实际利润，从而拥有了部分的剩余索取权。过去二十年在事业单位改革中发生的事情与此大致相同。部分地出于财政困难，国家减少了对事业单位的拨款，把它们推向了市场，同时给予了它们广泛的经营自主权，这就使事业单位形成了一种与国有企业类似的机制，有的干脆变成了“企业化管理”的事业单位。事业单位管理人员和职工的收入，一部分是来自财政拨款的固定收入，另一部分是来自创收的可变收入。其结果，他们的总收入水平高度依赖于单位的创收收入水平。这样，就使得事业单位的管理人员和职工在部分拥有实际控制权的同时，也获得了一部分剩余索取权。他们的可变收入虽然名为薪酬，但实际上已经部分地具有类似于分红的性质。这样的事业单位，更象是管理人员和职工的“合作社”。消除事业单位的营利动机，关键是要通过改革事业单位管理人员和职工的薪酬制度，切断他们的个人收入和单位收入之间的直接联系，收回他们已经获得的剩余索取权。 当然，当初把国有企业的市场型激励机制引入到事业单位，目的也是为了打破大锅饭、铁饭碗，调动事业单位职工的积极性。这样的机制在国有企业可行，而在很多事业单位尤其是教育和医疗卫生行业却带了很严重的后果，是因为这些行业所提供的服务的数量和质量具有很低的可度量性。现在如果切断事业单位管理人员和职工的收入与单位收入之间的直接联系，在营利动机消失的同时，如何调动积极性会再次成为问题。比如医院，如果医院管理人员和医生没有创收积极性，如何提高效率、节约成本就会再次成为问题。这里，问题归结到了对于教师、医生这样的服务提供者如何激励的问题，问题的症结在于，他们的服务的数量和质量具有高度的不可观测、不可度量的特征。详细回答这个问题超出了本文的范围，但有一点可以肯定，对这些服务的提供者，完全依赖市场型激励机制，企图象激励搬运工人一样激励他们，是行不通的。除了通常的激励机制，还需要建立一种公共服务道德，在一定程度上改变他们的效用函数。 9
同样的道理，对于民办机构也是适用的。概括而言，对于民办的公共服务提供机构，公共政策的选择不外两种。第一种是允许民办机构作为营利性机构运行，依靠其强烈的营利动机提高服务质量和效率。但要保证强烈的营利动机转化为提高服务质量和效率的动力，在服务的数量和质量具有高度的不可观测、不可度量的特征的情况下，政府监管和消费者的约束必须到位。如果无法实现这一条件，另一个选择就是规定某些行业的民办机构必须作为非营利机构运行，同时政府把监管的重点放在不分配约束。如果监管到位，冒充非营利机构的成本相对来说就会比较高。其结果，在非营利机构的群体中，由利他主义者控制的、没有营利动机的非营利机构就会比较多，而由利己主义者控制的、伪装成非营利机构的营利机构就会比较少。 在这里，政府对非营利机构的财政支持是一个重要的变量。政府对非营利机构的财政支持越多，冒充非营利机构的收益就越高，从而监管也就越困难。那么，政府对非营利机构的财政支持应该如何把握？在这个问题上，关键是要对服务的提供和付费这两个不同的问题作出区分。一个医院应该是营利机构还是非营利机构，是一个服务如何提供的问题；医院的运行成本如何补偿，则是一个如何为服务付费的问题。政府对非营利机构提供财政支持，实质上是在为一些服务付费。因此，对非营利机构的财政支持，应该与政府对各项公共服务的付费政策一起考虑。如前所述，非营利机构的特征之一是，它一旦成立，就意味着它的出资人对社会作出了一项捐赠。私人捐赠是政府付费的一种替代。因此，政府对非营利机构的财政支持要和该机构出资人的实际捐赠挂钩，以鼓励民间捐赠。除此之外，政府的财政支持应该保证非营利机构与其他机构处于平等竞争的地位。 如果监管到位、政府财政支持适度，冒充非营利机构的成本就会增加，收益就会减少。这样做的结果，非营利机构的发展速度将主要依赖于两个因素，一是民间的捐赠意愿有多高，二是有多少具有利他主义效用函数、出于慈善心或信仰而举办公共服务的人才。只有这样，非营利机构的发展才能具备比较健康的基础。 参考文献 Arling, Greg, et al.. “Nursing Home Cost and Ownership Type: Evidence of Interaction Effects”. Health Services Research. June 22(2) (1987). Bekcer, Edmund R. & Frank A. Sloan. “Hospital Ownership and Performance”. Economic Inquiry. 23 (1985): Pp21-36. 成思危（主编）：《中国的事业单位改革：模式选择与分类引导》， 北京：民主与建设出版社，2000。 范恒山：“关于中国事业单位改革几个重要问题的思考”，载范恒山（主编）：《事业单位改革：国际经验与中国探索》，北京：中国财政经济出版社，2004。 10
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