题目:中国市场经济运行中的政府干预
答辩
作者:安福仁
导师:汪祥春
序
组织一个社会的经济活动，靠两只手：一只看不见的手（市场）和一只看得见的手（政府）。市场与政府之间的分界线是变动不居的。全靠市场，搞自由放任，是一种极端；全靠政府，搞计划经济，是另一个极端。如何在政府与市场之间划定一条适当的分界线，是经济学中的一个大问题。
现代经济学认为，市场通常是组织经济活动的一个好办法。市场上对某种商品的供给和需求决定这种商品的价格，价格指引许多家庭和企业作出决策。在大多数情况下，市场会优化资源配置，实现整个社会的经济福利最大化。
但是，在有些情况下，市场会失灵，以致未能有效地配置资源。其原因，或由于不完全竞争特别是垄断，或由于外部经济效果，特别是负的外部经济效果如污染环境，或由于公共物品，这就需要政府进行干预，对垄断企业实行规制，防治环境污染，提供市场不能有效提供的公共物品。另外，市场经济往往造成人们之间的收入分配不平等，往往发生多种宏观经济问题，如通货膨胀、失业增多、经济增长不快等，这些问题都需要政府进行干预，设法纠正贫富悬殊，保持经济稳定，促进经济增长。
我国搞了几十年的计划经济，越到后来，弊端越明显。1992年党的十四大宣布我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。从那时起，大力推进以国有企业改革为中心的各种改革，到2000年，社会主义市场经济体制初步建立，国民经济市场化程度有很大提高，市场机制已能发挥优化资源配置的基础作用，与此同时，我国政府正确地把握宏观调控的力度与时机，适当调整宏观经济政策，在政府与市场的协调配合上取得了比较丰富的经验。
《中国市场经济运行中的政府干预》一书，是安福仁同志的博士学位论文。本书共10章，可分三部分，第一部分（包括1、2章）论述市场经济与中国市场经济体制，着重分析社会主义市场经济基本框架，提出社会主义市场经济既具有市场经济的共性，又具有社会主义市场经济本身的特点。第二部分（包括3、4、5章）首先论述市场经济如何运行以及为什么市场经济会有效地配置资源，其次研究市场失灵与政府干预，再次就政府干预进行国际比较。第三部分（包括6、7、8、9、10章）综论我国的政府干预，包括政府如何对垄断企业进行规制、如何推进国有企业的改革和发展、如何调整产业结构、如何运用财政政策和货币政策进行宏观调控、以及如何进行收入再分配。
市场与政府之间的适当的分界线问题，也就是政府的经济作用问题。一般来说，在现代经济学中，对政府在经济中发挥的重要作用，如纠正市场失灵、对收入进行再分配、保持经济稳定、促进经济增长，已有广泛的共识。但是，针对中国的国情，政府应该在经济中发挥什么作用，还有待于作出新的理论概括。安福仁同志写的这本书，在这个问题的学术研究上先迈出了可喜的一步，这是值得称道的。是为序。
汪祥春
2000年11月9日
前 言
20世纪90年代初，世界被一个消息所震撼：中国终于选择了社会主义市场经济之路。这是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的伟大实践，是中国共产党第十四次代表大会确立的我国经济体制改革的宏伟目标，是我国经济改革与发展进入一个新的历史时期的重要里程碑，是中国人民经过多年求索之后所达成的共识和正确选择。这一正确选择的伟大意义，不仅仅是在经济上选择了有效的运行机制，提高了经济的运作效率，同时，它又创新了政府干预与驾驭经济的市场调控观念，创新了经济主体的追求最大利润的生产经营观念，创新了消费者的追求最大效用的理性消费观念。
中国和世界经济发展的实践告诉人们：在当今世界上，国力的强盛、人民的福利和民族的自尊，最终取决于经济发展成功与否。而一个国家的经济成功与否，从根本上讲，它取决于一个国家的生产力发展水平和资源条件。从经济发展的运作方面来看，它主要取决于两个最主要的因素：一是经济体制，二是经济政策与战略。因此，我国社会主义市场经济的成功与否，形象地说，它取决于“两只手”的运作及有机配合。
手，是人类劳动创造财富的重要器官。古典经济学家把引导协调千千万万人生产交换活动的市场经济机制称为“看不见的手”，形象地反映了市场机制的自发性和有效性。市场是一种分散决策、自发形成、自由竞争的交换体系；市场是一种精巧的机构，它无意识地协调着人们的经济活动；市场是一部传导信息的机器，将千百万不同个人的知识和行动汇合在一起，它虽然不具有统一的智力，但它却解决着当今最大的计算机也无能为力、涉及到上百万个未知数和关系的问题。“看不见的手”有这样的神奇效果，是由于市场机制──以金钱为计量的商品价格──为人们的生产和消费活动提供了正确的信息和激励，使人们作出合乎经济效率的决定。斯密认为，最能满足人类生活需求的经济体制,就是让人们自由劳动、自由交换的市场机制。在市场经济中，分工能够发展，消费能够最有效地得到满足，“人人想方设法使自己的资源产生最高价值，一般的人不必去追求什么公共利益，也不必知道自己对公共利益有什么贡献，他只是关心自己的安康和福利。这样他就被一只看不见的手引领着，去促进原本不是他想要促进的利益。在追求自身利益时，个人对社会利益的贡献往往要比他自觉追求社会利益时更为有效。”⑴
与神通广大的“看不见的手”相对而言，政府对经济的干预，就被称为“看得见的手”。政府是一个集中决策、人为设计、分层管理的行政组织体系。理论和实践都已证明：在市场经济条件下，实施政府对经济的适度干预，充分发挥“看得见的手”的作用，是绝对不可缺少的，是经济发展的内在要求。政府这只看得见的手之所以必然要介入市场经济，是因为存在“市场失灵”，即看不见的手有“无为”之处。因此，市场经济的运行，实质上是无形之手和有形之手在共同发挥作用。其中，无形之手发挥基础性作用，有形之手弥补无形之手的缺陷。有形之手，只有顺应无形之手运行的规律，才能驾驭市场；有形之手只有知道哪里应当“无为”，才能够有所为。两只手必须有机配合，缺少任何一方，市场经济都将孤掌难鸣。
根据中国选择市场经济体制的现实和市场经济运行的内在规律与要求，确定了本文的基本思路是：
首先，从对市场经济的一般分析入手，论证了市场经济的运行载体，阐述了市场经济的本质特征，并进一步通过对几个国家的市场经济模式的形成背景的分析，概况了一个基本的结论，那就是市场经济具有不同的选择模式，这是由不同国家的历史与文化、政治与经济的特使背景所决定的。在此基础上，阐述了社会主义市场经济体制的建立过程和可观依据。同时，根据中国的具体国情和市场经济的一般规律，描述了社会主义市场经济体制的基本框架和主要特征。以上这一基本思想，主要体现在本论文的第一章和第二章。
其次，通过对社会主义市场运行机制的系统分析，具体阐述了社会主义市场经济运行的基本条件；需求、供给、供求均衡与市场经济运行的内在制约关系；以及有效竞争条件下的市场效率等问题。并进一步通过对市场效率缺陷的分析，通过对政府干预理论的不同学派观点的介绍和对有关国家实施不同的市场经济模式与相应的政府干预的国际比较，通过对政府干预失灵的因素分析，为强化社会主义市场经济条件下的政府有效干预，提供理论根据。以上这一基本思想，主要体现在本文的第三章、第四章和第五章。
最后，根据中国市场经济的现实条件，提出政府干预的基本政策主张。主要包括：市场经济条件下如何实施政府的管制问题、政府如何推进国有企业的改革与发展问题、政府对产业结构的调整问题，以及政府的财政政策、货币政策和收入政策的具体运用问题。关于政府干预的政策主张，主要体现在本文的第六章、第七章、第八章、第九章和第十章。
目 录
第1章 市场经济概述 ………………………………………………………………………1
1．1市场经济运行的载体 ……………………………………………………
1．2市场经济的本质特征 …………………………………………………………………
1. 3市场经济具有不同选择模式
第2章 中国市场经济体制的建立………………………………………………………………
2．1中国市场经济体制的建立过程
2．2建立社会主义市场经济体制的客观依据
2．3对社会主义市场经济体制基本框架的描述………………………………………………
第3章 中国市场经济的运行机制…………………………………………………………
3．1市场经济运行的基本条件
3．2需求与市场经济运行……………………………………………………………
3．3供给与市场经济运行……………………………………………………………
3．4供求均衡与市场经济运行………………………………………………………………
3．5有效竞争条件下的市场效率
第4章 市场失灵与政府干预
4．1政府干预是市场经济发展的必然趋势…………………………………………………
4．2市场失灵决定了政府干预的必要性……………………………………………
4．3市场经济条件下的政府职能………………………………………………………
4．4政府干预的政策工具………………………………………………
4．5政府失灵……………………………………………………
4．6关于政府干预理论的不同学派观点………………………………………………………
第5章 政府干预的国际比较 ………………………………………………
5．1美国的市场经济与政府干预…………………………………………………………
5．2英国的市场经济与政府干预…………………………………………………………
5．3法国的市场经济与政府干预…………………………………………………………
5．4德国的市场经济与政府干预…………………………………………………………
5．5日本的市场经济与政府干预…………………………………………………………
5．6新加坡的市场经济与政府干预………………………………………………………
第6章 中国市场经济运行中的政府管制……………………………………………………
6．1政府管制的本质……………………………………………………………………
6．2对英国政府实施基础设施产业管制的分析………………………………………………
6．3中国政府管制制度与效果分析………………………………………………………
6．4中国政府管制的改革思考……………………………………………………………
第7章 政府与国有企业改革……………………………………………………
7．1国有企业改革面临的困难与目标选择……………………………
7．2政府与国有企业产权制度改革…………………………………………………
7．3政府与国有企业建立现代企业制度…………………………
7．4政府与国有企业的战略性改组………………………………………………………
7．5政府与国有企业的技术进步…………………………………………………
第8章 政府与产业结构调整…………………………………………………
8．1调整产业结构的必要性………………………………………………………
8．2调整产业结构的主要任务………………………………………………………
8．3调整产业结构的政府对策选择………………………………………………………
8．4发展高新技术产业的政府对策…………………………………………………
第9章 政府调控市场经济运行的财政、货币政策………………………………………
9．1政府调控市场经济的经验总结…………………………………………………………
9．2继续实施积极财政政策促进经济发展…………………………………………………
9．3运用货币政策调控市场经济运行…………………………………………………
第10章 政府对收入分配的宏观调控
10．1政府的收入政策
10．2政府调控个人收入分配的对策选择
10．3建立社会保障制度的政府对策
主要参考文献……………………………………………………………………………………
后记………………………………………………………………………………………………
第一章 市场经济概述
20世纪90年代初，世界被一个消息所震撼：中国终于选择了社会主义市场经济之路，
建立社会主义的市场经济体制，实现由社会主义的计划经济向社会主义市场经济转变。
这一正确选择，不仅在经济上选择了有效的运行机制，提高了经济的运作效率，强化了
政府干预与驾驭经济的市场调控观念，同时，也是社会主义发展史上具有划时代意义的
伟大创举。古语云：“工欲善其事，必先利其器。”为了更好地发挥市场经济运作效率，
首先必须对市场经济有全面的认识。
1．1市场经济的运行载体
在市场经济条件下，市场机制对资源配置，经济增长率、产品结构、产业结构和收分配等起基础性作用，成为一个自动协调经济运行的“看不见的手”。市场经济是以市场为载体而运行的，没有市场就没有市场经济。市场是人类创造的，是商品经济的必然产物，在人类历史上已经存在和运行了很长时间，但人类却创造不出一种比市场更精巧、更有效，能够代替市场来合理配置资源的办法和工具。
分析市场是分析市场经济运行与发展的前提。只有通过的对市场经济运行载体的分析，才
能正确认识市场经济的运行规律，才能正确地把握市场经济的运行态势，才能更好地促进
市场经济的健康发展，才能更有效地实施政府的干预，以更好地弥补市场经济的短陷。
最初，市场就是一个商品购买和出售的地方。中世纪的经济历史记载的市场，就是堆满黄
油片、锥形奶酪、鲜鱼和成堆蔬菜的货摊。货摊位于村子或城镇的商业中心。今天，重要的
市场不仅包括国内贸易，还包括国际贸易。市场的内容更丰富，市场的体系更健全，市场的信
息量更大，市场的作用更广泛，市场的影响更大。因此，市场的重要特征是买卖双方集中在一起
，确定商品的价格和买卖的数量。更一般地说，市场就是买卖双方交换商品的机制，也就是通过
商品的买卖双方相互作用以确定某种商品的价格和数量的一种机制。通常，人们将这种机制称为
市场机制。在任何一个市场体系中，任何商品都有它的价格。价格是同期商品的货币价值，是公
平交易不同商品的条件。市场上的商品价格为生产者和消费者提供生产和消费的信号。市场作为
一个经济理论范畴，可以从以下几个方面来理解：
市场是商品经济条件下商品流通的领域或场所。在商品经济条件下，由于技术的进步，
生产力水平的提高，使社会分工越来越细化。同时，各经济行为主体具有不同的经济
利益生产不同的产品，而人们对商品的消费需求，具有不同的欲望和不同的选择。
这就在客观上决定了商品必须通过交换才能满足不同的需要。因而，市场就必然
产生，使其成为交换各种商品的必不可少的领域或场所。
第二，市场是商品生产者全部交换关系的总和。众所周知，商品生产是为满足他人的
消费或投资需求而进行的。就是说，商品生产只有依赖他人才能进行，从而使商品生产之间
具有密切的联系。这种联系只有通过市场才能实现。如果没有市场，或者离开市场，商品生
产者既得不到自己所需要的生产要素，同时也无法出售自己的产品，因而无法使自己产品的
价值得到实现。所以，商品生产者之间的全部经济关系都依赖市场来维系，都通过市场来体现，
市场是商品交换关系的总和，是商品经济条件下各种经济关系的集结点。
市场是商品经济的必然产物。市场是与商品生产和商品交换相伴而生的，并随着
商品生产和商品交换的发展而发展。商品经济的发展水平决定着市场的范围、规模与完善程度。
商品交换的发展而发展。
市场的发展大体经历了原始萌芽状态的市场、不发达的市场和发达的市场三个阶段。
原始萌芽状态的市场，是市场的最初级形态，它与原始社会末期简单的偶然的交换行为相适应。
其主要特征是：（1）原始萌芽状态的市场上，其交换方式是直接的物物交换。（2）原始萌芽
状态的市场，其交换的场所不固定，具有多变性。（3）原始萌芽状态的市场，其并交易活动
不经常，具有偶发性。（4）原始萌芽状态的市场，其交易数量较小，并不是所有的消费品都
通过市场来交换。
不发达的市场，是简单商品经济阶段的产物。简单商品经济是自然经济条件下的一种经济现象，
它只是自然经济的一种补充或附属。因而，在这阶段上，商品经济不发达，与其相伴生的市场，
自然也不发达。不发达的市场具有以下特征：（1）市场主体主要是以个体手工业生产为特征的
小商品生产者。（2）市场上的交换客体主要是劳动产品，交换的目的在于换取自己需要的使用
价值。（3）市场体系不健全，交换的地域范围也十分狭窄。（4）市场规则不统一，包括货币、
规章、法律等，在不同地区的市场上都不完全统一，甚至采用不同的试题衡。（5）市场机制的
作用，在很大程度上受到法权制度的限制。
发达的市场是伴随着资本主义生产方式的产生而出现的，并随着资本主义生产方式的发展而
完善。换句话说，发达的市场是伴随着商品经济进入高度发达阶段而产生的。即完善的商品经
济产生发达的市场形态。发达的市场主要具有以下特征：（1）市场主体是以大机器生
产为基础，以协作劳动为特征的自主经营的企业，它们以获取最大利润为动机，广泛
依赖市场获取经济信息，并根据市场提供的信息进行生产活动，因而，它们为市场的发
展注入了强大的活力。（2）市场的范围空前扩大，在地域、空间、时间、内容等多方面
得到了极大的发展。（3）市场交换对象包括所有商品，市场体系高度完善，市场法规高
度健全，市场秩序空前规范。（4）市场机制的作用领域十分广泛，市场对社会经济的调
节和市场对社会经济资源的配置等，都发挥着基础性的作用。
发达的市场必然形成合理的市场结构。市场结构是人们从横向方面研究市场体
系内部各分类市场之间存在的基础及其相互关系。在商品经济条件下，市场的运行不仅表现为
货币与商品之间的简单流通和交换关系，而且还表现为由货币到商品，或由商品到货币之间复
杂的转换过程。因此，作为市场它必然形成具有广泛联系的、反映各种商品经济关系的市场体
系。市场体系的建立与完善是商品经济不断由低级向高级发展的结果。而各分类市场的形成和
发展，也是适应商品经济各个阶段发展的需要才应运而生的。因此，市场的不同结构与组合状况
，既决定市场市场经济的内部组成方式和发展程度，又必然反映市场体系的本质属性和特征。
市场按其构成的基本要素来划分，可分为市场主体结构、市场客体结构、市场空间结构和市
场时间结构。
（1）市场主体结构。是指监护交换客体进入市场的当事人。无论是有形商品还是无形
商品，都不会自动产生交换关系，都必须通过市场主体并按其意愿进入市场进行交换。
市场主体之间的意愿交换，体现了为合法经济权利的相互让渡所有权、占有权和使用权的让
渡关系。其中：所有权让渡关系形成交换客体的所有权让渡市场，参与者拥有所有权的法人
地位，拥有对交换客体的处置权利，并享有商品的占有权和使用权。当商品的所有权发生
转移时，其相应的占有权和使用权将随之转移。因此，在所有权市场上，最高权利的让渡
表现为所权的让渡，同时也表现为经济权利的全面让渡。占有权让渡关系形成交换客体占有
权让渡市场，由权利地位不对等的供应者与需求者构成市场主体。占有权的让渡是以保留商
品所有权为前提，是经济权利的局部让渡或暂时让渡，其交易方式往往以合同、租赁、兼并
等为主。而由使用权让渡关系形成的交换客体使用权让渡市场，仅是经济权利的个别让渡
和临时让渡。使用权让渡市场与占有权让渡市场一样，都是由权利地位不对等的供应者和
需求者构成市场主体。
（2）市场客体结构。是指按市场上交易的客体不同划分的市场结构。包括：商品商场，
要素市场和其它市场。其中：商品商场是典型的实物交易市场。其特点有五：其一，市场
形态属于有形市场，具体包括现货市场和期货市场；其二，市场的功能具有多重作用，既
为商品交换提供现实的条件，又作为公平交易的场所按统一的价值尺度评价商品的竞争力。
其三，市场的运行表现为多种形态，既表现为单个商品经营者的经营活动，又表现为各种商
品经营者之间的交易活动；既表现为从生产领域到消费领域不同企业之间的交易活动，又表
现为市场竞争的不同形式。其四，市场的组织结构为多层次流通形式，包括生产者与消费者
之间的交易形式，经营者之间的交易形式，以及经营者与最终消费者之间的交易形式。其五，
商品市场的结构体系主要由农产品的市场、生产资料市场和工业消费市场构成。要素市场是
由资本、劳动力、信息、技术和土地等构成。其中：资本、劳动力和土地是传统意义上生产
要素，构成商品生产的基本要素；信息和技术是随着科学发展和技术进步而进入商品生产，
并形成巨大的生产力，由此形成新型生产要素。此外，在现代社会，产权交易也成为要素市
场的一个组成部分。可见，现代要素市场是由资本市场、劳动力市场、信息市场、技术市场
和产权市场等组合而成的。要素市场除具有一般市场的特征外，还具有本身的特点：其一，
市场形态不仅存在有形市场，也存在无形市场；其二，市场交易的客体，既有实物交易，也有
无形商品交易；其三，市场流通过程不是以最终消费为流通终点，即交易的客体不是最终的消
费品。除了商品市场和要素市场，还有其他市场，主要包括具有商品市场特征的住宅市场、具
有要素市场特征的土地市场。实际上，房地产市场是房产交易和地产使用权转让的交易活动场
所及其交换关系的总和。文化市场的构成因素较复杂，既有实物形式的商品交易市场，又有无
形的商品交易市场。文化市场一般是指图书、报刊出版发行市场、音像制品出版发行、工艺美
术市场、流散文物市场、表演艺术市场、文化娱乐市场和旅游市场等组成。
（3）市场空间结构。是指按市场空间扩散和吸收作用的大小划分的市场结构。市场空间结构又
称市场地域结构。具体可划分为三种：区域性市场、全国性市场和国际性市场。
（4）市场时间结构。是指按市场交易活动所经历的时间长短和交易方式的不同而划分的市场
结构。主要包括现货市场和期货市场。现货市场是最基本的市场，其特点有二：其一，现货交易，
钱货两清；其二，买卖在时间上具有同步性。期货市场是指远期交易市场，具有保值和分散
风险的功能。其特点有三：其一，在商品交易场所内，买卖双方先达成交易契约，然后
在将来某个时期进行钱货授受的交易；其二，成交在先，交割在后，是一种较为复杂的
交易方式；其三，具有交割远期性和交易目的投机性。
第五，市场的竞争程度。市场按其竞争程度的不同，可以划分为两大类：完全竞争市场
和非完全竞争市场。
完全竞争市场(Perfectly Competitive Market)。它是指竞争不受任何阻碍、干拢和
控制的市场结构。在完全竞争市场结构中，存在大量的的买者和卖者，每一个买者和卖者所占
有市场的份额都很小，单个的买者和卖者的行为对整个市场的价格没有显著影响，他们无一例
外地是市场价格的被动接受者，他们所能作的只是根据市场上的价格决定自己的生产量或购买
量。在完全竞争的市场结构中，产品具有同质性， 买者把任何一个生产者的产品看作完全可
以用另一个生产者的产品来替代。在所有的同质商品卖价相同时，消费者的购买是随机的，不
具有导向性。而作为卖者，谁都不能因自己的商品具有特色而提高价格。在完全竞争的市场结
构中，企业进出某个行业是自由的，不存在任何社会的、法律的或资本的障碍。因此，生产要
素可以随着需求的变化在不同行业间自由流动。生产者和消费者对市场的信息掌握充分，对市
场的价格信号反应灵敏。
完全竞争的市场是一种理想的市场结构。在现实社会中，完全竞争市场很少，更一般的是
不完全竞争市场。
不完全竞争的市场。它主要包括垄断竞争市场、寡头垄断市场和垄断市场。 垄断竞
争市场(Monopolistic Competitive Market)是一种既有垄断又有竞争的市场结构，在这种市场
结构中，产品本身的物质的或物理的属性的细微差别，销售条件的差别等都会影响消费者的
偏好。因此，企业对其产品的价格有一定的影响。垄断竞争市场的主要特征是：市场上有较
多的企业，彼此之间存在着激烈的竞争，他们各自的产品接近于替代品，新企业进入市场
比较容易，不存在行业壁垒；当企业经营状况不佳时，若退出该行业也比较容易。
寡头垄断市场(Oligopoly Market) 是指同时包含垄断因素和竞争因素，但更接近于垄断的一
种市场结构。在这种市场结构中，只有少数几家企业供给该行业的大部分产品，每个企业的
产量在该行业的总产量中占有较大份额，对其产品的价格具有相当的影响力。企业之间又相
互依存，任何一个企业进行决策时，都必须把竞争的反应考虑在内，因为他们既不是价格
的决定者，也不是价格的接受者，而是价格的寻求者。在这种市场结构中，由于企业规
模较大，相互之间依存紧密，因而企业进出困难。
垄断市场(Monopoly Market)是一种完全垄断的市场结构，它与完全竞争相对应。在这种
市场结构中，一个行业中只有一个企业，它提供整个行业的产销量，企业与产业合二为一，
企业就是行业。完全垄断企业所提供的产品不能替代，其需求的交叉弹性为零。因此，完
全垄断企业不受任何竞争者的威胁，任何其他企业都不能进入这一行业。完全垄断企业不
是价格的接受者、影响者和寻求者，而是价格的制定者。完全垄断企业可能利用各种手段
决定价格，达到垄断的目的。完全垄断企业可以根据销售条件实行差别价格，以获取最大
的垄断利润。
市场经济中不完全竞争市场结构的存在，为政府干预提供了实践基础和理论根据。西方发达资本主义国家对市场经济的干预，在很大程度上是针对垄断因素的存在而实施的。在中国更是如此。
市场经济的本质特征
市场经济是以市场机制的作用为基础来配置社会经济资源的经济方式。这种资源配置方式是建立在利益主体多元化的基础之上的，其实质是以市场运行为中心环节来构架经济流程，通过市场机制作用来完成资源的配置和生产力的布局，用价格信号来诱导和调节社会生产与消费，协调供求关系，按照优胜劣汰的竟争机制进行国民收入的分配。市场经济是一种精巧的机构，通过价格和市场无意识地协调着人们的经济活动。它是一部传导经济信息的机器，将千百万不同个人的知识和行动汇合在一起。它虽然不具有统一的智力，但它却解决着当今最大的计算机也无能为力、涉及到上百万个未知数和关系的问题。
为了地建立与完善社会主义的市场经济体制，发展社会主义的市场经济，首先，我们必须从多个角度与多个层面上，对市场经济的本质有更深刻的认识。
第一， 市场经济与商品经济是既有联系又有区别的经济范畴
从其内在联系来看，市场经济包含在商品经济之中。这是因为：其一，市场经济与商品经济有着共同的载体――市场。其二，市场经济与商品经济有着共同的内在机制――市场机制。其三，市场经济与商品经济有着共同的内在要求――形成市场体系。完善和健全的市场体系是市场经济形成的重要标志。市场经济与商品经济的区别主要表现在三个方面；其一，对应的概念不同。商品经济是与自然经济、产品经济相对应的经济范畴，而市场经济是与计划经济相对应的经济范畴。其二，所属的层次不同。商品经济作为人类社会的一种经济形态，本身包括经济主体之间的本质联系和经济运行的调节机制两个层次，而市场经济作为人类社会资源的配置方式，只属于经济运行的调节机制这一层次，是发达商品经济的外在表现形式。其三，依存的生产力发展阶段不同。商品经济经过简单商品经济和发达商品经济两个阶段，而市场经济仅存在于以机器大生产为基础的生产力水平下，存在于统一、健全的市场体系下，存在于商品经济的发达阶段。
第二，市场经济不具有特定的社会制度属性
市场经济作为人类社会共同创造的文明成果，本身不具有任何社会制度的属性。虽然市场经济与特定的社会制度相结合而具有一定的特殊性，但市场经济的共同属性是不会因社会制度不同而改变。市场经济从其形成的过程来看，同资本主义的商品经济的确立与发展是统一的过程。因此，资本主义的商品经济就是市场经济。但其逆定理并不成立，不能认为市场经济就是资本主义经济。市场经济不具有特定的社会制度属性，没有姓“社”和姓“资”的区分。各国对市场经济的选择，是因为市场经济较其它的经济运行方式有更高的效率。
邓小平同志对社会主义市场经济理论进行了深刻的阐述，他认为：（1）计划经济和市场经济都是手段，都是方法，不是区别社会主义和资本主义的标志。近代社会化大生产的实践表明，市场经济和计划经济是社会资源配置的两种方式。（2）社会主义和市场经济不存在根本矛盾。核心问题是用什么方法才能更有力地发展社会生产力，社会主义基本制度与市场经济在根本上是统一的，能够结合的。商品经济是社会主义不可逾越的阶段，并与社会主义共存始终。在商品经济条件下，资源的配置和经济运行只能采取市场经济形式，才能更有效地推动生产力的发展。市场经济不是社会主义的异已物，而是社会主义商品经济的内在要求和必然的实现形式。以公有制为基础的社会主义经济制度，使人们之间既形成了根本利益的一致性，又形成了众多利益主体的差别性，这是社会主义与市场经济统一的内在依据。（3）只搞计划经济会束缚生产力的发展。只有把计划和市场结合起来，才能进一步解放生产力，加速经济的发展。社会主义市场经济是“市场+计划”的国家调控之下的现代市场经济。（4）计划和市场虽然都是方法，但它们不是孤立存在的，总是依存于不同的社会制度，并为不同的社会制度服务。从这个意义上讲，就必然存在社会主义市场经济与资本主义市场经济的区别。
第三，市场经济与计划经济具有不同的属性
计划经济的重要特征是以政府计划为导向来组织经济活动，而市场经济则是以市场为导向
来组织社会经济的运行。因此，市场经济又可称为“市场导向经济”，其基本内容包括：
整个社会经济的运行以市场为中心；（2）以生产、流通、分配和消费等环节组成的社
会再生产过程，以市场为导向；（3）商品的价值、价格及其商品的交换程度，通过商品的供
求关系来决定与实现；（4）社会资源与生产要素通过市场竞争来配置，市场决定资源配置的
流向、质量及效率；（5）价值规律及其实现机制、市场机制是调节经济运行的主要机制；
（6）价格是引导市场经济运行的信号。概况地讲，计划经济和市场经济是两种不同的经济
运行方式，其根本不同点在于，一个是靠政府计划配置资源，一个是靠市场配置资源。
第四，市场经济不是导致经济盲目发展的必然根源
传统的观念与理论教条把市场经济与盲目性联系在一起，认为市场经济就等于无政府状态，
把某些资本主义的弊端作用于市场所造成的后果强加于市场经济头上，片面夸大了市场
经济本身的消极作用，这显然是不公平的。事实上，市场经济是有效率的，市场经济并非
导致社会经济盲目波动与无政府状态的必然根源。这是因为，市场机制与价值规律的作用
是自发的，是市场规律的必然反映的结果，规律运动的本身并不存在是对还是错的问题。
经济出现波动、盲目发展和无政府状态，主要来自三个因素：一是社会的基本经济制度与
社会的政治局势，影响经济发展的稳定；二是经济发展的周期，影响经济发展的稳定；三
是政府干预的效率，影响经济发展的稳定。资本主义市场经济的盲目性与资本主义私人占
有制度和社会基本矛盾有关。从本质上说，是由资本主义制度的根本矛盾所决定。
第五，市场经济是一种竞争型经济
有市场就必然伴随着竞争，因此，竞争是市场经济的内在属性。市场竞争就其内容而言，
是智慧的竞争、技术的竞争、信息的竞争、决策的竞争、产量的竞争、质量的竞争、成本
的竞争、价格的竞争和信誉的竞争。市场竞争的本质是经济利益的追逐，竞争的结果是优
胜劣汰，实现资源的有效配置。在现实经济生活中，市场竞争的形式，主要表现为买者和
卖者之间的竞争、部门内部的竞争和部门之间的竞争。
（1）买者和卖者之间的竞争。市场主体之间的竞争或相互利益的压力，最直接地表现为买
卖双方围绕交易条件即交换价格而展开的讨价还价。每一方都希望达成最有利于自己的交易条
件，但最终达成的交易条件在客观上只能取决于交易双方所拥有的“议价力量”的相互作用。
当市场处于“卖方市场”的条件下，其交易条件有利于卖方；当市场处于“买方市场”的条件
下，交易条件将有利于买方。当买卖双方的议价能力相等，处于“对等市场”的条件下，达成
的交易条件可能是对等的。决定买方市场、卖方市场和对等市场的议价力量的主要因素是商品
的供求比例。
（2）部门内部的竞争。部门内部的竞争是以同一生产部门存在两个或两个以上的市场主体
为前提条件。因此，部门内部的竞争，是指生产和经营同类产品的不同市场主体之间的竞争。
按照马克思在《资本论》中所作的分析，部门内部的竞争主要表现为生产同类产品的个别劳动时
间或个别价值之间的竞争。如果生产相同的商品的个别劳动及其相应的个别价值与社会必要劳动
及其相应的社会价值存在差额，这就决定商品生产者的利益。这个差额的大小，决定着商品生产
者利益水平的高低。如果个别劳动时间高于社会必要劳动时间，这意味着高于部分的价值不能得
到实现；如果个别劳动时间小于社会必要劳动时间，其差额部分为实现的超额利润；如果个
别劳动时间接近于社会必要劳动时间，意味着生产者获得正常的利润水平。因此，生产者为
避免利润损失、确保正常利润水平，努力争取较多的超额利润，就必然处于激烈的市场竞争
之中。部门内部的竞争程度，通常是与生产部门存在的市场主体的数量、产品的同一性及可
替代性成正比例关系。部门内部生产或经营同一种商品的市场主体的数量越多，竞争就越激烈；
生产或经营商品的同一性越强或可替代性越大，竞争就越激烈。
部门之间的竞争。全社会各市场主体由于受到利益机制的推动，都会选择最佳的生
产和经营部门，这便形成部门之间的竞争。这种竞争是以部门之间的利润不均等为起点，以
市场主体能够自由地进出于不同部门或自由地选择生产和经营部门为条件，以部门之间的利
润均等为止境的。由于剩余价值率、资本有机构成、资本周转速度的不同，各个产业部门的
利润率也不相同。这意味着等量资本投入的不同产业部门所得到的利润是不均等的，因而必然
会引起不同生产部门之间的剧烈竞争，竞争的方式是资本在部门之间的自由转移，直至部门
之间的利润率都接近平均利润率为止。
资本在部门之间的转移并不是完全自由而无任何障碍的。一般认为，资本在部门之间的转移，
会存在三个方面的障碍：制度障碍、技术障碍和垄断障碍。制度障碍是指某些制度规定或确
立的规则可能会限制某些生产要素或经济资源的自由转移，或限制某些产业部门的自由进出；
技术障碍是指某些生产要素或经济资源以及产业部门的自然属性可能不便于其在特定的产业
部门之间转移，形成技术障碍。垄断障碍是指某些产业部门的市场结构可能已是高度垄断的
，因而，要使资本进入该部门已非易事，这就形成要素或资源转移的垄断障碍。因此，要增
加要素或资源在不同部门之间转移的自由程度，强化部门之间的竞争，就必须尽可能地降低
要素或资源转移的制度障碍、技术障碍和垄断障碍。
第六，价格是市场经济条件下引导稀缺资源配置的信号
市场经济主体是一大群从事许多相互依存的活动的人，是什么因素使分散决策免于陷入混乱
呢？用什么来协调千百万有不同能力与欲望的人的行动呢？用什么来保证需要做到的在实践
上也实现了呢？这把钥匙就是价格。价格对经济中的每一种物品来说，确保供给与需求平衡。
这样，均衡价格决定了买者选择购买多少某种物品，以及卖者选择生产多少这种物品。
1．3市场经济具有不同选择模式
众所调知，任何一个国家的市场经济，都具有一个共同的属性，那就是依靠市场机制来配置资源。如果一个经济主要不是通过市场来配置资源，它就不成其为市场经济了。但是，市场经济的模式并不是唯一的。在当代，不同国家的市场经济又有许多不相同之处，因此，形成了市场经济的不同类型。不同国家的市场经济表现为不同的类型，这是由不同国家的历史与文化、政治与经济的特殊背景所决定的。据此，人们归纳出五个具有代表性的市场经济模式：自由的市场经济、行政市场体制、集体协调的市场经济、法律规制的市场经济和福利国家。其中：我们把政府对市场经济影响较小的，称为自由的市场经济；把政府干预资源配置主要是为了以行政手段来引导企业进行生产的，称为行政市场体制；把突出个人行为和人际关系差别的，称为集体协调的市场经济；把主要通过立法和执法活动来影响经济的，称为法律规制的市场经济；把政府干预主要是为了扩大低收入者所享受的社会福利的，称为福利国家。
当然，我们对任何事物的分类都不能绝对，对不同国家市场经济类型的划分也是如此。例如我们称美国式的市场经济为“自由的市场经济”，这决不意味着其它四种类型的市场经济中，个人和企业就没有作出独立自主的经济决策的自由，决不意味着美国的市场经济中就没有法律规制、没有集体协调、没有社会福利；决不意味着美国市场经济中就没有政府的必要干预和行政管理，只不过是在美国式的市场经济中，个人的自由相对要大得多，自由的领域相对也要广泛得多，法律规制、行政管理、社会福利和集体协调的范围要窄得多、规模要小得多、或者在程度上要松得多。我们把市场经济确定为不同的模式，只是说明某种特征在市场经济中成为重要标志。
在现代发达的市场经济中，科学技术几乎是同样的，很难说明在汽车制造方面美国与日本在技术上有什么大的差别。各经济发达国家之所以形成不同类型的市场经济，是因为这些国家的人民具有不同的社会心理和社会意识。在不同的社会心理和社会意识之下，会产生不同的经济行为，从而产生不同的个人之间的关系、个人与企业的关系，以及企业之间的关系。不同的社会心理和社会意识还会产生不同的政治观念、不同的社会和政治运动，从而决定了不同的政治体系和经济政策。在不同的政治体系和经济政策之下，政府必然介入经济，对经济施加不同的影响。因此，我们认为，市场经济不同类型是不同国家不同文化环境的产物。不同的文化环境之所以能造成不同类型的市场经济模式，是因为在现代市场经济所具有的那种技术的基础上，不同的文化环境要求以不同的方式来降低协调费用，以最大限度地体现收益──成本原则的要求，使交易成本最小。
在市场经济中，协调不同个人的经济活动的主要方式只能是交换，但也可以靠权威的指令、人们相互之间的民主协商或行政管理来协调人们的经济活动。这些不同的协调方式与直接的交换哪一种协调费用最低，就成了决定使用哪种协调方式的主要因素。就经济体制而言，市场经济就是一种协调费用较低的方式。就具体问题而言，协调费用最低的协调方式是不同的。例如，在公共物品的供给上，通过市场直接交换通常不是协调费用最低的协调方式。就是在同一个问题上，不同的文化环境中的协调费用最低的协调方式也往往是不同的。
在个人独立性较大的文化环境中，相对较多的问题是通过直接的交换解决 ；在人们习惯上依赖上级的指示、对上级比较忠顺的文化环境中，许多问题就不再通过直接的交换，而是通过某个权威在市场之外进行协调来解决；在市场上进行独立经营的人材较少，人们的平等意识又较淡漠，形成和维持大企业所需要的协调费用就较低，在这种文化环境中就会成长起较大、较多的自由经营的在企业；在具有悠久文化传统的国家中，能够在市场上进行独立经营的人材较多，如果这里的人们平等意识较强，形成和维持大企业所需要的协调费用就较高，在这种文化环境中，自由经营的大企业就较少，技术上的规模收益较难发挥作用，这种国家置身于国际上激烈的经济竞争之中，它就会不得不靠民主国家的行政干预来协调企业的行为，以便更充分地利用技术上的规模收益来增强本国在国际上的竞争力。
任何文化环境都是历史的产物，都是在历史过程中形成的。历史传统决定了一国的文化特征，从而成了决定该国属于市场经济哪种类型的一个主要因素。下面以美国、法国和新加坡三个国家为例，进一步说明历史传统、文化环境与该国市场经济类型之间的联系，并在此基础上阐述决定中国社会主义市场经济模式的特使因素。
（1）美国自由的市场经济模式的形成背景。美国立国时是一个以中小农场为主的“传统社会”，它的工业化虽然在19世纪二三十年代开始起步并于四五十年代有所加速，但真正的“起飞”还是在南北战争结束以后，而到19世纪末它已一跃而成为世界头号经济强国。美国经济的发展充满自由竞争。美国宪法明确规定每一个自由的人都有权根据他本人的智慧、勤奋和能力，尽量施展其抱负。在这样的历史和文化背景下，美国人十分崇尚个人追求更美好生活的自由，反对不顾个人之间的千差万别单纯追求最后结果上的平等的做法，认为像自由这样的思想是永远不可能过时的，对人的权力加以限制是进步的一种象征。因此，美国始终是一个自由的市场经济的堡垒。
美国实行的自由的市场经济模式与其自由移民的历史与社会文化是密切相关的。美国社会的最大特点，是它的劳动力是由多民族的宗教和政治的特异议者、机会主义者和奴隶的后代组成的。每一个这样的集团出于它们自己的理由，都憎恨更高的权威。这样，美国就成了一个各族的“熔炉”和“强烈个人主义”的家乡。美国社会这两方面给美国的市场经济留下了长久存在的烙印。美国的个人主义哲学是所谓美国梦的基础。按照这一哲学观念，每一个人都可以依靠自己的力量通过艰苦努力提高生活水平。美国人一般认为，个人财富是对艰苦劳动的奖赏。个人主义哲学还使公民个人相信自己可以对社会产生重要影响。因此，多样化的人力资源与个人主义的哲学观念，是形成美国自由的市场模式的重要因素之一。
渊远流长的自由放任传统，是美国形成自由的市场经济模式的另一重要因素。18世纪末以私有产权和自由企业为基础的资本主义经济体制在英国第一次获得了充分的成熟的形式，它是与工业革命一起出现的，并在反对僵化的重商主义政权的过程中得到了发展。从16世纪起在西欧出现和发展起来的自由旅途主义，18世纪又在美国生根开花.同时,美国的最初移民都是一些离开旧世界来寻找政治、经济和崇教自由的人。因此，在亚当·斯密（Adam Smyth）1776年发表《国富论》的同一年，美国发表的《独立宣言》在人类历史上首次宣称，每个人都享有“某种天赋人权”，它们包括“生存、自由和追求幸福”等。接下来的美国宪法──新共和国宪法的前身，则把私人产权规定为每个人的天赋人权之一。《独立宣言》的主要作者托马斯·杰佛逊（Thomas Jefferson）认为，私人产权赋予了个人所有者自由的手段──经济自由，没有它，人们就不可能在国家政治权力下保护个人。
在没有公共当局的强制干预的情况下，美国的市场经济在18世纪和19世纪得到了快速增长。在19世纪前半叶，政府以补助、关税保护和允许合法垄断等形式帮助私营企业发展，19世纪后中叶政府开始采用了越来越多的更纯粹的自由放任措施。19世纪的最后几十年，工业和金融的垄断化导致了美国市场经济制度特征的显著变化，从基本上是自由放任转变为政府的有效调节，政府在市场导向的经济中承担维持宏观经济稳定和收入保险的责任。
（2）法国行政市场体制模式的形成背景。在行政市场体制下，虽然也主要通过市场来配置资源，但是国家却通过各种行政措施来计划并调节市场对资源的配置，从而形成了一种行政系统与市场系统有机结合、共同在资源配置上发生作用的体制。实际是一种受限制的市场经济，是集中的计划与自由的市场经济之间的一种过渡模式。法国实行这种市场经济的模式，有其特定的历史背景。
从第二次世界大战以后，法国的经济体制就引起了全世界的特别关注，因为法国是西欧主要资本主义国家中实行有明确规定的国家经济和社会计划纲领的典型国家。法国计划指导的市场经济形成和发展的最重要的历史背景，就是在寻求国家统一过程中所形成的中央集权主义的政治文化传统。法国历史上过多的政治分裂引来了独裁政权的创立，这种政权又带来了很强的由中央控制经济的传统。法国人对政治环境的谨慎态度要求创立强有力的中央政府，而这种政府又带来了干预经济生活的传统，因此，它对法国经济体制的形成和发展产生巨大的影响。
今天，法国的政治和经济权力结构是受强有力的国家社会主义或中央集权的传统支配的，这个传统形成了政府和大私营工商企业之间密合作的关系。对政府的经济政策，特别是对国家计划纲领的支持，主要来自大私营企业。各大私人企业通常有一个理事专门负责同政府各部保持紧密联系，并了解政府的有关政策，以及这些政策对私人企业的影响。具有中央集权传统和实行指导性经济计划的法国，已经注意到当今世界上先进的工业国家所面临的一个重要问题，即，集体考虑国家的经济和社会优先事项以及计划在指导国家经济和社会中的作用问题。显然，在这样的背景条件下，计划指导的市场经济在法国出现也就成为必然了。
法国的指导性计划体制还受一定理论的指导。根据法国计划理论家的观点，先进的工业经济不再具有保证它的良好成就的足够的自行调节力量。现代工业经济由于在控制个人的行动上没有有计划的集体行动，而且在工资和价格等方面缺乏灵活性，所以发生了极不规划的经济增长、经常受到财政危机和严重的失业的损害。因此，现代工业经济若要良好地运行，就必须辅之以某种形式的超越私人市场指导的国家的经济指导。政府的作用是刺激和支持私人经济，防止供应发生障碍，维持充分就业并提供各种鼓励和控制措施，使雇主和工人去充分发掘国家经济增长的潜力。
按照指导法国家计划工作的理论，先进的工业经济有一个国有部门、两个私有部门。在两个私有部门中，一个由竞争垄断企业和寡垄断企业组成，价格和工资受到严格控制；另一个由性企业组成，价格与工资是灵活的，而且随市场条件的变化而变化。在无计划的经济中，两个私有部门不能很好地协调或配合，寡头垄断部门通过把适应波动的经济状况的负担放在小型的竞争企业身上的办法剥削竞争性部门。所有的经济部门都致力于保护它们认为是自己的合法经济利益，以致产生严重的通货膨胀压力和收入竞赛，并产生带有金融危机的经济萧条。根据法国计划者的观点，只有制订指导国家经济的计划，才能地成功地解决先进工业经济中的这些问题。
就国有部门而言，包括国有化工业、负责国防、教育、卫生、运输、环境保护和住宅等工作的政府机构或部门，在无计划的私人经济中，会使私有部门获得的资源数量过大，以致民用的商品和服务供给过度，而学校、医院、公共卫生、环境保护等部门公用的商品和服务则供应不足。因而，法国的计划者主张用计划指导或限制性的市场经济取代无计划的市场经济，建立一种介于传统的自由放任模式和指令性模式之间的一种市场模式，用限制性市场经济模式取代纯市场经济模式。但是，对纯市场经济模式的限制程度在不同的国家中是有差异的。
法国的计划指导理论说明了私人企业和私人经济决策如何从计划的实施中获得好处，说明为使个人与私人企业的活动与各项计划相配合，可以运用财政和货币的鼓励手段，在必要时政府也应抑制那些不支持国家计划的私营企业的经济利益，引导经济按国家计划规定的目标前进。法国计划者的限制性市场经济模式所强调的，是确保所有私人经济集团自愿与政府合作，但也允许有某些指令性的或强迫的因素存在。
（3）新加坡法律规制的市场经济模式的形成背景。自1819年英国和平占领新加坡以后，这里的自由贸易从中国、印度、马来群岛和其他地区引来了大量的移民。这些移民带来了他们的文化、语言和社会组织。于是，在新加坡这个英国的殖民地上，形成了一个多元整合的种族和文化的社会。新加坡1959年从英国人手夺回自治权，1965年完全独立，到目前为止已转变为国际公认的安全、干净和繁荣的法律规制的市场经济的当代典范。
在新加坡这样一个多元的社会里，不同的种族的价值观和信念经常发生“冲突”“碰撞”，一个种族认为合乎道德或神圣的事情，另一种族却可能将它看做是应受到鄙视或禁忌的事情。由于各个种族之间存在着互相对立的观念，新加坡的多元社会十分脆弱，很容易出现骚乱。因此，新加坡十分重视把这个多元化的社会复合为一和强调用法律规制人们的行为。这一点就是新加坡实行法律规制的市场经济模式的一个重要原因和历史背景。
在法律规范的市场经济中，具有尽可能多地以国家法律来规范人的行为的倾向。更多地依据国家法律来解决个人之间的争执，即使个人之间没有发生直接的争执，也可以以全社会利益的名义用法律来规范人们 某一方面的行为。在其他国家，法律规范的市场经济通常是与别的市场经济类型相结合而存在于某个国家之中。例如，在第二次世界大战后的原西德就是法律规制、集体协调与福利国家相结合的一种混合市场经济类型。比较纯粹地体现法律规制的市场经济特点的，是第二世界大战后小小的城市国家──新加坡。
总体说来，西方发达资本主义国家的市场经济模式，不论属于何种类型，都有一种趋同性，
即市场机制发挥作用的范围相对较大，政府干预的力度相对较小。而在中国这样一个发展中国
家，由于生产力发展水平较落后，商品经济发展程度较低，资金、技术和基础工业较薄弱，又
是人口众多的农业大国，使得市场机制的作用发挥受到很大限制。同时，我国的经济发展起步
较晚，市场的发育需要一个较长的过程。在这种情况下，政府一方面要积极地推动市场的发展，
另一方面又需采取相应的政策措施弥补市场的缺陷。再有，根据新制度经济学的观点，制度的
变迁和创新是经济发展的重要动力，特别是产权制度的建立与国有企业制度的创新，在很大
程度上取决于政府的决策与行为。因此，西方发达的资本主义国家的市场经济模式在我国有
很大局限性。中国必须建立具有本国特色的社会主义市场经济体制。
决定中国社会主义市场经济模式的特殊因素。社会主义市场经济是现代市场经济的
一种创新形式。经济学的理论告诉我们：市场经济是商品经济的发达形式，社会分工是商品经
济存在的基础，也是市场经济存在的基础。马克思指出：“由于社会分工，这些商品的市场日
益扩大；生产劳动的分工，使它们各自的产品互相变为商品，互相成为等价物。使它们互相成
为市场”。①列宁也认为：“社会分工是商品经济的基础…日益发展的社会分工就是资本主义
国内市场建立过程中的主要关键”。② 在社会主义国家，商品经济发展的必然趋势同样是市场
经济，因而，经济的运行方式也必然是市场经济。所不同的是，迄今为止，市场经济都是在资
本主义制度下搞的，在我国以公有制为基础的社会主义条件下实行市场经济，是前无古人的事
业。从计划经济向社会主义市场经济转变，两种不同的经济体制如何有效地衔接和更替，是摆
在世人面前的新问题，这不仅超越了马克思主义经典作家给我们的各种现成的理论，同时也超
越了社会主义国家所积累的全部经验。因此，建立社会主义市场经济，是前所未有的创新形式。
这种创新是由中国的具体国情决定的，主要表现在以下几个方面：（1）中国的市场经济是在计
划经济体制的基础上建立的，这是世界经济史上前所未有的创举；（2）中国的市场经济是在以
公有制为基础的经济条件下建立的，国有经济是市场经济的主要构成内容，这与西方国家的市场
经济具有本质上的差别；（3）中国市场经济运行的微观基础主要是以工厂制为基础的国有企业，
这与西方国家的市场经济以建立现代企业制度的企业为微观基础，具有较大的差距，因此中国市
场经济体制的建立具有跃进性；（4）中国市场经济体制下的社会产品分配，是坚持以按劳分配
为主，这与西方国家的按资分配具有本质上的差别；（5）中国市场经济体制的建立与市场经济
的运行，需要强化政府的管制与宏观调控，因此政府扮演着更重要的角色。
第二章 中国市场经济体制的建立
中国市场经济体制的建立，经历了一个漫长的认知过程。在每一个阶段上认识的升华，都是随着中国的政治、经济情况的不断变化，在实践中不断探索的结果。最终，中国人终于从传统的计划经济体制中摆脱出来，建立了社会主义市场经济体制。这是中国在经济理论的认识和实践方面所发生的一个历史性的转变，同时，也是商品经济发展的必然趋势。中国在建立市场经济体制的过程中，还面临着选择符合中国国情的市场经济模式的艰巨任务。
中国市场经济体制的建立过程
新中国成立后，实行了几十年的计划经济体制，导致人们对市场经济的认识产生很多禁区。一是由于过分地宣传计划经济的优越性，导致人们对计划经济体制的认识过于理想化。二是由于在理论上把计划经济是定义为社会主义制度的本质特征，而把市场经济定义为资本主义的固有产物，因而人们对市场经济“谈虎色变”。三是由于把资本主义的固有矛盾与市场经济直接联系起来，因此得出结论，要坚持社会主义道路，就不能实行市场经济体制。
但是，经过几十年的实践证明，人们逐步认识到，传统的经济计划体制并不像人们预想的那样完美，除了工业化开始阶段的特殊发展时期外，传统的计划经济越来越呈现出结构失调、供求脱节、资源浪费、效率低下等特征。同时，社会主义的计划经济也没有从根本上消除人们在经济利益上的差别和矛盾，生产的社会化与个别企业生产之间的矛盾也仍然存在。这证明，传统的计划经济并不是社会主义制度的本质特征，只是社会主义原始积累阶段的特殊产物。而且是经济结构较简单、经济目标较单纯、经济政治化倾向强烈情况下的经济粗放型发展阶段的特殊产物。随着经济从粗放型阶段向集约化阶段过渡，计划经济体制越来越难以适应经济发展的需要。
在传统的计划经济体制下，政府的经济职能也暴露出很多问题。一是政府对经济主要实行统一的计划管理，对资源的配置方式主要运用计划机制，限制和否认了市场机制的作用，导致资源配置失效。二是政府庞大，经济专业部门分工越来越细，导致官僚主义、工作相互扯皮、效率低下。同时，政府管事太多，管了许多不该管、管不好、管不了的事，应该干的事却没有干好，严重削弱了政府的职能。三是政府管理过于集权，严重挫伤了地方政府的积极性，影响了地方各项事业的发展。
尽管人们对传统的计划经济体制的缺陷的认识不断深化，但在1979年以前，对于这一问题的认识，从总体上看没有超过传统计划经济理论的限制，在实践上尚没有实破计划经济的模式。对于社会主义市场经济的真正认识是从1979年经济改革开始后进行的，并将理论上的认识与改革实践结合起来，确立了经济运行中的市场因素。
1978年党的十一届三中全会为中国的经济体制改革提供了理论上的根据。1981年11月，五届人大四次会议通过的政府工作报告指出：“正确认识和处理计划经济和市场调节的关系，是改革中的一个关键问题”。“我国经济体制改革的基本方向应当是：在坚持实行社会主义计划经济的前提下，发挥市场调节的辅助作用，国家制定计划时也要充分考虑和运用价值规律；对于带全局性的、关系国计民生的经济活动，要加强国家的集中统一领导，对于不同企业的经济活动要给与不同程度的决策权，同时扩大职工管理企业的民主权利；改变单纯依靠行政手段管理经济的做法，把经济手段和行政手段结合起来，注意运用经济杠杆、经济法规来管理经济。”①
1982年9月，党的十二大报告中更明确地指出：“我国在公有制基础上实行计划经济。有计划的生产和流通，是我国国民经济的主体。同时，允许对于部分产品的生产和流通不作计划，由市场来调节，也就是说，根据不同时期的具体情况，由国家统一计划划出一定的范围，由价值规律自发地起调节作用。这一部分是有计划生产和流通的补充，是从属的、次要的，但又是必需的、有益的。”报告还指出：“正确贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则，是经济体制改革中的一个根本性问题。我们要正确划分指令性计划、指导性计划和市场调节各自的范围的界限，在保持物价基本稳定的前提下有步骤地改革价格体系和价格管理办法，改革劳动制度和工资制度，建立起符合我国情况的经济管理体制。”②
坚持计划经济为主、市场调节为辅原则在当时是有积极意义的。它明确提出社会主义经济必须利用市场机制，把利用市场调节当作经济改革中的一个基本方面。但从总的方面来看，这一原则显然还是传统计划经济的产物。在这一原则中，直接的指令性计划仍然被看作社会制度的本质和整个经济运行的基础，市场调节只是从属的次要的；计划与市场的关系是一种互相对立的“板块”式结合的关系，即计划调节是指令性的、排斥市场的，而市场调节则是自由的、计划以外的部分。在这样的理论和原则指导下，当时真正实行市场调节的改革，这只能是在一些小商品的生产和经营中进行，国民经济的主体部分仍然依靠计划调节。
1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中，第一次明确地提出了社会主义有计划商品经济的理论，这标志着我国对于社会主义市场问题认识的一次重大突破和飞跃。决议提出：“改革计划体制，首先要突破把计划和商品经济对立起来的传统观念，明确认识社会主义计划经济必须自觉依据和利用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。”我国计划体制的基本点可以概括为：“第一，就总体说，我国实行的计划经济，即有计划的商品经济，而不是那种完全由市场调节的市场经济；第二，完全由市场调节的生产和交换，主要是农副产品、日用小商品和服务修理行业的劳务活动，它们在国民经济中起辅助但不可缺少的作用；指令性计划和指导性计划都是计划经济的具体形式；第四，指导性计划主要依靠运用经济杠杆的作用来实现，指令性计划则是必须执行的，但也必须运用价值规律。”①
有计划商品经济理论的提出，对于深化我国经济体制的改革起到了巨大的推动作用：一是突破了把社会主义和商品经济对立起来的传统观念，第一次肯定了社会主义经济是商品经济，把商品经济当作了社会主义经济的内在属性。二是突破了把指令性计划当作社会主义经济的根本特征的传统观念，肯定了指导性计划也是计划的一种形式，从而从根本上动摇了传统计划经济的基础。
在有计划商品经济理论的指导下，我国从1985年开始，全面开展经济体制的改革，对大量农副产品和消费品由市场调节，工业生产资料实现双轨制，企业经营自主权不断扩大，市场机制开始在国民经济中发挥重要的调节作用。1985年9月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》对于我国经济体制改革的总体规划作了如下概括：“建立新型的社会主义经济体制，主要是抓好相互联系的三个方面：第一，进一步增强企业特别是全民所有制大中型企业的活力，使它们真正成为相对独立的，自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者；第二，进一步发展社会主义的有计划的商品市场，逐步完善市场体系；第三，国家对企业的管理逐步由直接控制为主转向间接控制为主，主要运用经济手段和法律手段，并采取必要的行政手手段来控制和调节经济运行。要围绕这个三个方面，配合搞好计划体制、价格体制、财政体制、金融体制和劳动工资制度等方面的改革。”②这个规划初步构划出中国经济体制改革的基本轮廓。
1984年提出的有计划商品经济理论，按现代市场经济理论的要求来看，仍存在两个方面的不彻底性。一是只承认社会主义经济是商品经济，但不承认市场经济，把市场经济当作完全完全的自发的市场调节，当作资本主义的东西。二是把发展市场体系只理解为发展商品市场，对市场机制、市场体系的理解还是比较简单和片面。
1987年10月，在党的十三大报告中，在计划商品经济理论基础上，对于社会主义市场机制问题进行了新概括和说明。报告指出：“社会主义有计划商品经济体制，应该是计划与市场内在统一的体制。在这个问题上，需要明确几个基本的概念：第一，社会主义商品经济同资本主义商品经济的本质区别在于所有制基础不同。第二，必须把计划工作建立在商品交换和价值规律的基础上。以指令性计划为主直接管理方式，不能适应社会主义商品经济发展的要求。第三，计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的。新的经济运行机制，总体上说应当是‘国家调节市场，市场引导企业’的机制。国家运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，调节市场供求关系，创造适宜的经济和社会环境，以此引导企业正确地进行经营决策。”报告还指出：“社会主义的市场体系，不仅包括消费品和生产资料等商品市场，而且应当包括资金、劳务、技术、信息和房地产等生产要素市场；单一的商品市场不可能很好发挥市场机制的作用。社会主义市场体系还必须是竞争的和开放的；垄断的或分割的市场不可能促进商品生产者提高效率，封闭的市场不利于发展国内的合理分工和促进国际贸易。”①
十三大提出的“国家调节市场，市场引导企业”的模式，是对有计划商品经济理论的一次重大发展：其一，明确提出社会主义商品经济与资本主义商品经济的区别不在于市场与计划的多少，而在于所有制的不同，把制度与体制区别开。其二，在国家调节市场，市场企业的模式中，计划是建立在市场体制基础上的间接计划，市场体制是经济运行的基础，市场的地位大大增强了。其三，明确提出了社会主义市场体系包括生产要素市场，这是对社会主义经济中市场机制作用认识的一次突破。从总体上看，十三大对于社会主义市场问题的认识已接近社会主义市场经济的认识水平。
1989年以后的治理整顿阶段，政府为了实现经济和政治的稳定，加强了政府对经济的行政控制，直接计划调节的作用有所加强，提出了计划经济与市场调节相给的模式，这是治理整顿阶段的特殊环境的产物。1990年12月《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中指出，实行计划与市场调节相结合，需要明确以下几点：（1）计划经济可以从总体上保持按比例发展，市场调节可以发挥优胜汰机制的作用和增强经济发展的活力。（2）计划经济不限于指令性计划，指令性计划和指导性计划都是实行计划经济的具体形式。经济改革中要进一步缩小指令性计划的范围。（3）大体上说，属于总量控制、经济结构和经济布局的调整以及关系全局的重大经济活动主要发挥计划的调节作用，企业日常的生产经营、一般性技术改造和小型建设等经济活动，主要由市场调节。（4）国家经济管理的主要任务，是合理确定国民经济的发展计划、规划和控制宏观目标，制定正确的产业政策、地区政策和其他经济政策，做好综合平衡，协调重大比例关系，综合运作经济、法律和行政手段引导和调整经济的运行。
在中国，正式提出社会主义市场经济理论的人是邓小平。邓小平同志坚持事实求是的马克思主义原则，科学地总结了世界各国经济发展的经验和教训，阐述了社会主义市场经济的思想和理论。1979年11月26日，邓小平同志会见美国《不列颠百科全书》副总编吉布尼等美国学者说：市场经济只限于资本主义社会、资本主义的市场经济，这肯定是不正确的。社会主义为什么不可以搞市场经济？市场经济在封建社会时期就有了萌芽。社会主义社会也可以搞市场经济。1985年10月，邓小平同志在回答美国企业家代表团团长格隆瓦尔德关于社会主义和市场经济的关系时的提问时说，问题是用什么办法更有利于社会生产力的发展。过去我们搞计划经济这当然是一个好办法，但多年的经验表明，只用这个办法会束缚生产力的发展，应该把计划经济与市场经济结合起来，这样就能进一步解放生产力，加速生产力的发展。1990年12月在上海，1992年春天在南方视察时，邓小平同志又再次指出，不要以为搞点市场经济就是资本主义道路，没那么回事。计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。邓小平同志坚持实事求是这一马克思主义的精髓，对长期困扰人们、当时争论不已、阻碍我们前进的市场经济是不是一定姓“资”以及与此相联系的社会主义可不可以搞市场经济的问题，作了清楚肯定和精辟透彻的回答，统一了全党的全国人民的思想认识，为社会主义市场经济体制建立，奠定了理论基础。
1992年6月，江泽民总书记在中央党校给省部级干部学员讲话时，进一步阐述了邓小平同志的科学思想，明确提出，中国社会主义经济的发展方向，就是社会主义市场经济。同年10月，党的十四大正式确定了我国经济体制改革的目标，是建立和完善社会主义市场经济体制，使市场在社会主义国家宏观调控下的对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化；通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益较好的环节中去，并给以压力和动力，实现优胜劣汰；运用市场对各种经济信号反应比较灵敏的优点，促进生产和需求的及时协调。1993年11月党的十四届三中全会又通过了《中共中同关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步以党中央决定的形式具体规定了建立社会主义市场体制的方针、政策、措施，作为党中央的文件把建立社会主义市场经济体制作为我国经济运行的目标模式，这表明我国社会主义经济体制改革在理论和实践中都取得了重大进展，同时也是对马克思主义理论的丰富和发展。
1997年9月12日，江泽民总书记在党的十五大所作的《高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》的报告中指出：“建设有中国特色社会主义的经济，就是在社会主义条件下发展市场经济，不断解放和发展生产力。这就要坚持和完善社会主义公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；坚持和完善社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用；坚持和完整按劳分配为主体的多种分配方式，允许一部分地区一部分人先富起来，带动和帮助后富，逐步走向共同富裕；坚持和完善对外开放，积极参与国际经济合作和竞争。保证国民经济持续快速健康发展，人民共享繁荣成果。”党的十五大对社会主义市场经济的基本理论框架与模式进行了进一步的阐述与分析，为中国共产党把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪，在经济体制的进一步改革方面奠定了理论基础。
1998年3月5日，李鹏同志在第九届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中，对五年来经济体制改革的成绩进行了全面的概括时指出：以建立社会主义市场体制为目标的改革取得了重大突破，新的宏观调控体系框架初步建立，市场在资源配置中的基础性作用显著增强。报告还指出：发展社会主义市场经济，必须发挥市场对资源配置的基础性作用，不这样，经济发展就没有活力。市场也有盲目性和局限性，国家必须通过宏观调控加以管理和引导，不这样，经济就会出现混乱。社会主义市场经济条件下的宏观调控，不同于计划经济体制下那种对企业生产经营活动的直接干预，必须按照市场经济规律，主要运用经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段，对国民经济进行合理的调节。
2．2 建立社会主义市场经济体制的客观依据
在我国，建立社会主义市场经济体制，是经济发展的必然趋势，是经济运行方式的必然选择，有其客观的依据。
（一） 社会分工的存在为市场经济体制的建立提供了前提条件
市场经济是商品经济的发达形式，因此，社会主义商品经济存在的基础就是社会分工，这也是社会主义市场经济存在的基础。虽然达到高度社会化程度的商品经济就是市场经济，但是商品经济是根据产品是否通过交换进入消费这种外部表征来界定经济体制，而市场经济是从社会资源配置方式这种内在特征的角度界定经济体制。不论商品经济与市场经济的区别何在，二者存在的基础都是社会分工。马克思指出，“由于社会分工，这些商品的市场日夜扩大；生产劳动的分工，使它们各自的产品互相变为商品，互相成为等价物。使它们互相成为市场”(马克思资本论第三卷,第78页,人民出版社,1975年)。 因此可见，社会分工是市场经济形成的基础，也是商品经济中的市场形成与发展的基础。列宁也认为，社会分工是市场发展的基础。他指出，“社会分工是商品经济的基础……日益发展的社会分工就是资本主义国内市场建立过程中的主要关键”（列宁全集第一卷，第161页，人民出版社，1965年）。我国虽然是在社会主义计划经济的基础上建立市场经济体制，但我国的经济是以分工为前提的社会化生产，社会分工使得社会主义的商品的市场交换成为必要，这是社会主义商品经济存在的前提条件，因而也是社会主义市场经济存在的前提条件。
（二）经济体制的全面改革为市场经济体制的建立提供了现实条件
党的十一届三中全会以来，我国尊重实践，尊重群众的首创精神在社会主义经济活动中不断扩大市场调节的范围，坚持改革开放，为建立社会主义的市场经济体制，创造了现实条件。第一，在农村取消了人民公社和统购统销，实行家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制，大力发展乡镇企业，抓紧农村流通体制的改革，加快了农村经济市场化的进程。第二，为促进国有企业进入市场，政府采取了一系列给予国有企业各种经营自主权的政策和措施，使大多数企业在不同程度上扩大了自主决策的权力，可以根据市场供求的变化来调节自身的经营活动。第三，价格的调整和放开，使价格对供求的调节作用得到了很好的发挥。如果说企业具有经营自主权是创造市场行为主体的必要前提条件的话，那么放开价格，则是市场主体通过竞争取胜的重要条件。改革开放以来，我国对各种不合理的比价关系进行了多次调整，初步形成了市场价格随供求状况自动升降的机制。第四，通过建立多渠道的流通网络，改变了统购包销的单一流通形式，初步形成了以国有商业为主导、多种经济成分参与的流通体制，为商品市场的形成创造了重要条件。第五，初步建立了间接的宏观调控体系和各类经济法规，发挥了财政、货币政策对经济运行的调控作用，以及法律法规对经济的规制作用。第六，通过建立经济特区、开放沿海城市等，加快了国内市场与国际市场的对接，开始按国际市场的一般规则处理渉外经济关系。以上这些方面的初步改革与调整，为我国建立社会主义市场经济体制，创造了现实的条件。
（三）公有制与市场经济具有兼容的客观基础
从理论上看，市场经济作为一种一般性的经济运行方式，要求企业具有独立的商品生产者、经营者地位，以自己所生产的商品进入市场进行等价交换，只要满足这些基本条件，市场经济就可以运行。而生产资料归谁所有，并不是交换双方所关心的。公有制本质上并不排斥市场经济，市场经济本质上也不排斥公有制，二者是兼容的。其具体根据表现在以下几点：
第一， 公有制经济中存在着市场经济充分发展的现时必然性。首先，现时的公有制还未达到社会所有的程度，还存在集体所有和全民所有的差别，还存在公有制实现的多种形式，不同形式的公有制之间仍然要采取市场经济的联系形式。其次，就全民所有制内部来看，不同企业之间具有独立的经济利益和利益差别，从而决定了全民所有制也要采取市场经济的形式。再次，公有制实行按劳分配原则，劳动者具有独立的经济利益和利益差别，这种差别通过市场经济的形式可以得到体现。
第二， 市场经济有利于公有制经济的运行。首先，市场机制具有有效分配和利用资源的功能，因而有利于公有制经济的持续协调发展。其次，市场经济要求公有制企业成为独立经营、自负盈亏、自我积累和自我发展的独立商品生产者和经营者，成为具有生机和活力的经济实体，这有利于推动经济效益的提高。
第三， 公有制与市场经济相互提供前提。首先，公有制代表全局利益，与市场经济局部利益和特殊利益可以相互协调。其次，公有制更便于国家通过其自身的力量去协调市场经济的运行，消除盲目性，使资源配置更有利于社会整体利益和有效分配。再次，市场经济的效率性，有利于生财之道力的发展，从而进一步完善公有制。
（四）可借鉴外国市场经济的成功经验
由于市场经济具有共性特征，因此，建立社会主义的市场经济体制，可以借鉴国外的成功经验，这会使我们少走弯路。因为我们不是自然进入市场经济，不是从原始的市场经济自然过渡到现代市场经济，也不是恢复市场经济，而是创造性地进入市场经济。因此，我们一方面可以借鉴国外市场经济的成功经验，来构思我国市场经济体制的基本框架，但不能简单照搬和盲目模仿国外某种现成的市场经济模式。另一方面，我们可以要根据我国建立市场经济体制所面临的初始条件和具体国情，来构思与资本主义市场经济体制相区别的社会主义市场经济体制的特征。
2．3对社会主义市场经济体制基本框架的描述
1993年11月，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，设计了社会主义市场经济体制的基本框架。对此作以具体的描述与分析。
（一） 坚持以公有制为主体
坚持以公有制为主体多种经济成分并存的结构，这是社会主义的本质要求，也是我国经济发展长期实行的方针。党的十四届三中会《决定》指出：公有制的主体地位主要体现在国家和集体所有的资产在社会总资产中的优势，国有经济控制国民经济命脉及其对经济发展的主导作用等方面。只有公有制在数量上占优势，才能按社会主义方向建立现代企业制度；只有国有经济控制国民命脉，才能使政府对整个经济的发展具有控制力；只有确保国有经济对社会主义市场经济的主导地位，才能推进社会公平，促进地区之间协调一致，引导其他经济成份健康发展，保持社会稳定。那种主张国有企业改革私有化的倾向，是错误的，不符合社会主义市场经济的客观要求。从本质上讲，社会主义市场经济体制就是以公有制为主体的社会主义所有制同市场机制有机结合的经济体制。其他所有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。
我国处在社会主义初级阶段，公有制的实现形式必须与这个基本国情要求相适应，那就是多种实现形式。社会主义公有制从建立到找到能够极大促进生产力发展的相应的公有制具体的实现形式，是一个长期的、连续的、动态的过程。特别是在社会主义市场经济体制下，公有制的具体形式更是丰富多采的。江泽民总书记在党的十五大报告中指出：“要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式”。“一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。”这一论述是对马克思的所有制理论的一种正本清源，它不仅说明公有制具有多种实现形式，诸如，国家和集体控股的股份制是公有制的实现形式，股份合作制中劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的，是集体经济的实现形式，同时还说明，公有制的形式和公有制的实现形式是可以分离的。股份和股份合作制是公有资本新的组织形式和实现形式。股份制企业组织形式和承包、租凭、委托经营、兼并、收购等经营方式，都是公有制形式与公有制实现形式相分离的形式。正如十五大报告指出的，股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权与经营权的分离，有利于提高企业和资本的动作效率，资本主义可以用，社会主义也可以用。不能笼统地说股份制是公有还是私有，关键看控股权掌握在谁手中，这取决于资本结构。但从本质上讲，股份制属于混合的经济组织形式，一个突出的特点是“你中有我，我中有你。”所有制的结构特征，是反映中国市场经济体制的本质特征，同是也是社会主义市场经济区别于发达资本主义国家市场经济的本质差别。现在，世界上实行市场经济的国家，都是以生产资料私有制为基础的，由计划经济向市场经济过渡的原来的社会主义国家，也多是与私有化的同时进行的。我国则是在坚持公有制为主体的条件下实行市场经济。既要坚持以公有制为主体，又实行市场经济，这是一个前无古人的创举。从前景看，在我国搞市场经济肯定能够成功，因为市场经济是大势所趋，但社会主义市场经济能否成功，关键就看能否保持公有制为主体。如果不能保持公有制为主体，那就和其它国家的市场经济没有区别了，也就不称其为社会主义市场经济了。社会主义市场经济就是以公有制为主体的、包括私人经济在内的多种经济成分长期共同发展的条件下运行的。以公有制为主体的社会主义市场经济，要求所有的国有企业必须转换经营机制，建立适应市场经济要求的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。社会主义市场经济坚持以公有制为主体，并不意味着公有制享有特权，公有制与非公有制企业都要进入市场平等竞争。
（二） 发挥市场在资源配置中的基础性作用
市场机制通过利益刺激生产者和消费作出趋利避害的决策，调节生产和需求，实现全社会资源的合理配置；市场机制通过优胜劣汰法则，鞭策企业采用效率更高的生产方法，使资源向效益较好的企业的环节集中，实现企业内部资源的合理配置；市场机制还可以在产品资源配置中起基础性作用。生产某种产品要消耗多种资源，这些资源的组合比例不仅取决于技术上的要求，还受资源价格的影响。因此，在价格机制作用下，产品的生产者和经营者必然会根据节约的原则确定各种资源的组合比例，使生产某种产品所需要的各种资源按照价值规律的要求，实现合理配置，提高效率。
（三） 建立全国统一开放的市场体系
社会主义的市场经济，必须建立全国统一开放的市场体系，实现城乡市场紧密结合，国内市场与国际市场相互衔接，促进资源的优化配置。其一，统一开放的市场体系，包括物质商品市场、 金融市场、房地产市场、劳动力市场、技术市场、信息市场等生产要素市场，同时，产权市场也要与其同步发展，相互配合与协调。其二，价格形成市场化，绝大多数的竞争性商品的价格和劳务价格由市场决定。其三，市场行为规范化，各种形式的市场阻隔、地封锁和部门垄断将被彻底打破，形成正常的市场进入、市场竞争和市场秩序规则，并建立符合现代市场经济要求的市场组织、法规和监管体系。其四，国内市场逐渐与国际市场接轨、融为一体，建立符合国际市场要求的市场活动的标准、规则和惯例。
（四）强化政府的宏观调控职能
市场机制的调节具有自身难以克服的局限性和缺陷，需要政府加强对市场经济的干预，建立以间接方式为主的客观调控体系，保证国民经济的健康运行。政府干预经济的主要任务，一是通过搞好经济发展规划、宏观经济总量控制、重大比例关系和产业结构的调整、社会资源的配置和生产力布局、合理确定社会经济发展战略，以及集中资金进行重点建设等，使社会资源得到合理利用，使经济效率得到提高，使国民经济得到均衡、稳定发展。二是通过政府运用法律和行政手段，建立市场规则，维护市场秩序，保护公平竞争，实现市场经济的有序运行。在中国目前的特定国度，政府对促进市场经济体制的建立与发展扮演重要角色。
（五）坚持以按劳分配为主走共同富裕道路
社会主义市场经济坚持以按劳分配为主，效率优先、兼顾公平的分配制度，鼓励一部分地区一部分人先富起来，走共同富裕的道路。资本主义市场经济以私有制为基础，财产的私人所有必然导致私人资本的无限扩张收入的两极分化。社会主义市场经济有利于鼓励先进、促进效率、展开合理竞争，同时又可以避免收入的两极分化。这是因为，（1）以公有制为主体，会使私人资本的膨胀受到制度的限制凭借私人资本参与分配会被限制在一定范围内。（2）经济技术的发展，劳动力市场的成熟和劳动力的自由流动，有助于贯彻按劳分配原则，减少不同地区和不同企业间的非劳动因素而造成的个人收入差异。（3）为协调地区发展和消除贫困现象，政府通过自己的调控机制和社会政策，防止收入差距的过分拉大，最终实现共同富裕。社会主义市场经济，允许合理的收入差距但又避免两极分化，而最终实现共同富裕，这是与资本主义市场经济不同的又一重要特征。
（六）建立多层次的社会保障制度
社会主义市场经济通过建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供与我国国情相适应的社会保障，包括社会救助、社会保险、社会福利、和社会优抚等，以促进经济发展和社会稳定。
第三章 中国市场经济的运行机制
在面向21世纪的今天，建立和完善社会主义的市场经济体制，首先必须从理论上说明中国市场经济是如何运行的。只有把握和理解中国市场经济的运行机制，才能更好地促进中国市场经济的发展。为此，本章阐述的内容主要包括：社会主义市场经济运行的基本条件；需求、供给、供求均衡与市场经济运行的内在制约关系；有效竞争条件下的市场效率。
3．1市场经济运行的基本条件。
不论是资本主义的市场经济，还是社会主义的市场经济，都必须具备符合市场经济运行要求的基本条件。尤其，我国在建立社会主义市场经济体制的过程中，应积极地为市场经济的正常运行创造必要的条件。市场经济运行必须具备的基本条件，主要包括以下几个方面：
第一， 产权界定清楚、产权关系明确。在一个由供求力量决定生产和消费的经济运行制度中，如果没有明确的产权归属，就不能建立规范的市场经济秩序。在西方社会市场经济条件下,由于企业产权完全独立，企业能够完全独立自主地从事市场经济活动，根据市场供求变化对其经济行为作出决策。在我国，国有企业特别是国有大中型企业距产权完全独立尚有相当距离，急待解决其产权名义上清晰而实际上不独立的问题，否则，在交易中的基础与条件就会发生扭曲。所以，清楚地界定产权，明确产权关系，这是市场经济存在和正常运行的基础性条件，也是社会交换行为合法化和秩序化的制度保证。因此，在社会主义市场经济条件下，一切个人、法人财产权，都要依法予以保护。
第二， 形成完整、健全的市场体系。市场经济要有效地配置资源，就必须形成一个完整、健全的市场体系。市场体系是相互联系的各类市场的有机统一体，它不仅包括消费品和生产资料等商品市场，而且还包括资本市场、劳动力市场、技术市场、信息市场以及房地产市场等生产要素市场。市场体系必须具有统一性和开放性。市场体系的统一性是指各分类市场在国内地域间是一个整体，不存在行政分割与封闭状态。市场体系的开放性是指把国内市场与国际市场联系起来，按国内与国际市场提供的价格信号来配置资源。如果没有完整、健全的市场体系，如果市场体系不具有统一性和开放性，市场经济也难以有效地运行。
第三，市场主体平等、交易自由。市场主体之间的地位都是平等的，包括不同类型的企业在交易规则上的平等、其产品在各个贸易环节上的待遇平等；经营来自不同国家的进口产品在关税待遇上的平等（享受最惠国待遇）；在国内从事生产经营活动经济主体，不分国籍，享受国民待遇；生产经营者的竞争机会均等以及每个消费者都享有消费自主权。概括地讲，市场主体不仅在政治上一律平等，在政府给予的外部经济条件上也应一律平等。市场主体平等，是市场经济条件下公平竞争的重要条件。在市场经济条件下，市场主体之间的交易是自由的，人们可以按照自己的愿望实现不同使用价值的自由交换，企业可以在国内或国际市场上自由进行商贸活动。在市场经济条件下，各企业都应成为具有法人资格的平等的民事责任主体，它们之间为实现一定的经济目的而发生的各种重要的经济往来，一般都通过签订具有法律效力的、明确相互权利义务关系的经济合同来加以确定，实现经济主体行为契约化。由于契约是企业进入市场从事各类经济活动的依据，具有相应的法律效力，因此签约当事人必须全面、适时、严格地加以履行，这是对市场主体行为的一种规范性要求。
第四，生产要素商品化。市场经济就是资源配置市场化的商品经济，它不仅要求一般商品和生产资料全部商品化，而且要求各种生产要素商品化，这是市场经济形成的首要条件。在资本主义市场经济的形成和发展中，各种生产要素如资本、劳动力、科技信息、房地产等都普遍实现了商品化，而生产要素的商品化又反过来促进市场经济的成熟和发展。在我国，建立社会主义市场经济体制，首先必须使资本、劳动力和土地等生产要素作为商品进入市场。如果生产要素不能全面商品化，就不能建立真正的市场经济。只有生产要素商品化，要素流动以市场机制自动调节为基础，才能实现经济运行市场化，包括：（1）利率、价格、汇率、工资率等经济参数的形成，主要依靠市场供求自由调节。（2）经济主体，能完全以市场参数的变化为依据进行决策，实行自由决策和平等竞争，而不是从非市场因素出发进行决策。（3）各分类市场以经济原因形成、并以市场规则为纽带使各种经济参数有机联系。如劳动力市场上的工资率、资金市场上的利息率、商品市场的价格、土地市场上的租金或转让费、证券市场上的各种指数等，在健全的市场经济中，都呈现出现律性的联系，其中一个因素的变化，就会规律性地影响具他参数的变动。这种现象是要素商品化的重要标志。只有实现要素商品化，才能有利于实现市场主体追求利润最大化的目标。
第五，法制化的管理与政府干预。市场经济除了以市场机制为基本运行机制外，必须加强法制化管理，依赖于法律的保护。所有经济人的行为必须以法律规范为准则；追求利润最大化，必须以不损害他人利益，不违反法律规则为前提 。法律的公开性和公平性，为所有经济人提供了市场竞争的平等性和整体有效性。由于市场调节存在滞后性和盲目性，难以实现效率与公平的双重要求。因此，有必要通过政府干预对社会经济进行调控。
需求与市场经济运行
经济学的理论和社会发展的实践告诉人们，人类的生存和发展是以对物质资料的消费为物质条件的。消费的客观存在，必然产生对物质资料的需求。在商品经济条件下，不同的需求又会产生不同的需求价格；而不同的需求价格又会推动不同的商品的生产和供给。供给与需求的矛盾，以及由供求关系所决定的市场价格之间的相互作用，推动市场经济的运行。
需求，是影响市场经济运行的重要因素之一。在供给和价格不变的情况下，增加需求量，会增加价格上升的动力，拉动价格爬高，形成供给短缺，进而刺激供给的增加；当需求量减少时，会产生价格下滑的压力，迫使价格走低，形成供给剩余，进而迫使供给的减少。需求量的变化对市场经济运行的影响是必然的，需求量的急剧变化，必然会影响市场经济的稳定运行。那么，有哪些因素会影响需求量的变化呢？下面进行进一步的分析。我们知道，整个社会的市场需求是由个人需求决定的。因而，分析需求变化对市场经济运行的影响，必须首先从分析影响个人需求量变化的因素开始。影响个人需求量变化的因素主要包括五个方面：
第一， 价格。价格是影响需求量变化的一个重要因素。价格与需求量呈反向变化，当某种商品的价格正好等于由该种商品的供给量和需求量所决定的均衡价格时，经济运行处于均衡状态；当该种商品的价格提高时，消费者对该种商品的需求量减少；当该种商品的价格下降时，消费者对该种商品的需求量增加。价格与需求量之间的这种关系对经济中的大部分物品是正确的，并切是普遍的。至此，经济学家把这种关系称为需求规律。
第二， 收入。收入变化是影响需求量变化的又一重要因素。收入与需求量呈正相关，当收入增加时，需求量增加；当收入减少时，需求量减少。当然，收入与需求量的这种变化关系一般是相对正常物品而然。对于低档物品或称非正常物品，需求量与收入呈反方向变化，即当收入减少时，消费者会增加购买低档物品；当收入增加时，消费者会减少购买低档物品。
第三， 相关物品的价格。 如果市场上的某种商品存在替代品和互补品的话，那么，影响需求量的因素除商品的价格和收入水平之外，替代品和互补品的价格变化也会影响某种商品的需求量。如果一种商品价格的提高，导致另一种商品需求量的减少，则它们是互补品，需求的交叉弹性值为负；如果一种商品价格的提高，导致另一种商品需求量的增加，则它们是替代品，交叉弹性值为正；如果一种商品价格的变化，不会导致另一种商品需求量的变化，则它们是不相关商品，交叉弹性值为零。
对于假定的甲、乙两种物品的交叉弹性与相关性，列表说明如下：
表3-1
价 格 变 化
需 求 量 变 化
交叉弹
性 值
商品相
关 性
甲商品
乙商品
甲商品
乙商品
提高
不变
减少
增加
正值
替代
提高
不变
减少
减少
负值
互补
提高
不变
减少
不变
零
无关
第四， 嗜好。消费者的嗜好对需求量也会产生一定的影响。如果消费者偏好对某种物品的消费，那么会增加对该种物品的消费量；反之，如果消费者厌恶对某种物品的消费，会减少对该种物品的消费量。经济学家并不想解释人们的嗜好，因为嗜好基于超越了经济学范畴的历史与心理因素。但要分析影响需求量的因素时，对嗜好这一因素是不可忽视的。
第五， 预期。预期是人们对未来的一种判断，其内涵是很丰富的。预期作为影响需求量的因素来分析，主要是指消费者的收入预期。消费者的收入预期会影响消费者现在对物品的需求量。例如，如果消费者预期未来会赚到更多的收入，那么他们可能愿意用现在一些储蓄来购买商品；如果消费者对未来的收入预期恶化，他们就会减少现在的需求量，用节约的支出增加储蓄，使购买力由现时的转化为潜在的。
第六， 税收。如果政府对消费品课征消费税，那么，税收也是影响需求量的一个重要因素。税收对消费者的需求量的影响，同购买价格上升所产生的影响一样。
在所有其他因素都不变的情况下，一种物品的价格变化与需求量之间的关系，可以用个人需求曲线来表示。个人需求曲线是一条自左上方向右下方倾斜的曲线，如图3—1所示。
P
价
格 D
0
图3--1 个人需求曲线 需求量Q
以上分析的价格、收入、相关物品价格、嗜好、预期、税收等因素的变化，可导致对需求曲线的变动。其中，价格和税收变化，表现为沿着需求曲线的变动；其他各因素的变化都会表现为需求曲线的移动。在既定价格时，当某种因素变化使需求量增加，需求曲线向右移动；在既定价格时，当某种因素变动使需求量减少，需求曲线向左移动。需求曲线的移动如图3---2所示。
P
价
格 需求增加
需求减少 D2
D1
D3
0 需求量Q
图3—2 需求曲线的移动
供给与市场经济运行
供给是与需求相对应的一个经济范畴，它是指厂商在某一时期内对某种产品愿意并能够以某种价格出售的数量，所有厂商对某种商品供给的数量总和称为市场供给（Market Supply）；生产一定量的某种商品所必须具有的价格，称为供给价格(Supply Price)。供给是影响市场经济运行的又一重要因素。当普遍性供给过剩时，会造成经济资源的浪费，商品的价值难以实现，企业资金周转受阻，导致经营亏损，经济运行出现失衡状态。当普遍性供给不足时，会使个人消费和生产要素投入得不到满足，导致价格上涨、市场紧张、整个社会的政治和经济处于不稳定状态。因此，要保证市场经济的稳定运行，必须保证有效的供给。为了保证有效的供给，就必须把握影响供给的因素。经济学告诉我们，影响个人供给量的因素主要包括：
（一） 价格。价格是影响个人供给量的一个最重要的因素，某种物品的价格与供给量是正相关的。在其它条件不变时，一种物品的价格上升，该种物品的供给量增加；一种物品的价格下降，该种物品的供给量减少。价格与供给量的这种关系被称为供给规律。
（二） 投入价格。一种物品的供给量与生产该种物品所投入要素的价格负相关。如果企业生产某种物品投入中的一种或几种要素的价格上升时，企业会减少该种物品的生产量，进而使该种物品的供给量减少。如果投入价格大幅度上升，可能会使企业关闭，最终会导致该种物品的供给量为零。
（三）技术。生产技术也是决定供给量的一个重要因素。生产技术的进步、生产工艺的改进，会使生产成本下降、物品的供给量增加。
（四）预期。某种物品的供给量还取决于对未来的预期。如果人们预期未来某种物品的价格上升，就会将现在生产的该种物品储存起来，并减少今天的市场供给。
（五）税收。如果政府对某种物品在生产环节课征价内税，那么，税收将是影响该种物品供给量的一个重要因素。政府对某种物品不征税或征税对该种物品供给量的影响，与价格的降低与提高对物品供给量的影响是一致的。
反映一种物品供给量与价格之间关系，可通过个人供给曲线来表示。如图3-3。
P
供 S
给
价 S
0
图3－3某种物品供给量与供给价格的关系 Q供给量
供给曲线(Supply Curve)，是一条自左下方向右上方倾斜的曲线。某种物品在价格既定时，投入价格、技术、预期等因素的变化，都会使供给曲线移动。供给量的增加，供给曲线向右移动；供给量的减少，供给曲线向左移动；单纯价格变化，供给曲线自身变动。供给量的变化导致需求曲线的移动，如图3—4所示。
P
价
格 供给减少
供给增加
0 供给量Q
图3—4供给曲线移动
供求均衡与市场经济运行
市场经济稳定运行的基本标志，是市场供给与市场需求不断保持大体均衡的状态。而实现市均衡的重要力量是价格，价格是平衡市场供求关系的一个轮子。
均衡（Eguilibram）从一般意义上讲，是指某些经济变量处于暂时稳定的状态。均衡是分析经济中各种变量之间关系的一种方法，适用这种方法可以了解各个经济变量之间的相互联系与相互作用。均衡是有条件的，是相对的，并处于不断变化的过程之中。一种均衡被打破，新的均衡又将建立，这是事物发展的一般规律。
供求均衡亦称市场均衡，是指供给与需求达到的平衡状态，即供给曲线与需求曲线的交点。研究市场均衡，是把供给与需求综合起来分析其平衡状态对市场经济运行的影响。
（一）均衡价格与均衡产量
当消费者的商品需求价格和生产者的商品供给价格二者相一致时，此时的价格称为均衡价格，也就是供给曲线与需求曲线交点所决定的价格。如图3-5所示。
P
D S
P0 E
S D
0 M Q
图3－5价格与产量的均衡关系
图3-5表明，供给曲线SS和需求曲线DD的交点E所确定的价格OP0为均衡价格，E点为均衡点。当某种商品的价格脱离均衡点时，或高于均衡价格或低于均衡价格，都属于价格失衡状态（Disequlilbrium）。随着市场上供求双方竞争力量的作用，市场上的价格失衡状态将不断被均衡状态所代替。
商品的需求价格和供给价格相一致时的产量为均衡产量（假定产、销量相等）。它是供求曲线与需求曲线的交点即均衡点所确定的均衡价格所对应的产量。图3-5中的OM就是均衡产量。如果市场上所提供的某种商品的数量大于或小于OM，都属于产量失衡状态。这种失衡状态，由于供求双方竞争力的作用，又会不断地由失衡状态向均衡状态发展。
当市场价格不等于均衡价格时，市场的均衡状态被打破，出现非均衡的市场。非均衡的市场有三个特征：一是市场价格脱离均衡价格；二是当市场价格高于均衡价格时，产生超额供给，出现供给量大于需求量的状态；三是当市场价格低于均衡价格时，产生超额需求，出现需求量大于供给量的状态。
通过均衡价格和均衡产量的分析，可知，商品的价格是由供给和需求共同决定的。当供给大于需求时，价格下跌；当需求大于供给时，价格上升。而价格的调整会使商品的供给与需求达到平衡这被称为供求定律，市场上的一切交易活动和价格变动都受这一规律的支配。这就是亚当.斯密所说的“看不见的手”在指挥着经济活动。
（二） 均衡变动分析
上面分析了供给与需求如何决定市场均衡，现在分析供给变化与需求变化如何改变均衡。
供给变化如何影响均衡。当需求不变时，供给发生增加或减少的变化，使供给曲线发生向左或向右移位，因而导致均衡量的变化与均衡价格的变化。如图3-6所示。
P
价 D S”
格 S S’
P2 E”
P0 E
P1 E’
O Q
M2 M0 M1 产量
图3－6 供给变化对均衡的影响
图3-6表明，当供给增加，供给曲线SS移位至S’S’时，，均衡点由E点变为E’点，均衡产量由OM0增加到OM1，均衡价格由OP。降至OP1；当供给减少时，供给曲线SS移位至S’S’，均衡点变为E”点，均衡产量降低至OM2，均衡价格上升至OP2。
第二、需求变化如何影响均衡。当商品的供给不变，需求发生变化，使需求曲线向左或向右移动，因而导致均衡产量的变化与均衡价格的变化。如图3－7所示。该图表明，当需求增加，需求的曲线相应地由DD移位至D’D’时，均衡点由E点变为E’点；均衡产量由OM。增加到OM1；均衡价格由OP0上升至OP1；当需求减少时，需求曲线相应地由DD移位至D”D”，均衡点为E”点；均衡产量由OM。降低到OM2；均衡价格由OP0降至OP2 。
价 D” D D’
格 S
P1 E’
P0 E
P2 E” D’
S D
O D” Q
M2 M0 M1 产量
图3-7需求变化对均衡的影响
第三，供给和需求同时发生变化如何影响均衡。这种影响有多种情况：一是供给与需求以相同的比例增加；二是供给与需求以相同的比例减少；三是供给与需求以不同的比例增加；四是供给与需求以不同的比例减少；五是供给增加需求减少。现以需求增加、供给减少为例分析其两种具体的情况。如图3—8 、3---9所示。
P 需求大量增加 新均衡
S2
P2 S1
P1 D2 供给少量减少
D1 原均衡
0 Q1 Q2 Q
图3—8
图3---8表明，需求大量增加、供给少量减少后，需求曲线移动，供给曲线移动，从而形成新的均衡。均衡量由Q1变为Q2 。
P 需求少量增加 新均衡
S2
P2 S1
P1 供给大量减少
D1 D2 原均衡
0 Q2 Q1 Q
图3---9
图3—9表明，需求少量增加、供给大量减少后，需求曲线生了较小幅度的移动，由原来的D1向右移位至D2 ；供给曲线发生了较大幅度的移动，由原来的S1向左移位至S2 。由于需求曲线和供给曲线都发生了移动，因而打破了原来的均衡，形成新的均衡，均衡量由Q1变为Q2 。
3．5有效竞争条件下的市场效率
市场经济是唯一自然、合理和能够带来繁荣的经济，因为它是唯一能反映生活本质的
经济。生活的精髓就在于它无穷无尽和神秘多样，因而，就生活的完美性和变换性
而言，任何中心人物的智慧都无法加以涵盖和设计。市场经济又是一种有效率的经
济。我们知道任何一种经济体制，都应追求经济效率，而唯独市场经济体制，最能
体现经济效率的要求，具有自动促进提高经济效率的内在属性。
一、 效率的基本含义
美国的经济学家保罗.萨繆尔森和威廉.诺德豪斯认为：效率是配置效率（Allocative
Efficeney ）的简称，有时也称帕累托效率。其含义是：在一个经济的资源和技术既
定的条件下，如果该经济的组织能够为消费者提供最大可能的各种物品和劳务的组
合，那么，这个经济就是有效率的。效率只能在当任何可能的生产资源重组都不能使
其他人的情况变坏，而使任何一个人的情况都变好的条件下出现。这就是说，在实现了
资源配置效率的条件下，只有降低某个人的效用才能增加另一个人的满足或效用。美
国的另一个经济学家蔓昆认为：效率是指资源配置使所有成员得到的总剩余最大化的
性质。如果资源配置使总剩余最大化，我们说，这种配置表现出效率；如果一种配置
是无效率的，那么，买者和卖者之间交易的一些好处就还没有完全被实现。概况地讲，
效率是对资源的利用实现优化配置，使其投入最省、结构最优、收益最大、浪费最小。
我们知道，任何一种经济资源，通常都具有一系列的可供选择的用途。因而，人们迫
于竞争的压力和利益的推动，必须对其所使用的资源进行选择，以确保在较省的资源
投入的前提下，获得最大的经济收益。如果人们面对具有多种用途的资源，在使用上是
盲目的或随意的，必然导致资源利用的不经济，导致经济效率的低下。同时，资源在数
量上又具有限性的特点，在一定时期内，可用于生产物品或提供劳务的资源与人们的
需要相比，总是远远不够的。在市场经济条件下，依靠市场机制配置社会资源，这本
身就蕴含着效率的要求，即合理地配置有限的资源，最大限度地满足市场需求，从
而使经济主体实现利益最大化。为了实现这样的目标，人们就必然会提高资源稀缺
意识、择优配置意识和最大效用意识。
在市场经济体制中，由于存在机会成本因素，人们为了追求最大利益，必须使机会成
本为最小。这种动力的影响，必然导致经济效率的提高。在资源数量有限的前提下，
多生产一个单位的某种产品，就必然以少生产若干个单位的另一种产品为代价，这就
是生产某种产品的机会成本。处于竞争中的各经济主体，面对资源有限的客观情况，
在生产决策中必须以机会成本最小为决策的基础。如果目前正在生产的产品的收益不
如另一种产品给生产者带来的收益多，生产者就可能放弃当前正在生产的产品而转向
另一种产品的生产。正因为如此，经济学家把机会成本称为选择成本。
市场经济在客观上要求实现资源利用的最大产量组合，从而提高社会经济的整体效率，
这可以通过生产可能性边界(Production Possibility Frontier)来说明。生产可能性边
界是指，一个社会用其全部资源和当时最好的技术所能生产的各种产品的最大数量组
合，它表明社会生产可能选择的菜单。由于整个社会的经济资源是有限的，当这些经济
资源被充分利用时，增加一定量的某种产品的生产，就必然放弃一定量的另一种产品的
生产，因而整个社会的生产选择过程，就形成了一系列的产品间的不同产量的组合。
如何选择不同产量的组合才能使资源利用有效、经济效率提高呢？通过生产可能性边
界我们可以直观地分析效率的概念。当社会不减少另一种产品的生产就不能增加某种
产品的生产时，生产就会产生效率。这就是说，生产的组合点必须在生产可能性边界
上。如果生产的组合点在生产可能性边界之内，说明资源的使用存在浪费，该经济显
然是无效率的。在经济资源既定时，边界以外的各点是不能实现的。
二、 市场对解决“三个基本问题”的资源配置
市场经济的最根本特征，是市场对资源配置发挥基础性作用。市场对资源的配置，主
要解决三个基本问题：即生产什么，如何生产，为谁生产。生产什么是指每种产品各生
产多少；如何生产是指用于生产每种的各种生产要素的数量是多少；为谁生产是指各种
产品如何分配给各个消费者。
（一）市场对产出的资源配置
有效率的产出，主要是指投入的社会资源在生产的不同产品间实现有效率的分配。
在自由的市场体系下，生产什么，是根据供求规律决定的。在市场上，某种商品如
果存在短缺，即有效需求超过有效供给，由于市场机制的作用，就会推动该种商品
价格上升，刺激该种商品生产的增加和消费的减少。如果存在供给过剩，即有效供
给超过有效需求，由于市场机制的作用，就会促使该种商品价格下降，进而促使需
求增加和生产的减少。此外，由于某种技术的进步会使生产某些项目的投入减少。
以电子计算机为例，25年前，计算机是如此的昂贵，以至于仅能够在商业和科学实
验室里才能看到。然而在今天，由于科学技术和工程学的进步，大大地减少了生产
计算机的成本，使得计算机的价格大幅度下降，有效需求猛增。这样，更多的社会资
源就会被分配到需求量较大的计算机产品上。事实说明，社会资源在不同产品间的配
置，依赖于两个基本的影响：消费者的偏好和产品的生产成本，而由供求决定的价格，
是引导资源在不同产品间配置的向导。生产什么，从消费者的方面来看，它取决于消
费者的货币选票；从厂商来看，它取决于企业利润最大化愿望的驱使。
（二）市场对资源在企业间的配置
一旦产出的数量结构被确定，这第二个问题就是决定这些产品如何被组织生产。有效
率的生产组织，就是要解决投入的社会资源在不同企业间实现有效率的分配。哪一个
企业能够获得更多的原材料？这一选择是最关键的。如果一个企业在运营中，基本的
投入短缺，该企业就会被迫停产。投入和产出不能各自独立地选择。分配给生产小轿
车的投入还是生产洗衣机的投入，取决于将能获得的生产小轿车或生产洗衣机的数量。
在自由的市场体系中，价格体系按照各个企业的需求情况分配各种生产要素。例如，
某企业急需某种材料，愿出高价，它就能够到较多的这种材料，满足生产需要。
（三）市场对产品在消费者中的分配
任何一种经济都必须解决的第三个问题，是如何按照多个消费者的不同偏好，把各种
产品分配给消费者，不要把茶叶分配给爱喝咖啡的人。在自由市场体系下，在消费者
的偏好和相对收入的基础上，价格体系起重要作用。一个消费者的产品分配的总数量，
取决于他的总收入水平，取决于他所拥有的要素的数量和要素的价格。消费者在产品
分配中，对某一种产品分配的多少，取决于各种产品的价格和消费者的消费偏好。概
况地讲，产品在消费者中的分配，就总量而言，取决于消费者的收入水平；就结构而
言，取决于消费者的消费偏好和价格体系。
三、 完全竞争市场具有高的效率
上面我们说明了市场机制如何解决资源配置的三个基本问题：生产什么，如何生产和为谁生产。现在，我们要进一步指出，在完全竞争条件下，市场机制配置资源可以做到高效率。下面仅就生产多少这个资源配置问题进行考察。
首先要明确，确定每种产品的产量的高效率要求，是使社会得到的总剩余（生产者剩余+消费者剩余）最大化。每种产品的总剩余 = 这种产品对消费者的总效用 — 生产这种产品的总成本。为使总剩余最大化，确定这种产品生产规模的规则是：所生产的最后一个单位产品的边际成本（MC）= 消费者消费最后一个单位产品的边际效用（MU），即MC=MU。如果MU大于MC，反映这种产品的产量少了，应当扩大产量，以增加总剩余。反之，如果MU小于MC，反映这种产品的产量多了，应当减少产量，以增加总剩余。
其次应当看到，在完全竞争市场，价格体系会自动引导生产者和消费者实现每种产品的MU与MC的相等。这是因为，在完全竞争情况下，每个生产者为了达到利润最大化，确定每种产品产量的规则是MC等于市场价格P 。如果MC低于P ，生产者就会增加产量，从而增加利润。反之，如果MC大于P ，生产者就会减少产量，从而增加利润。这一分析说明，MC=P是完全竞争市场中引导每一个生产者提供给市场的商品的数量机制。从消费者来看，每一个消费者为了达到效用最大化，确定每种产品的购买量的规则是MU=P 。如果MU大于P ，消费者就会增加购买量，从而增加效用。反之，如果MU小于P ，消费者就会减少购买量，从而增加效用。可见，市场机制这只“看不见的手”，导致MC=P=MU ，使每种产品的总剩余最大化，使整个社会的总剩余最大化，使消费者效用最大化。因此，在完全竞争的情况下，市场可以实现对资源的高效率的配置。
第四章 市场效率限制与政府干预
市场这只“看不见的手”并非万能，总会存在市场效率限制问题。为解决这些问题，必须由政府出面进行适度的干预，由政府这只“看得见的手”来弥补市场的缺陷，限制市场的消极作用。现代市场经济的实践已充分证明，没有市场和没有政府干预的经济，都是孤掌难鸣的经济。
政府干预是市场经济发展的必然趋势
市场经济从自由竞争向政府的宏观调控转变，是历史发展的必然趋势。自由竞争的市场经济存在于18世纪中叶到20世纪初的历史时期内。自由竞争市场经济的基本特点是：经济运行完全由市场机制尤其是价格机制来调节，政府的作用权限于维持法律和秩序，至多也只是承担某些公共工程和最低限度的社会保障。对自由竞争市场经济做出系统论证的理论家是古典经济学的创始人之一亚当·斯密（1723－1790年）。亚当·斯密所处的时代，正是英国从工场手工业向机器制造业过渡的时期。对于英国资产阶级来说，迫切任务是彻底清除封建残余及重商主义的消极影响，保证资本主义的顺利发展。斯密的经济学说正是为反映这种要求而产生的。
亚当·斯密在《国富论》中第一次创立了系统的古典政治经济学理论体系。他围绕国民财富的性质和原因进行探究，论证资本主义制度比封建制度更能促进生产力发展和国民财富的增长。斯密的经济机制理论是以“看不见的手”学说为依据的。他认为，人类是在一个资源有限的世界，不断改善自身的命运，在最大限度的个人自由条件下，使人人获得利益和满足。自我诱导和自我支持的内在机制，能推动经济的有效运行。亚当·斯密的经济运行机制理论，可归纳为以下几个要点：
（1）“经济人”和利益机制。在斯密看来，人是理性的，是具有利已本性的。人们从事经济活动，无不以追求自己最大经济利益为动机。若不加干预，每个人按照自己的方式自由地行动，不仅不会达到自身的最高目标，而且还不利于促进公共利益。斯密认为：“人类几乎随时都需要同胞的协助，要想仅仅依赖他人的恩惠，那是一定不行的。他如果能够刺激他们的利己心，便有利于他，并告诉他们，给他作事，是对他们自己有利的，他要达到目的就容易得多了。”①这就是说，我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话，我们不说自己有需要，而说对他们有利。
（2）竞争和市场机制。斯密认为，竞争不仅可以激发主观努力，推动财富增长，在客观上还能调节供求关系，使之趋于平衡。斯密认为：如果竞争是自由的，各人相互排挤，那么相互竞争便会迫使每个人都努力把自己的工作干得相当正确。竞争和比赛往往引起最大的努力，反之，单有大的目的而没有促成其实现的必要，很少能够激起任何巨大的努力。斯密还认为竞争对推劳动要素和调节资本要素合理配置有重要作用：竞争可以激发劳动要素的能量，鼓励劳动者提高熟练程度和能力技巧；劳动力供给的多少会自动引发雇主间的竞争，引起工资水平的变化，从而使劳力在部门和企业间合理流动；由于资本家的逐利性，竞争使资本流向利润最大部门，并最终导致利润平均化；部门之间的竞争使工资和利润符合自然率，达到社会资源的合理配置。他认为，竞争离不开市场的作用，市场机制发挥作用，通过价格的高低调节生产要素投入者的实际收入和社会资源在国民经济各部门之间的分配。
（3）“看不见的手”的原理。斯密认为：每个人在努力地运用其资本以实现产出的价值最大化时，通常，他既非旨在促进公共利益，也不知道他自己在何种程度上促进那种利益。他关心的仅仅是他自身的安全和得利。然而，此时他受着一只看不见的手的引导，促成了一个意料之外的结局。通过追求他自己的利益，他往往比他在真正地有意识这么做时能够更加有效地促进社会利益。斯密认为自己发现了社会经济生活赖以有效运行的“经济秩序”。这种自由竞争市场经济体制下的经济秩序，就是市场机制自发作用所形成的自然秩序。
斯密认为，自由竞争市场经济是排斥政府作用的。对于这种体制下政府的作用以及政府与市场的关系，斯密也作了明确的说明：一切特惠和限制制度一经完全废除，则简单明了的天然自由制度就自然而然地树立起来。每个人只要不破坏法律，就让他完全有自由用自己的方法自行谋利，并运用他的勤劳和资本同任何别人和其他阶级竞争。依据天然自由的制度，当权者只需要尽三种责任：一是保护社会不受另外社会的破坏和侵犯；二是尽可能地保护每个社会成员不受其他成员的侵害或压迫；三是维护某些公共工程和设施，因为这不是个人或少数人的谋利行为所能办得到的。政府的这种作用被人们称作：“守夜人”的角色。斯密的这些理论，对完全的自由竞争市场经济是最好的说明。
事实并非如此，完全的自由竞争的市场经济，只是一种理想的模式。市场经济的非完全自由竞争则是绝对的。使亚当·斯密始料不及的是随着机器大工业的产生和社会化大生产的发展，市场经济国家19世纪以来周期发生的经济波动，特别是1929─1933年的大危机,从根本上动摇了纯粹的自由竞争的市场经济体制。
30年代以后，资产阶级经济学领域发生了凯恩斯革命。这是英国经济学家凯恩斯对以马歇尔为代表的传统经济理论的挑战。1929─1933年资本主义世界爆发了以往一切世界经济危机中最严重最深刻的危机。这次大危机，使资本主义社会陷入“全部毁灭”的危险境地。面对这次空前严重的经济危机，当时占统治地位的传统自由放任的老办法完全失灵了，旧理论不能自圆其说，在政策措施上显得束手无策，一筹莫展。这次大危机宣告了以马歇尔新古典学说为中心内容的自由放任传统经济思想的破产。为了使资本主义免于崩溃，适应私人资本主义向国家垄断资本主义转变的需要，1936年凯恩斯出版了他的代表作《就业、利息和贷币通论》，提出了一整套就业理论和反危机政策措施，使资产阶段经济学从以马歇尔学派自由放任为基本内容的价格分析微观经济学中摆脱出来，建立了以需求管理的政府干预为中心思想的收入分析宏观经济学理论，提出国家干预经济的政策主张，这一政策主张首先被美国总统罗斯福所采纳，在美国推行罗斯福“新政”。这标志着自由竞争市场经济开始向有宏观调控的市场经济转化。
二次大战以后，生产社会化程度大大提高，新技术革命迅速发展，使各部门、各地区乃至各个国家之间的经济联系更加密切。同时，随着经济的不断发展，资源问题、环境问题日益突出，人类的生存条件日益恶化，这些都要求政府和国际社会对经济和社会发展进行统一协调。面对这些客观需要，二次大战后，西方国家都抛弃了完全放任的自由竞争市场经济，转而采取政府干预下的宏观调控的市场经济。
宏观调控的市场经济是在市场机制作用的基础上，加进了政府对社会经济活动的干预。在这里，政府的作用已不仅仅限于维持法律和秩序，以及建设和维护公共工程与设施，而是在很大程度上介入了国民经济的生产、流通、分配的全过程。它通过财政政策、货币政策和收入政策控制总供求的变动，谋求总供求的平衡；通过建立国有企业和制定产业政策来调整产业结构；通过调节国民收入再分配的过程，建立有效的社会福利和社会保障制度，实现社会的公平目标，维护社会稳定；通过政府的投资和支出，支持科学研究和新兴产业部门的发展；通过制定对外贸易政策，提高本国产品的国际竞争能力。
自由竞争的市场经济向宏观调控的市场经济的过渡，是对自由竞争市场经济的补充、发展和完善，从而使市场经济体制进入到充分成熟的形态。与此同时，政府干预也成为一种必然趋势。
市场效率限制决定了政府干预的必要性
政府对市场实施必要的和适度的干预，它反映了市场经济发展的内在的和客观的必要然要求。从理论上说，凡是能够影响经济主体行为的政府行为，都属于政府干预的范畴。政府干预是以市场机制为基础的市场经济条件下，主要通过法律、规则和管制制度来规范经济主体的行为，以矫正、改善和补充市场缺陷的活动总称。政府干预包括政府管制和宏观调控两个方面。其中，政府管制是以法律的强制性为特征，以微观经济主体为直接的对象，通过法律和规则确定和限定微观经济主体行为界限的活动。而政府的宏观调控，是运用财政政策、货币政策和其它政策来减缓经济周期波动并促进经济增长。
虽然，政府管制侧重于制定市场的规则和确立市场的秩序，政府的宏观调控侧重于经济总量的调节和经济整体的均衡，但二者的最终目的是一致的，都是为了实现市场经济有规则、有秩序地运转，保证经济的长期稳定发展、社会稳定与社会福利的提高。适度的政府干预是市场经济有效运行的必要条件。美国经济学家萨廖尔森认为，市场可以是我们驾驶下的一匹好马。但是马无论怎么好，市场机制的作用必然会蹒跚不前。就是崇尚市场的著名自由主义经济学家弗里德曼也承认，某些东西市场无能为力，所以需要避开市场。西方主流派经济学对市场缺陷的关注，一直可以追溯到凯恩斯在本世纪30年代所掀起的那场“经济学革命。”这场经济学革命的主要对象实际就是“市场无缺陷论”的信条，正式宣告了“市场无缺陷论”的破产。实践证明，无论是西方完善的市场经济体制，还是建立中国社会主义市场经济体制，都必须对市场失效或市场缺陷有足够的认识，对加强政府的必要干预有足够的认识。
市场效率限制主要包括三个方面：一是资源配置失效，产生原因主要有存在不完全竞争或垄断、存在外部经济效果、存在公共物品；二是收入分配的不公平；三是宏观经济的增长与稳定。市场效率限制是市场本身所不能解决的固有矛盾，必须由政府加以干预。
（1） 不完全竞争或垄断需要政府干预
对有效市场的重要偏离因素之一来源于不完全竞争或垄断。在完全竞争条件下，任何企业或个人都无法影响价格，而当买者或卖者能够左右一种商品的价格时，就被认为出现了不完全竞争。不完全竞争的极端情况是垄断，既唯一的卖者独自决定某种物品或劳务的价格水平。当出现不完全竞争或垄断时，社会的产出将会从生产可能性边界上移至边界之内。例如，当惟独一家卖者（垄断者）漫天要价以获取超额利润时，就会出现上述情况。此时该物品的产出就会低于最有效率的水平，从而，经济的有效性就会受到损害。在这种情况下，市场的看不见的手就不灵。过高的价格和过低的产出，是伴随不完全竞争或垄断而带来的非效率的重要标志。政府干预就是要解决由于不完全竞争或垄断所产生的非效率问题。自上个世纪以来，绝大多数国家的政府都采取了一系列的措施来限制不完全竞争和垄断这种不完全竞争的极端形式，包括对供水、电话、电力等垄断行业价格和利润加以管制，对种种固定价格或瓜分市场的行为加以禁止。如果没有政府的干预，市场的失效问题就不能得到解决，经济就处于低效率状态运行。
(2)经济外部性需要政府来解决
导致市场经济非效率的第二种类型是溢出效应或曰经济外部性，它所指的是企业或个人向市场之外的其它人所强加的成本或收益。市场交易一般是指人们自愿地以货币来交换物品或劳务的活动，但许多相互作用发生以外，产生经济外部性。经济外部性包括正负两个方面。当某一经济单位的产量的增加给其他经济单位或个人带来无须偿付的收益时，称为生产的外部经济（亦称正外部性）；当某一经济的产量的增加给其他经济单位或个人造成得不到补偿的额外成本时，称为生产的外部不经济（亦称负外部性）。概况地讲，一个行动可能在市场之外有助于或有损于它人的利益。最典型的外部不经济的实例，就是企业因生产活动排放污水及有毒物质对环境的不良影响。同样，当一个消费者的消费活动使他人获得无须偿付的利益时，称为消费的外部经济；而当某一消费者的消费活动给他人造成得不到补偿的额外负担或成本时，称为消费的外部不经济。如汽车消费产生的尾气对环境产生的污染，就是典型的消费外部不经济。由于外部效应与当事人的切身利益无关，所以，往往不会纳入市场当事人的理性计算和决策之中，因此市场的压力和吸引力对其不产生作用，只能由公共权力部门的政府从社会整体利益出发，通过的法律规则和干预来解决。当今政府通常对负外部性比对正外部性更为关注。随着社会人口日益稠密，随着能源、化学和其它原材料产量不断提高，负外部性或负的溢出效应已逐渐由微小的麻烦发展成为巨大的威胁。这正是需要政府进行干预的地方。政府干预的目的就是控制负的外部性，如空气和水的污染，药物、食品以及放射性物质等造成的不安全无问题。
(3)公共物品需要政府来提供
早在18世纪上半叶，著名英国思想家休漠就注意到：某些任务的完成对单个人来讲并无什么好处，但对整个社会来说都是十分必要的，因而只能通过集体行动来执行。这实际上已经涉及到了“公共物品”（Public goods）问题。纯粹意义上的公共物品，指的是将该种物品的效用扩展于他人的成本为零，因而也无法排除他人享用。公共物品具有这样两个重要特性：第一，对它的消费不存在竞争性。竞争性是指一个人享用了一件物品，其它人就不能享用。例如，你吃了一个面包，别人就不能吃这个面包了。第二，对它的消费不存在排它性。排它性是指可以排除或阻止任何人享用这种物品。在市场经济中，阻止的办法就是要付费，不付费就不能享用，你要吃面包，就得花钱买。私人物品既有竞争性又有排它性，公共物品既无竞争性又无排它性，最好的例子是国防，一国保卫其自由和生活方式时，它保为的是所有居民不受外敌侵犯，任何人都能享用，也不排任何一个人享用，无论他们是否愿意接受或者是否为这种保卫支付了费用。由于公共物品有以上两种特征，所以它们不可能在市场上买卖，因为消费者不可能购买，生产者也不可能生产和供应。由于私人提供公共物品普遍不足，因而要求政府必须介入以鼓励公共物品的生产。在购买公物品，如国防或灯塔时，政府的行为与其他任何大笔开销的个人行为并无二致。政府通过向某些领域投入足够的货币选票，使资源向那里流动。一旦投入货币选票之后，市场机制就接手过来，引导资源流入企业，从而生产出灯塔或坦克。
（4）收入分配不公需要政府来调节
即使市场经济的运行完全符合效率原则，市场仍然有可能导致一种缺憾。市场并不必然带来公平的收入分配，可能会产生令人难以接受的收入水平和消费水平的巨大差异。其原因主要有两个：一个原因是，收入取决于一系列因素，包括努力程度、教育、继承权、要素价格和运气，由此导致的收入分配可能会同公平的结果相脖。另一个原因是，物品追随的是货币选票而不是最大满足。富人家的猫所喝的牛奶，也许是穷人家的孩子维持健康所必须的东西。之所以发生这种情况，是因为市场失效吗？不是。因为市场机制正在做它应该做的工作，即把物品交给那些有货币选票的人。这是收入分配的缺陷，而不是市场的过错。即使是最有效的市场体系，也可能产生极大的不公平。仅就继承而言，一个人出身于富贵家庭，因继承原因获得大量财产，一夜间成为富翁，而另一个人家庭出身贫寒，未有财产继承，仍然处于贫困状态。显然，由于继承原因所导致的财富分配的巨大差异是不公平的。要解决这种收入分配不公的问题，只能由政府进行干预。政府通过财政政策、税收政策、社会福利政策等措施修补市场对收入分配形成的不公。
（5） 宏观经济的增长与稳定需要政府来调控
市场经济的共同特征是商业周期。经济发展的历史表明，经济的增长方式从来都不是按部就班、一成不变的。一个国家可以享受好几年令人兴奋的经济扩张和繁荣，但也许是经济衰退、甚至金融危机接踵而来，甚至在极少数情况下可能会出现长期的经济萧条，国民产出下降、利润和实际收入减少、大批工人失业、失业率跌升到令人担忧的水平。最后，经济衰退逐级达到谷底并开始复苏。复苏的步伐可能快也可能慢，有可能恢复不到原先的经济状况，也有可能强劲得足以引发下一轮的经济扩张。经济繁荣一方面也许意味着持续较长时期内需求旺盛、就业机会充足、生活水平不断上升。另一方面，繁荣也可能伴随着通货膨胀，紧接着便是另一场经济衰退。总之，产出、通货膨胀率、利率和就业的波动构成了商业周期。商业周期的形式是不规则的。美国资本主义的历史就是繁荣与萧条、衰退与扩张不断循环往复的过程。自资本主义产生以来，它就不时地受到通货膨胀（价格上涨）和萧条（高失业率）的周期性困扰。失业是现代市场经济中的一个重要的社会问题，但它本质上是经济问题的反映。人们会问，当有大量的工作需要去作时，为什么会有成百万人的失业？原因在于，失业与社会产出之间存在必然的联系。根据奥肯法则（Okans Law），GNP相对潜在GNP每下降2%，失业率就上升1个百分点。当经济衰退时，厂商只需要较少的劳动投入，工人被解雇，其结果失业率上升；当经济繁荣时，厂商的劳动投入增加，工人就业机会增加，失业率下降，就业率提高。大量的失业，会导致多种危害。萨谬尔森认为，当失业率上升时，大量的资源将被浪费，人们的收入将会减少；在此期间，经济上的灾难还必然会蔓延而影响人们的情绪和家庭生活。失业和通货膨胀是影响宏观经济增长与稳定的两个重要的不利因素。面对失业和通货膨胀这两个顽疾，政府通过审慎地运用财政、货币政策，能够影响产量、就业和通货膨胀的水平，进而保持宏观经济的增长与稳定。第二次世界大战后的30年内，工业发达国家在扩张性财政政策和货币政策的刺激下，市场经济经历了前所未有的增长。20世纪80年代，资本主义国家的政府开始制定宏观经济政策，促进经济的增长与生产率提高等长期目标的实现。可见，市场决定了大多数私人部门产品的价格与产量，而政府运用财政、货币政策和经济管理计划来调控总体经济的运行。
市场经济条件下的政府职能
市场经济条件下的政府应扮演什么样的角色？应该肯定它不是一个“守夜人”，而应是一个综合协调者，对经济中的市场效率限制问题加以干预。那么，政府如何干预才是适度的呢？关键问题是政府必须有效地发挥其应有的经济职能。
（一） 如何界定政府的职能
市场机制是迄今为止人类所拥有的最有效的资源配置工具。因为市场机制能够以最快的速度、最低廉的费用和最简单的形式把资源和信息传递给相关的决策者。因此，凡是市场能够调节好的经济活动，政府就没有必要干预。从功能上，无论是消费品的最佳分配，还是生产要素的最佳配置，抑或是经济的自动发展问题，市场机制都能够基本上可以园满解决。可见，市场留给政府干预的经济活动领域并不大。但尽管如此，市场机制同任何一部机器一样，会出现故障，会在某些环节上失效。因此政府干预又是必要的。但政府干预必须适度，干预的范围必须严格限制在市场效率限制的领域，超过这一限度的政府干预行为是多余的，甚至是有害的。目前，发达国家的市场经过几百年的发育，已形成体系完整、功能齐全、信息灵通的现代市场经济。但是，在绝大多数发展中国家，市场刚刚处于起步阶段，有许多不完善之处，如市场无论在结构上还是功能上都是不完善的；产品的要素市场缺乏良好的组织；市场信息既不灵敏又不准确，不能及时而正确地反映产品、劳务和资源的真实成本。由于市场发育不完善，许多市场本来应具有资源配置功能但不能有效发挥。对于这类市场缺陷，理论上的政府对策有两种：一种是设置相应的政府机构来代替市场直接配置资源或控制资源分配。这种办法是计划经济体制下可能采用的办法，在市场经济体制下缺乏存在的依据。如果是这样的话，不发育的市场永远不可能成熟，市场经济体制永远不可能完善。另一种对策是政府采取有力措施去促进市场发育，从而弥补市场的功能障碍。在实践上，应根据市场效率限制的不同种类确定政府干预的具体职能。
（二） 政府的具体职能
市场经济体制是自由交换和权力分散的体制，但这种自由不是绝对的，是有限制的。为了维护市场的自由交换，维护市场经济体制的正常运行，就需要政府行使相应的职能。在市场经济条件下，政府的职能主要包括：矫正市场失效提高经济效率、改善收入分配不公对收入进行再分配、稳定经济并促进长期经济增长、制定和执行国际经济政策。
第一， 矫正市场失效提高经济效率的职能
政府的核心经济目标是帮助社会按其意愿配置资源，虽然，在市场经济条件下市场对资源配置发挥基础性的作用，但有时政府也有充分的理由凌驾于市场供求之上作出配置决定。其根据是看不见的手的局限。即使是完全竞争的理想的条件都能具备，如果要在人们和地区之间进行劳动分工，如果保证价格机制能正常运转，政府还要发挥重要的作用。需要有法庭和警察来保证社会中契约的履行，没有欺诈和暴力行为，不受偷窃和外来侵犯的干扰，以及财产的法律权利得到尊重。然而，重要的问题，是市场对资源配置存在的效率限制需要政府加以干预，以提高市场经济运行的效率。因此，矫正市场失效提高经济效率，是政府的重要职能之一。由于市场经济在实践中存在不完全竞争、外部性以及公共物品失效问题，导致市场效率限制。因而，政府必须经常运用自己的工具来矫正市场失效。（1）对不完全竞争或垄断，需要政府限制；（2）不能通过市场交易的公共物品，需要政府提供；（3）对外部性造成的市场非效率，依靠政府的直接管制加以控制。为避开直接控制的陷井，政府还可以采用经济激励，用收费的市场办法加以控制，还可以通过政府规定责任条款的私人方式加以限制。
第二， 改善收入分配不公对收入进行再分配的职能
即使市场经济能够发挥作用并且效率极高，它也会带来收入分配的不平等问题。市场经济的竞争对经济的发展会产生极大的推动力，但市场经济的运行往往又会产生社会所不能接受的残酷的后果。因为，对于有些人来说，无管制的竞争所带来的收入分配不公和随意性就像丛林中的动物依靠强暴力来捕获食物的结果一样。例如，某些人由于生病、年老、弱智或其他原因不具有经济上的生存能力，或由于上述原因在竞争中失败，从而陷入失业、贫困、营养不良等困境。在现代文明的社会，已经不可能再坚持那种“适者生存”的社会哲学。对不具有劳动能力的人和丧失劳动能力的人，政府要提供基本的生活保障。因此，政府应具有改善收入分配的职能。包括：（1）政府运用税收政策调节富人的收入，通过减免税措施照顾低收入阶层；（2）通过政府的支出计划、优抚政策，为失业者或低收入阶层提供失业救济、住房和医疗补贴等收入保障；（3）通过政府建立社会保障体系，为全社会成员的生活、教育、养老等提供制度保证。
第三，稳定经济并促进长期经济增长的职能
早期的资本主义经常发生金融恐慌、通货膨胀和萧条。对于三十年代发生的资本主义大萧条的悲惨情景令许多老年人记忆犹新。九十年代末发生的亚洲金融危机所产生的影响，至今仍未彻底消除。经济的周期性波动是客观的事实，是市场经济的共有特征，是市场经济本身所不能回避的。因此，要缓解市场经济的周期性波动，必须发挥政府的职能。通过
政府正确地运用计划手段、财政政策和货币政策，制止灾难性的经济萧条、努力熨平经济的周期波动、防止经济衰退时出现的大规模的失业和经济扩展时出现严重的通货膨胀。因此，稳定经济并促进长期经济增长是政府的重要职能。
第四，制定和执行国际经济政策的职能
近年来，随着经济国际化的发展，国际贸易和国际金融对各国的影响越来越大，政府在国际舞台上的作用越来越重要。政府代表国家的利益，与其他国家就各种经济问题进行谈判，签定对国家有利的各种协定；政府要适应国际经济发展的需要，制定本国的经济发展战略。因此，制定和执行国际经济政策是政府的重要职能。具体内容包括：（1）减少贸易壁垒。国际经济政策的一个重要方面是协调有关的贸易法规，减少贸易壁垒，以提高国际专业化和劳动分工水平。（2）执行援助计划。包括对落后国家和遭受自然灾害的国家提供各种援助，这是政府执行国际援助计划的重要职能。（3）协调宏观经济政策。目前，国际经济相互依赖日益增强，这意味着各国政府必须协调宏观经济政策，才能对抗通货膨胀和失业。（4）保护全球环境。近年来，绝大多数国际经济政策都在某个方面强调与那些引起外溢效应及深受其影响的国家合作，以保护全球环境。特别是目前人们最关注的臭氧层的破坏、森林退化、全球变暖和物种灭绝，引起各国的重视，都在研究保护全球资源的方案。显然，全球的环境问题只能通过国家的合作才能解决。
政府干预的工具
政府具有一定的能够用来影响宏观经济活动的政策工具。对一项具体的政策工具而言，是指一个处于政府控制之下的能够对一个或多个宏观经济目标施加影响的经济变量。一个政府如果能够正确地运用各种政策工具，将有可能使经济导向一个高产出、高就业、价格稳定和商品、劳务、资本旺盛的较好的经济组合。政府的政策工具，主要包括财政政策、货币政策和收入政策。
（1） 财政政策
财政政策是指政府开支和税收的使用。政府开支这一范畴，是指政府在商品和劳务上的花费，其支出的数量决定着公共部门和私人部门相对规模的大小。从客观经济的角度来看，政府支出会影响经济的总开支水平，从而影响GNP水平。经济中的总支出（Y）是由消费（C）、投资（Ｉ）和政府支出（G）三部分组成，即：
Y=C+I+G
总支出的公式表明：政府支出的大小会直接影响总支出的大小。而总支出的大小大会直接影响国民产出的数量，即GNP的大小。又因为，政府开支具有乘数效果，即政府用于商品和劳务上的开支每增加一个单位，会引起扩大的或倍数的GNP的增加。因此，政府开支对GNP的影响又是一种乘数关系的影响。政府支出乘数是双向的。当税收和投资等因素不变时，政府支出的增加，会导致GNP按乘数关系增加；反之，按乘数关系减少。政府支出还可以通过预算结构和预算赤字等方式，影响国民经济的总产出和总需求。
税收是财政政策的另一部分，它能够对整体经济产生重要影响。政府征税是国家的一种对国民收入的强制性的分配，因此政府征税会降低总需求和GNP水平。增加税收会减少人们的可支配收入，从而减少人们的消费。因此可以说，税收趋于降低人们用于购买商品和服务上的支出数量，降低人们对商品和劳动的需求。如果投资和政府开支保持不变，税收会使总需求减少，从而降低实际的GNP。政府征税对GNP的影响也具有乘数效果。税收乘数是指因政府税收的增加（减少）而引起的GNP减少（增加）的倍数。政府税收的变动会引起GNP的反方向变动，因此，税收乘数为负值，税收乘数小于政府支出乘数。这是因为，政府支出的变动所引起的总支出的变动，等于自发支出变动和诱发支出变动之和。诱发支出变动是因消费和GNP之间的一系列连锁反应而引起的消费支出变动。而税收变动产生的直接影响是改变居民的可支配收入，从而改变消费支出，所以税收变动引起的总支出变动仅包括诱发的消费支出变动。乘数的作用主要表现在解释国民产出的波动和用于制定宏观经济政策。由于乘数的作用，支出的自发波动会引起国民产出的更大幅度的波动。因此，
政府的支出政策和税收政策具有稳定经济发展的潜力
（三） 货币政策
政府实施宏观调控的第二个主要工具是货币政策，是指中央银行控制货币供给的政策。货币政策是通过政府对国家的货币、信贷以及银行体制的管理而实施的。通过增加或减少货币供给，中央银行可以间接地对市场利率施加影响，从而影响私人投资。增加货币供给，会导致利率下降，刺激投资增加；减少货币供给，会导致利率上升，迫使投资减少。而投资支出的变动会直接影响总需求，从而影响国民总产出和价格水平。货币政策的实质，是中央银行控制货币供应的途径以及货币、产出和通货膨胀三者之间的关系。判断一项货币政策是否有力，主要依据以下几个标准：一是控制货币供应量的能力；二是对利润的影响程度；三是对商业银行行为的影响；四是对大众预期的影响；五是伸缩性。根据这些标准，中央银行一般采取以下几种货币政策工具，又称一般性信用管制：一是公开市场业务。是指通过公开市场买卖政府债券，中央银行可以缩小或扩大商业银行的准备金，从而影响商业银行的货币创造能力。二是贴现率政策。是指通过改变对商业银行的贷款利率来影响其信用活动。中央银行通过调整贴现率，可以达到两个目的：一个是影响商业银行的资本成本，借以影响商业银行的融资意向；另一个是产生“告示作用”，以影响商业银行及大众的预期。三是存款准备率。是指中央银行规定商业银行必须按一定比例将存款的一部分上交中央银行作为存款准备金。改变法定准备率，从本质上说是影响货币供应量的强有力政策。因为调整存款准备率，不仅影响商业银行的超额准备，也影响商业银行的货币创造能力。法定准备率的提高，可以极大地收缩信贷规模，因为商业银行吸收的存款是以准备率倒数的倍数扩大派生存款的。假定法定准备率由20%提高到25%，商业银行的派生存款就以五倍的扩大减少到四倍的扩大。反之，如果中央银行降低存款准备率，会使银行的信贷规模极大地扩大。假如存款准备率由20%降低到10%，商业银行的派生存款就以五倍的扩大增加到以10倍的扩大。以上分析说明，货币政策在调节总产出和通贷膨胀等方面的作用是十分重要的。
（四） 收入政策
政府通过法定的和非法定的工资及价格限制，缓和通货膨胀的作法称为收入政策。当通货膨胀有失控的危险时，政府就要寻求稳定物价的途径。传统的作法是降低产出水平，但把通货膨胀率降低几个百分点，是以GNP产生较大的缺口为代价。因此，不得不从选择对工资和价格的限制入手，即实施收入政策。理论和实践都证明，直接由政府控制工资和价格水平的作法，与市场规律的要求不完全相符。所以，收入政策的实施应十分慎重。通常情况下，在战时或特殊的经济时期才能使用收入政策，而不能作为一般性的政策工具来运用。
（四）政府管制
政府凭借国家机关的权威，通过发布命令、指示、决定和政策等具有约束力的行政手段和通过制定各种法律、法规和条例等法律手段，对社会和经济实施管制。政府管制是政府的不可缺少的重要职能。
政府在运用各种工具对宏观经济进行调控时，要根据市场情况和各项调控措施的特点，机动地决定和选择当前究竟应该采取哪一种或哪几种调控措施时，称为“相机抉择”。相机抉择的正确与否，对宏观经济调控的成功与否有重要的决定意义。相机抉择有三个要点：一是认清市场的具体缺陷与问题；二是要根据市场上的问题选择干预的工具；三是要注意各种干预工具之间的有机配合。此外，还必须明确一点，政府运用各种工具对经济活动进行干预是从宏观的角度出发的，对经济活动是一种外在的影响，并不意味着政府直接插手经济。政府是否直接插手经济，这正是区别计划经济与市场经济的显著特征之一。
4．5导致政府干预失效的成因分析
政府失效是因政府干预过多或不当而产生的市场的功能障碍。严格地说，这不属于市场本身的问题，是政府引导的失误在市场上的体现，是政府的过错。是由于政府广泛插手资源配置过程，结果形成了许多政策性市场扭曲。扭曲的市场妨碍了市场功能的正常发挥，使资源配置发生失误。发展中国家和社会主义国家市场普遍存在这类缺陷。消除这类市场缺陷的办法，不是设法完善多余的、甚至是有害的政府干预行为。
我们必须明确，政府在修补市场缺陷上并不是万能的，并不是所有的市场缺陷政府都能修补。正如医生治病一样，任何神医也不能包治百病。实践证明，对于某些市场缺陷，政府能够修补，而对另一些市场缺陷，政府可能无力去修补，如果勉强去修补，就会造成政府失效。政府失效比市场失效的后果往往更严重。我们研究政府干预的相关理论与政策，其目的就在于正确地限定政府干预的合理界限，正确地选择政府干预的手段与方式，正确地发挥政府干预的作用，促进社会的进步与经济的稳定发展。同时，最大限度地减少政府干预的政策失误。
实践证明，任何社会的政府干预，从效果来看，都难以彻底地消除政府失灵的现象。其原因是：
第一，政府干预的目标是社会福利函数。很多福利经济家提出了社会福利函数的概念和抽象公式，但政府很难具体列出社会福利函数。这是因为：其一，在市场上，成千上万个社会成员的个人偏好可以通过市场机制的运转合成某种价格结构，市场具有合成个人偏好和个人效用函数的能力。但政府很难将千差万别的个人偏好通过政治程度合成为单一的、明确的社会偏好。其二，作为政府干预主体的各级政府机构中的工作人员同样受到信息不完备的制约。
第二，政府工作人员的经济人行为是政府干预失灵的重要原因。人们总是乐于假定，政府的政策制定者和执行者是毫无私利的社会利益的代表，但这种假定并不完全符合事实。政府的工作人员也会有部分人员在行政过程中追求自身利益。如果政府的制约措施不严格、法律规管不严厉，为修补市场而设置的机构和职位、颁布的命令、实施的管制等往往会变成部分人谋取私利的工具和手段。因而，只要这种情况不杜绝，政府工作人员的经济人行为就会导致政府干预的失效。
第三，微观主体的经济人行为会抵消政府政策的预期效果，导致政策失灵。作为政府干预对象的微观经济主体，也不是一个完全听任政府摆布的被动受体，他们的经济行为不一定完全与政府的导向合拍。有的会根据政府的意图去决策，有的会根据政府的意图逆向决策，有的会“上有政策、下有对策”，结果抵消了政府政策的预期效果。
第四，政府干预也会导致不经济结果。一个理性的政府、在实施政府干预时，不仅将其干预的范围限定在修补市场缺陷的范围内，还必须遵循成本──收益规则。从本质上，政府干预也是一种经济活动，有收益也有成本。只有收益超过成本时，才是经济的、合理的。政府干预的收益与要素投放的收益不同，很难用货币精确测度。因为它只是通过改善资源的总体配置效率和利用效率体现出来的，同时还表现一些不可测度的福利方面和非经济的方面。正是因为这一点，人们往往夸大了政府干预的收益，形成对干预的渴求，导致干预过度增加不必要的干预成本。政府的干预成本主要包括：政府工作人员的工资及福利支出；行政设施支出；日常行政费用支出；监督成本；各种隐性成本，如政府工作人员的谋私及寻租行为对国民收入的侵蚀，由于工作人员的渎职对经济造成的损失，行政规则与市场规则之间存在的摩擦而造成的各种机会损失等。政府干预是否是经济的，我们可以对一段时期GNP增长的统计分析，粗略地分离出政府干预的贡献份额。 GNP的增长中扣除要素投入量增加的贡献份额、科学技术进步的贡献份额，剩下的部分就是政府干预的贡献份额。用政府干预的贡献份额同因实施政府干预措施而增加的政府成本进行比较，可以粗略地测度出政府干预的效果。
总之，政府干预的必要性是由客观需要决定的，但政府的干预必须有限度，一旦超过这个限度就会导致政府失效。这个限度就是政府能够修补的市场缺陷。
关于政府干预理论的不同学派观点
在西方经济学中，关于政府干预与自由经营问题，始终是不同学派争论的焦点。随着现代市场经济的发展，大多数经济学者争论的焦点并不是要不要政府干预，而是政府如何干预，在什么范围内干预，干预应达到什么程度。特别是自凯恩斯主义的国家干预理论形成以来，世界各国对政府干预问题的研究不断深化，并形成系统的理论与学说。借鉴世界各国的政府干预的经验与作法，对我国建立社会主义市场经济体制实现政府的适度干预，加快中国的现代化建设等，无疑将会产生重要的意义，
（1）古典经济学派的主要观点和政策主张
西方资产阶段古典政治经济学产生于17世纪中叶。至19世纪下半叶，西方经济学一直围绕古典经济学圈定的劳动价值论──剩余价值（利润、利息、地租）这条理论主线进行研究、争论，从而发展和演变。古典经济学派的基本主导思想，是主张自由主义经济。亚当·斯密和大卫·李嘉图在前人创造的早期经济自由主义学说的基础上，顺应英国资本主义发展的客观需要，创立了英国古典政治经济学理论体系和古典经济自由主义学说，成为古典经济自由主义的奠基者。
亚当·斯密对经济自由主义的理论贡献，主要表现在以下几个方面：
第一，关于利己主义人性、经济人及看不见的手的理论
斯密从利己主义人性论出发，构造包括经济自由主义学说在内的理论体系。斯密认为，人在本能上又是自私的追逐自己的个人利益，但这利己的个人活动却不会造成对社会的损害从而导致社会的冲突和秩序的混乱，相反，可导致社会的合作从而促进社会的利益。原因何在呢？斯密认为，主要是由于人类的各个动机存在着一种相互制约并趋于自然平衡的关系。在他看来，人类的交换倾向是一个重要的不可缺少的人类动机。因为在一个杜绝外来干预、并存在分工和私有制的社会中，交换是必要的，交换双方是自愿的。每一个人在利己心的支配下尽力追求个人利益，但他不得不顾及到其他为自己打算的人的利益；每一个人都是他自己利益的最好判断者，因此任何一方若不能在交换中得到好处就不会互相交易、互通有无。斯密又认为，由于交换是在双方自愿并对双方都有利的情形下进行的，因而会导致分工的进一步发展，分工的发展又促进社会财富的增长，最终不仅会达到谋求个人最大利益的目标，而且无形中促进公共利益，从而形成利己心和利他心相平衡、个人利益与社会公共利益相一致的人类社会的自然秩序。
经济人就是从利己心出发的从事经济活动的人，实际上是资本的人格化。在斯密看来：资本使用者的规划和设计，支配指导着劳动者的一切最重要动作。但他们这一切规划和设计，都是以利润为目标。斯密还认为，经济人除了利己的本性外，还有一个重要的特征，就是自由竞争，自由择业、自由投资、自由经营、自由贸易以及生产要素的自由流动。斯密力图扫除妨碍个人自由活动的一切障碍，大力反对国家干预主义。
斯密源于经济人自身利益的理论又提出看不见的手的理论。斯密认为，由于每个人都努力把他的资本尽可能用来支持国内产业，努力管理国内产业，使其生产物的价值能达到最高程度，他就必然竭力使社会的年收入尽量增大起来。在这种场合他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到并非他本意想要达到的目的，去驱使和调节人们的活动，这种不以每人原先的意志和情感为转移的力量，使个人利益与社会利益达到协调，最终造成伦理道德的、经济的、政治的乃至社会的自然均衡或自然秩序。在经济领域，由于看不见的手的作用，一方面以牟取个人私利或利润为目标的个人利益与为促进人类福利为目标的公共利益之间将达到自然均衡；另一方面，在短期内使市场供求趋于一致；从而使市场价格与自然价格趋于一致；在长期内调节资本的投向，最终达到社会供求平衡，生产者利益和消费利益平衡，从而建立起国民经济的自然平衡的经济秩序，实际体现为如价值规律、竞争规律、市场定价或资源配置机制一类的客观经济规律。斯密从看不见的手引导出自然均衡的经济模式，正是自由竞争资本主义经济运行的理论反映。
第二，关于自然价格理论
如果说斯密的利己主义人性、经济人及年看不见的手的理论，还带有某种哲学的抽象思辨色彩和伦理的宗教说教含意，因则缺乏经济学自身严密理论的话，那末，斯密所揭示的自然价格理论，则在劳动价值论的基础上为市场运行机制理论，作了较严密的论证，从而为经济自由主义学说奠定了坚实的理论基础。
斯密的自然价格理论，描述了一般商品市场价格的定价机制。斯密认为，在一定时期和一定条件作用下，工资、利润、地租有一个普通率或平均率，而自然价格正是按这种自然率支付的工资、利润和地租构成的价格。一种商品的价格，如果不多不少恰恰等于生产创造该商品乃至运送该商品到市场所使用的按自然率支持的地租、工资和利润，那么，可以说该商品是按它的自然价格的价格出售的，或说这个价格恰好等于生产者生产该商品实际上所花的费用。在他看来，自然价格就是指和平均的生产费用相一致的价格，实际上是指以价值为基础的生产价格。至于市场价格是指商品通常出卖的实际价格。斯密对自然价格与市场价格的区别和联系进行了分析。斯密指出，商品的市场价格固然以自然价格为基础，但它受商品的实际供销量和对该商品的有效需求之间的比例支配。所以，只有当一种商品的供销量和社会对它的有效需求相一致时，该商品的市场价格才会与自然价格相一致。斯密指出，在自由竞争的前提下，每种商品的上市量自然会使自己适合于有效需求，从而使商品的市场价格趋向于自然价格。自然价格又称为中心价格，市场价格总会围绕中心价格而上下摆动。他实际上把基于供求关系和市场竞争作用所引起的商品市场价格围绕自然价格上下波动，看作是一种规律性的现象，而且强调了这种波动对于商品生产所起的调节作用。虽然没有从理论上说明价格和价值的背离正是价值规律发生作用的必然形式，但已大体说明了市场一般商品的定价机制、竞争机制和市场运行机制。
斯密关于市场机制的论述，是在排除垄断或独占因素，反对国家干预主义的完全自由竞争的市场模式中发生作用。
第三，关于古典自由贸易理论
斯密从人类利己心和交换倾向出发论证了内部分工和社会分工的必然性。进而，从一个国家的社会分工和交换的法则，推广到国与国之间的国际分工和国际贸易领域。斯密认为，在本国以耗费很大的成本费用生产国外价格低廉的产品是不可的，在国际分工中，每个国家都应把资本投到最有利的部门，投入到能充分利用本国固有的自然条件或后天获得的有利条件的那些部门，以便生产出相对别国来说在生产成本上占有绝对优势的产品，然后用这些产品同其他国家进行交换。这就是斯密的国际分工与绝对成本论。斯密把绝对成本论视为反对国家干预主义的理论武器，其理论根据是，只有在自由贸易而不是贸易限制的前提下，才能使各国的绝对优势得到发挥，从而获得绝对利益。
第四，关于政府义务和职能的阐述
斯密并非是完全不要政府干预的极端的经济自由主义者。斯密提出政府的义务与职能仅仅限于三个方面：一是保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯。这是保证国家安全的职能。二是尽可能保护社会上各个人，使其不受社会上任何其他人的侵害和压迫，要设立严正的司法机关。这是维护社会安定的职能。以上两项职能都是一国经济发展的不可缺少的外部条件。三是建设并维持某些公共事业及其某些公共设施。这是在一定限度内承认政府必要、然而有限的经济职能。斯密在经济自由主义的总体框架下，严格规定了政府有限地适度地干预经济的前提条件：一是为国防所必需的特定产业给予优惠；二是对幼稚产业部门给予扶持；三是某些对自然的秩序有干扰的或个人无力经营或不愿经营的事业，可由政府出面干预或经营。斯密还主张，应把政府开支压缩到最低限度，搞“廉价政府”。斯密要求尽可能消除与生产无关的非必需的开支，用以增大资本总量，加快资本积累，并使资本摆脱政治的和宗教的束缚，使其自由自然地发展。
（2）凯恩斯主义的主要观点及政策主张
第二次大战结束以后，直到70年代初期，是国家垄断资本主义进一步发展的时期。在这一时期，随着各国国民经济的恢复，科技革命的发展，生产和资本社会化程度的不断提高，使得资本主义基本矛盾日益尖锐，经济危机频繁爆发。在这种情况下，各主要资本主义国家不得不进一步加政府对经济的干预，发生了国家干预代替自由经营论的凯恩斯革命。
凯恩斯（John Maymard Keynes，1883－1946）是著名的英国资产阶段经济学家。他最主要的著作是1936年出版的《就业利息和货币通论》，本书确立了所谓凯恩斯主义的基本原理，系统阐述了国家干预经济的理论和政策。凯恩斯的理论相对于旧经济自由主义来说，有了某些根本性的变化，这些变化被称之为凯恩斯革命。主要内容包括：（1）承认现代资本主义还有严重的失业问题，不仅有磨擦失业和自愿失业，还存在非自愿失业。为保证充分就业、消除经济危机和实现经济增长，就必须改变传统经济学强调物价稳定的战略目标。（2）在理论上推翻了“萨伊定律”，摒弃“供给创造它自身的需求”和否认普遍意义的生产过剩危机的传统理论，提出有效需求理论。凯恩斯认为总就业量取决于有效需求。（3）在政策上否定了传统的自由经营论，摒弃通过市场自动调节可以实现充分就业均衡的传统教义。凯恩斯认为，在没有政府干预经济生活的情况下，资本主义社会总是有效需求不足，不能达到充分就业。（4）在经济政策上提出膨胀性财政政策，主张通过扩大政府支出、赤字预算和大量增发公债作为“反危机”政策的核心。（5）在分析方法上，开创了现代宏观分析之先河，以研究总就业量、总生产量和国民收入及其变动的原因，代替和用以区别研究单个商品、单个厂商和单个消费者经济行为的微观分析。
凯恩斯理论的基础和核心是“有效需求原理”。按照着美国著名凯恩斯主义者克莱因的说法，有效需求原理的提出，就是经济学上的凯恩斯革命。在凯恩斯看来，所谓有效需求是指商品总供给价格的总需求价格达到均衡时的总需求，或者说是市场上有支付能力并决定总就业量的总需求。凯恩斯认为，资本家为了获得最大利润，需要从供给和需求两方面来考虑生产究竟应该达到什么样的规模、雇用多少工人。从需求方面看，全体资本家也有一个预期，即预期他们在雇佣一定数量工人时，社会购买这些工人生产的商品所愿意支付的价格。凯恩斯把这个价格称为总需求价格。按照凯恩斯的有效需求的原理，资本主义社会存在大量失业，原因就在于有效需求不足。据此，提出加强国家对经济的干预，通过政府设法刺激有效需求，以实现充分就业。
凯恩斯认为，有效需求不足是由消费需求不足和投资需求不足造成的，而消费需求不足和投资需求不足又是由消费倾向规律、资本边际效率规律和流动偏好规律这三大心理规律引起的。消费倾向规律是基本心理规律。凯恩期用这个心理规律来解释消费需求不足。他认为，人们天生就有爱好储蓄的心理倾向，随着收入的增加，就倾向于把更多钱储蓄起业，消费需求相对来说越来越不足，即边际消费倾向是递减的。并且，随着消费需求的减少，投资需求也将减少。凯恩斯的资本边际效率是指资本家在进行新的投资时，预期能够从这笔投资得到的利润率，即预期利润率。并认为预期利润率具有随投资的增加而逐渐下降的规律，这就是凯恩斯的资本边际效率规律。这样，对私人投资的引诱越来越弱，因而导致投资需求的减弱。流动偏好规律是指当货币的供给数量不变时，利息率由货币的需求（流动偏好）来决定。凯恩斯认为，人们对货币的心理都有保持流动性的偏好，即人们都喜欢保持一定数量的货币在手里，以满足应付各种开支、预防意外和进行投机活动的需要。而利息就是人们放弃流动偏好的报酬。当货币需求增加、利率上升时，就会削弱对投资的引诱，使投资需求不足，因而，对生产和就业产生不利影响。
凯恩斯基于有效需求不足的理论，提出了政府干预经济的三个方面的政策主张。一是赤字财政政策。凯恩斯认为，为了扩大消费和投资，政府实施“举债支出”，即通过推行赤字财政政策，增加由国家总揽的投资资金和政府支出，可刺激需求，从而促进经济增长和增加就业。二是通货膨胀政策。凯恩斯摒弃了传统自由经营论的货币数量论和物价稳定的理论，提出“半通货膨胀”的价格一般理论。凯恩斯认为，在就业不足前提条件下，增加货币数量能够促使有效需求增加，其效果只会引起“半通货膨胀”，即一部分引起物水平上涨，另一部分促使产量和就业量增加。只有达到充分就业的境界以后，再增加货币数量，才会再促使产量、就业量增加，而引起物价水平无限制上涨，形成真正的、绝对的通货膨胀。凯恩斯认为，半通货膨胀对于解救衰退和减少失业是一个行之有效的办法。但长期推行半通货膨胀政策，会造成经济衰退与通货膨胀两症并发的恶果。三是对外经济扩张政策。凯恩斯认为，在某一时期如果存在大量失业现象，而工资水平不易改变，流动偏好也相当稳定，又不能直接操纵国内投资的其他引诱，那么，扩大对外商品输出和资本输出，一样可以扩大有效需求，为国内滞销商品和过剩资本找到出路，从而带来较多的就业机会和较多的国民收入。
凯恩斯的国家干预理论，曾在一个时期内促进了资本主义经济的发展，并能在一定程度上解决资本主义经济发展过程中的经济危机和失业等痼疾，但实践证明，这种理论和政策不能最终解决资本主义的经济危机和失业。
（3）新制度学派的主要观点和政策主张
早在20世纪初，旧制度学派的主要代表人物凡勃伦（TH·B·Veblen）和康芒斯(Jonh R ·Commons)就主张国家应积极地干预经济，反对自由放任政策。新制度学派继承了旧制度学派的传统，提出了一整套国家干预经济的理论和政策。
新制度学派的主要代表人物是美国著名的经济学家加尔布雷思（John K·Galbraith,1908～）。在新制度学派看来，自由放任政策。早已不合时宜，管制、调节、计划才是当前这个时代的迫切需要。加尔布雷思指出：经济体系会自我改进的说法，现在也许已没有人相信。不平衡发展、不均等、无意义和无规律的技术革新、环境的侵蚀、对个性的置之不顾、对政府拥有的权力、通货膨胀、行业间的缺乏协调──这些都是体系中的一部分，也是现实中的一部分。这些都不是小毛病，不是像机器中的畸形的齿轮那样，一经发现就可以纠正。它们在体系中已经根深蒂固。加布雷思认为，这严重的问题不能不解决，而必须由国家进行干预，才能得到解决。新制度学派批评把自由竞争当作生产经济均衡的调节者的传统理论，认为自由竞争不能保证供求均衡，而极力主张以国家干预经济的有效办法解决“计划系统”和“市场系统”两个系统的矛盾和由此产生的一系列弊端。
在主张国家干预的问题上，新制度学派和凯恩斯学派是十分接近的，都认为市场经济不可能通过自行调整而恢复均衡，必须依靠政府进行干预和调节。但也存在重要差别。第一，主张国家干预的出发点和原因不同。凯恩斯认为，国家干预是因为存在有效需求不足，出发点是扩大有效需求，增加就业。而加尔布雷思认为，国家干预是因为现代美国社会存在“计划系统”和“市场系统”之间的尖锐矛盾，国家干预的目的是消除这些矛盾。第二，为解决当前资本主义面临的迫切问题而提出的对策不同。凯恩斯学派主要围绕就业问题，提出相关的对策，而加尔布雷思的政策主张更广泛，并提出了结构改革的主张。
加尔布雷思认为，现代资本主义社会不是单一模式，而是二元系统，即“计划系统”和“市场系统”两个模式。所谓计划系统是指由1000家左右公司组成的垄断组织,它有计划地进行经营,实行计划生产和计划销售,拥有操纵价格的权力。所谓市场系统是指大约由1200万个较小的厂商所组成的系统。其特点力量单薄，无权控制价格，无法支配消费者，而受市场力量的支配。由于这两个系统的权力和地位不平等，必然造成收入的不平等，因而会给资本主义经济带来严重危害。加尔布雷思主张国家干预经济，其主要目的就是为了使计划系统与市场系统的权力和收入均等化。
加尔布雷思认为，计划系统与政府行政部门具有共存关系，一切发源于行政官员和属于公司集团的有文化的帮手们的政策，都是为计划系统的需要服务的。这些关系表现在：（1）政府为计划系统的产品所提供的大量支出；（2）政府为在革新和报废的不断循环下所需要的技术发展而付出代价；（3）计划系统依靠政府来满足它对有教育的、可以胜任的人材的大量需要。（4）计划系统销售其产品时，需要政府作出辅助性投资，例如推销汽车，就得广设公路。（5）计划系统在技术发展方面，有许多大的投资，是通过政府的军事支出，直接或间接地给予协助。（6）政府向军事部门供应资本，而政府同时也是它的市场。（7）当大公司由于临时性的收入不足或资本不足，以致危及其保护性目标时，政府又是它最后依靠的出借者。
由于计划系统和市场系统的尖锐矛盾，加尔布雷思从权力分配的不平衡着手分析两个系统运作的具体问题，展开了国家干预经济的分析。其主要观点是：第一，通过国家干预经济改善计划系统和市场系统之间的关系，实现权力均等化。即两个系统在出售和买进产品时，对价格应有同等的控制权，使两个系统的贸易条件相同。要实现这一权力的均等化，只能依靠政府对两大系统进行宏观干预。具体而言，一是通过增加市场系统的权力来实现权力均等化；二是通过减少计划系统的权力来实现权力均等化。第二，政府实现权力均等化的干预手段，不能是行政命令，而是通过运用法律和经济的措施去提高市场系统的权力和减少计划系统的权力。第三，在两个系统中，都采用均等化的收入措施，使计划系统和市场系统中的雇工的工资水平缩小差距。
加尔布雷思提出政府干预的一系列调节措施：调节总需求、控制工资与价格、促进技术革新、加强教育投入、实行计划化、对农业和环境等的政府干预。主要内容如下：
第一，调节总需求这种干预必须是经常性的。加尔布雷思认为，在一切正常的平时环境下，促成下倾性不稳定──衰退，首先是有效需求不足，因而，只有通过国家的税收政策和货币信贷政策才能保证经济的均衡发展。当需求过大时，政府应适当增税；当需求不足时，政府应增加政府支出。总之，纠正总需求的不足或过度，这是政府必须经常作的。
第二，控制工资与价格，确保收入的均衡和经济的稳定增长。加尔布雷思认为，不能靠增加失业来抑制收入和物价上涨，而必须通过政府实施的收入、价格政策来调控。他指出，在一个市场制度中，工资和价格是由政府规定的，那就不再有什么市场制度了。但他认为，如果不对工资与物价进行任何形式的直接控制，现代资本主义就无法存在下去。想实行一种不对工资和物价进行控制的经济政策的人，可以说对现代组织的重要性不理解。
第三，政府必须采取促进技术革新的措施。加尔布雷思认为，现代的重要的技术发展，如原子能及其应用、现代航空运输、现代电子发展、计算机发展、重大的农业革新，没有一样是市场体系中个人发明家的产物，这主要依靠政府和计划系统。对于经济的发展和技术革新来说，政府的支持是必不可少的。政府不仅可以提供市场、资金，还可以提供公路、航路和发展所必要的其他辅助物等。
第四，加强人力投资。加尔布雷思认为，现代的经济活动，需要大量受过训练和熟练的人。对人的投资和物质投资一样重要。改善资本或者技术，几乎完全取决于对教育、训练和个人专业水平提高的投资。特别是在市场机制下，资本不会自动流入近斯内不能带来利润的部门，即对人的投资不能自动实现。因此，需要政府来解决。
第五，强化政府对经济的计划管理。在新制度学派的国家干预理论中，越来越重视国家计划的作用。加尔布雷思认为，主要的计划组织是公司，因为现代公司可以不听从消费者的指示，能维持价格的稳定，能不受市场调节作用的支配，能实行计划化，即一切公司按既定目标去做，自行设计、自行生产、自行销售，保证计划的完成。但公司计划有一定的界限，它不能管理总需求，不能保证熟练人员的培养，也不能提供巨大科研项目的经费来源。公司计划不能完成的这些任务，只能由政府负担起来。因此，需要一个政府的关于计划性的权力机构，制定为了社会全体成员利益的国家计划，它所反映的不是计划系统的目标，而是公共目标。
第六，加强对农业、环境等的政府干预。新制度学派认为，政府应对农业的发展提供各种支持，这也是平衡发展所必要的。同时还认为，改善自然环境、清除环境污染，是政府的重要任务。政府对有效的环境保护需要有明确的和硬性的法律规定。
新制度学派的制度因素和整体分析方法，对我国建立宏观调控下的市场经济体制，提供了有意义的参考。特别是关于科学技术的重要性，主张加强对人的投资，注重计划化、社会经济结构间的相互协调等，都很有借鉴意义。
（4）新古典综合派的主要观点及政策主张
新古典综合派，又称后凯恩斯主义。它是在第二次世界后，在发展凯恩斯主义的热潮中，试图解决凯恩斯没有解决的问题而产生的以美国著名经济学家萨谬尔森为首的新古典综合派。
新古典综合派的理论核心，是综合了凯思斯的有效需求理论和马歇尔的均衡价格理论。
马歇尔（1842－1924）是英国近代影响很大的经济学家,剑桥学派的创始人。主要著作为《经济学原理》（1890年），此书在他生前出了八版，直到20世纪30年代，在英国一直占统治地位，被认为是划时代的著作，其基本结构为现代西方微观经济学的形成提供了基本框架。
萨谬尔森认为，凯恩斯的就业理论的核心是有效需求理论，即通过国家干预经济，提高有效需求，实现充分就业。如果达到这一点，就恰恰满足了新古典经济学的前提假定，因而马歇尔以价格分析为主体的微观经济学是适用的。所以，新古典综合派在强调国家干预经济的同时，并没有完全否定市场机制的自发调节机制，而且恰好是把自由放任政策和国家干预政策两者综合起来。萨谬尔森指出：我们的经济不是绝粹的价格经济，而是混合经济；在其中，政府控制的成分和市场的成分交织在一起来组织生产和消费。根据此观点，混合经济包括两个部门：国家管理的公共经济部门和市场机制发挥作用的私有经济部门。凯恩斯的宏观的国家干预政策基本适用于以“经济稳定”、“平等”为主要目标的公共经济部门；自由的放任政策适用于以“经济自由”、“效率”为主要目标的私有经济部门。这等于说，资本主义的市场经济离不开国家宏观调节的作用。萨谬尔森还认为，混合经济的特征就是“综合”，既包括政府的作用，又包括竞争的作用。自由竞争不是混乱，而是经济秩序。因此，必须加强政府干预经济的职能。
新古典综合派的主要政策目标是消除垄断和其他不完善性问题，任务在于提出限制垄断和歧视的措施，以达到经济的有效竞争。通过政府对公用事业的调节，通过国家的各形式的反托拉斯活动，政府的行动可以取得完全竞争不能自动得到的某些限制和平衡的结果。
（5）公共选择学派的理论观点与政策主张
在本世纪30年代以前，传统的经济学描绘了一个完全竞争市场制度能自动使社会资源达到最优配置的完美世界。但是30年代的危机打破了传统经济学的市场无所不能的美妙幻想，使人们普遍认识到市场的缺陷。自此之后，随着凯恩斯学派的创立，政府对市场干预的增强，政府干预的局限性及政府失效的缺陷也日益暴露出来。公共选择学派就是在这种情况下产生的。公共选择学派是20世纪60年代初期的英国，以詹姆斯·布坎南（James Megill Buchanan,1919～）和戈登·图洛克(Gordon Fulloch,1922～)为代表创立的一种学派，是西方经济学发展中的一个新的支流学派。公共选择学派的产生，既与传统的市场机制作用的理论的失灵有着密切的联系，又与凯恩学派的政府干预理论失效相关。为了克服政府干预失效和市场失灵，公共选择学派提出了非市场决策理论，主张用政治制度完善市场的不足。
所谓公共选择，是指非市场的集体选择，实际是政府选择。所谓公共选择理论，就是把经济分析工具应用于政治领域研究，用布坎南的话来说，公共选择实际上是经济理论在政治活动或政府选择领域中的应用和扩展。
布坎南认为，政治制度就像市场制度，政治家就像企业家，公民就像消费者，选举制度就像交易制度，选票就像货币，由于政治与市场制度有很多相似性，所以，经济学的许多原理可以用来分析政治决策行为。在政治市场里，人们建立起契约交换关系，一切活动都以个人的成本──收益为计算基础。作为交换行为主体的政府同经济人一样具有理性的、自私的人，追求的是集团的最利益，而公民或选民则以个人成本与收益计算的基础，这样，当普遍选民无力支付成本时，不参加选票，于是政府往往为代表特殊利益集团的政策制定者所操纵，由此滋长了种种经济和政治弊端。所以，布坎南认为，现代西方社会面临的重重困难，与其说是市场制度的破产，不如说是政治制度的失败。因此，现代社会面临的挑战不是市场制度方面的挑战，而是政治制度方面的挑战。正是基于这样的原因，布坎南等人创立了公共选择理论。
布坎南的《公共选择论》，1972年由美国密执安大学出版社出版。在本书中，第一次对公共选择理论进行了系统的表述。他认为，公共选择理论只是明确提出公共经济一般理论的一种努力，它可以帮助我们在集体选择方面从事人们长期以来在市场微观经济学方面所做的事情，即用一种相应的尽可能合适的政治市场运转理论来补充商品或服务的生产与交换的理论。
公共选择理论是公共经济的一般理论。例如，政府对公共物品的供给活动就属于公共经济问题。它要帮助人们在政治市场中做出合理的集体选择行为。集体选择行为，特别是一些外部效应的管理和公共物品的供给相关的各级政府行为的集体选择问题，正是公共选择理论所要问答的。公共选择理论的基本特点是，以经济人的假定为分析武器，探讨在政治领域，经济人行为是怎样决定和支配集体选择行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的制约作用。由此证明，政治市场领域存在缺陷是可能的。
公共选择理论的宗旨的要把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，即经济人模式，从而修正了传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。布坎南声称，我们不是向国家干预原则提出挑战，而是要使现代人意识到：如果说市场是一种极不完善的财富分配机构，那么，国家也并非没有缺点。要使人们增加一点理智，意识到当市场解决办法确比公共干预解决办法的代价更高时，才选择国家。公共选择理论的根本目的，不是要去调查市场的一些缺陷后，去说明政府的任何干预都是正当的，而是要通过对政府决策行为的研究，使国家结构的缺陷尽可能的降低到最低的限度，从而达到的政治市场领域和谐运转去弥补经济市场运转不足的目的。
国家的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的能够做的那样“有效”，也会存在“政府失效”的问题。公共选择学派认为，政府行为的非理想化、政府官员制度效率低下等，都必然会导致政府失效。因此，提出运用经济分析的方法来检验和改善国家机构的作用，把经济分析工具应用于政治领域研究。
公共选择和市场选择的思想基础和出发点是相同的，抉择者都是依据自己的偏好和最有利于自己的方式进行活动。公共选择和市场选择都是以个人成本──收益分析为基础，极力追求自己利益最大化。但是政治市场与经济市场的运转方式是不同的，各有不同的特点：（1）市场选择以私人物品为对象，公共选择以公共物品为对象。（2）市场选择是通过完全竞争的经济市场来抉择，即消费者用“美元选票”来购买私人物品，公共选择是通过一定政治程序的政治市场来抉择，即消费者用投票来购买公共物品。（3）在市场选择下抉择行为的主体是个人，在公共选择下则是集体。但应当指出的是，在政治市场上生产和出售的东西不能作为个人消费的对象，它们是一些公益，被分成若干份出卖给若干消费者集团，但没有一个集团能够明确说出它所希望的公益数量（需求）。要想了解这种需求，必须经过集中个人偏好的程序，以揭示有关集团的需求。因此，在政治市场中，消费者（选民）和生产者（国家）之间插入一个技术媒介：选举制度。其作用在于，或者通过直接方式（举行公民投票），或者通过指定当选代表的间接方式，来显示人民希望的公益数量和质量。选举制度的不同，如普选制、一致通过制、多数制、比例选举制等，对选民和公共决策人有关行为的成本──收益是不同的。
公共选择实际上是政府选择，那么，政府应如何选择呢？公共选择理论就是研究和解决这个问题的。萨谬尔森和诺德豪斯对此作了简明了概括：公共选择是一种政府应该做什么的理论。依照许多人的看法，政府应该建立一个公正而有效率的法律体制；政府应该运用最优的宏观经济政策来稳定产量、失业，以及通货膨胀；政府应该调节工业以克服市场失灵；政府应该把收入再分配到最应得到的人手中。但是政府会这样做吗？政府会遵循那些力图创造一个有效率的和公正的社会的经济学家们的学说吗？或者有没有超越现行伦理学和经济学以外的约束和目标？如果有的话，那么，可以辨别出什么样的原理呢？这些问题属于公共选择理论的范围，它是一种研究政府决策的经济学分支。
总之，公共选择学派的理论属于自由经营论。在布坎南看来，当前美国社会经济生活中出现的严重赤字、通货膨胀、公共部门的无限增长，都归因于凯恩斯主义国家干预的理论与政策。因此，公共选择学派反对国家的过度干预。如果说，现代货币学派主要否定凯恩斯主义的财政政策，供给学派主要否定凯恩主义的需求政策，那么，公共选择学派从根本上否定了国家干预的必要性和有效性，从根基上动摇了凯恩斯主义。
（6）新凯恩斯主义与克林顿经济学的政策主张
从本世纪30年代初直到70年代中期将近半个世纪的时期内，传统的自由主义被凯恩主义的国家干预论所压倒，使凯恩斯主义的国家干预论从兴起到鼎盛。但到七八十年代，传统的凯恩斯主义遭受危机，主要是因为在政策上的失误和来自新自由主义的货币学派和供给学派的批评，在理论上受到理性预期学派的挑战而促成的。但在80年代末和90年代初出现的经济衰退与新自由主义的失误，为凯恩斯主义在理论上和政策上走出危机提供了有利条件。
在本世纪80年代末和90年代初,新自由主义的失误,导致经济衰退.在这时期，经济增长率下降，失业人数增加，企业大批倒闭，财政状况恶化。1989～1992年美国实际国内生产总值年平均增长速度为1%，从1989年第一季度到1990年第三季度的7个季度内,美国的经济出现经济增长的逐步停滞，在其以后的两个季度内出现了国内生产总值的绝对下降。1991年美国的年经济增长率出现了%的负增长。同时，失业浪潮席卷工业国家，欧共体12国失业人数近年高达1700万，平均失业率为11%，美国失业率约为7%，失业人数超过800万。这类似于1929－1933年的经济危机，只是程度不同而已。新自由主义因自己的政策造成的经济衰退而气短，理性预期学派的经济均衡、政策无效的结论都与现实大相径庭，对凯恩斯主义的指责也显得软弱无力。正因为如此，导致了凯恩斯主义的复兴，它以“现代主流经济学新综合”或“新凯恩斯主义”的面貌出现，又引起了人们的极大关注。1993年克林顿上台全面推行与里根、布什新自由主义政策迥然不同的凯恩主义国家干预政策。这标明新凯思主义的形成。
新凯恩斯主义并不是传统凯恩斯主义的简单重复，而是发生了一定的变化。用萨谬尔森和诺德豪斯的话来说，经济学本质上是一门发展的科学，它的变化反映了社会经济趋势的变化。随着社会经济的变化，凯恩斯主义的错误越来越明显，它的主流经济学的地位日益动摇，对它的反对者的意见不能漠然置之，因而吸收新学派的某些观点和理论，对自己的理论和政策加以改造，形成了所谓“新凯恩斯主义”。
新凯恩斯主义致力于构建有微观基础的宏观经济学。新凯恩斯主义吸取了现代货币主义关于货币政策重要性的观点，吸收了供给学派和理性预期学派关于总供给的理论，保持和发展了以马歇尔为代表的微观经济理论。新凯恩主义是在80年代中期继新古主义(理性预期学派)之后，作为凯恩斯主义的最新发展而兴起的。
新凯恩斯主义构成克林顿经济学的理论基础。1992年11月3日，美国民主党人克林顿当选为美国第42任总统。克林顿在他的竞选纲领《把人民放在首位》和1993年2月17日呈交国会讨论表决的经济纲领《美国变革的前景》中，提出了自己的经济理论和经济政策，其内在逻辑与思路就构成克林顿经济学，基本上是新凯恩斯主义国家干预型的。
克林顿经济学的基本理论观点是：政府必须干预经济，尤其是要进行财政干预，以实现充分就业和经济增长的战略目标。加利福尼亚大学经济学家罗伯特·波林（R·Pollin）就指出：克林顿作出的第一个基本变革，就是认为联邦政府应做一些有益的事，来使经济走上更有利的增长道路。加尔布雷思也认为，即使在经济开始暴露复苏的迹象时，加强政府干预仍然是克林顿政府应做的事。克林顿政府加强干预经济的原因在于，一方面，银行体系疲软，生产能力继续闲置；另一方面，干预比不干预在政治上所冒的风险要小。克林顿的基本改革思路是长短期兼顾，双管齐下：既要刺激经济增长，实现充分就业，又要削减赤字，压缩债务；短期内用财政刺激促使经济复苏，增加工作岗位；长期内则逐渐减少赤字，增加政府,以维持经济的稳定持续增长。这就是克林顿经济学的政策核心。
克林顿经济学的主要政策主张，可概括为七个方面。一是强调国家在经济中的作用，如刺激经济，指导产业结构调整等，实际上是承认市场机制与自由放任的失灵。二是在国家干预中重视财政政策的作用，并制定详尽的财政措施。三是在财政政策中强调公共投资的刺激作用与乘数效应，通过投资取得经济增长。四是在税收政策方面强调收入再分配，主张增加对富人征税，使税负更公平。五是强调福利措施，增加公民的福利待遇。六是在对外贸易政策上，主张扩大对外贸易，拓展国际市场实现公平竞争，对竞争力弱的实行保护政策。七是以充分就业与经济增长为目标。
综上所述，通过对不同学派的不同观点及不同政策主张的分析，可得出如下结论：第一，某一学派的流行与消失、兴盛与衰落，都是与经济形势的变化、对经济现实的解释力、政策的执行结果，是密切相关的。第二，没有纯粹的自由经营，因为理论和实践业已证明市场失灵的存在，需要国家干预。第三，不能实行纯粹的政府干预政策，因为市场经济的本质就是自由竞争，同时政府干预过分会导致政策失效。第四，政府干预的具体措施、程度和范围要适应经济形势的变化，不能一成不变。第五，实行市场经济体制的国家，关键问题是结合具体国情寻求更好的政府干预与自由经营的结合点。第六，应充分发挥市场机制的作用，政府干预仅限于对市场失灵的修补。
第五章 政府干预的国际比较
市场经济作为一种以市场机制配置资源为基本方式的经济运作系统，就其基本要素和运行规律而言，不论是资本主义的市场经济还是社会主义的市场经济，都具有统一性，没有姓“社”和姓“资”的区别。但就其运作的过程而言，生产力发展的不同水平和不同的历史文化传统的国家，会形成不同的市场经济模式。从这一点来说，市场经济又具有多样性。我们试图从宏观体制、市场、企业三位一体的市场经济系统及运作状态进行比较分析，以明确政府、企业、居民在特定模式的市场经济体系中的相互关系，为建立社会主义市场经济体制和实施政府的适度干预，提供参考与借鉴。
美国的市场经济与政府干预
美国是一个典型的以生产资料私有制为基础的市场经济国家，实行的是垄断主导型的市场经济体制。具有强大的垄断资本，包括遍布全世界的实力雄厚的跨国公司。具有高度发达的现代化生产力和多功能的国家机器对市场实行短期的政府干预。各经济主体在市场体系中处于一种相对松散的关系，呈现出明显的经济多元性倾向。主要特征如下：
第一， 美国市场经济运作的体制特征
由于美国的各经济主体之间的关系相对松散，因而在市场经济的运作及其架构方面表现出以下几个方面的体制特征：
（1）现代的企业制度。美国的企业制度通常分为三种基本类型。一种是独资经营企业，由个人独资创办并由本人经营，所有者对投资承担全部的无限责任。第二种是合伙企业，由两个或两个以上的投资者共同出资共同经营共担风险。具体又包括两种形式：其一，是无限合伙企业，即各合伙人对企业承担无限制的赔偿责任；其二，是有限合伙企业，即各合伙人不具有同等的经营权力和承担风险的责任。有的合伙人只出资不经营，承担有限赔偿责任；有的合伙人既出资又经营，承担无限赔偿责任。第三种是公司制企业，基本上是有限股份公司，由聘任的经理全权负责公司的经营，实行公司的所有权与经营权的分离。具体又包括三种形式：其一，是营利性公司，这是最主要的公司形式；其二，是非营利性公司，主要为社会提供服务，如学校、教会等；其三，是特殊职业技术性的公司，它以特殊的某种技术或技能为社会提供服务，如医生、律师、会计师等成立的诊所、律师事务所、会计师事务所等。
（2）自主决策、独立运作的经营机制。美国的绝大多数企业在市场中是自主决策、独立运作的。其生产经营活动主要是以价格机制提供的信息为基础，可称为是自由的市场经济堡垒。政府对企业活动不进行直接干预，只是从法律上规定企业创立的程序和规则与制度等。对国有企业也不采取集权管理的办法，而是作为独立法人对待，通过财政、金融政策以及签订合 同的办法进行间接管理。从企业内部的组织结构来看，对大型企业一般采取等级制，组织结构层次多，等级森严，职责分明，实行专业化分工管理。这是由“科学管理之父”泰勒创造的一种组织结构形式。对中小企业、合伙企业以及一些知识性、专业性、技术性较强的企业采用平展式（亦称直线制）管理，即由经理到基层自上而下形成垂直领导的隶属关系，这种方式中间层次少、决策快、效率高。但也有一些企业实行等级制与直线制结合的交叉式组织结构。
（3）垄断竞争的市场格局。美国垄断资本实力强大。全美国共有1700多万家企业中，个人企业占绝大多数。合伙企业约为150万家，销售额占企业总销售额的40%。在近万家银行中，50家大银行资产占银行总资产的60%以上。在近万家保险企业中，最大的50家公司资产占保险业总资产的78%。从部门构成来看，全美国42个主要工业部门中，有28个部门其产量的一半是由其中的8家大公司生产的。美国在邮政服务、某些公用设施及航天工业等，实行完全的国家垄断或控制，并限制其它公司的进入。美国的国家垄断对国民经济影响不大，而且政府正通过不同的方式把它纳入市场竞争的范围。美国的资配体系主要有：产品市场、劳动力市场、资本市场、政府机构配置资源等。
在美国的垄断竞争的市场格局中，还具有一个垄断特征，那就是国家垄断资本主义。具体表现在三个方面：一是直接建立国家所有制经济，包括工业企业和经济基础设施部门以及少数专门为研究和发展工作服务的国有科研机构。美国政府根据凯恩斯主义的理论扩展国有经济，推行所谓“投资社会化”的公共工程政策，在经济危机或萧条期间，既可以抵补私人投资不足，又可以带动私人企业增加投资。二是采取政府大规模地向私人垄断组织采购商品和劳务的国家消费措施，这样就为私人垄断资本提供了一个巨大的国内市场，加速了私人垄断的发展。三是国内国际的形势所迫，强化了美国政府的国家垄断意识。美国国内私人垄断资本主义的发展以及各大垄断组织之间矛盾的加剧，使国家不得不担负起调节国民经济的责任，导致国家垄断资本主义的加强。同时，国际间争霸局势和斗争形势的更加紧张和复杂，也推动了美国国家垄断资本主义的发展。
（4）政府适当干预的宏观调控机制。在美国这样一个政权相对分散化、经济主体之间关系相对松散化、经营意识自由化、经济发展多元化的国家里，靠什么力量来维系各经济主体之间的市场契约关系？主要靠政府。美国政府的经济职能，主要是为充分发挥市场机制的功能创造适宜的经济环境和制定市场正常运作所必需的法律和规则，政府运用财政、货币政策在宏观领域对经济活动进行监督和管理，建立起政府适当干预的宏观调控机制和法制管理网。经济立法是美国政府干预经济的基本方式。美国的法律，有些是面向全社会的，如公司法、反垄断法、环境保护法、社会安定和保险法等；有些是针对特定行业的，如对特定行业的限制进入、对特定行业的利润限制，都是通特定行业法来规范。特别是反垄断的法治管理更为突出。美国政府对付垄断实施几种不同的措施：一是政府以“公众利益”为名将垄断企业国有化；二是政府通过税收手段将一部分垄断利润转归国家，并促使其产品价格的组合更接近于竞争水平；三是由政府直接控制；四是政府拍卖经营自然垄断的独家特许权；五是政府法制管理的主要目标对准垄断行业。总之，美国的市场经济是在国家法制管理的网络中运行的。
第二， 美国市场体系的特征
与美国的市场经济运作体制特征相适应的美国市场体系，是十分完善的，并具有自己的特征。美国的市场体系，包括商品市场、共同基金市场、期货市场、劳动力市场、房地产市场、能源市场和进出口贸易市场等。
美国的商品市场是全国性的统一市场，并由严格的法律制度保证商品在全国各地自由地进入和流出。美国的商品市场属于买方市场，卖者之间存在着激烈的价格竞争、质量竞争和服务竞争。为了适应消费者的各种形式的需要，各类商品市场应运而生，包括消费品市场、生产资料市场和服务市场。美国的商品市场具有开放性，在世界市场中占有较大份额。
共同基金市场是美国金融市场体系中的一个重要组成部分。它是将投资人的小额资金集中起来，交给专家去投资，为投资人谋取利益的投资方式。它能在安全性、流动性和收益性三方面实现良好的组合，对那些资金少、没有能力分散风险、没有时间、缺乏或没有专业知识的投资人提供了最佳的选择。它已成为80年代以来美国最受欢迎的投资方式之一。从安全性来看，共同基金的分散化投资组合使投资风险大大降低。从流动性来看，一是投资人可以随时根据自己的需要，按市场现价将自己手中的股份卖给共同基金投资公司；二是投资人可以根据投资环境的变化，在同一基金群中随意转换自己所购买的基金，以达到投资目的。从收益性来看，投资基金为投资人提供了稳定的收益成长。其原因是：其一，共同基金由投资专家经营，决策失误率较低；其二，聘请专家进行投资经营，相对多数投资者各自投资的费用相对节约；其三，共同基金实行分散的多元化投资，分散了投资风险。共同基金市场的运行机制也有不同的特点：一是共同基金市场是非常接近完全竞争市场假定的一种市场形态；二是共同基金价格的变化是由它所投资的各种证券的价格涨落决定的，不受该种基金在市场上的供求关系的影响；三是共同基金市场本身形成了一套自我激励和自我约束的机制。
期货市场在美国的市场体系中占居非常重要的地位。它的风险转移、价格发现等功能，对引导生产、投资、合理决策和资源优化配置等都具有重要作用。期货市场的交易主体有两类：一类是避险者，即商品的生产者、使用者和拥有者。他们参与期货市场交易的基本动机是避险，即通过在期货市场上买卖同一种期货合约完成对冲，以避免价格波动给他们带来的风险，达到预先锁定价格、固定利润的目标。另一类是投机者，他们并不拥有商品，参与期货交易的动机也不是为了取得商品，而是想利用期货价格的波动，通过买空卖空，赚取利润。美国政府对期货市场的管理具有两个明显的特征：一是由联邦政府、行业协会和期货交易所共同组成的“三位一体”的管理体制；二是对期货市场的管理建立在严格的法制基础上，它要求任何一种形式的管理及管理授权都要有法律依据。
劳动力市场是美国最重要的生产要素市场，它决定着所有市场的均衡，是政府干预的基本目标之一。政府对劳动力市场的干预，主要表现在对市场的需求、供给和工资机制等方面的不同程度的干预和调节。政府对劳动力需求进行干预的主要目的是实现充分就业和降低失业率；政府对劳动力供给的干预，重点是解决劳动力的长期供给问题。政府对劳动力市场干预的主要措施有三个：其一，政府鼓励个人和家庭投资教育，从而增加劳动力的长期供给；其二，政府出资鼓励教育，提高劳动力的素质，增强不同职业间的岗位流动，改善劳动力市场的运行状况；其三，建立一整套的社会保障制度。劳动力市场不同于其他市场，在市场竞争中失败的人不可能被淘汰，要通过建立失业保障、贫困救济和各种福利措施来解决其生存问题。政府对工资机制的干预，主要目的是实现经济稳定增长和公平分配等宏观目标。政府干预的手段主要是：其一，颁布最低工资法，保护低收入阶层的最低收入；其二，通过立法规定，反对各种形式的工资歧视；其三，在必要时冻结工资，制止严重的通货膨胀；其四，对工资增长实施指数控制，保证工资的增长低于劳动生产率的增长，高于通货膨胀率。美国劳动力市场的运行机制，一方面是通过市场的竞争机制实现劳动力资源的合理配置；另一方面是通过劳动力供求双方的讨价还价过程，最终确定的双方都可以接受的市场工资水平。
房地产市场在美国的市场体系中占有重要的席位。美国三分之二的有形资产是房地产，私人的国内投资超过一半是房地产投资。因此，要认识美国的市场经济，就必须了解美国的房地产市场。美国的房地产市场结构，从市场主体的角度来看，包括房地产的供给者、需求者和为供求双方提供服务的中介机构。私人部门和政府部门是两个基本的供给主体。全国的土地41%归政府所有，2%归印弟安部落所有，57%归私人占有。政府在房地产市场中，不仅是一个管理者，而且又是一个重要的供给者。美国房地产的供给客体主要包括空地、自用住宅和收益地产（如办公楼、购物中心、工业建筑等）。提供中介服务的机构或专业人员主要包括：贷款机构、市场营销机构和经纪人、律师、保险机构、会计事务所、房地产顾问公司、房地产评估公司、房地产产权审查机构等。美国房地产市场有健全的融资机制，那就是抵押贷款。即金融机构将房地产购买者的房地产作为担保品，向房地产的买者提供购房贷款。目前在美国，抵押市场已成为资本市场的重要组成部分。政府在房地产融资中发挥重要作用：一是以较低的成本向房地产市场提供资金；二是通过保险和保证计划减少贷款机构承担的风险。房地产的不可移动性、地点唯一性、交易的区域性等特点，决定了房地产市场不具备完全竞争的市场条件，无法实现房地产资源的有效分配。为了克服市场失灵现象，政府实施了必要的干预：一是实行区域规划与管理；二是对低收入家庭提供住房补贴；三是通过税收优惠政策鼓励房地产市场的发展；四是对消费者和环境提供保护；五是为市场的有效运作提供信息。
美国的能源市场已成为市场体系的基础。美国是世界上最大的能源生产国和消费国，供不应求部分依赖世界市场的纯进口。美国 的能源结构，主要是煤、石油、无然气、核电和地热。由于能源为经济增长提供动力，是国民经济的基础产业，又由于能源具有不可再生的自身特殊性，所以美国政府加强了对能源市场的干预。其基本目标是：刺激国内能源生产，提高能源的使用效率，加强对能源生产的保护。具体政策是：（1）通过减税政策刺激国内生产和供给；（2）更多地强调利用竞争机制促进效率的提高；（3）建立能源使用效率的标准；（4）改革许可证制度，提高核电在供给结构和消费结构中的相对份额；（5）推进技术研究与开发，提高能源的供应量和效率；（6）增加石油的战略储备；（7）必要时，政府采取强制手段对能源的消费结构进行调整。
美国的进出口贸易市场在世界市场中占有举足轻重的地位。美国的进口商品主要是原油、部分精炼油、机器、汽车、消费品、工业原材料、食品和饮料。美国的出口商品主要有农产品、工业制成品和矿物燃料三大类。1994年这三大类出口商品占出口商品总值的比例分别为：%、%和%，其它商品出口占11%。美国出口商品结构的一个重要特征，是高科学、高技术产品出口占相当大的比重。美国政府根据进出口贸易逆差的情况，采取了扩大出口、限制进口的政策。第一，提高出口产品的国际竞争能力。主要手段是：（1）鼓励私人部门的研究与开发；（2）加大对制造业新技术的投资力度，推进技术商品化：（3）强化劳动力的培训和教育，提高劳动者和管理者的素质；（4）加强工业产权保护，鼓励技术创新；（5）削减联邦预算赤字，增加资本供给，降低私人投资成本；（6）运用多样化的出口促进计划，积极参与国际市场竞争。第二，推进出口地区结构的战略转移，扩大新兴市场的出口。美国商务部1995年提供的“进入21世纪的美国世界贸易”报告中，把中国、香港、台湾、印度、印度尼西亚、南韩、土耳其、南非、阿根廷、巴西、墨西哥和波兰等国家和地区列为重点扩大的新兴市场。其目标是到达2000年，对以上新兴市场的出口额将达到对日本和欧洲共同体的出口总额。第三，全面扩大国际市场，以各种可能的手段打开世界各国市场的大门。在限制进口方面，美国最常采用的手段是反倾销法。美国的进出口贸易政策，形成了两极分化的发展趋势。
第三， 美国的政府职能及财政政策特征
美国作为一个联邦制的国家，分为联邦、州和地方三级政府。联邦政府和州政府没有上下级隶属关系，都具有立法、行政、司法三种权力。美国的地方政府比较庞大，主要包括市政府、县政府、乡镇政府、学校区政府、特别区政府。美国三级政府在职能上既有明确分工，又有共同合作。具体包括三种形式：一是完全分工，如某一职能完全由某级政府行使；二是有限合作基础上的分工，即联邦政府不直接参与，而由州政府和地方政府合作承担某一职能；三是完全合作基础上的分工，即由三级政府共同承担某一职能，但存在明显的分工。如提供退休金、失业补助金等社会保障职能，就以联邦政府为主，州政府为辅，地方政府参与进行分工，显示了美国社会保障的全国性特征。美国政府的财政收入来源基本上是按各级政府的事权划分的，以保证各级政府完成其职能有稳定的财力来源。同时，各级政府的预算支出，既反映了该级政府的职能，又反映了政府的财政政策导向。
美国联邦预算主要负责国防、外交、科学研学和太空技术、各项社会福利和救济支出，社会安全和联邦政府行政支出，国债的还本付息、资源和能源支出，司法部门和地区发展等方面的支出。州和地方政府承担地方性财政支出，主要包括教育、基础设施、公共福利、保健、公交和消防以及债务等支出。美国各级政府的财政收入实行分税与共享税相结合的分税制体制。其中，个人所得税是三级政府都征收的税种；公司所得税和消费税是联邦和州两级政府都征收的税种；销售税是州和地方政府共享的税种；关税、遗产税、赠予税、社会保险税为联邦政府特有的税种。
美国的各级财政虽然是相互独立的，但仍具有统一性和协调性。统一性表现在：（1）实行统一课征的原则，即联邦宪法规定各州同一税种的税率必须一致，体现对纳税人同等课税的待遇。（2）联邦宪法禁止各州对进出口货物征税，关税完全置于联邦政府的权力管制之下。（3）联邦债务的利息被豁免征收州所得税，对销售给联邦政府的商品和劳务，州政府不得征收货物税，对联邦政府拥有的财产，不能征收州财产税。（4）对某种税源（如个人所得税）三级政府都有征税权，但联邦政府优先征税。美国各级财政之间的协调性表现在：（1）税收协调。一是三级政府之间签订协议，联合进行税收的征收管理，建立相同的税务审计程序；二是集中的税务行政管理，有两种形式：一种形式是由联邦政府代为征收与管理州、地方税收；另一种形式是税收分享，即由联邦政府在各地统一征税，然后将税收的一部分按来源返还给州、地方政府，此项税收仅限于烟税等特别税种。三是调节税收，即允许纳税人将其支付给州、地方政府的所得税、一般销售税和财产税等，从联邦所得税中的应税所得中抵扣。这实际上是联邦政府给州、地方政府的一种间接的财政援助。（2）联邦财政补助金。主要用于教育、公路建筑、卫生保健及社会福利和保险方面，实行定额补助或专项补助。还有一种无条件被补助，即一般收入分成。此外，还包括联邦贷款和贷款担保等协调方式。
美国的财政政策主要体现在收入和支出两个方面。联邦政府的收入政策主要包括两个方面的内容：一是努力增加收入，只有收入达到一定规模，才有可能利用收入刺激经济发展；二是改变税率对需求进行鼓励或抑制，影响人们的消费、储蓄和投资行为，进而影响经济中的供求关系。税收政策又有两种选择：一是增税以解决财政赤字或紧缩经济；二是减税以刺激投资或消费。此外，政府还通过加速折旧的办法对企业实行减税，对新设备的投入和风险资本给予优惠。财政支出政策的核心，是通过政府支出的增长，人为地扩大社会需求，从而促进经济的增长。
第四， 美国的银行体制及货币政策特征
美国的银行体制是一个高度分散而又互相制约与平衡的体制。美国的中央银行不是一家集中的银行，而是由12个地区联邦储备银行和理事会组成的联邦储备体系（简称联储）。它的职能是把极为分散的银行储备聚集起来，现已成为一个旨在实行充分就业和物价稳定目标的政府机构了，但它以会员制为基础的地区联合的组织构成基本没变。构成联储的微观组织基础的会员银行，包括两大类：一类是国民银行，另一类是一部分在州注册的银行。为了使高度分散的银行体系保持高效运行状态，美国形成了一整套分级管理与分口管理相结合，政府机构与半政府机构双重管理的体制（联邦存款保险公司就是一个半政府机构）。首先，在哪一级政府注册的银行，就由哪一级政府管理；其次，在联邦政府注册的银行，由联邦政府统一分口管理。美国掌握货币政策的最终权力者是联储。联储具有很大的独立性。
美国的货币政策主要表现为政府通过对货币和信贷供给，采用扩张或收缩信贷的办法，间接地影响国民经济各职能部门的活动。当经济衰退时，设法增加货币和信贷的供应，一方面使利率降低以刺激投资；另一方面刺激消费，增加居民消费支出，以刺激社会有效需求。当物价因货币流通量过大或因信贷过度膨胀而上涨过快时，设法减少货币供应、收缩信贷规模以抑制通货膨胀的发展。美国联储对经济实行干预的手段主要有3种：一是公开市场业务。联邦公开市场委员会和联邦储备银行根据一定的货币政策目标，在金融市场上买进和卖出政府机构发行的各种公债券，以此直接地控制货币投放。当联邦储备银行买进债券时，流通中的货币量就相应增加；当联邦储备银行卖出债券时，流通中的货币量就相应减少，从而起着调节货币流通量的作用。货币量的增减在短期内对经济活动产生刺激或抑制的作用。另外，公开市场业务还能够对市场利率起调节作用，因为市场利率与债券的价格是互按相反方向变化，而短期内债券价格的高低又是由债券的供求状况决定的。所以，通过政府债券的买卖，使债券的价格按照既定的方向变化，可以影响市场利率的变化方向。二是贴现率政策。贴现率的升降可以影响会员银行从联邦储备银行的借款规模，进而控制银行的信贷规模。贴现率作为政府货币政策工具的一个重要特点，在于它不是固定在一个水平上，而是根据需要不断变化的。另外，联邦储备银行改变贴现率的目的还在于表明一种政策意向。如贴现率提高，意味着货币当局将会或正在采取货币紧缩措施，从而间接地影响银行经营方针的制定。三是法定准备金制度。法定准备金制度规定：所有联邦储备体系的会员银行，参加联邦存款保险的商业银行，必须按规定比率将准备金存入所在储备区的联邦储备银行。准备金是银行吸收存款中必须保留在银行金柜内用于支付日常提款的那个部分，一般不许动用。当政府决定提高法定准备金比率时，意味着商业银行的放款能力减弱；当政府决定降低法定准备金比率时，意味着商业银行的放款能力增强。这就是说，法定准备金比率的变动可以直接导致货币供应量的扩大或减少，因此这种货币政策的威力最大。但容易造成经济不稳定的局面。政府在运用这种货币政策时，一般比较慎重小心。此外，美国政府建立和提供担保的金融机构，如进出口银行体系、农场信贷银行体系和住房信贷体系，可以对特定领域的经济活动进行政府干预。
英国的市场经济与政府干预
英国是一个典型的传统市场经济国家，其市场经济的模式最初源于亚当·斯密在英国产业革命时期所提出的经济自由思想。就其理论体系而言，英国奉行的是一种以古典经济学理论为基础的新自由主义，主张政府尽量避免干预经济，让国民经济任自由市场机制这只“看不见的手”来自发调节。按照这一理论，国家在市场经济中的主要职能是税收、国防和外交事务。事实上，自本世纪30年代经济大危机以来，特别是第二次世界大战以来，以政府干预为主的凯恩斯主义对英国的影响也逐步扩大，国家对经济的宏观调控也呈现出增强的趋势。加之，80年代后半期以来，由于英国政府过分强调市场机制的调节作用，而否定国家对经济的干预，使英国陷入了经济增长缓慢和高通货膨胀的局面，因而不得不寻求加强政府干预的办法。但无论如何，英国同其他发达的市场经济国家相比，政府对经济干预的成分较小。具体说来，英国的市场经济与政府干预具有以下几个特征。
第一， 具有传统市场经济的体制特征
英国是一个私人资本所有制占绝对支配地位的传统市场经济国家，市场是经济活动的中心，企业是经济活动的主体，市场机制是配置资源的基本方式。在生产经营活动中，企业享有充分的自主决策权，主要表现在三个方面：其一，企业作为市场经济的主体，为了追求自身的目标，完全可以根据产品和生产资料市场的供求状况、价格信息和其他经济条件进行自主投资决策，包括物质资本、市场的研究与开发投资。其二，企业作为市场经济的主体，完全可以根据资本供应量和利率高低进行财务决策，即筹集资本的方式是向银行贷款、是发行债券，还是发行股票，完全由企业自行决策。其三，作为市场经济主体的企业，完全可以根据市场因素和消费者偏好、收入水平和替代产品的规模，以及其它竞争状况来决定产品的产量和价格。总之，企业作为独立法人，完全有进出市场、生产经营和产品销售的自主决策权。
第二， 企业的自主决策受国家法律的约束
英国的企业对经济活动自主决策，并不是绝对的；必须在一定范围内接受政府有关法律、法令和规章制度的约束，其一切经济活动都必须在一定的市场行为规则下进行。在长达数百年的市场经济发展过程中，英国已形成了一整套约束企业行为的法律、法令和规章制度。主要内容有：（1）由政府提出并经议会批准的一般性法令。最重要的是直接规范企业行为的公司法，同时还包括一系列与之配套的专门法，如财务、会计、税收、竞争、兼并、破产、市场贸易和保护消费者权益等方面的法令。（2）、政府在某一特定时期为达到某一目的或解决某一问题而颁布的法令，如工资控制法，价格管理法、特殊时期的经济控制法案等。（3）各类经济组织的“自我规范”。这些组织一般都是由单个独立经济单位组成，它本身就是一个实体，在错综复杂的经济活动中，制定出一套行业性规章，以约束成员和与其发生经济关系的其他经济单位的经济行为。虽然这些规章不是法律，但实际效力相当于议会颁布的法令。当发生纠纷时，实际上法庭是将这些行业规范视为法律而作为裁决的依据。
第三， 英国政府的权力结构及特征
英国是一个君主立宪政体的国家，英王是世袭的国家无首，理论上拥有一切权力，但实权在内阁。内阁是英国最高的决策机关和政府活动的领导核心，不仅控制着决策权，而且对政府进行监督。英国的首相是政府的实际首脑，是内阁的核心，其权力高度集中，主要表现在任命权和决策权两个方面。英国的政府是管理国家事务的最高行政机关，但与内阁不是同一概念。政府是全体大臣（亦称部长）、副大臣（副部长）以及各部政务次官的总称。而内阁是由首相、枢密院长和重要大臣组成的政府内部的领导核心。政府大臣分为“内阁大臣”和“非内阁大臣”两类。非内阁大臣一般不参加内阁会议，但必须执行内阁大臣的决议。英国从地域构成上看，是由英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四个地区组成。其中英格兰地域最大，经济最发达。由于历史的、经济的和民族方面的原因，英国宪法赋予地方政府有更大的自主权。
第四， 政府干预的政策工具与特征
战后英国政府对经济的宏观调控，主要是通过财政政策和货币政策进行政府干预。但由于保守党和工党轮流执政，各自所面临的经济形势和确定的政策目标不同，使财政政策和货币政策两大宏观调控手段被交替使用。进入80年代以来，英国的宏观经济政策的主要目标转向治理通货膨胀，侧重于以货币主义为基础的货币供应调节，运用金融手段严格控制财政性货币供应量，抑制通货膨胀并最终达到增加就业和促进经济增长的目的。
英国的财政政策主要包括预算制度、财政收入、财政支出和收支差额弥补等内容。在市场经济的发展过程中，为实现政府在不同历史时期的不同政策目标，在财政收支以及税收等具体政策手段的运用上，具有不同的特征。政府财政支出的不同结构，在一定程度上反映了政府的职能范围。英国的财政支出内容主要包括防务、经济与环境保护、社会福利、国债国息、行政费及其他支出等。英国的税收政策，随着经济形势的变化变更频繁。国家为刺激投资，减轻经济波动，控制通货膨胀和消费需求，运用的税收手段主要是：调整税目、改变税率、降低或提高起征点与免征额，增加或减少税收优惠措施等。
英国的货币政策是宏观经济管理政策的重要一环，其主要职能是从货币或金融方面保证并促进充分就业、物价稳定、经济稳定并保持适度增长和实现国际收支平衡等。英国的货币政策一般先由财政部会同英格兰银行决定，然后由英格兰银行负责执行。英格兰银行的主要职能是：为英国政府、外国中央银行及各商业银行经营银行业务；发行通货、经理政府证券；负责国家外汇管理，外汇平准基金管理，保管黄金，外汇储备；执行政府的货币政策；在政府制定和施行货币政策过程中提供咨询等。英国货币政策的主要手段是：第一，控制货币供应量，影响各商业银行的贷款行为。事实上，各银行家是看英格兰银行总裁的眼色行事的。第二，操纵短期利率，使短期利率按照市场变化随时进行调整，并最终影响货币供应量。
第五， 社会福利制度的主要特征
英国的社会福利制度是实行有计划调整国民收入再分配的主要方式，是政府在分配领域进行干预的重要手段。在发达市场经济的国家中，英国是第一个全面实施社会福利政策并建立起一整套社会福利制度的国家。英国的各项社会福利设施已经和公民的衣食住行、生老病死、工作学习及日常生活的一切方面紧密联系在一起，有相当大的一部分居民，离开了社会福利简直无法生存下去。社会福利制已成为英国市场经济制度和社会制度的一个不可分割的重要组成部分。
英国的社会福利制度的主要内容包括：（1）社会保险，包括国民保险、工伤津贴、儿童津贴、家庭收入补贴、附加津贴、战争抚恤等。具体可划分为五类：一是退休年金。男满65岁、女满60岁为法定退休年龄，凡是投保的退休者均可享受退休金。二是病残人津贴。因患病不能工作，可领取疾病津贴，最长不超过28周，超过28周者改领病残抚恤金。三是产妇津贴。每周25英磅，共领取18周。同时，每个产妇的平均医疗费1150英镑由政府负担。四是儿童津贴。16岁以前的儿童每周可领取英磅，在校学生可领取到19岁。五是失业津贴。领受期最长为一年，超过一年仍未就业的，可申请补充救济或其他津贴。此外，还有寡妇津贴、死亡津贴、特困津贴、低收入家庭补助津贴、社会补助等。英国的各种津贴大约有50余种。（2）国民保健。根据1948年开始实施的国民保健法规定，所有英国人都可以享受免费治疗。（3）个人社会福利。政府为失去工作能力者、精神病患者、失去正常家庭照顾的儿童及老年人提供各种福利设施和服务。如为失去工作能力的人建造特种住房、安装专用电视及电话、组织各种旅游、成立专门的俱乐部等。（4）住房补贴。一是通过国家投资兴建大批住房，然后再由地方当局向国民低价出租住房；二是实行住房津贴，凡家庭周收入符合规定标准的，其房租或房地产税给予60%的津贴或折扣。（5）免费教育。英国的初中等教育，实行免费教育。
英国免费或优惠的医疗保健，可以使伤、病人得以尽快恢复和改善身体的状况与工作能力；政府提供的各种职工教育和职工培训，可以帮助劳动者提高自己的工作技能和水平；最低的社会需求保障以及生活的长期稳定，有利于提高劳动者的工作热情和积极性。政府为实现充分就业，对边远地区、经济萧条地区和能够创造新就业机会的企业提供补助或优惠政策，促进了劳动力的合理流动。总之，英国的社会福利政策对经济发展及社会生活都将产生积极的影响。但不可否认，过多的社会福利也会产生一些消极影响：一是政府财政的负担沉重；二是政府占有大量经济资源限制了私人市场经济的发展；三是财政赤字的巨大压力加剧了通货膨胀和债务的增加；四是过分强调收入分配公平，导致经济的低效率。
法国的市场经济与政府干预
法国是欧洲最大的国家之一，也是西欧主要资本主义国家当中唯一实行计划体制的市场经济国家。其基本特征是，以市场为基础，以私人经济为核心，自由竞争与国家计划相结合，私人经济与国有经济并存，国家对经济的宏观干预已成为市场机制中不可缺少的补充。法国实行的这种以资本主义私有制为基础的市场调节与政府干预相结合的市场经济的双重调节体制，被西方经济学者称为“现代混合经济体制”。二次大战结束以来，这种现代混合经济体制已经成为法国的一种稳定的宏观管理体制。近几十年来，法国经济的高速增长及其所实行的这种现代混合经济体制，已经引起世界各国的广泛注意。法国的市场经济与政府干预相结合的混合经济体制，在所有制结构方面，私营经济占主导地位，但国有和公营经济也占有相当大的比重；在决策体系方面，决策权既掌握在消费者和私营企业手里，又掌握在国家手里；在资源配置机制方面，竞争和市场虽然对资源分配起决定性作用，但政府可以通过制定并实施全国经济计划，对宏观经济进行必要的干预。具体特征表现在以下几个方面：
第一， 国有经济与私营经济并存
法国的所有制结构中，仍以私人经济为主导，农业、工业和服务业中大部分企业都是私营性质的。1982年法国开始实行的国有化运动使国家资本的控股比例有较大提高，但仍不会超过私人垄断控制的比例。到1990年，法国拥有国家能够直接控制和国家控股50%以上的国有企业共2268家，其中国家直接控制的有108家。国有企业产值占国内生产总值的18%，投资额占全国总投资额的%。法国国有经济的组织形式是公营企业（entreprises publiqnes），其涵义是：一方面它们为销售而生产商品或提供劳务；另一方面它们的财产的全部或部分为中央政府或地方政府持有。根据法国官方的划分，国家持有30%以上的资本的企业均称为公营企业。
法国的公营企业即国家所有制企业也是资本主义所有制的一种形式，它的形成有三种途径：一是由中央政府直接建立的公营企业；二是由中央政府授权地方政府建立的地方公营企业；三是对私有企业国有化。法国政府对私营企业国有化，一般是通过频布法律或法令，强制地将某些私营企业的产权转让给公营部门，或通过国家和私营企业所有者签订协议的办法，将私营企业转入公营部门。还有一种办法，是由原有的公营企业购买私营企业，建立混合经济公司等形式的公营企业。法国的公营企业具有以下特征：第一，一般都是规模巨大、实力雄厚的大型企业或企业集团。第二，公营企业的分布部门和经营范围很大，几乎涉及所有重要经济部门和业务领域。第三，公营企业当中有不少是属于竞争性部门，具有竞争力的大公司。第四，由国家直接控制的公营企业个数并不多，但各企业的下属子公司的数量很多。据统计，80年代初，由国家直接控制的公营企业仅136家，但其子公司和孙公司却有1578家。
大规模国有化的结果，使政府所属的国有经济基本上控制了法国的先进技术、尖端产品和大型设备的生产，同时在很大程度上控制了法国的经济、交通、金融命脉，从而使政府提出的经济、工业战略目标及计划的实施得到充分保证。自1986年开始，法国又实施国有企业私有化政策，主要措施是通过出售股票的方式，到1991年，私营化的资产总额达到2000亿法朗。
第二， 高度集中的决策结构
法国的决策权力类型与结构带有明显的混合经济特色，基本上遵循一种集中管理的决策方式，行政管理权和经济调控权高度集中于中央政府。在30年代、40年代和80年代，法国社会党曾经几度执政，力主国家干预经济，把计划化作为“经营的总的调节因素”，努力将“无政府状态的宏观经济”转变为“有组织状态的宏观经济”。尽管在集权与分权、控制与放任、计划与市场谁主谁从的问题上，不同党派、历届政府始终存在分歧和争议，但集中管理的决策方式一直没有大的动摇，始终在经济生活中发挥着举足轻重的作用。
法国的宏观决策的主要机构，是中央一级的决策机构。包括：经济和财政部、计划总署和法兰西银行。经济和财政部是最有实权的决策部门，主要职能是：编制及执行预算、拟定国内和国际货币政策、管理一切公共收入和支付、发行公债和借贷公私投资用的公共基金、为国民经济计划中的投资提供经济和社会发展的基金、持有国家股票，制定价格管理、外汇管制、货币政策、对外收支平衡等行情性政策，拥有影响总体经济政策的各种手段。计划总署对各现代化委员会的计划编制工作进行指导和劝告，对国民经济增长率计划的总目标、各种建议相互矛盾之处以及某些决定的后果等提出意见，并加以综合平衡，最终制订出一个详细的全面计划，提交经济和财政部以及计划会议讨论通过，经国民议会表决后成为正式法律。计划总署的最好武器是它的预测能力，以减少经济发展的盲目性。法兰西银行1945年被国有化、其主要职能：一是发行货币；二是监视货币和信贷总任务；三是管理国家外汇；四是参予实施政府制定的货币政策。
法国的政权体制分为中央（共和国）、省和市（镇）三级，行政建制分为22个大区、95个省、万个市（镇）。行政管理权和经济调控权高度集中于中央政府，地方自治的权力极为有限，地方政府完全处于中央政府的控制之下。法国的各大区和省都下设专门的行政机构，没有“地方政府”，只有“地方共同体”。权力机构是地方议会。80年代初社会党执政后，为调动地方的积极性以促进经济发展，制定和实施“权力下放法”，在充分保证中央政府集中决策的前提下，实行部分权力下放，并实施一种新型的“计划合同”方式来协调中央与地方关系。这种计划合同是国家与行政单位、地区、公营企业或私营企业以及可能的其他法人缔结的为实施计划和计划优先发展项目而相互承认义务的计划合同，并具有法律效力。计划合同方式在一定程度上加深了国家与地方在经济发展中的伙伴关系，这样，既有利于地方目标与中央目标协调一致，又适当保证了地方在发展规划中的自主权。从1984年开始，中央与各大区议会就投资项目基本上都签订了为期五年的总体计划合同，并取得了积极的效果。
第三， 对公营企业建立了一整套有效的管理方法
法国对公营企业管理的基本原则是，既保证国家对企业的所有权和领导权，又保证企业拥有经营自主权，让大多数公营企业像私营企业那样，按照一般经济法则和市场规律运作。基本特征如下：
首先，国家对公营企业的资产所有权、领导权和监督权，主要集中在对企业的决策权、人事权和管理权三个方面。在决策权方面，主要是确定资产的管理部门。主要由经济和财政部、计划总署等部门，以资产所有者身份行使管理职能。在人事权方面，国家主要通过三种方式实施管理：一是由政府选派代表参加企业董事会；二是直接任免企业领导层的主要领导。法国政府规定，国家控股100%或90%以上的企业，其董事长和总经理由主管部长提名，经内阁会议讨论通过，并以法律形式予以任命。对国家控股50%以上的多数股份企业，国家仍可影响董事长的选举。三是向企业派驻国家稽查员和主管部门代表，对国有资产经营进行监督。政府对公营企业的监督主要集中在财务方面，由国家设立的审计法院，对公营企业的财务进行审计检查。
其次，实行垄断性与竞争性企业分类管理的原则。按公营企业与市场的关系，可分为垄断性部门和竞争性部门。国家对垄断性公营企业采取直接管理和间接管理相结合的办法；对竞争性公营企业，政府基本上不实行直接控制，一般仅限于任命企业主要领导人以及对资产的流入或流出实行监督。
再次，签订国家与公营企业计划合同，使其成为政府落实国家计划的重要措施，成为国家对公营企业管理的新型方法。计划合同的内容主要包括三个方面：一是企业的发展目标，必须具体落实政府的政策目标；二是企业的具体发展计划，包括发展战略、投资计划、财务计划、维持就业、加强技术培训等；三是企业同国家股东的财政关系。
第四， 国家总体经济计划在资源配置中具有重要作用
法国的经济计划包括国家计划和地区计划两种。在国家的总计划体系中，中央政府是决策机构。经济计划就其性质而言，一般有两种：一是与市场相对立的计划，具有指令性、约束性和官僚主义的性质，是经济集中化的手段；二是市场中的计划，具有指导性、预测性和引导性的性质。后者的比重偏大。经济计划就其内容而言，主要包括两个方面：一是规划表未来几年经济发展的方向，提出总体目标和长远战略，提供信息，促进协调。二是在宏观经济发展规划方面，对国内生产总值、工业、农业、进出口、总消费、总投资等的增长率，确定指导性指标。
法国经济计划有两个基本职能：一是提供某种手段，使政府在必要时借助这一手段指导经济活动。例如，通过公共开支以及公共基金所提供的各种贷款等，直接影响公共行政机构的消费和投资；提供财政贷款、津贴、补助金、税收优惠政策和信息，间接影响企业的生产和投资；通过收入政策、储蓄政策和住房政策间接影响家庭和企业的收入、消费、生产和投资。二是规定中央集中市场调查的大纲，使政府广泛收集的各种市场信息，加工整理后输入中央计划机制，再以预测的形式，通过市场横向渠道影响企业的经济行为。这是一种借助市场信息改进经济决策的协调手段。
为了扶持高新技术企业，法国还设立了“风险资本国家基金”。根据法国《费加罗报》1998年4月30日文章报导：法国为了鼓励“发明型企业”，建立了“风险资本国家基金”，将把6亿法郎投入到那些新成立的“风险资本共同投资基金”中去。风险资本共同投资基金将有一半以上的资金用于资助发明型企业。1997年法国75%的风险资本进入了计算机技术、电信以及生物化学三个行业。⑴
德国的市场经济与政府干预
作为战争发起国之一的纳粹德国在第二次世界大战中遭受了毁灭性的打击，经济陷入困境。自1949年9月联邦德国成立以来，经济得到了快速的恢复和增长。80年代末，在国际大气候影响下，民主德国爆发了以难民为发端的一系列尖锐矛盾，于1990年10月3日两德以“闪电”方式实现了统一，实际上是联邦德国吞并了民主德国。民主德国开始在统一的德国内部迅速完成经济体制的转轨，即实行原联邦德国实施已长达40年历史的社会市场经济体制。
社会市场经济体制，是联邦德国各届政府制定各项经济政策和使用各种调节手段的原则依据。实质上，社会市场经济体制是一种国家有所调节的资本主义市场经济。这个体制的核心，是尽可能让市场力量来自行调节全国的经济活动，同时，在需要时由政府进行必要的干预。德国的社会市场经济，包含着福利国家的一些特征，但主要是一种法律规制的并靠整体意识集体协调的市场经济。可以说，它是法律规制的市场经济、集体协调的市场经济和福利国家三种类型融合的市场经济体制。
社会市场经济的侧重点是实行竞争的市场经济，把经济体制的基本方向纳入市场经济，通过市场来配置资源，建立一种有意识设计的以竞争为协调手段的市场经济总秩序，在生产的种类、规模和方式上，实行分散决策。原联邦德之所以把它的市场经济称为“社会市场经济”，是因为德国人认为他们的市场经济必须具有“社会意识”。在他们看来，市场经济本身并不能决定社会的价值取向，市场可能是人道的，也可能是不人道的。市场经济发挥什么样的作用，这取决于人们的价值取向。他们力图在个性自由与社会公平、个人积极性与社会的平等之间建立平衡，使市场经济具有“社会意识”。这种社会意识不仅意味着实行一定的社会福利政策，建立适当的社会道德伦理框架，以便在市场之外进行集体协调，而且意味着国家必须确立市场经济的适当秩序，以积极的经济政策调节和控制市场经济的运行，而不应当对市场经济的运行放任不管。
在原联邦德国，对市场经济的模式选择，左派和右派各持不同的观点。左派强调市场经济的“社会”方面；右派强调市场经济的“市场”方面。但他们的共同观点，都强调国家必须在两个方面积极行动。一方面，国家必须积极地规定经济的和市场的秩序形式，界定企业和个人的经济活动的范围，以建立有利于竞争的经济秩序。因此，德国的市场经济首先是一种法律规制的市场经济。另一方面，国家必须实行各种积极的社会福利政策。强调社会福利，并使社会福利与集体协调紧密联系起来，这与德国人传统上的整体意识是分不开的。德国人的整体意识是指：德国人传统上对他们所从属的那个整体的忠诚，整体给予其成员一定的生存保障的惯例、以及德国人驯服地遵从统治他们的各种规章和管理的习惯。德国人的传统的整体意识使德国的社会市场经济不能不同时兼有法律规制的、集体协调的市场经济和福利国家的特点。同时，经济秩序理论，得到了多数经济学者的倡导，他们认为：国家应当致力于建立“竞争秩序”，以法律手段来建立和保护竞争秩序的外部框架，以保证市场经济过程中的参与者们可以自主决策、有效地竞争。
德国的社会市场经济，体现了以下几个基本原则的要求：分散性计划原则、竞争原则和社会性原则。
分散性计划原则，是指让各经济主体分散制订各自的经济计划，通过市场交易使这些分散的计划彼此协调。社会市场经济的倡导者相信个人会最好地判断自己的需要，因而分散计划能够达到最高的经济效率；但他们又强调，市场交易能否最有效地协调各个分散的计划，取决于价格机制是否能够有效地调节资源的配置。
竞争原则是市场经济中一切经济活动的根本原则。只有在竞争条件下，才能够形成正确反映商品和劳务稀缺程度的价格，从而有效地调节资源的配置。竞争不是盲目的，为保证充分竞争，还必须建立竞争秩序。包括：建立一个有运行能力的、完全竞争的价格体系；货币政策在各项经济政策中占首位，其主要任务是建立一个自行发生作用的货币政策上的稳定器，以便始终保持物价总水平的稳定；国家以积极的经济政策来保证任何市场的供给和需求两个方面的开放性；经济政策保持连续性和稳定性；整体地、相互配套地建立并实施竞争秩序；在无法完全消除非完全竞争的市场形式的地方，依靠国家监督和控制垄断，迫使垄断者和寡头垄断者都象在完全竞争之下那样行事。
社会性原则意味着以一系列具有社会意识的政策措施来赋予市场经济以社会方向完成一系列重要的社会保障任务，以便给公民们提供社会保障、社会公平和社会进步。这一原则承认既使是在现代市场经济体制中的最好的经济政策，也必须由社会福利政策来加以补充。正因为如此，德国的社会市场经济是一种以法律规范为主的市场经济。它包含福利国家的成份，但却不是福利国家。
原联邦德国的社会市场经济与19世纪的经济自由主义的一个重大区别是，社会市场经济的秩序要求有一个强大而又主动的国家，而不能容忍把国家的作用只限于维护已经产生的秩序，不能容忍使国家只扮演一个守夜人的角色。社会市场经济赋予国家的任务是，它应当保证建立一个符合人的尊严的制度。为此它要求国家提供各种服务，其中包括：提供内部和外部的安全这样的公共物品；提供国民经济所需要的货币，维护货币的稳定；确定经济活动的秩序框架，规定市场经济活动的全体参加者都必须遵守的法律和总的社会条件；提供交通、能源和通讯方面的基础设施；在市场失灵的地方进行国家干预，主要是在污染等具有外部效应的地方；执行适当的平抑经济周期的政策，通过国家的货币和信贷政策、财政政策以及对外经济政策来稳定经济；实行适当的结构政策，增进整个经济适应经济上的结构变化的能力，以保证顺利地实现结构转变；实行广泛的社会政策和社会福利措施，以提供必要的社会福利。但是，国家的经济政策和社会福利措施都必须顺应市场。国家采取措施的目的只是改变总的条件，而不是去直接地干预市场过程；对价格机制运行调节是为了使它适应各种新情况，而不是取消价格机制的作用；经济政策和社会福利政策不能互相冲突，社会福利政策要与经济政策互相协调；社会福利措施不能对生产的效率产生消极的影响，而必须是遵守市场经济秩序的基本原则。尽管对国家干预有上述种种限制，但德国的市场经济实质上是在强大而主动的国家严格管理之下的市场经济，这种管理是通过法律规制、通过在市场之外操作集体协调而实现的。
德国的社会市场经济与任何一种市场经济一样，都是通过各类市场来配置资源，但许多市场都是法律规制下的集体协调基础上运行的。为达到在各类市场上消除垄断、开展竞争，建立竞争秩序，德国坚持实行自由贸易政策，靠国际市场上的竞争来打破国内产品市场上的垄断；直接运用法律手段和措施来防止和铲除垄断组织；通过一系法律措施保护消费者的利益；实行“全能银行制度”，它的商业银行是全能银行，其业务是多样化和综合化的，这种全能银行制度允许任何金融机构全面经营各种金融业务，包括全面的信贷业务，全面的证券业务、全面的支付清算业务，从事外汇、贵金属、代理保险、租赁和咨询等其他业务，由于实行全面银行制度，银行与企业的关系十分密切，银行可以持有企业的股票，银行派代表参加企业的监事会，银行可以代表企业股东进行代理股票。
德国政府对经济的影响，不仅表现在建立和维护社会经济生活所必要的法律秩序上，而且表现在以法律规制社会和经济秩序，由国家来建立完整的社会保障体系和社会福利网。政府在集体协调整个经济中起重要的作用。德国在加强政府干预与法律规制方面，具有以下特征：
第一， 政府是竞争规则的裁判者
德国人历来重视秩序和纪律，政府也愿意更多地用法律手段解决社会上的各种问题。政府的法律管理和政府调节的严格和周密，在世界上也是罕见的。在经济上，德国人强调只有国家才有权决定市场经济的秩序和运行规则。在他们看来，让私人去决定市场经济的秩序和运行规则是不能容忍的，这会容许弱肉强食，造成巨大的社会不公。因此，规定经济和市场的秩序形式、运行规则，这是国家的特权，而国家必须以立法和执法的手段来达到这一点。国家必须维护法制和秩序，因而必须积极地运用经济政策来调节和控制市场经济的运行。德国人也坚持：市场经济中的比赛者——私人无权决定比赛规则，不能侵占裁判的职能，监督执行比赛规则的裁判特权，完全归于国家政府。把决定市场经济秩序和运行规则的权力完全归于国家，这是德国社会市场经济不同于美国式的自由市场经济的主要特点。
第二， 国家是决定社会市场经济框架的权力实体
德国的国家政权分为联邦、州和地方三级。三级政府在立法、行政、司法和财政方面的权限划分有明确规定。德国的经济体制正是建立在这样一种分权决策的基础之上。
在立法权方面，一是“联邦专有立法权”，包括外交、国防、货币、关税、铁路、航空、邮电等，这些关系国家大事，州一般无立法权；二是“共有立法权”，包括民法、刑法、结社法、经济法规、劳动法和土地法等，在实际生活中，这部分立法权很多被联邦优先行使；三是“州的立法权”，目前主要包括警察、文教、乡镇管理及地区规划等方面。在经济上，主要是税收、财政和司法方面，州有部分立法权。与此同时，立法权力不仅仅由联邦议会、联邦参议院、州议会和其他相应的地方机构来体现，在有限的范围内也部分地由一些国际组织行使，如欧洲共同体协会。
在行政管理权方面，联邦政府主要负责管理外交、国防、联邦财政、联邦铁路、联邦邮政、货币、海关、外贸、铁路、水路、航空、全国性公路干线建设、重点大学和科研机构等。州政府主要负责管理州立法范围内的事务，如交通、警察、文化、教育、卫生保健事业建设、乡镇管理和地区规划等。市政府主要负责管理市政公司事业和居民福利设施。从发展趋势来看，市级政府的作用日益增强。如慕尼黑市政府下设13个分局，分别负责市政规划、市政建设、文化、卫生、教育、公安、财政、土地、环保、人事、水电供应、地铁和社会福利等工作。市政府有自身的发展目标，如经济增长率、降低失业率和稳定物价指数等。
在财权方面，对于财政支出的分摊、税务立法权、税收分配、财政补贴等都有明确的规定。反映在财税体制上，则表现为分级财政模式。包括一个中央财政（联邦财政），16个州财政，1000余个地方财政。在分级财政体制下，联邦、州、地方三级财政各自的收入，主要是分配税收，各自的支出按职能划分。
在收入的划分方面，联邦享有的税种收入包括：矿物油税、烟草税、烧酒税、咖啡税、消费税、公司税、交易所销售税、保险和期票税。联邦和州共同享有的税收，有个人所得税、工资税、法人所得税和销售税。各州享有的税收，有财产税、遗产税、机动车辆税、地产购置税、其他流转税、啤酒税和赌场税。地方享有的税收，有营业税、地产税、狗税、饮料税、娱乐税、狩猎和钓鱼税等。此外，地方还从所在州得到一定比例的个人所得税分成收入，分成收入的多少，视该地区居民缴纳个人所得税的金额大小而定。
在财政支出方面，联邦财政承担的任务最大最重要。主要是社会福利和国防两个领域。此外，还承担交通通讯、文教科研、能源、促进经济发展、农业、住房、城市建设、保健、环境保护、治安和发展援助等，其中有些任务是同州和地方自治行政区域共同来执行的。州财政的主要任务是在文化教育事业方面，此外，还负责维持本州的治安和公共保健事业。地方自治行政区域的财政首先是要满足当地居民多种多样的基本生活需要，如供电、煤气、水暖、清理垃圾，维护地方道路和州政府一起分担部分文化教育事业费。
第三， 建立竞争秩序是政府的主要任务之一
德国的秩序政策的核心，是建立竞争秩序，调节竞争，消除各种削弱竞争的作法。为了实施竞争政策，德国制定了一系列法律和规章，以保障正常开展竞争。包括：《反不正当竞争法》，它反对在市场上使用假广告、假冒商标、短斤少两等不正当手段；《调整一般交易条件法》，它宣布凡是违背信誉原则而使合同伙伴吃亏的交易条件条款一概无效；《折扣法》，调整允许给予最终消费者的折扣率；《附赠法》，它要防止通过附赠商品掩盖商品的价格和质量；《商标法》，它保护一个商标的所有者的商标不被假冒和滥用；《专利法》，它向一种发明的发明人或所有人提供最多20年的受法律保护的专利权，使其从商业上利用其发明。体现在竞争政策上的最主要的法律，是《反限制竞争法》，它常常被称为社会市场经济的基本法，其目的在于保护竞争自由并铲除经济强权，因为经济强权破坏竞争。《反限制竞争法》的核心是禁止卡特尔，它把“禁止原则”视为普遍适用的准则。企业和企业集团原则上不得通过就价格、数量和划分地盘达成协议或决定来限制相互之间的竞争。即使达成了这样的协议，在法律上也是无效的。禁止卡特尔并不意味着完全禁止相互竞争的企业之间的各种合作。凡是能给有关企业带来好处而又不明显影响企业之间竞争的企业之间的合作形式都不受禁止，包括共同采购、共同研究、共同的顾客服务和售后零配件供应等。《反限制竞争法》的第二个主要方面是控制兼并。兼并是指企业之间为了建立新的、为长远经营着想的结合而完全或部分丧失自主权所发生的合并。兼并本身不一定不利于竞争，但如果兼并达到或者超过了足以控制市场的临界点，就会危及社会市场经济体制，因此，《反限制竞争法》规定了一系列控制兼并的措施。例如，如果能够证明兼并之后的企业会控制市场，联邦卡特尔局就拒绝批准兼并。
第四， 政府具有四大宏观调控的政策目标
在市场经济秩序的范围内努力同时达到物价稳定、充分就业、对外收支平衡和持续的适度的经济增长，是政府宏观调控的四大政策目标。由于这四个目标之间存在显而易见的冲突及实现起来的难度，因而被一些经济学家称为“魔术四角”。所谓宏观政策不过是在这四角形中寻求最佳的结合点，形成一种融四体为一体的总体协调机制。
一是稳定物价。在四大经济目标中，稳定物价处于优先或核心的地位。首先是因为，社会市场经济强调市场机制的作用，而这必须保持物价稳定、货币稳定。其次是德国通货膨胀历史的恶果令人至今记忆犹新。在本世纪以来的两次恶性通货膨胀，使广大工薪阶层和普遍百姓深受其害。因此，通货膨胀政策在德国是没有市场的。政府必须为实现稳定物价而采取必要的措施。
二是充分就业。所谓充分就业是指国家的全部生产要素（包括劳动和资产）都最优地充分地得到利用。衡量充分就业的标准是失业率。在市场经济制度下，完全就业是不可能的，只要失业率保持较低的水平。多数美国学者认为，失业率在5%以下都应认为是充分就业。而在德国，充分就业一般被理解为是失业人员不到在业人员的1%。尽管在德国高失业已成为政府最头痛的事，但政府仍采取一系列货币、信贷、财政及景气政策调节失业问题。
三是对外收支平衡。德国是一个“出口导向型”国家，国际经济部分在整个国民经济中占有重要地位。近些年来，德国商品输出的快速发展和国际收支盈余的稳定增长，为其世界金融大国地位的确立奠定了基础。但也必须指出，国际收支平衡状况既影响德国马克在国际货币体系中的地位，也对国内通货膨胀发生影响。80年代以来，德国主要对付的是外贸大量顺差使得外汇储备加大，从而对国内物价形成的压力。因为，外汇储备过大意味着国内货币量的加大，自然容易引发“输入性的通货膨胀”。
四是持续的适度的经济增长。经济增长的目的在于提高社会的福利程度。衡量经济增长最常用的指标是实际国民生产总值增长。国民生产总值与反映经济发展质量的社会方面指标，共同构成反映一国经济增长的评价指标体系。按照德国政府的政策目标，“持续”的经济增长，是指国民生产总值年均增长率起伏很小。因为增长率的大起大落将造成就业与价格水平的较大波动，这样会拢乱经济稳定，因此，政府不得不进行经济调整。“适度”的经济增长，是指经济增长不影响其他三个目标的实现。因为经济政策除了经济增长以外，还同时负有达到其他目标的义务，如果只顾追求高增长率，其他经济目标就会受到损害。而适度的经济增长，一般被认为是可兼顾到其他经济目标，即经济增长促使失业减少而又不影响物价稳定。按照政府政策的观点，持续的适度的经济增长的量化指标，是指年均经济增长率控制在4—5%。
德国的上述四项目标既是宏观调控目标，也是国民经济发展规划中的计划指标。这四大目标很难同时实现。而且，这四大目标事实上可归结为两大目标：物价稳定和经济增长。这两大目标常常是相背离，因而产生两个方面的作用：刺激了经济增长则可能波及货币的稳定；奉行了紧缩性的货币政策又易妨碍经济增长。在两难选择过程中，一般市场经济的国家大都将经济增长置于首位，如英国、法国、意大利等。而德国则将物价稳定置于首位，并且将保持币值稳定写进法律，这在世界上是独一无二的。德国的四大政策均以稳定为出发点。在社会市场经济制度下，稳定目标被政府视为经济政策的首要目标，因为稳定是实施各项经济政策的基础，同时也是国民经济蓬勃发展的先决条件。德国的社会市场经济的实践还表明，在进行宏观调控时必须对于物价稳定、充分就业、对外收支平衡、经济增长这四个目标都给予足够的重视。这四个宏观目标组成一个相互促进、相互制约的有机系统。
德国政府对市场经济进行宏观干预与调控的手段，主要有计划手段，财政政策手段和货币政策手段。
德国的国家经济计划，是在社会市场经济的原则范围对国民经济所进行的一种“总体调节”。计划的内容只限于为宏观经济发展提出为数不多的几项综合性的指标，例如国民生产总值、就业、物价等。这些指标对微观经济单位没有任何约束力，也不规定任何具体指标，只具有指明方向、提供参考、作为建议的纲领性性质，即使政府自己也不承担必须实现的责任。政府只能凭其财政、税收、信贷等间接手段对经济单位施加影响，而微观经济单位完全有权自行其是。在这点上，它与法国那种必须由国营企业和国家的财政措施保证其实现的指令性经济计划是有很大差别的。
德国的国家经济计划按其内容范围划分，主要包括五种：总体经济规划、财政五年计划、各项政策的循环式总体计划、一次性经济计划和短期经济计划。
总体经济规划又称中期经济计划，一般为五年，主要包括从宏观经济方面列入的有关生产、消费、投资、国际收支、价格和就业等一些综合性指标。这项计划由联邦和州的经济部长制定，提交联邦政府批准。
财政五年计划是反映国家用于投资的支出安排，它以总体经济规划为基础。这项计划由联邦和州的财政部长提出，政府决定后提交议会通过。财政五年计划又是编制年度预算计划的依据。
各项政策的循环式总体计划，是视某项经济改革或某一部门的发展而制定的。从周期上看，可以是短期奏效的，也可以是较长时期才见效的计划。制定这些计划的依据是法律规定的国家义务，如联邦公路交通计划、全国教育计划、产业结构调整政策、研究和技术发展促进政策等等。
一次性经济计划是国家在经济过程中为达到某项政策目标而实行控制的措施。
短期经济计划主要是针对当时的经济形势采取的一些临时措施，一般为三个月至一年左右。短期经济计划所列的指标相对中期经济计划而言，更多更细，且大都带有反周期的性质。
德国的财政政策是政府实现社会市场经济宏观政策目标的重要手段之一。财政政策的主要宏观调控职能有三个方面：
一是保证经济稳定增长。要有效地保证经济稳定增长，最重要的是必须对经济运行过程中的繁荣周期（过热）和萧条周期（过冷）交替进行有效调节。当经济发展出现“过热”现象时，采取限制消费、压缩投资、减少需求等财政紧缩措施，以抑制经济过热和需求扩张以及由此而引发的通货膨胀；当经济发展陷入萧条低谷时，采取刺激消费、扩大投资、增加需求等财政扩张措施，以扭转经济停滞和需求不振的萧条局面。实行紧缩性财政措施主要有：政府根据法律可推迟特殊折旧（如加速折旧），限制一般折旧，抑制企业对资本物的需求；政府可根据法律提高法人所得税税率，减少企业的购买力；政府根据法律提高个人所得税和工资税的税率，限制私人对消费品的需求；通过减少各级政府的支出、限制各级政府的贷款、加快向中央银行偿还所欠债务、缓建国家投资项目等措施，可直接减少政府的需求。实行扩张性财政政策措施，主要包括：政府根据法律允许企业加速折旧、向企业提供贷款津贴等，以刺激企业对资本物的需求；政府根据法律降低所得税和营业税的税率、归还所得税附加等，增加企业的购买力；增加政府与企业之间的公共投资合同，刺激投资需求；政府根据法律降低个人所得税的税率，归还个人所得税附加等，刺激个人需求；通过增加三级政府的财政支出、增加机动投资项目（抽屉项目），解冻经济稳定调节储备金、增加发行政府债券、实行赤字预算等措施，直接刺激政府需求的扩张。
实行紧缩或扩张型财政措施，其最终目的都是为了实现国民经济中的总供给与总需求平衡、经济协调发展。其中，政府宏观调控的重点又是总需求，而总需求中的重点又是国家需求。因为，对于政府来说，最容易直接控制。
二是调整产业结构，进行产业导向。这可以当作是财政政策的微观化。财政政策在产业导向方面所起的作用主要是减少产业转换中的摩擦。例如，在扶植有前途的产业的同时，对衰退产业进行维持以减轻由此带来的失业率过高的痛苦；在促进发达地区经济增长的同时对落后地区的投资给予援助。其主要手段有：提供无偿补助金；提供部分性归还补助金；提供利息补贴；给予税收优惠，包括免税、部分收入免税、低税率征税、特别折旧和投资津贴等。
三是保证社会经济健康运行。财政政策在保障社会经济健康运行方面的作用：第一，通过收入再分配政策调节社会收入差距。具体手段包括：征收所得税、财政补贴及社会保险等。第二，支持基础设施建设。在德国，无论是社会基础条件还是经济基础条件，主要都是由国家财政负责投资建设和维持的，靠财政给予支持。在社会基础设施方面，主要包括教育与科学事业、研究与发展事业。在经济基础设施方面，主要包括能源、电力、煤气、水、交通运输、邮政、通讯等。联邦政府在社会基础设施建设和经济基础设施建设方面的巨大投入，为国民经济的正常、健康运行提供了极其重要的外部条件。
宏观货币政策是德国政府调控经济另一重要手段。货币政策的目标一般可分为终极目标、中间目标和效果目标。货币政策的终极目标是物价稳定、充分就业、适度的经济增长和国际收支的平衡，其中物价稳定，居于首位。货币政策的工具大体上分别两大类：一类是用来影响利率水平，另一类是用来影响货币量和银行流动资金量。用来影响利率水平的政策工具有：变动贴现率、变动抵押贷款利率和变动在公开市场上买卖的债券利率等。用来影响银行流动资金量的政策工具有：变动最低准备金率、贴现率和抵押贷款限额，从数量和质量两个方面的变化施加影响，此外还包括把官方资金投资货币市场和买卖有价证券等。影响货币量，主要是联邦银行每年提出货币量指标，包括每一年比上一年货币量增长的平均指标，一定限度内有变化的进程指标。对货币量的增长按平均指标和进程指标进行控制。控制货币量的主要手段有：再贴现政策，包括控制再贴现率和再贴现额；存款准备金政策，主要通过调整最低准备金率来影响各商业银行的贷款规模；公开市场业务政策，主要是指联邦银行在有价证券市场上买卖债券、股票、商业票据等，以此调节信用和货币流通量。
政府的宏观货币管理与货币政策是社会市场经济中国家干预的重要手段，这种干预主要通过中央银行，即德意志联邦银行进行。联邦银行所实行的货币政策的运作过程，大体可分为两个方面：对付需求过大随之而来的通货膨胀时，采取紧缩货币和信贷的政策；反之，则采取增加货币供应量和扩大信贷规模的政策。
日本的市场经济与政府干预
日本原本是一个后进国家，在第二次世界大战中的战败更使它的经济大伤元气。但经过战后二十多年的时间，就追赶到西方发达国家的水平。日本实行的是一种以自由市场制度为基础，充分发挥政府作用的“政府主导型”市场经济体制，在世界市场经济体制类型中独树一帜。对我国建立社会主义市场经济体制，更有现实的借鉴意义。
日本的市场经济模式，在生产方面，坚持采取以自由市场为中心的新古典综合派的观点，一方面以自由市场制度为主，另一方面政府又从不同方面对经济施加干预，在不断干预的过程中，基本上保持经济的稳定和发展。在分配方面，虽有福利国家的影响却并不太大，主要是因为政府和一般国民反对容易导致所谓不良的带有平均主义的分配制度。在社会管理方面，依靠产业和行政部门中一大批优秀的技术专家及时地调整不断产生矛盾的生产和分配方面的问题，协调经济和文化之间的相互关系，最终取得国民信任。
日本的经济制度的根本思想是自由市场经济主义，这一点与欧美发达国家是完全相同的。但在所有制结构、决策结构以及资源配置方式等方面和欧美各国又并不完全相同。日本市场经济体制的最大特点，是实行一种尽可能以市场竞争为主，以政府根据计划原理进行干预为辅的市场经济模式，其基本特征为“政府主导型”的市场经济国家。政府对经济的干预往往大于欧美国家。当然，日本政府所采取的一系列干预措施，是在基本维护自由市场制度的前提下进行的，政府对经济的干预程度也有一定限度，始终处于一种暂时的、补充的和间接的位置。
日本市场经济体制中的各经济主体之间处于一种相当紧密的关系，呈现出以政府为主导的社团性关系倾向，具体表现为：（1）以法人持股为主的股份经济。在股权结构中，法人持股占70%以上，个人持股占20%以上。法人之间以建立长久的借贷与产销关系为目标相互持股。（2）日本企业的自有资金一般不到30%，大多数的资金来源靠银行贷款或发行有价证券募集。同时，专业化协作关系比较发达，使金融法人和企业法人、大中小企业之间，以资金和业务关系为纽带形成企业系列。（3）私人企业中存在不少反映企业共同利益的行业协会、经济团体和民间机构，并在经济生活中具有较高的权威性。（4）政府与企业之间有共同的基础，通过退休官员到企业就职、经营者参加政府的各种咨询机构以及各种形式的官民接触，形成了官民一体的密切关系。（5）职工与企业之间有稳定的契约关系，终身雇佣制、“年功序列”工资制等使职工与企业一起“风雨同舟”。
由于日市的市场经济是建立在这样一种经济主体之间密切关系的基础上，使日本市场经济的运作及政府的宏观调控具有自身的体制特征：
第一， 建立以经营者集团居支配地位的企业制度
日本企业制度的所有制基础是非常独特的法人资本主义所有制。企业资产的所有权主要不是个人或私人所有，而是法人所有。日本大公司的主要大股东多为法人股东，且法人股东之间相互控股，使股东的作用相互抵消，企业的真正支配者是由经营专家们组成的董事会。可见，法人股东相互持股的结构，使各个法人股东的经营者形成的集团起着对企业控制、监督和处置的主宰作用。在这种体制下，经营专家们掌握了企业的决策权。经营者集团居支配地位的企业制度在一定程度上淡化了劳资之间的利益关系，使其有可能实行家族式的企业管理制度。用工制度实行终身制，使职工对企业有一种强烈的归属感。工资制度实行“年功序列”制，按连续工龄长短确定工资和提拔管理干部，缓和了人与人之间的矛盾。
第二， 建立以协同为基调的适度竞争的市场运作机制
日本的市场运作机制也讲竞争，但它的竞争却深深地根植于市场主体多层次协同的基础之中。第一层次是企业间的协同，主要是企业集团化内部各企业之间的协同。第二层次是全行业之间的协同，主要职责是协调本行业企业之间的利害关系，沟通政府与企业之间的关系。第三层次是跨行业的企业之间的协同。通过上述多层次的协调关系，企业之间避免了过度竞争，加强了利益关系协调基础上的共同合作，但这种协同关系在某种程度上也为企业创造了结成卡特尔的方便条件，形成市场垄断。因此，政府设立了公平交易委员会来限制企业进行不正常活动，维持公平和自由的市场竞争秩序。
第三， 建立政府主导型的宏观调控体制
日本政府在宏观调控中具有较大的经济实力和高度权威，其宏观调控具有计划性、战略性和整体性。日本的经济计划属于中期的结构性规划，它把经济计划调节同全国经济发展目标和部门比例紧密地结合起来，把经济发展战略和整体规划有机地结合起来。日本政府在宏观调控方面的主导作用，主要是通过控制财政资金、财政投资信贷、民间信贷和货币供应来发挥的。日本实行分税制的体制，其中国税约占税收总额的70%左右，地方税占30%左右，而地方支出相当于中央政府的两倍。日本政府控制大部分税收的重要目的之一，就为了通过财政政策控制宏观经济，影响地方经济的发展方向。此外，政府还通过邮政储蓄、办理简易保险等金融业务吸收民间资金，并以这笔资金为原资，通过“财政投资贷款计划”向重点产业部门投资或提供政策性信贷。日本的中央银行与美国、德国的中央银行不同，它缺乏独立性。日本的中央银行在行政上由大藏省领导和管理，处于政府广泛的监督之下，由人事安排到一些业务活动，都要受政府的有力干预和严格管理。实际上是由政府控制着货币供给量和民间金融机构的信贷规模。日本政府在大多数情况下采取的宏观政策措施是：一方面采取放松财政、紧缩货币，或紧缩财政、放松货币的财政货币信用政策，对国民经济实行需求管理；另一方面，长期推行的颇具特色的产业政策，目的在于控制社会总供给。
日本政府实行经济调控的主要机构是内阁，一共设有25个部级机构，其中经济职能机构占一半以上，包括公平交易委员会、大藏省、通商产业省、农林水产省、运输省、邮政省、劳动省、建设省、经济企划厅、国土厅、科学技术厅、环境厅、北海道开发厅、冲绳开发厅，共计14个。各省厅之间的分工和权限十分明确，结构也比较合理，形成了一个完整的有效率的全局协调、分工实施的政策运作体系。其中，最重要的几个部门是：大藏省、通商产业省、农林水产省和经济企划厅。以外，还有各类审议会。
大藏省内设大臣官房和主计局、税务局、关税局、理财局、证券局、银行局、国际金融局等8个厅局，其主要任务是负责管理国家的财政、金融和税收。在财政方面，统管国家财政收支预算、课征租税、规划修改税制、发行国债、动用国库。在金融方面，对内负责管理资金运用部的资金等由国家直接掌管的金融，监督以国家中央银行为首的政府银行、信用金库、保险公司等金融机构，调整金融，监督证券交易方面的工作，调整和规划证券交易制度。对外负责制订整个外汇资金的综合性政策，引进外资和对外投资贷款等国际性资本交易事务。
通商产业省内设大臣官房和通商政策局、贸易局、产业政策局、选地公害局、基础产业局、机械情报产业局、生活产业局等8个厅局。通商产业省是政府广泛干预日本经济问题的综合性经济官厅，对产业界拥有强大的指导能力，在日本经济发展的几个重要历史时期，对推动产业和贸易的发展都发挥过极其重要的作用。通商产业省主要负责产业政策、贸易政策以及能源对策等。
农林水产省内设纵向机构与横向机构两大类。纵向机构有：畜产局、粮食厅、林野厅、水产厅，主要按行业管理农林水产业，各厅局对其主管行业进行综合的统一管理；横向机构有：经济局、结构改善局、农蚕园艺局、食品流通局，属于跨行业对特定事项进行管理，其总体任务是负责指导改良、发展农林水产业，增进农民、山民、渔民的福利以及确保国民粮食的稳定供应。
经济企划厅内设调整局、国民生活局、物价局、综合计划局、调查局、长官官房和经济研究所。其中，调整局和综合计划局主要负责制订中、长期及短期经济计划以及经济政策的基本方针；国民生活局根据《消费者保卫基本法》的规定，在消费者保护和经济管理方面确保国民福利，并编写每年的《国民生活白皮书》；物价局负责对物价的综合调整；调查局和经济研究所负责对经济动向、经济结构的调查分析和国民经济计算统计的编制及搜集整理，并出版《经济白皮书》、《世界经济白皮书》、《年度经济报告》、《每月经济报告》等。从总体上讲，经济企划厅主要负责宏观经济政策和综合调整经济政策。
第四， 政府对经济实施诱导
日本的政府主导型的市场经济体制，并不意味着政府直接干预企业的经营活动。政府对市场和经济的干预主要体现在计划诱导以及产业政策为核心的政策诱导方面。政府具有制定社会经济计划和经济政策的决策权，政府是经济宏观调控的主体。但政府对企业的决策只实行诱导而不是指令，以投资为基本表现的资源配置的决策最终还是由千千万万个企业作出的。政府对经济实施诱导其主要手段包括：经济计划诱导、产业政策诱导和财政金融政策诱导。
首先，经济计划诱导。经济计划是日本政府对市场经济实行宏观调控和诱导的重要手段之一。计划虽然不带有中央集权的性质，也没有强制执行的效力，但为企业指明经济走向、预测经济发展趋势、表明国家政策主张、提供国内外经济信息等方面，产生巨大的作用。
日本的经济计划主要有：由经济企划厅制定的中长期经济计划和经济展望；由国土厅制定的全国土地综合开发计划；由通产省产业结构审议会制定的产业结构展望；由经济企划厅制定的短期经济计划等。
中长期经济计划，一般为5—10年。主要有三大方面的作用：一是以计划期间的预测为中心，对民间有启蒙教育的作用；二是以政府实施计划为中心，对民间起一种长期公约的作用；三是调整各种利害关系者的利益。从50年代中期至90年代初期，日本企划厅已先后制定过11个中长期经济发展计划：（1）经济自主5年计划（1956—1960年，鸠山内阁）。主要目标是稳定经济，谋求经济自立和充分就业。（2）新长期经济计划（1958—1962年，岸内阁）。主要目标是以继续维持经济的稳定、实现持续高速的经济增长率为原则，在谋求国民生活水平稳步提高的同时，逐步接近充分就业水平。（3）国民收入倍增计划（1961—1970年，池田内阁）。这是日本战后历史上完成得最好、最重要、最有名的一个计划，也是一个实施期限较长的计划。（4）中期经济计划（1964—1968年，佐藤内阁）。主要目标是进行适当调整，使生产和生活方面的后进部门与经济社会的发展速度一致起来，谋求社会经济的协调发展。（5）经济社会发展计划（1967—1971年，佐藤内阁）。主要目标是在瞬息万变的国际社会中，确立日本的经济地位；创造为使国民享受到与其相适应的充实生活的基础条件，谋求向均衡、充实的经济社会方向发展。（6）新经济社会发展计划（1970—1975年，佐藤内阁）。主要目标和任务是在积极开展国际化的过程中，从国际角度出发提高经济效率、稳定物价、促进社会发展、维护正常的经济增长。（7）经济社会基本计划（1973—1977年，田中内阁）。主要目标和任务是充实国民福利，推进国际经济合作，建立一个有活力的福利社会；创造优裕的环境，确定安定的生活，稳定物价，促进国际协调。（8）70年代后期经济计划（1976—1980年，三木内阁）。主要目标和任务是，在动荡的国内外形势下，继续保持与国际经济社会的协调，谋求经济的稳定发展和丰富的国民生活；确保物价稳定和充分就业，确保安定的生活和形成舒适的环境，为世界经济发展的协调作出贡献，确保经济稳定和奠定长期发展的基础。（9）新经济社会7年计划（1979~1985年，大平内阁）。主要目标和任务是，使本国经济走上新的稳定发展的轨道，实现内容充实的国民生活，对国际经济社会的发展做出积极贡献；纠正经济部门发展的不平衡，改善产业结构和克服能源限制，实现经济的稳定发展。（10）80年代经济社会的展望与方针（1983—1990年，中曾根内阁）。主要目标和任务是：在和平安定的国际关系中，形成充满活力的稳定的经济社会，创造安定优裕的国民生活；实现经济增长率的最大提高，降低失业率和通货膨胀率，并于目标年度消除对赤字国债的严重依赖现象。（11）经济运营5年计划（1988—1992年，竹下内阁）。主要目标和任务是：继续推进经济上的内需主导型增长路线和产业结构调整，实现国民生活的高质量化、充实化以及整个国土的均衡发展；努力纠正国际收支特别是国际贸易顺差过大的现象，持续推动产业结构的调整和各地区经济社会的均衡发展。
其次，产业政策诱导。日本的产业政策被认为是市场国家中独树一帜的政策。主要由政府以设想或展望形式提出大体的目标，而具体实施由各企业自行负责。产业政策的主要内容包括：产业税收政策和补助金制度、产业金融政策、限制进口措施、产业技术政策和政企恳谈制度。产业结构设想，一般由通商产业大臣的咨询机构——产业结构调查会以及后来由该研究会发展、改组而成的产业结构审议会审议制定。
再次，财政金融政策诱导。财政金融政策是日本政府干预经济的两项重要政策手段。其中，日本的财政政策，主要在三个方面对市场发挥作用：一是向国民提供民间部门无法提供的国防和警察服务，以及各种基础设施，如公路、港湾等。二是向贫困者提供生活保障，提高国民的平均消费水平。三是利用财政手段，在经济过热时压缩需求、减少财政支出和增加税收；在经济衰退时，增加需求、扩大财政支出和减少税收，从而缩小经济的波动幅度，保持经济的稳定增长。日本的金融政策，主要是通过货币供应保证经济增长。其中，通过日本银行（中央银行）对一般民间银行发放贷款，是供应现金货币的主要渠道。这种以中央银行控制商业银行对企业贷款为主要内容的金融政策，就是日本有名的“窗口指导”政策。
日本政府在实行宏观调控的同时对民间经济活动实行“行政指导”，也是日本经济运行机制中的一大特点。按照日本法制局的解释，所谓“行政指导”，没有限制国民权利或对国民课以义务的法律上的强制力，而是行政机关为完成根据机构设置法所规定的任务和主管事务范围内，为取得行政对象的合作以达到一定的行政目的而进行敦促、诱导，使之从事或不从事一定的行为。政府对民间企业实行行政指导一般以“劝告”的方式进行。此外，政府在外贸政策、物价政策、禁止垄断政策、环境政策、社会保障政策等方面，都用一系列调控手段进行调控，保证了市场作用的有效发挥，同时，也保证了政府在市场经济运行中的主导地位。
新加坡的市场经济与政府干预
在各种类型的市场经济中，新加坡的市场经济除具有市场经济的一般特征外，法律规制的特征独树一帜。经济学者都认为，新加坡是法律规制的当代典范。我们将新加坡的法律规制的市场经济与其他类型的市场经济相区别，并不意味着其它类型的市场经济就不以国家法律来规范人的行为。法律规制的市场经济的特殊之外在于，它在原则上不是把国家法律的作用仅仅限制于解决个人之间的争议，而是进一步扩大国家法律的范围，以全社会利益的名义用国家法律来规范人们在其他许多领域的行为。同时，法律规范的市场经济通常是与其它类型的市场经济相结合而存在于某个国家之中。第二次世界大战后的原西德就是法律规制的市场经济、集体协调与福利国家相结合的一种混合类型。比较纯粹地体现法律规制的市场经济特点的，是第二次世界大战后的小小城市国家——新加坡。
新加坡1959年摆脱英殖民统治成为自治邦，1963年合并为马来西来的一个州，1965年独立成为共和国。从一个英国在东南亚的脏乱的货物集散地，转变为国际公认的安全、干净和繁荣的法律规制的市场经济的当代典范。
新加坡的法律规制的市场经济体制的形成，具有特定的背景：一是多元整合的种族和文化。自1819年英国和平占领新加坡以后，由于自由贸易从中国、印度、马来群岛和其他地区引来大量的移民，带来了他们的文化、语言和社会组织，使新加坡在当时英国的殖民地上，形成了一个多元化的社会。在这样一个多元的社会里，不同种族的价值观和信念经常发生“冲突”。新加坡独立后，政府的目标就是建成一个多民族整合为一的用法律规制一切公正而稳定的社会。为实现这一目标，政府实施了多方面的措施。二是城市型国家与小经济规模。新加坡是一个城市型国家，领土极小仅为646平方公里，生产结构专业化，经济高度依赖于国际贸易。狭小的领土和高密度的人口又限制了从事大量像农业和重工业这样的需要土地多的产业的发展。同时，狭小的领土和有限的国内市场决定新加坡必须实行专业生产才能得到规模经济和必须发展出口生产。国家虽小也并不是完全没有好处。小国家更有可能具有内聚力和更容易进行有效的法制管理。三是自然资源缺乏，但却促进了转口贸易的发展。新加坡的自然资源严重缺乏，这在某种意义上迫使新加坡在构造自己的市场经济类型时，极具效率意识并且十分注意使这种类型有利于基础设施的建设和人力资源的开发。对自然资源缺乏的一大抵消，是新加坡与国际贸易、运输和通讯相联系的自然港和战略要地的地理位置，以及居于人口繁多、资源丰富的东南亚。这些内在的和外部的自然和地理优势，长期以来吸引着人才内流、物质基础设施的投资和有关服务业基础设施的投资，并导致了新加坡非常繁荣的转口贸易。由于对外经济交往的日益增多，使新加坡变成一个全球性的城市了。开放给新加坡经济带来很多好处。它使新加坡在国内有限 自然资源、投资、技术和人力资源下，仍能改善资源的使用效率，提高生活水平，扩大职业和消费选择范围。但同时对外的依赖也降低了新加坡经济对外部事件的冲击的承受能力。
新加坡对市场经济运行的政府干预，具有以下特征：
第一，实行严格的法律规制。新加坡的法律规制的严格性是举世闻名的。整个社会的经济行为及社会行为，都严格地用法律进行规范，并对违规者实施严厉的处罚措施。新加坡的市场经济具有较高效率的原因，就在于她有详尽的有国家权威作后盾的法律规范。由于法律把事情规定得很清楚，新加坡人说话不绕弯子，做事一板一眼，最重要的是，他们相信“有些事情是不可能办得通的”。长此以往，产生了法律规制的良性循环。
第二，政府实行务实的领导。在建设新加坡的市场经济时，新加坡政府首先考虑的问题是生存和发展问题。新加坡选择了自由企业的经济体制，这部分也是由于新加坡领导人认为在新加坡没有什么国有化的，更主要的则是由于他们从像缅甸、斯里兰卡和印度尼西亚等其他发展中国家吸取了经验。在新加坡，没有价格控制、没有交换控制、没有进口许可证控制、没有反托拉斯法，只有一些商品要征贷物税和进口税。但是，新加坡政府并没有让市场力在没有国家干涉的条件下完全自由发挥作用。新加坡虽然从根本上采取的是自由企业的市场经济体制，但这个体制里都包含着广泛的国家干预。为了取得和保持高速经济增长、保证对所有人有更平等的经济机会和创造一个有秩序的成就导向社会，国家的作用渗透了新加坡社会经济生活的各个方面——人口控制、住房建设、教育、医疗卫生、强制储蓄、产业关系、工资政策和交通管理等。这些政府干预主要是通过制订和执行的法律来实现。不仅如此，新加坡政府又把市场经济用法律规制对外开放，它不仅对外国投资和技术是开放的，而且对外国经理、工程师和技师都是开放的。
第三，通过公共部门实施法律规制与干预。新加坡的法律规制与政府干预，在很大程度上是通过国家的公共部门来贯彻实施的。新加坡的公共部门是由三个部分构成的：行政机构、执法机构、以及国有的和半国有的企业。
第四，国家以法令规定控制投资和就业。从经济发展来看，如果没有足够的投资，新加坡是不可能迅速实现工业化的，因此新加坡政府十分重视鼓励投资。其主要措施有：对鼓励发展的产品或行业的投资，公司利润在5—10年中实行零征税制度；对出口盈利在5—15年内征收4%而不是40%的公司盈利税；对小规模行业的发展和技术升级提供低息贷款；对在经济和技术方面有独特益处的项目给予资助；对新产品开发给予援助；对出口销售或出口服务的利润的征税从通常的40%降至20%；为资助技术升级建立技术发展基金。从就业制度来看，按照保持适度的工资，降低失业的基本思路建立就业制度。政府通过制定《就业法案》，规定工人的周标准工作小时、奖金幅度、休假制度和福利待遇，以刺激和保持经济的高速发展。
第六章 中国市场经济运行中的政府管制
市场经济条件下的产业的自然垄断和寡头垄断企业的存在，负的外部经济效果的存在，决定了政府管制是不可缺少的政府行为。
政府管制的必要性
（一）政府管制的涵义
政府依据一定的法律、法规和规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为，通常称为政府管制，又称公共管制。历史上，管制的主要形式是直接干预，即政府发出命令和控制性指令，对经济行为进行直接的干预。通过管制，政府命令人们从事或放弃某些经济行为。例如，政府可能要求企业只能在商业区选址；企业不得将化学废料倒入河流。现代社会，政府管制的形式主要有三种：（1）司法机关依据民法、刑法等法律进行的管制；（2）行政机关依据行政法规、公共事业法、公司法、劳动法、反垄断法及其他产业法等进行的管制；（3）立法机关对行政机关、公有企业行为等进行的管制。政府管制制的实质，是在以市场机制为基础的经济条件下，政府为了矫正和改善市场机制内部不完善问题而对私人及经济主体的活动进行限制的行为，即政府的管制行为。
政府管制传统上分为两大类：社会性管制和经济性管制。社会性管制用来保护环境以及劳动者和消费者健康和安全。它的有关规定可用以矫正经济活动所引起的各种派生后果和外部性问题。例如，净化空气、净化水源、实现核安全、保证药物和交通安全等活动计划。经济性管制是指是指对价格、市场进入和退出条件、特使行业的服务标致等的控制。比较典型的例子包括对公共设施的管制（电力、电话、天然气、供水）以及其它行业的管制（电台、电视、运输、金融）。
关于经济性管制还需作三点说明：第一，在现实的管制中，有时不能对经济性管制和社会性规管进行严格的化分，尽管从理论上讲这种划分是极其有效的。第二，经济性管制是根据法律权限对进入和价格等的供应条件进行的管制。第三，价格管制由主管管制部门根据法令等以批准和认可手续的形式，对价格水平和价格体系予以许可和认可，它是经济性管制的重要条件。
（二）政府管制的必要性
政府选择取代自由市场决策的政府管制，其必要性主要包括以下三点：
第一，防止自然垄断滥用市场力量
传统经济学认为，管制性措施应当主要用于纠正市场失效。具体地说，政府应该对企业数目太少的产业实行管制，特别应该对自然垄断这种极端情况实施管制，尤其是在需求价格弹性低的必需品产业中，以激发强有力的竞争。因为自然垄断者相对竞争者来说，享有极大的成本优势，而且面对的是没有价格弹性的需求，所以能大幅度地抬高价格，获取巨额垄断利润，导致经济在很大程度上的非效率。在市场经济条件下，由于存在资源稀缺性和规模经济效益与范围经济效益，使提供单一物品和服务的企业或联合起来提供多数物品和服务的企业形成一家公司垄断经营，或形成少数几家企业实行寡头垄断经营。这种由于技术理由或特别的经济理由而形成的垄断称为自然垄断。
在现代社会，自然垄断领域主要以公益事业、电信产业等为主流，这些产业提供特定的产品或服务能使成本极小化。某种产品的长期平均成本（LRAC）随着产量的增加而递减，而且长期边际成本（LRMC）曲线总是落在长期平均成本曲线的下方。这意味着由一家企业提供产品，通过扩大产量而不断降低单位产品成本，有利于提高生产效率。但在另一方面，由于该企业处于独家垄断的地位，如果不存在任何外部约束，它就将成为市场价格的制定者而不是价格的接受者，因而它可能会制订出大大高于边际成本的价格，以取得垄断利润，其结果必然扭曲分配效率，导致生产效率与分配效率相背离，其结果又必然会降低经济效率。因此，为促使企业追求社会整体经济效率，实现社会福利最大化，必须强化政府管制。政府管制就是在几乎不存在竞争或竞争是很弱的产业（即垄断性产业）中，通过政府的管制政策与措施，建立一种类似于竞争机制的刺激机制。以制导垄断性企业的经济决策。
对自然垄断性产业实行政府管制，其必要性还表现以下几点：第一，自然垄断性产业提供的物品和服务具有生活必需性的特点，为确保这些物品和服务的稳定供给和禁止有差别的提供，应该实行政府管制。第二，自然垄断性产业提供的服务具有公共性的特点。为保证公众需求，政府应加以管制。第三，对拥有网络供应系统的产业，由于固定成本在总成本中所占的比重较大，并且同质性很强，容易导致毁灭性竞争引起社会混乱。为确保给予垄断供给权的企业履行稳定的供应义务，必须实行政府管制。第四，为确保需要庞大固定资产投资的网络型产业避免重复投资和技术的统一性，提高网络型产业的经济利益，对网络型产业的初期形成阶段，政府应加以管制。
在自然垄断领域的产业中,政府管制的最大着眼点是防止垄断企业滥用市场支配力.如垄断企业制订垄断价格、制定价格差别、对顾客提供有差别的服务等，都属于滥用市场支配力。由于垄断企业将价格确定于边际成本水平以上的这种垄断价格，将损害实现帕累托效率的资源配置，所以限制垄断价格决定，实行价格管制以实现资源的有效配置，则成为经济性管制的首要目标。
如果市场结构是垄断性的，由于企业很少受到竞争的强烈压力，所以提高企业内部效率的积极性将衰退。因此，促使企业内部提高效率，成为经济性管制的第二个目标。企业内部效率包括：（1）在现有可利用的技术条件下，实现投入物的最优组合所带来的技术效率；（2）以最优的生产规模进行生产所带来的生产效率；（3）以最优的配送系统进行发送所带来的配送效率；（4）实现尽可高的设备利用率所带来的最优设备负荷率。维护消费者利益将成为经济性管制的第三个目标。垄断性产业的企业所制订的垄断价格，不仅使资源配置效率受到损害，而且还会使消费者剩余的一部分成为企业利润进行收入再分配，因此从公正分配的观点来看，限制垄断价格的决定、保护消费者利益是必要的。同时，垄断企业在向每个消费者或每个消费者群提供同一服务时，可能制定差别价格；经营多种服务或事业的垄断企业，可能获取一方事业的超额利润来弥补另一方服务领域的过小利润，即内部互补；垄断企业提供服务时，也可能对顾客进行有差别的提供。这些垄断价格、差别价格、几乎都会产生消费者收入再分配的效果。因此，为避免消费者由于再分配而遭受的损害，必须进行政府管制。
第二，矫正信息的不充分和不完全
由于在银行、证券、保险等金融业以及大部分运输业那种由多数企业构成的产业中，存在信息偏在，在这些产业中，消费者未必拥有充分的信息以决定在多种多样的服务和价格中选择那种为好，其结果难以实现帕累托效率那样的资源配置效率。而且，一但竞争的结果使企业发生倒闭，则难以确保消费者资产的安全。因此，对信息不充分和不完全的产业实行管制，可以确保在资源有效配置的同时，保证服务供给的公平性。
第三， 处理外部性问题
政府管制在存在外部性的场合也被证明是有效的。例如对环境污染的限制、对地区规划的控制、对土地使用方式的限制、对建筑物的限制等，都属于政府处理外部性问题的管制对象。
对英国政府实施基础设施产业管制的分析
自20世纪80年代以来，英国对电力、煤气、通信和自来水等基础设施产业的政府管制体制进行了一系列重大改革，其主要特征有四个方面：第一，提高基础设施产业经济效率的根本途径是有效地发挥竞争机制的作用，政府管制体制的改革过程，是一个引进并不断强化市场竞争机制的过程。第二，政府管制的核心内容是政府与企业之间的关系，通过行政机关界定政府管理的新职能，使企业真正成为市场竞争主体，而政府则成为市场竞争的组织者和监督者。第三，政府以规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争作为制定管制政策的目标导向，首先把基础设施产业和自然垄断性业务领域和非自然垄断性业务领域相离，然后对非自然垄断性业务领域较充分地利用市场竞争机制的力量，而把自然垄断性分业务领域作为政府管制的重点。第四，政府按照经济原理制定基础设施产业的管制价格，这种管制价格的制定体现促进社会分配效率、刺激企业生产效率和维护企业发展潜力的三大政策目标。关于英国政府对基础设施实施管制的具体分析如下：
（一）英国对电信产业的管制
电信产业是英国第一个实行政府管制体制改革的基础设施产业，并在不同程度上成为英国对煤气、自来水、电力和铁路等基础设施产业建立政府管制体制模式的样板。它对美国、日本和欧洲各国都有较大的影响。
加强对电信产业的管制是由该产业的技术特征和经济特征所决定的。从技术特征来看，构成整个通讯系统的各种要素包括三大类：(1)各种有形通讯设备。包括用户使用的设备，如电话机、传真机、程控交换机等；用来建立用户间通讯网络的信息自动交换系统设备；电缆、卫星等信息传递媒体。(2)通讯网络操作业务。通讯网络具有多层次操作的性质。(3)各种服务。虽然电信产业的基本服务是转递声音，但随着科学技术的发展，通讯系统还可以转递可视图象、数据和各种信号。
电信产业的技术特征对电信产业的规模经济和网络经济具有决定影响，同时也决定了电信产业的经济特征：(1)通讯产品(服务)的多元性；(2)产品（服务）的不可储存性；(3)需求在时间上的多变性和随机性；(4)存在大量的沉淀成本；(5)在用户之间有外部性；(6)某些业务领域存在自然垄断性；(7)该产业具有复杂的垂直结构。
电信产业的技术特征和经济特征，成为英国政府制定政府规制政策的重要依据。英国对电信产业的政府管制，主要有以下措施：
1．进入壁垒。由于竞争能刺激企业降低成本和技术创新，使消费者能享受较低的价格，因此，对大多数产业来说应尽可能采取自由进入政策。但对电信产业来说并非如此，这是因为电信产业存在自然垄断性业务，同时，几乎在所有国家的电信产业中，都存在主导性的垂直一体化企业，而这种企业通常受政府管制。对存在自然垄断性的电信产业限制自由进入，设置进入壁垒，有利于提高纵横经济效益，降低成本，同时也有利于消除因盲目投资而发生的转移成本。
2．价格管制。由于在电信产业的许多领域存在垄断力量，难以发挥市场机制的作用，因此，价格管制便成为政府管制的中心内容。价格管制包括两类：一类是使用者消费最终通讯服务的价格管制；一类是竞争企业与主导企业联网的价格管制。
3．质量管制。增加消费者利益要求企业所提供的服务不仅价格低，而且质量高。因此，在控制价格的同时应该控制质量，实行质量管制。英国政府为促进提高服务质量的政策措施是多方面的，包括在价格管制模式中考虑服务质量参数，把企业的最高限价与质量水平挂钩，对低质量的服务进行经济制裁等。
（二）英国对煤气产业的管制
煤气产业是英国第二个实行政府管制体制改革的基础设施产业，其模式与电信产业相仿。煤气的整个生产经营过程包括生产、输送、分销和供应几个具有垂直关系的连续阶段。由于输送煤气的管道成本是沉淀性的，在通常情况下，由多家企业竞争性地经营煤气运输网络系统并不经济，同时，煤气的需求具有明显的季节性和不规则性。这就决定了煤气的运输网络具有自然垄断的特征。
英国政府对煤气产业的管制，主要有两个方面。一是市场结构，包括垂直结构、地区结构和水平结构。在垂直市场结构方面，政府规定煤气的输送与分销企业不能经营煤气供应业务，煤气的供应者必须租用输送与分销企业的管道和储存设施。这种垂直分离形式有利于防止一体化企业在煤气供应市场上形成特殊的优势。在地区市场结构上，煤气的输送和分销业务由若干地区性企业承担。这样有利于政府规制者利用区域间比较竞争管理手段和通过资本市场对不同企业的业绩比较，以提高管理的效率。在水平市场结构上，煤气的输送和分销宜开展水平竞争，而煤气的生产可由多家企业实行竞争性经营。二是市场行为，包括价格水平和价格结构。在价格水平上，对小顾客市场进行价格规制，因为小顾客和企业的谈判能力存在严重的不对称性。在大客户市场上，价格水平在很大程度上决定于直接竞争程度。在价格结构上存在适当的价格差异，以反映在不同季节、不同地区和市场提供服务而产生的相对成本以及服务的质量。
（三）英国对电力产业的管制
电力产业具有自身的技术经济特征。由于受气候、工作时间、人们起居习惯以及其它随机因素的综合影响，电力需求在一年甚至一天当中的不同时候都有很大的变化，而电力供应容易产生不可预测的中断。同时电力产品一般不能储存，但电力供应与电力需求必须在每时每刻保持平衡。电力的供应过程包括能源供应、发电、电力输送、电力分销和供应最终用户五个垂直相关的阶段。电力产业的经济特征主要表现为五个方面：（1）电力不可储存性和需求多变性；（2）与主要能源投入有关的环境和社会成本不同；（3）电力产业具有资本密集性和巨大的沉淀成本；（4）电力的输送与分销活动的自然垄断性；（5）各种电力供应垂直业务之间所需要的高度协调性。
根据电力产业的技术经济特征，英国政府确定的对电力产业管制的基本途径有两条：一是为了防止在电力产业中从事自然垄断性业务（即电力输送与分销）的企业滥用垄断力量，实行最高限价管制；二是采取适当的管制措施，以促进电力生产与供应企业之间的高效率竞争。此外，还包括对电力产业的环境管制，促使企业采取多种措施控制二氧化硫的释放量，最大限度地减少其对环境的污染。
（四）英国对自来水产业的管制
自来水的主要生产供应过程，是把从地下水资源或江河、水库等地表水资源抽取的水输送到自来水加工厂，经过处理消除各种污染物质，再通过自来水管道网络把自来水分销给消费者。从成本角度分析，自来水产业是高度资本密集型的产业，其固定资产有很长的使用周期，许多资产专用性强，沉淀成本很大。自来水的经营是一种地区性或区域性的垄断活动，因此又为区域开展间接竞争创造了条件。如，在两个毗邻企业之间，有可能存在为争夺处于两个企业供应区域边界的新业务而开展竞争。针对地区性自然垄断，可以建立特许投标竞争市场，通过企业争夺自然垄断经营业务的特许权而提高经济效率。英国对自来水产业的管制，其政策的重点问题，主要表现在自来水产业的垂直结构管制、水平（横向）竞争、区域间比较竞争、价格管制、质量管制、环境管制等方面。
中国政府管制制度与效果分析
（一）中国政府管制制度
中国政府的管制制度建立较晚，且不十分完善，其内容主要包括社会性管制和经济性管制。中国政府的管制制度对保证社会安全、维护消费者权益、限制自然垄断和稳定社会经济等方面都产生了积极的作用。
第一，社会性管制。 中国政府的社会性管制的重要特征是具有横向制约功能，管制的对象主要是所有可能产生外部不经济或内部不经济的企业及事业行为。中国的社会性管制的主要内容包括：
1．消费者保护。管制对象包括消费者基本权利、广告、传销行为和房地产交易等。其中，消费者基本权利的保护，其管制法表现为《消费者权益保护法》，管制的方式是确立民事责任；对广告的管制，其管制法规主要有《广告法》、《广告管理条例及其细则》，管制方式是内容审查、许可证、营业执照；对传销行为的管制，管制法规有《传销管理办法》，管制方式为进入审批、品种限制、价格审核；对房地产的管制，管制法规主要有《城市房地产管理法》、《城市房地产抵押管理办法》，管制方式为价格评估及申报房地产所有权登记。
2．生命安全保护。管制对象包括药品、医疗、食品、化妆品、保健食品、消费品质量和职工安全与卫生等。其中，对药品的管制，主要管制法规有《药品管理法》、《药品管理实施办法》、《关于进一步加强药品管理工作的通知》、《农药管理条例》等，管制方式为合格证、许可证、营业执照；对医疗的管制，主要管制法规有《医疗机构管理条件》、《医疗事故处理办法》，管制方式为审批、执业许可证；对食品的管制，管制法规主要有《食品卫生法》、《家畜家禽防疫条例细则》，管制方式为制定卫生标准、卫生许可证、营业执照；对化妆品的管制，管制法规主要有《化妆品监督条件》、《化妆品卫生监督条例实施细则》，管制方式为许可、批准文号、特殊化妆品证书；对保健食品的管制，管制法规主要有《保健食品管理办法》，管理办法制方式为批准证书、许可证；对消费品质量的管制，管制法规主要有《产品质量法》、《标准化法》、《标准化法实施条例》、《计量法》、《计量法实施条例》，管制方式为标准设立；对职业安全与卫生的管制，管制法规主要有《劳动法》、《矿山安全法》、《职业病范围和职业病处理办法的规定》、《尘肺病防治条例》等，管制方式为标准设立。
3．一般环境保护。管制对象为一般环境。主要管制法规有《环境保护法》、《征收排污费暂行办法》、《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，管制方式为对环境质量、污染物排放设立标准，征收超标排污费。
4．特定环境保护。管制对象为水资源、河道、水土保持、海洋、水产资源、草原、森林资源、野生动物、矿产资源、土地资源等。其中，对水资源、河道的管制，主要管制法规有《水法》、《河道管理条例》、《取水许可证制度实施办法》、《防洪法》等，管制方式为取水许可证、水资源费、河道工程修建维护管理费等；对水土保持的管制，管制法规有《水土保持法》、《水土保持法实施条例》等，管制方式为各种禁止令；对海洋的管制，主要管制法规有《海洋法》、《船舶污染海域条例》、《海洋石油环境条例》、《海洋倾废条例》、《陆源污染物污染损害海洋条例》、《海岸工程建设项目污染海洋环境条例》等，管制方式为各种行为审批、禁止、排污费、消除污染费、环境影响报告书、废弃物颂倒许可证等；对水产资源的管制，主要管制法规有《渔业法》《渔业法实施细则》、《渔业捕捞许可证管理办法》等，管制方式为养殖使用证、捕捞许可证、资源增殖保护费等；对草原的管制，主要管制法规有《草源法》，管制方式为使用权登记发证、各种禁止令等；对森林资源的管制，主要管制法规有《森林法》、《森林法实施细则》等，管制的方式为限额采伐、采伐许可证、育林费、所有权证等；对野生动物的管制、主要管制法规有《野生动物保护法》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《关于加强海洋水生野生动物保护管理工作的通知》等，管制方式为列举重点保护名录、特许猎捕证、狩猎证、驯养繁殖许可证、贸易审批、进出口证明书、保持管理费等；对野生植物的管制，主要管制法规有《野生植物保护条例》，管制方式为列举重点保护名录、采集证、进出口证明书；对矿产资源的管制，主要管制法规有《矿产资源法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》、《石油及天然气勘查、开采登记暂行办法》、《煤炭法》等，管制方式为勘查许可证、采矿许可证、资源补偿费等；对土地资源的管制，主要管制法规有《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《土地复垦规定》等，管制方式为土地使用证、复垦标准等。
5．产业灾害管制。主要管制对象为核能利用，主要管制法规为《民用核设施安全监督管理条例》、《核材料管制条例》、《核材料管制条例实施细则》、《核电厂核事帮应急管理条件》等，管制方式为核设施建造、运行许可证、核材料许可证、操纵员执照、核安全监督等。
6．公害管制。主要管制对象为大气污染、水污染、噪声污染、固体废物污染等。其中，对大气污染的管制，主要还制法规有《大气污染防治法》、《大气污染防治法实施细则》、《汽车排气污染监督管理办法》等，主要管制方式为标准设立、申报、超标排污收费、禁止特种污染排放；对水污染的管制，主要管制法规有《水污染防治法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《饮水源保护区污染防治管理规定》等，主要管制方式为标准设立、申报、排污费、超标排污费、禁止特种污染；对噪声污染的管制，主要管制法规有《环境噪声污染防治法》，主要管制方式为标准设立、申报、超标排污费等；对固体废物污染的管制，主要管制法规有《固体废物污染环境防治法》、《城市放射性废物管理办法》等，管制方式为申报、排污费、危险固体废物填埋排污费、危险固体废物处理经营许可证、转移和进口固体废物审批许可等。
7．教育保护。主要管制对象为基础教育、职业技术教育、普通高等教育、成人教育和特殊教育等。主要管制法规有《普遍中等专业学校设置暂行办法》、《省级重点职业高级中学的标准》、《普通中等专业学校招生暂行规定》、《中华人民共和国高等教育法》、《普通高等学校招生暂行条例》、《普通高校函授教育暂行条例》、《残疾人教育条例》和《中华人民共和国义务教育法》等。管制的方式主要包括对基础教育、职业技术教育、普遍高等教育、成人教育、少数民族师范教育、特殊教育、思想品德教育、体育、卫生、军训和国防教育、幼儿教育、学校设置、招生考试、教学、学生、教育科研和管理体制等方面，设定标准、规则、权利、义务，以维护学校依法办学的权利，维护师生和人民群众自身受教育的权益。
第二，经济性管制。中国政府的经济性管制，主要是在自然垄断和存在信息偏在的领域，为防止发生资源配置低效和利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。我国公用事业中的电力、城市供水、城市管道燃气、地下铁路，邮电广播中的电话，以及交通运输中的管道运输等都是现代技术经济条件下的自然垄断产业。金融业和建筑业是最具代表性的信息偏在产业，供给者掌握着许多购买者并不知晓的信息，在交易中购买者可能付出不必要的成本。因此，对自然垄断产业和信息偏在产业实行政府管制是十分必要的。中国政府实施经济性管制的主要内容表现在以下几个方面。
1．对公用事业的管制。公用事业主要包括电力、城市供水、城市燃气、热力、公共汽车、地铁、城市出租车。其中，对电力管制的主要法律依据是《电力法》，管制的方式为实行供电营业许可证、营业执照等进入管制和核准价格的价格管制；对城市供水依据《城市供水条例》进行管制，在进入管制方面实行资质审查、工商登记，在价格管制方面由地方政府定价；对城市燃气和热力、公共汽车和地铁的管制，实行由地方政府垄断的进入管制和由地方政府定价的价格管制；对城市出租车，依据《城市出租车管理暂行办法》，实行发放营业执照的进入管制和地方政府定价的价格管制。
2．对邮电、广播事业的管制。管制对象主要包括邮政、电信、广播电视。其中，对邮政实行国家垄断的进入管制和法定价格的价格管制；对电信业中的国际长途和国内长途实行国家垄断的进入管制和法定价格的价格管制；地区通信实行国家垄断、地方政府定价的进入管制和价格管制；无线移动电话实行国家双头垄断、法定价格的管制方式；无线寻呼实行许可证和地方定价的管制方式；对于广播电视实行审批、许可的进入管制和放开或由地方政府定价的价格管制。
3．对交通运输产业的管制。交通运输产业包括铁路、航空运输、水路运输、公路运输和管道运输等。其中，对铁路中的国家铁路实行国家垄断和法定价格的进入管制和价格管制，地方铁路和专用铁路，实行审批的进入管制方式，其价格管制分别为地方政府定价和价格放开；对航空运输依据航空法实施许可、营业执照等进入管制方式和法定价格的价格管制；对水路运输依据《水路运输管理条件》进行管制，在进入管制方面实行许可证和营业执照，在价格管制方面实行行业指导价；对公路运输实行营业执照的进入管制和行业指导价的价格管制；对管道运输实行特许方式的进入管制，而不实行价格管制。
4．对金融的管制。管制对象主要包括商业银行、非银行金融机构、证券、保险等。其中，对商业银行根据商业银行法进行管制，其具体的管制方式为许可和营业执照的进入管制，法定指导利率的价格管制；对非银行金融机构包括信托投资公司等的管制实行许可证和营业执照的进入管制和法定指导利率的价格管制；对证券的管制，管制对象包括股票、期货、债券、证券投资基金等，管制法规为《证券法》，管制方式主要是审批制度的进入管制；对保险实行政府还制，主要根据《保险法》的规定，实行审批和营业执照的进入管制及法定费率的价格管制。
5．对建筑业的管制。依据《建筑法》的规定，中国政府对建筑业实施施工许可证和营业执照的进入管制方式。
6．对盐业的管制。根据《盐业管理条例》和《食盐专营办法》的规定，中国政府对盐业实施特许专营的进入管制和地方政府定价的价格管制方式。
7．对烟草业的管制。根据《烟草专卖法》和《烟草专卖法实施细则》的规定，中国政府对烟草业实行专卖制度，并实行产销许可证的进入管制方式。
8．对价格违法行为的管规制。1997年12月29日由八届人大常委会29次会议通过的《中国华人民共和国价格法》，于1998年5月1日起施行，至此，我国建立了政府对价格进行管制的法律依据。价格法对规范价格行为，创造价格合理形成的公平竞争环境，发挥价格优化资源配置作用，增加政府宏观调控能力，稳定市场价格总水平，保护经营者和消费者的合法权益，保障社会主义市场经济的健康发展，具有十分重要的意义。价格法规定下列行为均属价格违法行为：（1）不执行政府指导价、政府定价以及法定的价格干预措施、紧急措施的行为；（2）经营者在市场价格竞争中的价格垄断、价格倾销、哄抬价格、价格欺诈、价格歧视、变相涨价和变相降价、牟取暴利等行为；（3）不按规定明码标价的行为；经营者被责令暂停相关营业而不停止的，或者转移、隐匿、销毁依法登记保存财务资料的行为；（4）拒绝按照规定提供监督检查所需资料或者提供虚假资料的行为等。对价格违法行为，政府物价管理部门依法进行查处。
9．对不正当竞争的管制。我国根据1993年出台的《反不正当竞争法》，对不法竞争行为进行管制，管制的对象主要包括：（1）混淆商品或服务的来源；（2）以夸大等方式进行欺骗，使人对所提供的商品或服务产生误解；（3）贬毁竞争对手；（4）侵犯商业秘密；（5）不合理地利用他人的已有的已被消费者承认的成果；（6）以对比方式作广告；（7）有奖销售行为；（8）倾销；（9）回扣等贿赂推销方式；（10）串通投标等非法联合方式；（11）利用行政权力、特许垄断地位采取威胁、强迫等手段从事交易；（12）地区封锁、地方保护主义等。管制的方式为授权工商行政管理部门行使调查询问权、查询复制权、检查财物权、强制措施权及行政处罚权。
（二）中国政府管制制度的效果分析
中国政府管制的成效是肯定的，其中，就制度的健全性而言，社会性管制更优于经济性管制。特别是进入90年代以来，某些特殊产业的行政法体系建设的进程加快，初步形成经济管制的框架，在受管制产业的市场上，政府、企业及消费者之间的权利义务关系从法律上得到新的界定。尽管如此，仍存在诸多不完善的地方。
首先，在社会性管制方面，明显存在四个方面的问题：一是管制的范围仍存在盲区，一些危害社会安全和消费者利益的行为，未充分纳入管制范围，消费者权益未能得到应有的保护。二是消费者的健康和安全仍受到日益下降的产品及服务质量的威胁，伪劣假冒产品禁而不止，直接危及消费者的身心健康。三是人们的道德水平面临危机，职业标准和职业道德水平下降。四是环境状况恶化，大气、水、海洋的污染、噪声及固体废异物污染严重影响人们的健康、水产资源和生态环境。
其次，在经济性管制方面，管制不到位和管制越位的情况仍很严重，消费者的从属地位未得到明显的改变，消费者的权利还不时地受到侵害。主要问题是：第一，垄断权力滥用。某些自然垄断产业凭借垄断地位的优势，超越国家规定加码收费，提供质量低劣的服务，行霸作风严重，这不仅是对行业风气的严重损害，同时由于提供的产品或服务价高质次，直接降低消费者剩余，侵害消费者权益。第二，进入管制过严。对建立在行政垄断基础上的某些产业的进入管制过于严格，这不仅限制了竞争、限制了瓶颈产业的发展，同时也为垄断权力的滥用提供了物质基础。第三，对竞争性行业的管制不到位。虽然管制排斥竞争，但市场竞争不可以没有管制。一般说来，政府对竞争性产业的进入和价格不实行管制。但对竞争性产业提供的产品及服务的质量，必须进行管制。我国许多竞争性产业所提的产品及服务的质量低劣，股票和期货等方面秩序混乱，这些情况都说明中国对竞争性产业的管制不到位。第四，竞争不正当。一些竞争性产业，并不是凭企业的产品及服务的上乘质量和公平的价格参与竞争，而是采取假广告、假商标、以次充好、以假乱真、有奖销售、强制销售、销售回扣等欺诈行为和不公平竞争行为，严重损害消费者的利益，政府对不正当竞争行为的管制效果，并不令人十分满意。
中国政府规制的效果欠佳，究其原因主要有以下几点：
第一，理论研究的欠缺。政府管制经济学是一门较新的应用性经济学科，英国、日本、美国等经济发达国家对此研究较早，而我国在20世纪80年代中后期才开始进行研究，目前还处于初始研究阶段。因而，尚未产生管制理论对实践的有效指导。
第二，经济体制的欠缺。过去多年来由于我国实行的计划经济体制，政府对微观经济的管理主要是计划方式，政府的计划是微观经济运行的神经中枢，一切按计划指令行事，政府管制先天不足。目前，在新旧体制转轨时期，适应市场经济要求的政府管制制度尚在建设过程中，因而表现出很多不完善问题，如立法不足、体系不全，行政立法程序封闭、听证程序不完善，法律责任过轻、缺乏威慑力等，都是导致政府管制失效的重要因素。
第三，行政管理体制的欠缺。我国的市场经济体制尚在建立和逐步完善的时期，对经济的传统的计划管理体制尚存影响，政企不分的问题仍没有彻底解决，因而对经济的管理仍存在行政直接干预的问题，这就造成在竞争和可竞争性市场上，政企之间利益联挂、政府既是行政部门又是行业主管的管制者，不可能站在中立的立场上平等地对所有的市场参与者进行管制。同时，地方保护主义、部门间的过度争夺权利等，也会造成管制过程中大量浪费协调成本及对管制大打折扣。
第四，政府管制部门的腐败。江泽民总书记在中纪委八次全会讲话中指出：“吏治上的腐败，司法上的腐败，是最大的腐败，是滋生和助长其他腐败的重要根源。”我国在实施政府管制过程中的腐败现象是导致管制失效的重要因素。一些执法人员，受利益驱动，丧失党性原则，执法不严，违法不究，以权谋私，吃、拿、卡、要，弄权勒索，甚至发展到索贿、受贿、贪赃枉法等违纪、违法、犯罪行为；一些地方政府和部门，为了追求本地区、本部门的非法利益，置党纪国法于不顾，搞非法创收，乱收费、乱罚款、乱拉赞助，滥用司法职权；司法部门及其他管制主管部门的一些领导干部，对身边所发生的腐败问题熟视无睹，敷衍塞责，这本身就是一种腐败，何以遏制司法腐败的滋生蔓延？
中国政府管制的改革思考
中国政府管制制度尚有许多不完善之处，要改善这些问题，更好地发挥政府管制的作用，必须从以下几个方面寻求改革思路：
（一）实行政企分开的管制体制
政企分离是政府管制体制改革的关键，只有实行政企分离，企业才能产生新的经营机制，政府才能产生新的管制职能。目前我国基础设施产业的经营主体仍受政府的直接控制，基本上属于政企高度合一的特殊国有企业，在一定范围内政府拥有行政垄断权，实际上这些企业属于政府垄断企业。这种状况不改变，必然导致政府管制失效，其理由是：第一，政府的有关部门在实施政府管制过程中，产生管制主体和被管制主体的重合，因而很难实现管制目标；第二，政府在管理办法制过程中，容易把公共利益看作是执政党的利益，因而容易导致在管制过程中的政治干预；第三，政府对基础设施产业的垄断权，使企业缺乏竞争活力和经营决策权，影响企业的生产效率，同时，企业的价格形成首先服从于政府的意志，这种非经济性价格形成机制不能向企业提供成本效率刺激；第四，政府对基础设施产业的垄断经营，不仅形成单一地由政府财政承担投资项目的体制，同时还会由于投资主体单一化而形成的基础设施产业投资不足和供给短缺的问题。解决上述问题的唯一途径，是实行政企分离的政府管制体制。只有这样，才能实现企业经营机制的根本性转变；企业才能拥有相对独立的生产经营决策权和具有自觉抵御经营风险的能力。实行政企分离后，政府的管制体制才能具有新职能：一是制定有关政府管制法规；二是实行市场进入管制；三是实行产品及服务的质量监督和价格管制；四是市场秩序管制，维护公平竞争。
（二）按照经济原理制定管制价格
政府对具有自然垄断性特征的企业进行价格管制时，必须按经济原理确定管制目标；一是政府制定管制价格必须有利于促进社会分配效率；二是价格管制功能不仅仅是制定最高管制价格，还要刺激企业优化生产要素组合，努力创新，实现最大生产效率；三是对沉淀成本大、投资回收期长的产业的价格管制，应有利于发挥企业的发展潜力；四是提高市场供给能力。为实现上述政府管制目标，在制定价格管制措施时，应注意以下几点：（1）价格管制不仅要因产业而异，还要因同一产业的不同业务性质而异；（2）运用区域间比较竞争管制价格，促进各地区的企业开展竞争，以提高生产效率，降低经营成本；三是要确定一个适当的管制价格调整周期，这一方面有利于克服政府管制的滞后效应，另一方面便于政府根据产业变化重新制定最高限价模型以激励生产效率的提高。
（三）以有效竞争为导向制定政府管制策略
政府管制相对自然垄断性产业来说，应以价格管制和进入管制为主，对非自然垄断性产业的管制，应以企业提供产品和服务的质量和维护公众利益为主。集中一点，应以有效竞争为导向制定政府管制策略。具体应注意以下几点，（1）对自然垄断性业务和非自然垄断性业务应实行相区别的管制政策；（2）对地区性垄断企业采取有效利用地区间比较竞争的管制方式，促进各地区垄断企业开展间接竞争；（3）对新进入的企业，政府应提供一定的政策优惠措施，以减少新企业相对原有企业竞争能力不对称而产生的进入市场和占领市场的难度；（4）随着科学技术的进步和产业的发展，各产业的技术经济特征也会发生变化，因此，政府的产业管制政策应具有动态性，促使产业不断处于有效效竞争的状态；（5）管制主体应不断提高自身素质，建立自我约束机制，限制滥用管制权力，避免由于人为因素所导致的管制失效及对有效竞争所产生的不良影响。
（四）按照经济可持续发展的要求实施政府管制
社会经济可持续发展，是指经济与社会的协调发展，人与自然的和谐共处。社会经济的全面进步与持续发展，离不开科技、教育文化、卫生事业的发展；人与自然的和谐共处，离不开对自然资源的合理利用与对自然环境的大力保护。因此，社会经济可持续发展战略，是关系人类命运及生存的长远战略。为此，我国政府的管制，应按照经济可持续发展的要求，确立政府管制的目标；要把对经济的管制与对环境保护的管制结合起来；要对有害于环境保护的产品的生产、产品的使用、产品的消费、项目投资实施严格的法律限制；对危害环境的企业及个人的行为，要实施严格的法律制裁。
第七章 政府与国有企业改革
在建立和完善有中国特色的社会主义市场经济体制的过程中，如何改革国有企业，促进国有企业的发展，是中国市场经济发展所面临的特殊矛盾，同时也是中国政府面临的一项重要而紧迫的任务。为了更好地完成国有企业改革的特殊任务，政府必须介入。通过政府制定国有企业的改革目标，通过政府实施国有企业改革的具体措施，有效地推进国有企业的改革，从而保证中国市场经济的快速发展和有效运行。
7．1 国有企业改革面临的困难与目标选择
一、 国有企业改革面临的困难
国有企业改革是一场广泛而深刻的革命。当前，国有企业的体制转换和结构调整已进入攻坚阶段，一些深层次矛盾和问题集中暴露出来。由于传统体制的长期影响、历史形成的诸多问题、多年来的重复建设以及市场环境的急剧变化，适得相当一部分国有企业不适应市场经济的要求，经营机制不活，技术创新能力不强，债务和社会负担沉重，富余人员过多，生产经营艰难，经济效益低下。这些问题不解决，不仅关系到国有企业改革的成败，也关系到整个经济体制改革的成败。因此，推进国有企业改革和发展，是中国政府面临的一项重要而紧迫的重要任务。
我们必须清醒地意识到，从改变资源配置方式的角度看，改革的大关并没有过。党的十四大明确指出，经济改革的基本内容是转变资源配置方式，从计划经济转到发挥市场在资源配置中的基础性作用的市场经济。而现在，虽然国有经济在国民生产总值中所占的比重不高，大致上只占三分之一，但对经济资源的占有占三分之二。这样一来，就使得耗用了三分之二最为稀缺的资本资源的国有经济对国民生产总值的贡献只占三分之一。这是当前困扰我们的许多经济问题的一个总的根源。为什么政府所关心的所谓重复建设问题难以彻底解决？为什么国有经济的效益低下？其制度根源就在于国有经济没有经过根本的改革和改组，却在资源的支配上占有最重要的地位。还有一个重要的原因就在于一部分人在旧有的国有经济里面有着非常错综复杂根深蒂固的既得利益，使其成为改革的阻力。
从八十年代中期以来，党中央就试图要对国有经济发动邓小平所说的“摸老虎屁股”的攻坚站，而且1984年党的十二届三中全会还就此作出了著名的《中共中央关于经济体制改革的决定》，但这方面的改革进行得很不顺利。这说明国有经济的改革是存在困难的。党的十五大以来，在理论和政策上都有重大的突破。十五大决定的要根据“三个有利于”的原则，调整和完善国民经济的所有制结构：一是要缩小国有经济的范围，国有资本要从一些部门退出；二是要寻找能够促进生产力发展的公有制的多种实现形式，发展多种形式的公有制；三是促进私有经济真正成为社会主义市场经济的重要组成部分。1999年党的十五届四中全会又把十五大的精神细化为四个方面：第一，把国家还要控制的领域约束在公益性的、关系国家安全等的行业；第二，除了极少数国家必须垄断经营的行业外，所有的公司都要实现股权多元化；第三，把放开搞活的范围从国有小企业扩大到中等企业；第四，要求在一切大型企业中确立能够在所有者和经营者之间建立起制衡关系的法人治理结构。应该说，中共中央和中国政府的方针是明确的，关键的问题是如何贯彻落实。如果把改革国有企业单纯看成是加大政府的投入，而忽视企业自身的改组和改革，其结果只能是复制计划经济的旧体制，不会提高国有经济的效率。
二、 国有企业改革的根本出路
国有企业是我国国民经济的支柱。发展社会主义社会的生产力，实现国家的工业化和现代化，始终要依靠和发挥国有企业的重要作用。在经济全球化和科技进步不断加快的形势下，国有企业面临着日趋激烈的市场竞争。因此，要增强国有企业的市场竞争力，必须推进国有企业的改革，这是整个经济体制改革的中心环节。政府推进国有企业改革，就是要通过实现公有制与市场经济的有效结合，形成适应市场经济要求的管理体制和经营机制；就是要通过转变经济增长方式、拓宽经济发展空间、尽快形成国有企业的新优势；就是要通过国有企业的改革与发展，增强国有经济的宏观调控力、增强国家的综合实力，从而提高人民的生活水平、实现国家的长治久安和社会稳定等。
国有企业改革的根本出路是：第一，国有经济的发展要有进有退，要集中力量办好必须由国家垄断经营的行业，坚决从竞争性行业退出来。第二，要从根本上解决企业制度问题，把一切大中型企业改造成为符合中华人民共和国公司法和国际惯例的现代公司。具体要求包括：一是确立现代公司的多元化所有制产权基础；二是在股权多元化的基础上，建立有效的法人治理结构。第三，要建立一个新的、适合市场经济要求的监管体系取代政府部门对企业微观经济活动进行多方面干预的监管办法。第四，要改善企业的融资环境。第五，要建立公平竞争的竞争规则和秉公执法的行政监管规则。
三、国有企业改革的目标
政府推进国有企业改革和发展，必须根据国有企业的现状和市场经济发展的要求，确定切实可行的目标。党的十五大和十五届一中全会提出，用三年左右的时间，使大多数的国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。这是首先必须实现的目标。到2010年，国有企业改革和发展的目标应该是：适应经济体制与经济增长方式两个根本性的转变和扩大对外开放的要求，基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抵御风险能力明显增强，使国有经济在国民经济中真正发挥主导作用。
政府在推进国有企业改革的过程中，为了实现其既定的目标，必须遵循以下基本指导方针：
第一，以公有制为主体，共同发展多种所有制经济，积极探索公有制的多种实现形式，调整和完善所有制结构，增强国有经济在国民经济中的控制力，促进各种所有制经济共同发展。从战略上调整国营经济布局和改组国有企业，推动国有资产的合理流动和重组，积极发展大型企业和企业集团。
第二，转换企业的经营机制，建立优胜劣汰的竞争机制，构造产业结构优化、经济运行高效的微观基础。通过全面加强企业管理、协调推进各项改革配套措施、强化企业的党组织领导、推进企业的精神文明建设，提高企业的整体素质。
第三，建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏的法实体和市场竞争主体。全面加强企业的科研开发和技术改造，形成技术创新机制，走集约型和可持续发展道路。
7．2政府与国有企业产权制度改革
产权制度是建立现代企业制度的前提，而现代企业制度是市场经条件下微观经济主体的有效组织形式与运行方式。因此，建立中国市场经济体制与现代企业制度，必须首先建立有效的产权制度。
一、产权制度的内涵与意义
一般说来，产权就是指财产权利（Propertg Riglt）。在商品经济中，只要经济主体不是唯一的，资源的数量不是无限的，产权问题就一个十分重要的问题。对于产权的具体含义，可以从以下几个方面来理解：（１）产权是附着于物品或劳务上的一组权利，而不是单一的权利，把产权仅仅理解为任何单项权利（如所有权）都是不适当的。（２）产权可以重组，其静态界定是由法律进行的，即由法律权利强化经济权利，但通过合约形式可实现产权的分解、转让和重组。（３）商品和劳务买卖的核心是产权的转让，物品价值的大小取决于产权的转移程度。（４）产权能帮助人们形成其经济行为的预期，决策者对所持有资源的产权要进入他的效用涵数。（５）产权是市场经济运行的基础，资源配置、经济效率、外部性问题等都与产权密切相关。如果产权界定不明晰，就会产生外部性问题，因此，明晰产权是外部性问题内在化的根本途径。
美国芝加哥大学教授科斯(Ronald Hony Coase 1910---)是产权理论的创始人。产权理论是由交易费用问题引出来的，而交易费用概念的确立，则是本世纪30年代后新制度经济学的贡献。在此之前的正统经济学认为，自由经济中的价格机制会自动地实现经济均衡，达到资源的最优配置，这样，产权问题、交易费用问题自然消失在正统经济学的视野之中。1937年，科斯在他发表的《企业的性质》一文中指出，市场的交易是有成本的，这种交易成本是运用市场价格机制的成本，它包括：提供交易条件的成本，发现交易价格和交易对象的成本，讨价还价的成本，订立交易契约的成本，监督违约行为并对之制裁的成本，维护交易秩序的成本等。为了减少交易成本，在原来市场买卖这种交易形式的基础上，产生了一种新的交易形式“企业”。企业就是所谓“管理上的交易”，即上下级之间的一种命令和服从的关系。当企业规模扩大时，交易费用因此而增加，当企业这种交易方式的交易费用在边际上等于市场这种交易方式的交易费用时，企业的规模也就确定了。同样，政府管理也是一种交易形式，它也有相当高的交易费用，但它可能能以比其他交易方式相对低的成本来解决经济中诸如外部性之类的问题。任何经济制度都是市场交易、企业交易和政府交易这三种交易类型的组合。
1960年，科斯发表了经典性的论文《社会成本问题》，提出也被人们称之为“科斯定理”的理论。即：如果交易费用为零，则资源的最佳配置同资源的产权初始界定无关，而产权的初始界定是由法律进行的。因此，若交易费用为零，关于财产权利的法律就没有必要存在或根本不可能存在；如果交易费用为正，则资源最佳配置的基本前提是资源产权的初始界定。也就是说，用法律界定产权是至关重要的。科斯认为，法律体系的目标之一就是建立清晰的权利界定，使权利能在此基础上通过市场进行转移与重新组合。
交易费用理论也为企业的产生和成长提供了某种合理的证据。科斯认为，企业存在的关键因素是企业内部的“价格机制替代”和根据指令而不是价格配置资源。在企业外部，生产是价格运动引导的，而价格运动则是由市场上一系列的交换来协调的。在企业内部，这些市场交换被消灭了，企业家作为协调者指导生产，替代了拥有交换行为的复杂的市场结构。建立企业有利可图的主要原因，似乎是使用价格机制有一定的成本。通过价格机制组织生产的最明显的成本是要与其相关的价格协调，就要增加交易成本。如果自己组织生产比在市场上交易要节约交易费用的话，企业就应该自己投资组织生产。这时，组织代替了市场，新企业就成长起来了。
交易费用理论还提出了产权制度选择的两个问题：一是如何明晰各交易主体所拥有的产权并界定其规则；二是如何安排企内部产业权结构使其交易费用最低。同时，在市场经济中，可借助产权理论来分析制度问题。在众多的经济中，谁优谁劣，应由交易费用的高低来决定。在经济制度的变革时，当然也要选择交易费用小、收益大的新制度。产权制度在市场经济中具有重要的作用。
首先，产权有利于资源的优化配置。资源的配置是通过资源的运用与流动进行的，只有资源产权的初始界定明确，它才能顺利地转让，从而使交易成本最低。相反，如果社会无法保证产权的明确性和有效性，使产权转让的交易成本过高，人们就不会选择交易形式，而可能选择对抗的形式来解决资源的流动和重新配置问题，其结果必然会降低资源配置的效率。
从资源配置的角度来看，产权主要是四种权利：所有权、使用权、收益权和转让权。所有权决定资源归准所有的问题；使用权决定资源归谁使用的问题，是使用者何时以何种方式使用资源的权利；收益权是通过使用资源获取收益的权利；转让权是处置资源的权利。产权的初始界定，就是通过法律明确这些权利。要实现资源的最优配置，转让权是关键。市场经济的精髓就是在于它具有一种资源自由转让的配置机制。由市场信号所引起的各经济主体追逐经济利益的竞争性行为，有力地促进资源在企业间和行业间或国际间的相互转移，从而实现最优配置。在市场经济中，。产权的转让主要有买卖、租赁、兼并、合资、代理、承包、赠与、继承等具体方式，并通过合约的形式完成。
其次，产权有利于财产持有人形成合理预期。由于产权是一种确认和保障财产持有人的财产权益的制度，所以一个社会的产权制度是否具有持续性和稳定性，直接关系到从事经济活动的当事人是否形成稳定的预期。只要产权明确，经济主体就会运用资源追求利益最大化的目标，其行为必然具有长期性的特征。否则，经济主体的行为是短期性的，着眼于眼前利益，对资源闲置不用或者滥用都会偏离最优配置的方向。
再次，产权有利于企业建立规模经济。根据产权理论，企业的规模由市场交易费用和企业的交易费用决定。企业的产生就是因为市场交易费用太高，因此，企业的增加和规模扩大会使企业交易费用增加而节约市场交易费用。当企业的交易费用的增加与市场交易费用在边际上相等时，企业的规模就不再扩大，企业与市场的边界从此划定。否则，社会总交易费用会增加。同时，企业的规模也与企业资产的专用性有关。专用性达到一定程度，市场交易的潜在成本很高，企业就不能依赖市场，而使其规模扩大。所谓专用性资产是指一日形成很难再被转移配置的资产，或者即使能够再配置，也必定遭受严重的经济损失的资产。
最后，产权能够引导经济活动的当事人将外部性问题内在化。所谓外部性，是指从事经济活动的当事人给他人或社会带来的影响，包括有利影响和负面影响。产权能够引导经济活动当事人将外部性问题内在化。在明确界定产权的前提下，可以确认双方相互影响的程度及各自应承担的责任，从而清除外部性的危害。
以上通过对产权理论的分析，我们认为，中国在公有制基础上建立社会主义市场经济体制，必须对传统体制模式的转换，必须循着产权明晰化的思路推进经济体制改革。在传统国有制的体制下，无法建立市场经济的秩序。产权边界不清就不可能使企业成为唯一依赖市场的独立法人，因而就难以建立竞争性的市场结构。只有界定产权，才能使企业脱离行政控制轨道，把企业推向市场；只有界定产权，才能使商品交换不仅必要，而且成为可能；只有界定产权，才能实现政府职能的转变，并通过市场中介实现政府宏观调控的政策目标。
二、 国有企业产权的界定
根据广义财产权的理论，在我国公有制占有主导地位的条件下，其产权界定，主要包括以下内容：
首先，财产权性质的界定。从大的方面来看，财产权的性质可划分为公有产权与私有产权。法律对公有产权和私有产权，都要加以保护。党的十五大在理论和实践上的一个重大贡献，就是第一次从正面提出和回答了所有制改革的问题。它包括两个方面的内容：一是调整和完善所有制结构，实行所有制结构的多元化，要在坚持以公有制为主体的前提下，发展多种经济成分，其中包括发展个体经济，私营经济和外资经济。二是全面认识公有制的内涵，它不仅包括国有经济和集体经济，还可以将国有、集体成分渗透到混合所有制经济中，从而扩大公有制的覆盖面和支配范围。就全国而言，公有制占主导地位，就有的地方和产业而言，可以有所差别。实现公有制实现的多样化，要努力寻求能够极大促进生产力发展的公有制结实现形式。股份制是体现所有制构多样化和多种所有制兼容的典型方式。
其次，财产权主体的界定。要明确占有财产的法定主体，法定主体对某一特定的财产有排他性的独占权。传统公有制产权关系模糊，产权主体处于虚置状态，谁都是名义上的财产所有者，却谁都不承担财产风险。因此，明确产权关系的核心内容就是界定财产权主体。就国有企业而言，首先必须建立代表国家或全体人民独立行使财产权的资产管理机构。《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出：国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。确定法人财产权主体，实质上是促使企业产权独立化，推进以企业法人为中介的两权分离。
再次，财产权客体界定。财产权客体是法定主体所占有的对象物，包括实物形态的资产，价值形态的资产，有形资产。在我国，对国有企业实行公司化改造，实行以法人为中介的两权分离，那么作为行使原始所有权的国有资产管理机构尽管对企业资产仍拥有终极所有权，但它可以直接支配的只是以有价证券（如股票）形式存在的价值形态资产，而不能干预或支配企业实物资产的营运。
最后，财产权实现方式的界定。在自然人企业制度下，所有者对企业财产具有法律规定的最高的排他性占有权，它表现为所有者作为人格化的资本，享有全部资本收益，承担无限责任。所有者可以把日常经营决策权交由其聘任并向其直接负责、接受其监督的经营者，但这没有改变财产权的实现方式。公司法人制度的建立，使原来意义上的财产权裂变成原始财产权和法人财产权，它们分别以股权、债权、物权的形式存在。因此，在我国对国有企业进行公司化改造过程中，需要通过法律形式界定财产权的实现方式，明确原始所有者和法人之间的权利和义务关系。
一般说来，国有企业产权明晰化的较好形式，是实行股份制。股份制是指由数名出资者通过投资入股方式组成的一种法人企业制度，它的实体以公司的形式存在，使公司成为不依赖于股东而独立存在的法人，并对公司财产拥有法人所有权。对国有企业实行股份制改造后，会使国有企业的产权结构具有股权分散化、生产社会化、公司产权独立化、所有权约束规范化、资产增值制度化、资源配置市场化和公司经营透明与监督社会化等特征。否则，没有明晰的产权制度，没有现代的企业制度，中国的市场经济就缺少微观基础，也不可能真正实现经济市场化的目标。
三、国有企业产权制度改革的政府思路
产权制度的改革，是国有企业制度创新的重要内容。要消除减少市场机制运行的社会费用，改善资源的配置效率，增加企业的绩效，就必须变更国有企业现存的产权结构，并作出创新的制度安排。
产权是指拥有财产主体的一种行为性权利，它规定了人们在生产和交换中使用财产时必须遵守社会法律的规范，它不是某人或某些人对某些物品的特殊权利（所有权），也不意味着某人或某些人对财产权利的全部拥有，而是表现为使用权、收益权、转让权这样一组权利的复数形式。产权是可以分解的。当资产的所有者将资产的经营权转让给经营者之后，经营者便拥有对资产的实际支配权、控制权和受益权，而资本的初始所有者所掌握的，则是对资产收益的分享权和最终的所有权。产权的分解可以使社会资源的使用突破了财产所有者的局限，实现资源的有效利用。产权又是可以转让和流通的。财产的所有者将其所有的财产对外出租，转让等，可以实现实物形态的产权流通；在发达的市场经济体制中，产权还会以价值形态进行流通，如股票、债券的发行与流通，期货的流通等。价值形态的产权流通，突破了社会财产的实物形态在时间和空间上的限制，能够使资源在不同经济主体之间、经济组织之间，不同区域之间，乃至国家之间自由而充分地流动，不断趋于合理配置和优化组合。
产权制度是指围绕企业财产的运营而发生的相关主体间权、责、利关系的制度安排。产权制度从它产生伊始，就是被设计出来的为某一特定经济目的服务的。产权的界定、产权制度的设计，会责无旁贷地落在国家肩上。国家通过制定各种规则和法律来设计产权形式和经济运作体制，并不断地对其加以调整，目的在于解决资源稀缺条件下各种利益主体之间的各种利益矛盾，从而提高整个社会经济运作效率。其中，一个国家社会经济运作效率的高低，关键在于国家如何界定和行使产权的类型以及对经济组织形式选择的优劣。一般认为，作为一种经济制度，它是由所有制、产权结构和体制组织形式三个部分所组成。所有制作为整个经济制度的基础，提供了产权的初始规定；产权结构是存在交易条件下构成产权的全部权利在空间和时间上的分布状态；体制组织形式则是产权得以实施的机制或外部框架。
产权制度它决定着社会应如何组织生产和进行富有刺激力的产品分配，并确保经济活动主体具有创新精神，它是社会发展的主要动力之一。著名经济学家诺思认为，人们通常所认为的作为经济增长推动因素的产业革命和技术进步，实际上只是增长本身，而真正的经济增长的推动力是经济制度，即产权制度。因此，政府的重要任务之一,就是提高产权制度的效率，以尽量较小的制度成本获取较大的社会产值，或避免较大的社会资源的浪费。降低制度成本主要包括两个方面：一是降低特定产权制度下经济活动主体的交易成本；二是降低制定、监督执行和变革特定产权制度自身的成本。降低产权制度成本的基本要求有三点：一是对产权边界有明确的划分，使产权的限度有明确的界区；二是在产权边界明晰的前提下，把产权划归最利于降低成本和提高社会产值的主体；三是防止内在成本外在化和尽量使外在成本内在化。
我国国有企业产权制度改革，是国有企业制度创新面临的重要任务。虽然，产权问题早已成为经济学的一个古老的话题，但在我国，对产权问题的研究则是改革开放以后的事情。自改革开放到目前，我国对产权问题的研究大致上分为两个阶段：一是改革开放到党的“十四”大之前，侧重于对产权理论研究；二是“十四”大之后到目前，侧重于用产权清晰的原则界定国有企业的产权，构建国有企业的体制。虽然，关于产权制度的研究和对国有企业进行产权制度的改革取得明显的成果，对推动我国国有企业改革及经济体制改革的深化有着不可估量的作用，但从未来的发展来看，国有企业产权制度的深化改革，仍面临不少问题。在此，作者提出如下建议：
（1） 全面认识国有企业产权制度改革的相关性
国有企业产权制度改革，涉及到整个社会经济体制的改革，必须全面理解，综合改革。第一，不能把产权问题仅仅归结为产权清晰，或认为现代产权制度就是产权清晰。产权清晰是现代产权制度的重要内容，但如果忽略产权制度的其他方面，忽略产权制度改革同时的其他方面的配套改革，把产权的能量“神化”，最终也不会达到预期的目的。第二，不能把产权仅仅看成是一个法律制度的概念，不能把产权制度固态化。产权制度改革是整个经济体制改革的综合体现，产权制度是在经济机制的运行过程中实现的。因而，不能静态地理解产权问题，它是一个动态的范畴，而不是经济体制综合作用的结果。第三，不能把产权仅仅局限于企业制度上。产权制度涉及整个社会的经济体制，绝不仅仅是一个企业制度范畴。例如，产权要在各经济主体之间自由流动，就要有完善的资本市场；产权的有效运作，需要企业家的功能发挥；产权的改革，需要有国有资产管理体制的配套改革。因此，产权制度是涉及整个社会经济体制的范畴。
为全面理解国有企业产权制度改革，必须全面认识现代产权制度的构成体系。我们认为，现代产权制度的构成体系，主要包括以下四个方面；其一，现代产权制度的核心内容，是产权清晰；其二，现代产权制度的内在要求，是产权顺畅流动；其三，现代产权制度的组织构架，是产权结构多元化；其四，现代产权制度的功能机制，是企业家作用。
（2）正确认识现代产权制度的基本特征
现代产权制度，主要表现为法人产权制度，它是产权制度发展史上的一个划时代的变化。这一社会化的极为灵活的产权组织形式，具有以下基本特征：
第一，产权明晰。现代企业要求在产权界定的基础上，实现产权关系明晰化。主要明确三个问题：一是明确企业财产关系，企业财产责任与财产权利；二是明确企业法人与出资者、债权者的关系，企业法人的权利与责任；三是要明确经营者与职工的关系。
第二，产权市场化。在现代市场经济条件下，企业的产权不是凝固在企业中固定不变，而是成为一种可交换的商品，在产权市场中进行买卖与交换。在产权市场中产权流动的过程，同时也是企业的组织结构和资源配置结构进行调整的过程。
第三，所有权与经营权是分离的，政府与企业是分离的。企业拥有法人财产权，以全部法人财产独立享有民事权利、承担民事责任，依法经营、自负盈亏。企业以独立的法人财产对其经营活动负责，以其全部资产对企业债务承担责任。企业法人财产权的行使受出资人所有权的约束和限制，必须对出资人履行义务，依法维护出资人权益，对所有者承担资产保值增值的责任。同时，在所有权与经营权分离的情况下，政府和企业的关系当然也是分离的。
第四，产权权益有明确的保障。现代企业以法律形式来维系产权的契约关系，明确产权关系中的权利，保护各种合法权益，调整各行为主体的关系，使产权权益有明确的保障。
第五， 股份有限公司成为典型的企业财产组织形式。股份有限公司为财产权的社会化和商品化提供了有效的产权组织基础和运行机制，这集中表现在四个方面：其一，财产或财产权的形成趋于社会化、市场化，突破了产权作为个别人的、分散的、对象化等自身的局限，使之在一个更大的空间规模上组合起来；其二，财产的运用和支配趋于社会化、市场化，因为现代公司不是以自然人为本位的主体，它从一开始就从集中的方式凝结成一个法人实体；其三，产权的运用及其评价趋于社会化、市场化，因为在公司制组织形态上，原始产权与法人产权分离，所有权或原始产权的运作独立于直接物质生产过程之外，主体要素的流动不再受自己所有的财产份额的束缚，同时，上市公司会更多地接受社会的监督和评价；其四，产权职能角色趋于社会化、专业化，因为现代公司是通过有效的科层管理来进行流量协调和资源分配的，而执行这一功能的主体，是具有专业化知识的现代企业家阶层。
（3）明确国有企业产权关系要突出两个重点
第一个重点，要明确产权主体，对所有者明确定位，使所有者与所有物紧密结合，强化财产或财产权力的所有者对所有权的约束。根据我国法律规定，国有企业的所有者最终主体是全体劳动人民，国家代表全体人民行使权力。但根据我国的现实情况和生产力的水平，明确产权主体应体现以下两条原则的要求。其一，应当按照谁投资谁拥有产权和分级分层分类监管的原则，在国家统一所有的前提下，按照不同类型的财产或财产权力，划分为不同的产权主体。例如，对资源性资产中的国有自然资源和国家直接拨款或投资等方式形成的国有资产，以及国家凭借政治权力取得或国家依据法律认定的其他财产或财产权力，其产权主体应定位于中央政府；对于不关系国计民生的经营性资产、与本地区直接相关的公益性资产和由地方直接拨款或投资等方式形成的财产或财产权力，其产权主体应定位于相应的地方政府。其二，各级政府只能授权国有资产管理部门代表国家作为产权主体行使所有权力，负责对国家各种类型的财产或财产权力进行清产核资、产权界定与登记、资产统计与评估、保值增值考核、资产总量和资产结构及变动情况以及资产收益状况分析报告等方面的管理，其他部门都不能代表国家作为产权主体行使所有者权力和相应的国有资产管理权力，只能受托管理、经营，并确保其保值增值。
第二个重点，要明确所有者与经营者的关系，对经营者明确定位。这就要求政企要严格分开，国家作为所有者与企业经营者不再是一种依附、从属关系，而是一种所有者与经营者的平等法人关系。国家作为出资者即产权主体，只能享有财产所有权、收益权、依法行使支配管理权和对经营者的法定约束权，不应具有财产经营权，不能代行经营者职能直接进行经营活动。企业经营者作为市场主体和竞争实体，不应自主进行国有资产处置、支配与投资或作为国有资产的出资者并具有所有者权力，只能对法人财产自主经营、主动竞争，在竞争中自主发展并实现法人财产的保值增值，从而实现国有资产的保值增值。
（4）国有企业产权制度改革中应克服非市场化行为
根据现代产权制度基本特征的要求，产权制度改革应市场化，避免产权制度改革的非市场化行为。否则，将影响产权制度改革的最终效果。
从我国目前的改革实践来看，在国有企业中实行股份制改造，仍带有浓重的计划经济色彩，使股份制改造出现扭曲变形的问题，表现为许多非市场化行为。第一，在进行股份制改造试点企业的选择中，出于减少和降低改造失败后给国家经济和社会稳定的负面影响的考虑，大部分选择了非支柱行业中的中小企业，对国民经济影响力不大。第二，股权设置非市场化。国有股、国有法人股占70％以上，社会流通股仅占26％的畸形股权结构，一方面使股份制的资本集聚功能得不到充分发挥，另一方面又造成了治理结构的行政化，董事长、总经理大都由政府委派或由原国企领导充任，企业的决策仍然是由国有股权代表以“一言堂”方式作出，企业行为依然是“穿新鞋走老路”。第三，额度控制、切块分割的股票发行和股票发行与上市联动的非市场化做法，完全违背了“择优选强”的市场原则。股票发行后的几个月内 便上市交易，使许多不该上市的公司经包装后粉墨登场，使国有企业股份制改造成为企业单纯“圈钱”的工具，成了企业“吃完财政吃银行，吃完银行吃股民”的索钱行为，偏离了产权改革的初衰。第四，股本扩张非市场化。许多上市公司为了不断从股民手中索得资金；采用弄虚作假、编制虚假报表的手法，不顾公司实际经营能力、扩张能力和盈利能力，向股东高比例高价配股，使我国最稀缺的资本资源得不到合理配置和有效利用。上述这些非市场化行为，严重影响了国有企业产权制度改革的效果。因此，我国在对国有企业进行产权制度改革时，必须注意克服这些非市场化行为，以确保国有企业产权制度改革不断完善和深化，真正实现产权制度改革的最终目标。
政府与国有企业建立现代企业制度
根据产权制度要求，作为财产的组织和经营方式的企业制度，必须适应现代市场经济的要求，建立现代企业制度。现代企业制度是以产权制度为基础和核心的企业组织制度。建立现代企业制度，是发展市场经济和社会化大生产的必然要求，是公有制与市场经济相结合的有效途经，是国有企业改革的方向。
（一）现代企业制度的特征
首先，产权清晰、权责明确。产权清晰意味着围绕企业财产的一组权利的归属十分清楚，包括财产的所有权、使用权、收益权和处置权都要明确界定。在现代企业中，主要是严格区分出资者的权利和企业法人财产权利，确认法人财产权，使企业成为真正的市场主体，为企业自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束建立了财产基础。明晰产权关系同时也明确了有关的权益和责任。对出资看来说，其权益在于按投入企业的资产额依法享有资产受益和选择企业经营者等权利，并对企业的资产负有限责任。对企业来说，其权益就是依法独立自主地使用、支配、处置企业的财产；其责任就是依法经营、依法纳税、自负盈亏，并对出资者承担资本保值增值责任。
其次，法人制度。企业法人是法律为多个出资者合办规范的企业而构造的一种人格化的有独立法律地位的经济组织。法人企业只是企业的一种组织形式，并不是所有的企业都是法人，所有的法人不一定都是企业。企业作为法人，在法律上的地位都是平等的。企业法人又是一种营利性的经济组织，通过向市场提供商品和劳务，以取得相应的经济利益，并以追求利润最大化和长远的发展为目标。企业作为法人，必须完全独立，不存在与政府行政机构的隶属关系，政府作为出资者也只拥有出资者的权利，并不能否认企业的法人财产权。同时，现代企业制度还要求企业必须健全决策、执行和监督体系。
再次，组织管理科学。企业内部的权力机构、经营机构和监督机构权责分明、各司其职，同时又相互制约，形成一种“制衡”的权利结构，保证了企业内部的组织管理机构的设置规范科学。企业内部实行企业家负责制、职工参与民主管理、体现竞争和效率要求的人事制度和工资制度等，保证了企业内部的管理体制科学。现代企业尽可能地应用现代科学技术成果，形成以现代技术为基础的科学的经营管理方式和采用先进科学和管理手段，保证了企业组织管理科学和管理手段现代化。
（二）现代企业制度的类型
在现代企业制度中，以企业财产的组织形式和所承担的法律责任为标准，可以划分为三种主要类型：单个业主制、合伙制、公司制。
单个业主制，它是由业主个人出资兴办的并由业主直接经营的企业制度。它体现的是自然人财产制度，出资者的财产和企业经营者的财产是合一的，单个业主制企业，一般规模较小，结构简单，业主承担完全的无限责任。单个业主制企业，经营方式灵活，决策迅速，利润独享，但缺乏一种长期的稳定性。为了维持社会廉洁，有些国家对政府官员成立个体企业给予限制或禁止。
合伙制，是由两个或两个以上的出资人联合经营的企业制度。合伙制企业的基础是合伙关系，而合伙关系一般是通过书面的合伙协议确立的。合伙制企业内部的关系，即合伙者之间的法律关系，是由政府的法律、法规和企业的章程来规范和调整的。合伙人在同一企业名称下从事经营活动，对公司的债务承担无限的清偿责任。合伙制企业的法律地位具有特殊性。一方面，合伙企业可以以合作业人集体的名义拥有和转让财产，进行法律诉讼等，从这方面看，合伙企业具有法人企业的某些特征。另一方面，合伙企业经营行为的法律责任，归根到底要落实到合伙人，由他们各自承担。从这种意义上说，合伙企业不具有法人的性质。
公司制，是指实行股份制的企业制度。股份制企业，在现代市场经济中虽然数量不是最多的，但却占据着支配地位，因为大多数大中型企业通常采用公司形式。公司是法人，是具有民事权利能力和民事行为能力、依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，是法律所虚拟、创制并认可的“人格化”的组织。公司作为法人，要达到具有法定数量的、能独立支配的财产，这是公司享有民事权利和履行民事义务的物质基础。公司作为法人，必须依法成立，按照法律规定的形式、内容、程序、经营范围和经营方式成立公司，即公司的设立必须符合公司法的准则。公司既是“人合”，又是“资合”。“人合”是指由两个或两个以上的自然人或法人组成。“资合”是指参加公司的人，即股东，必须出资，公司的财产由股东的出资所组成。
根据股东对公司债务所负的责任不同，公司可分为无限公司、有限责任公司、两合公司、股分有限公司四种形式。
无限公司又称无限责任公司，是由两名以上的股东所组成，股东对公司债务负连带无限清偿责任的公司。无限责任是无限公司的本质。无限公司一般是建立在出资人密切关系基础上的一种比较典型的“人合”公司。在无限责任公司中，每一个股东都对公司的债务承担全部给付责任，不得以出资比例为由来推卸。股东的偿债责任和连带关系，一直持续到全部债务被清偿时为止。无限公司在数量上相对较少，在全部公司中也不占重要地位。
有限责任公司又称有限公司，是由若干个人以上，一定人数以下的出资者出资组成，每个股东仅以其出资额为限对公司承担责任。中国《公司法》第二十条规定；“有限责任公司由两个以上五十个以下股东共同出资设立”。股东可以是自然人，也可以是法人。有限责任公司不公开发行股票，其股份并不要求等额。股东原则上可以转让其股份，但向公司以外的人转让，要受到很多限制。有限责任公司的设立和运作都比较简单。
两合公司是由两部分股东组成的公司。一部分股东必须对公司债务负连带无限清偿责任，称为无限责任股东；另一部分股东只以出资额为限对公司债务负责，是有限责任股东。显然，两合公司是介于无限公司与有限公司之间的一种公司形式。在两合公司中，无限责任股东的地位与无限公司股东的地位相同，承担的责任和风险较大，所以，一般只有无限责任股东才享有业务执行权。两合公司，从“人合”的角度来看，是一部分手中有一定的资产，只想投资取利，并不想冒太大风险的人与另一部分需要筹集资本，善于经营管理，又富有冒险精神的人的组合。
股份有限公司称股份公司，它是由一定人数的股东发起，把全部资本划分为均等的若干股份，通过向社会发行股票，由公众自由认购，股东只承担有限责任的企业法人。股份有限公司虽然占公司的比重不大，但它却是现代企业的最典型的形式。股份公司发给股东的以证明他入股的资本额并借以取得股息收入的凭证称股票，它是股份所有权的书面凭证，属于资本证券。其特点有三：其一，购买股票是一种永久性投资，不具有返还性。其三，购买股票既可按规定获取股息，同时又承担着以股资清偿债务的风险。其三，股票可自由转让，具有流通性。股票按其股东权利的不同，可分为普通股和优先股。持有普通股的股东有四项基本权利：（1）具有均等的利益分配权，同股同利；（2）参加公司管理以至控制公司，其权利一般与股份成正比；（3）均等分取公司剩余财产的分配权，即当公司解散清算时，有权分取偿还债务之后的剩余财产。（4）优先认购新股票的权利，即当公司增发新的普通股票时，老的股东有按比例优先认购的权利。优先股的股东，没有参与公司经营管理的权利和投票权，但有优先分配股息权和优先分配剩余财产的权利。在社会主义市场经济条件下，经济活动通常以“企业”为单位组织而展开的；企业是现代微观经济的主要形式；创造更多的满足人类需要的物质财富，不断改进其经营绩效，是企业的主要目标。然而，要实现这样的目标，企业必须解决三个基本问题：一是选择正确的经营方向、内容和规模，使企业的产品符合社会需要，并保证产品价值的实现；二是充分利用能够利用的各种资源，使有限的投入获得尽可能多的有效产出；三是引导参与者的行为选择，诱发他们提供企业所需要的贡献，形成实现企业目标所需要的合力。这三个基本问题的解决，主要依赖于企业制度。企业制度在为企业组织提供基本规则和框架时，表现出三种功能：导向功能、激励功能和协调功能。导向功能是指企业制度指导企业经营方向的选择、引导稀缺资源的配置和使用的功能；激励功能是指企业制度诱导各类参与者提供符合企业要求的贡献的功能；协调功能则是通过制度安排，使各类参与者在企业经营的不同时空朝着共同的方向努力，使他们提供的不同贡献形式有利于实现企业目标的合力的功能。
企业制度是通过经营权力和利益的分配来实现上述功能的。通过经营权力的分配，企业制度决定了不同参与者在企业活动组织中的相对地位，同时也影响着企业经营的方向、内容和规模的选择、协调不同参与者的贡献；通过利益分配，企业制度决定了不同参与者在企业活动中的利益实现方式，从而以不同形式诱发这些参与者的行为选择，影响他们的努力程度。因此，我们可以把企业制度概括为：规定或调节企业内部不同参与者之间权力关系和利益关系的基本原则或标准的总和。这些原则或标准以及由此决定的不同参与者的权、利关系影响着企业的经营绩效，从而在一定程度上影响着企业的生存和发展。
企业制度本身有一个形成和发展的过程，尽管在现代市场经济体制下，企业的各种形态或企业的各种组织形式同时存在，但总的趋势表明了一个从个人业主制到合伙企业再到公司企业的演变过程。公司制度是现代企业制度的重要形式。企业制度只是社会制度的一个组织，并存在于一种与之相适应的制度环境中。构成现代企业制度赖以生存的制度环境因素主要有：（1）以独立经济人格存在的自然人。独立的经济人格意味着自然人脱离了各种依附关系，有资格对自己的财产以及经济行为负责。（2）信用制度的发展。信用制度为某一经营者支配别人的资本、财产等提供了保障，只有信用制度的发展，企业才可能通过股票等形式进行融资。（3）劳动力市场和经理市场的存在和由此所决定的企业必须由一个法人治理结构来经营和管理。（4）现代企业制度的法律体系，包括：规范现代企业内部关系及现代企业与其权利人和政府之间的法律；规范现代企业与其他企业之间竞争关系的法律；规范现代企业与其顾客之间关系的法律等。（5）风险意识。
现代企业制度能够产生较好的制度绩效，可以从两个方面来分析。首先，从微观角度来看：企业的风险（有限责任）和自由转让（股票买卖）的制度性安排，可以有效地解决资本的聚集问题，从而形成了规模经济；股权和法人产权的分离，使私人资金由游离状态进入经营状态，使单个私人资本进一步社会化，产生了社会资本；法人治理结构以较低成本实现了股东、董事会、经理人员之间权力的分离和制约，实现了所有权与经营权的分离，其直接结果是管理专业化。其次，从宏观角度分析，通过对稀缺资源的合理配置，提高了整个社会的经济效益；通过现代企业制度的建立，从本质上排斥行政手段，推崇法律手段和经济手段，这将导致整个社会经济体制的变革。
（三）政府的对策选择
党的“十四”大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这种市场经济应该是一种现代商品经济，它要求有现代企业制度、健全的市场体系和完善的宏观管理系统，市场和政府则构成现代企业制度的运行条件。建立现代企业制度，就是重新构造适应社会主义市场经济的微观基础。
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，对现代企业制度概括为：一是产权关系明晰，企业中的终极资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利，承担民事责任的法人实体。二是企业以其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏、照章纳税，对出资者承担资产保值增值的责任。三是出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利。四是企业按照市场需求组织生产经营，以提高劳动生产率和经济效益为目的，政府不直接干预企业的生产经营活动。企业在市场竞争中优胜劣汰。五是建立科学的企业领导体制和组织管理制度，调节所有者、经营者和职工之间的关系，形成奖励与约束相结合的经营机制。概括地讲，现代企业制度，就是一种产权明晰、自负盈亏，以投入资本承担责任，按市场需求生产经营，所有者、经营者和职工奖励与约束相结合的一种新型企业制度。它是一种制度体系，这种制度体系要求明确企业的性质、地位、作用和行为方式，要求规范出出资者所有权与法人财产权、债权人与企业法人、企业与外部环境、企业内部机制等多方面的基本经济关系，突出的是要确立企业民事法律关系的主体地位和企业在市场中的竞争主体地位。
现代企业制度是针对早期的企业制度提出来的。从产权关系的法律形态来考察，企业制度经历了独资企业、合伙企业和公司企业的发展过程。在当今西方市场经济的国家里，以上三种企业组织形式同时并存，但从发展趋势来看，其主体是股份公司。现代企业制度是随着商品经济的发展而产生的，是适合现代市场经济要求的一种企业制度，以公司制为代表的现代公司制度构成了现代企业制度的主体。自19世纪末以来，在发达的市场经济中发展形成的现代公司制度，突破了血缘关系的纽带，由众多的出资者结合而成，它是一个法人团体，在法人财产的基础上运转，公司股东只在他出资的范围内负有限责任。同时，公司制不是由业主直接经营，而是通过法人治理结构，由现代企业家治理。这样，公司制就能够较好地适应从事大规模生产和大规模流通相结合的经济活动的现代企业的需要，成为现代大中型企业的基本组织形式。公司制通过明确界定财产权利与责任，使资本的效率获得真正广泛的关心，使产权的转让与交易得以有效地进行，并通过这种转让与交易，实现资源的有效配置。
在我国，现代企业制度是针对计划经济体制下建立起来的传统国有企业制度提出来的。改革二十年来，我国高度集中统一的计划经济体制已经开始被打破，政府直接控制经济的程度大大减弱，企业开始面向市场、走向市场。但新型的政企关系尚未真正建立起来，国有企业始终未能摆脱对行政主管部门的依附和对财政补贴的依赖。虽然从体制上说已从过去的计划经济变为市场经济，但目前我国的市场经济尚未完善，制度尚不健全。企业虽然已从过去的两只眼睛盯着政府行事，变成一只眼睛盯着政府，一只眼睛盯着市场，但仍处于两难境地。因此，必须实行真正的政企分开，转变政府职能。建立现代企业制度是国有企业制度创新的正确途径。如果中国经济体制的改革，不触动传统企业制度本身，仅是强调放权让利，那么这种改革最终也不会成功。
1999年22日中国共产党第十五届中央委员会第四次全体会议制定并通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中，对国有企业建立现代企业制度，提成了基本的政策导向：
第一，继续推进政企分开，实现产权关系层次化。第一层次，出资者所有权；第二层次，法人财产权，即拥有出资者投资形成的全部法人财产权。企业必须拥有出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利，承担民事责任的法人实体。企业以其拥有的全部法人财产依法经营、自负盈亏、照章纳税，对出资者承担资产保值增值的责任。第三层次，企业经理阶层，拥有企业的经营权。就是说，建立现代企业制度，必须形成一个多层次的比较明晰的产权关系体系。同时，要使出资者责任有限化。即出资者对企业只承担有限责任，而不负连带清偿责任，有限责任以出资额为限。有限责任具体包括两层含义：一是企业以其全部法人财产为限，对其债务承担有限责任；二是企业破产清算时，出资者只以其投入企业的出资额为限，对企业债务承担责任。
第二，面向市场着力转换运行机制，实现企业运行市场化。企业要按照市场需求自主生产经营，政府和投资者都不直接干预企业的生产经营活动。企业在市场竞争中优胜劣汰。长期亏损、资不抵债的企业应依法破产。
第三， 积极探索国有资产管理的有效形式。要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体和机制，建立和健全严格的责任制度、企业法人治理结构和内部约束机制。
第四，对国有大中型企业实行规范化的公司制改革。要使公司制成为现代企业制度的一种有效的组织形式，要使公司法人治理结构成为公司制的核心，除极少数必须由国家垄断经营的企业外，要积极发展多元投资主体的公司。
（四）政府在国有企业制度创新中的作用
国有企业的制度创新是国有企业改革的重要内容，同时也是一项艰巨的任务。在国有企业制度创新的过程中，政府要针对国有企业制度创新所面临的特殊性，合理发挥政府的作用。
企业制度创新本来是一个自然的过程，是企业制度发展规律的体现。但对于我国的国有企业而言，实现制度创新，面临许多特殊性：
第一，企业的形成来源具有复杂性。作为国民经济主体的中国国有企业，从其产生来看，包括四个来源：一是来源于新民主义革命时期创建的公营企业；二是来源于建国后对官僚资本的没收；三是来源于解放初期对民族资本主义工业化的改造；四是来源于在社会主义建设中的政府投资。
第二，经济体制具有行政性。由于中国国有企业形成的特殊性和国家所处的特定历史时期，我国在建国后的三十多年的时间里，实行的是高度集中的计划经济体制，企业不是一个独立的经济实体，而是政府的附属物。主要特点有两个：其一，企业运行行政化，包括企业经济地位行政化、企业决策行政化、经济环境行政化。市场和消费者对企业所产生的压力或动力，被政府的主管部门人为地阻隔割断。其二，企业的动力机制不健全。由于国有企业总是隶属于政府，接受政府指令的推动，本身不具有独立的决策权，因而预算约束软化，动力机制不健全，企业自身缺乏内在的追求物质利益的动力，形成权利与利益脱钩的政府企业模式。
第三，产权关系具有模糊性。传统国有企业的产权安排包括三个基本规定：一是国有制成员对财产占有的平均性；二是国有制的产权“一大二公”，具有非排他性；三是产权权利不完整，在所有权、使用权、收益权、处置权和让渡权等一组权利中，多数权利不到位。因而，“吃大锅饭”、“搭便车”行为成为一种通病，同时由于产权关系封闭，导致资产闲置、结构失衡的问题普遍发生，资源配置很难实现帕累托最优状态。
第四，产权运作具有低效性。国有产权制度最明显的功能是排除了任何个人占据财产而获利的可能。国有产权设计者初衰及其遵循的原则，是让每一个产权所有者都平等地行使自己的权力参与公共决策，但随着所有者人数的增加，为进行某项决策而花费的时间和精力越来越多，产权的行政费用急剧上升，包括政府实行“统包统配”、“统购统销”等发生的行政费用和企业为协调各种内外部关系所发生的企业组织费用和市场组织费用。
根据中国国有企业制度创新面临的特殊性，实现国有企业制度创新，首先是要通过国有产权的重构，实现政资分离，解决产权明晰问题，解决以往国有企业财产关系中的“所有者缺位”或“产权虚置”问题。国有企业产权革命是一种制度性的产权关系的根本性调整，它涉及深层次的产权关系属性、基本框架、运作规则等问题，是一场对原有产权结构的深层次的调整。其重点：一是建立以财产所有权分散化为前提的多元持有者的产权结构；二是建立具有民主程序特征的集体产权结构，对使用资源的各种权利、权利的运作，必须由集体的决策机构作出安排与约束；三是建立剩余索取权与控制管理权相分离的产权结构；四是建立剩余索取权可转让的产权结构。
为了保证产权结构的重组，必须建立产权的流动机制和产权交易市场。传统体制下的国有资产存量凝固化，增量资产难以实现有效配置的重要原因之一，是国有产权不具有流动性。在社会主义市场经济条件下，产权的流动是优化资源配置的客观要求，是正确、有序地选择与组织企业财产组织形式的必要前提。产权的流动与重组，主要包括五种形式：第一，股权转让。即通过资本市场实现产权流动与重组，具体包括股权定向转让、股权协议转让、股权直接进入二级市场等。第二，改制置换产权。即通过企业改制实现产权流动与重组，具体包括以股份合作制形式置换产权，以职工持股形式置换产权，以法人持股形式置换产权。第三，兼并收购。即通过产权有偿转让使被兼并企业资产流向兼并企业的产权重组形式。第四，破产出让。即通过清算、解散等复杂的程序实现资产变现的产权流动与重组。第五，公开拍卖。即通过市场竞价实现产权的有偿转让。
实现产权流动与重组的具体途径主要有三种：一是吸引外来资金与国有产权“嫁接”形成合资企业群体，具体包括：国有产权之间的嫁接，国有产权与社会资本（股票）之间的嫁接，国有产权与集体产权之间的嫁接。二是通过存量资产调整组合，促进产权流动，包括通过关、停、并、转组建新企业，盘活资产；通过内联、批租、转让、出租、合资等手段改变土地使用性质，实行土地置换。三是通过组建大型集团公司，推动国有产权的流动与重组。
国有企业制度创新的第二层含义是企业制度创新。根据我国国有企业的实际情况，除少数关系社会安全的非竞争性国有企业仍实行官办外，对于大多数竞争性的国有企业，都应实行股份制改造，使股份公司成为国有企业的主要组织形式。首先，要界定企业产权，包括国家在内的企业出资原始产权的权利界定和作为代理人的企业法人的权利界定。其次，设定企业组织制度，建立包括股东大会、董事会、监事会及总经理负责制的公司组织。再次，在公司法人治理结构和选择上，各项制度的安排应遵循以下方向：一是明确国有企业终极所有权属于国家；二是大力支持法人相互持股，形成若干以股权关系为纽带的企业集团，在此基础上形成基本由企业法人代表之间相互选举董事和法人董事在董事会中占支配地位，从而形成经理人员占主导、支配地位的公司治理结构。
政府在国有企业制度创新中发挥主导作用。因为我国在工厂制的基础上、在以公有制为基础的国有企业基础上建立现代企业制度，并且是在建立社会主义市场经济体制的同时来建立现代企业制度，这些客观情况决定了政府的作用是重要的。
首先，政府本身就是制度变迁的主体。在企业制度创新过程中存在着两种制度主体，即政府主体和非政府主体，建立现代企业制度就是这两种制度主体参加的社会博弈。由于制度是一种“公共物品”，政府垄断了国家的“暴力潜能”，政府能够强制地实施制度变迁；并且政府的强制性实施具有一定的“规模效益”。因此，在企业制度创新过程中，不但强制性制度变迁的实现必须通过政府的强制实施，诱致性制度变迁也必须通过政府放松约束才能够实现。政府作为社会的正式代表，必须对制度创新全局负责。在制度变迁过程中，政府的手段主要意识形态、行政权力、法律和税收等。在强制性变迁过程中，政府主要采取强制的方式直接地实施制度变迁；在诱致性变迁过程中，政府主要通过说服和诱导的方式间接变迁。
其次，政府是制度变迁的直接组织者。由于中国建立现代企业制度的特殊性，同时又涉及到全局性的利益调整，因此，政府在建立现代企业制度过程中将发挥着特殊的作用，即政府直接组织和推进现代企业制度的建立，直接帮助企业规定其具体的制度形式。政府应为企业自主制度创新提供一个可能性空间。这种可能性空间，既能促使企业激发制度创新的动力，有一定的制度创新的选择余地；又能对企业制度创新的行为有所约束，形成制度创新的规范，使企业自主创新有大致的方向和行为的依据，同时还应确定企业在制度创新中自主选择行为的不可逾越的边界。此外，政府应大力宣传现代企业制度，强化人们的改革意识；加强企业制度创新的管理与协调工作，寻求改革的稳定形态。
再次，政府是制度变迁的总控制者。在企业制度创新过程中，总的制度框架必须由政府制定，包括制度创新的总体目标、方法、步骤、遵循的原则等，都应由政府确定，提供制度创新的行为规范。特别是政府作为国有企业的所有者代表，肩负的任务更是多重的，既要完成作为政府的一般职能，又要完成作为所有者的职能。特别是政府作为所有者，首要的任务是实现政企分离为建立现代企业制度奠定基础；其次，要进行政企分离后的制度安排，构造新的企业制度框架；再次，要设计国家作为最大的所有者的监控机制；最后，要制定防范国有资产流失和避免企业通过破产而逃废金融债务的措施，以及政府的利益分配形式。
最后，政府是降低制度转换成本和稳定社会的主要责任人。由于中国建立现代企业制度的特殊性，政府要根据企业改革过程的要求及时调整政策，诱导企业进行制度创新，同时又要解决历史遗留问题，如企业债务、冗员、下岗职工再就业、企业办社会、社会保障等。政府帮助解决这些问题，既为企业制度创新构造可能性空间，又可以影响企业制度创新的成本与收益，实现降低制度转换的成本与减少社会动荡的双重目标。因此，政府应特别注意对企业制度创新的方向性引导，注意克服两种倾向：一是要克服以制度模仿代替制度创新的倾向。因为创新主体对选择的制度并不具有充分的信息，容易产生以制度模仿代替制度创新的倾向，这虽然只付学费，不付创新费用，但简单的模仿，容易导致与中国实际相背离的形式主义，最终延误制度创新的过程，不能走出一条适合中国企业稳定发展的创新之路。二是要注意克服以企业组织创新代替企业制度创新的倾向。企业组织创新包括企业内部职能组织重构和不同企业之间的产权、经营、利益分配关系的重新组合，目的是为了优化组织结构、发挥规模效益、降低交易费用。企业组织创新固然是企业制度创新的重要内容，但不是全部。若企业仅以公司化改革这种组织形式上的创新来代替企业制度创新，最终也必然使制度创新流于形式。因此，政府应引导企业在产权制度、企业组织制度、企业内部治理制度等一系列制度的全方位创新，这是政府在目前这一特殊时期的特殊任务。
7．4 政府与国有企业的战略性改组
推进国有企业的战略性改组，是国有企业改革的重要任务，是实现对国有经济布局战略性调整的重要手段，同时，又是建立与完善现代企业制度的重要条件。
一、国有企业战略性改组的意义
改革开放以来，国有企业的组织结构发生了积极的变化，但目前仍不合理。主要是重复建设严重，企业大而全、小而全，没有形成专业化生产、社会化协作体系和规模经济，缺乏市场竞争力。这些问题的存在，必须通过推进国有企业的战略性改组来实现。国有企业的战略性改组，又是政府实现国有经济布局战略性调整的必要手段。党的十五届四中全会作出的关于国有企业改革与发展若干重大问题的决定，提出要从战略上调整国有经济的布局。其目的就是要充分发挥国有经济在国民经济中的主导作用，增强其宏观调控能力。其具体战略是：调整国有经济布局要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来，坚持有进有退，有所为有所不为。在国有企业中，涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，政府要加强控制。其它行业和领域，通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，提高国有经济的整体素质。推进国有企业的战略性改组，有利于实现国有经济布局的战略目标。这是因为：
第一， 国有企业的战略性改组调整国有经济布局的实现。国有经济要近可能从国民经济的非重要行业和非关键领域退出，而集中重要行业和领域，并不意味将非重要行业和非关键领域的国有企业一卖了之，而是将其大部分转变为国家可以持股但不控股的非国有企业，把重要行业的国有企业大部分转变为国家控股的有实力和有效率的国有企业。这些任务的完成，主要通过国有企业的战略性改组来实现。
第二， 国有企业的战略性改组有利于提高国有经济控制力。为了保证和实现国有经济的主导作用，就要通过国有企业的战略性改组，依靠国有独资企业、国有控股和参股企业的发展增强国有经济的控制力；就要通过国有企业的战略性改组，使关系国民经济命脉的重要行业和领域得以加强，占支配地位，使其支掌、引导和带动整个社会经济的发展。
第三， 国有企业的战略性改组有利于提高国有经济素质。通过国有企业的战略性改组，实现资产重组、结构调整、“抓大放小”、增强企业的竞争力，这必然会使国有经济的整体素质得到提高。
二、国有企业战略性改组的目标
国有企业战略性改组的目标，是专业化与二是集团化的统一。因为只要是市场经济就必须实行专业化，只要是现代市场经济，就必须搞集团化。国有企业大而全和小而全的组织结构，必须进行专业化改组，要按产品或业务把国有企业分解为各个具有专业性内容和特点的组织。只有企业的专业化，才能实现全社会资源的有效配置和提高效率。
集团化是现代垄断竞争的市场经济的典型企业组织。只有集团化，企业才能具有较大的规模优势，才能充分和有效地利用资源，降低生产和经营成本，产生良好的规模经济效益，才能具有强大的市场竞争力、创新能力和发展潜力。当今世界，集团化的大企业发挥着主宰作用，国家间的经济较量也集中表现为大企业或大集团之间的较量。我国的国有企业是国民经济的支柱，要在国际市场上立住脚和具有竞争力，就必须实行集团化，发展集团化的大企业。要通过国有企业的战略性改组着力培育实力雄厚、竞争力强的大企业和企业集团，还要尽可能培育跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。并且，所有实行集团化的大企业都应该按专业化的方式来组织和运作，所有实行专业化的小企业要为集团化的大企业生产和提供零部件，这是专业化与集团化的外部统一。
三、 政府推进国有企业战略性改组的对策
政府在推进国有企业战略性改组的过程中，应主要采取的对策是：
第一， 政府要积极探索公有制的多种有效实现形式。对具有优势的国有大中型企业，宜于实行股分制的，要通过规范上市、中外合资和企业相互参股形式，改为股分制企业，发展混合所有制经济，以此放大国有资本的功能，提高国有经济的控制力和带动力。
第二， 采取区别对待的政策。对极少数的必须由国家垄断经营的企业通过国家给予必要的支持，更好地发挥应有的功能；对竞争性领域中具有一定实力的企业，通过引导多方投资加快其发展；对产品有市场但负担过重、经营困难的企业，通过兼并、联合等形式进行资产重组和结构调整，盘活存资产；对产品没有市场、长期亏损、扭亏无望和资源枯竭的企业，以及浪费资源、技术落后、质量低劣、污染严重的小企业，要实行破产、关闭。
第三， 要积极扶持中小企业特别是科技型企业的发展，使它们向“专、精、特、新”的方向发展，促进其同大企业建立密切的协作关系，提高生产的社会化水平。通过继续采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种方式，放开搞活国有中小企业。
第四， 政府要为国有企业的战略性改组创造良好的外部环境。一是要通过推进和完善全方位、多层次、宽领域的对外开放政策，鼓励国有企业合理利用国内外两个市场、两种资源，提高国际竞争力；二是加快投融资体制的改革，建立投资风险的约束机制，严格执行项目资本金制度和项目法人责任制，制止不合理的重复建设；三是建立有利于商品、资金、技术、劳动力合理流动的全国统一的市场体系和市场规则，消除分割、封锁市场的行政性壁垒，营造公平竞争的市场环境。四是建全社会中介服务体系和市场经济的法律制度，为企业的生产经营营造良好的社会环境。
7．5 政府与国有企业的技术进步
加快国有企业的技术进步和产业升级，是使国有企业适应全球产业结构调整的大趋势和国内外市场需求变化的重要步骤，它对确保国有经济在国民经济中的主导地位，积极拓展国有经济发展的新的空间，发挥关键性的作用。
我国国有企业普遍存在的技术落后问题，已成为制约国有经济发展的重要因素。因此，推进国有企业改革与发展的重要任务之一，是加快国有企业的技术进步和产业升级。中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定，提出了国有企业技术进步和产业升级的方向和重点是：以市场为导向，用先进技术改造传统产业，围绕增加产品品种、改进质量、提高效益和扩大出口，加强现有企业的技术改造；在电子信息、生物工程、新能源、新材料、航空航天、环境保护等新兴产业和高技术产业占据重要地位，掌握核心技术，占领技术制高点，发挥先导作用。要处理好提高质量和增加产量、发展技术密集型产业和劳动密集型产业、自主创新和引进技术、经济发展和环境保护的关系。
推进国有企业技术进步和产业升级的主要任务是：（1）通过技术进步和产业升级，使少数大型企业和企业集团在产品质量、工艺技术、生产装备、劳动生产率等方面达到或接近世界先进水平，在国际市场上占有一定份额；（2）通过技术进步和产业升级，使一批企业或企业集团具有较高技术水平，能够生产高附加值产品，在国内外市场有较强的竞争力；（3）通过技术改造和产业升级，使多数企业不断进行技术改造和产品更新，并充分发挥我国劳动力充裕的优势，积极参与国内外市场竞争。
政府要采取积极有效的政策措施，支持企业的技术进步和产业升级。（1）要利用当前国家实行积极财政政策、扩大内需的有利时机，集中必要力量，对重点行业、重点企业、重点产品和重大先进装备制造加大技术改造投入，并向老工业基地倾斜。（2）对于有市场、有效益、符合国家产业政策的技术改造项目，给予贷款贴息支持。对这类技术改造项目的国产设备投资，国家要实行优惠的税收政策给予鼓励和支持。（3）积极培育和发展产业投资基金和风险投资基金，充分利用国内外资本市场筹集资金，支持企业技术改造、结构调整和高新技术产业发展。（4）实施促进科技成果转化的鼓励政策，积极发展技术市场，继续采取加速折旧、加大新产品开发费提取、减免进口先进技术与设备的关税和进口环节税等政策，鼓励企业进行技术改造。（5）形成以企业为中心的技术创新体系。政府必须通过政策引导，鼓励企业加强技术开发力量和加大资金投入，要求大型企业都要建立技术开发中心，研究开发有自主知识产权的主导产品；政府要鼓励科研机构和大专院校的科研力量进入企业和企业集团，强化应用技术的开发和推广，促进科技成果向现时生产力转化；政府与企业都要建立与形成吸引人才和调动科技人员积极性的激励机制，保护知识产权。
第八章 政府与产业结构调整
建立社会主义的市场经济体制是中国经济运行方式的历史性变革，而调整产业结构是推进中国市场经济发展的重要环节，是保证中国经济长期稳定发展的重要措施。党的十五大报告指出，要对经济结构进行战略性调整，这是在面临世界科学技术加快发展和国际经济结构加速重组的新形势下提出的战略选择，它关系到提高我国的国际市场竞争力和保持国民经济持续、 快速、健康发展的重大问题，因此是更为紧迫和重要的任务。这一点在我们的理论研究和实际工作中都已达成共识。调整产业结构的手段主要有两个：一是运用市场机制；二是政府干预。本文重点阐述如何通过政府干预实现产业结构的调整。
调整产业结构的必要性
产业结构是一个具有丰富内涵的概念。它包括产业的技术结构、产业的资本构成、产业的地域结构、产业的规模构成和相应的产品构成等。产业结构的调整是经济发展中的永恒性主题，也是世界性问题。在我国建立社会主义市场经济体制的过程中，只有进行产业结构调整，才能不断推动经济向前发展，才能提高社会资源的配置效率。
建国以来，我国产业结构已经进行了几次大的调整：一是在六、七十年代，实行重工业优先增长的发展战略，结果造成农、轻、重比例严重失调，形成“重重”、“轻轻”的产业结构。二是从七十年代末到整个八十年代，实行鼓励轻工业更快发展的政策，经济增长重心向轻工业倾斜，但又遇到一个新的矛盾，即加工工业增长过快，基础产业和基础设施建设严重滞后。三是在“八五”期间，结构调整突出表现在加强农业、基础设施和基础产业等方面。基础设施和基础产业的高速发展，使长期制约我国经济增长的“瓶颈”矛盾明显缓解。但是我国目前的产业结构仍存在很多问题，特别是随着市场需求约束和国际竞争压力的加剧，结构不合理的矛盾日益突出，主要表现为：一是经济基本上是粗放型的增长方式，经济的增长主要是依靠高投入和高消耗实现的，代价很大；二是重复建设所导致的资源浪费现象仍然存在，资源配置不合理；三是地区产业结构趋同发展，企业技术水平和产业整体素质不高，第三产业发展滞后，高新技术产业的增长点不多，供求仍存在结构脱节等问题。以上这些问题不全是现在才有的，许多是历史积淀的产物。当然这些问题的存在，既有历史原因，又有体制上的原因。
不仅如此，当前我国经济还面临着新的形势：一是我国经济成长进入了深刻的阶段性变化时期，目前居民消费需求正朝着追求高档次、新品种、宽领域方面演进。在向消费结构明显升级转化之中，许多传统产业和产品结构不适应市场需求的变化；二是世界科技加速发展和国际经济结构加快重组，高新技术及其产业的掘起，特别是电子化、信息化、智能化、数字化技术蓬勃兴起和广泛适用，已使一些发达国家由工业经济向信息经济时代迈进；三是我国对外开放向广度和深度不断推进，特别是加入世贸组织后，面临的国际竞争更加激烈。因此，推进产业结构战略性调整的任务十分紧迫。同时，调整产业结构也是工业化过程中的客观规律。目前，我国正处于人民生活由温饱到小康的过渡阶段。按当前汇率计算，1996年我国人均GDP约为750美元。国外经验证明，在人均GDP为400－1000美元的时候，是结构变化最活跃，结构升级最关键的时期。结构调整是动态的，在工业化的长期过程中，需要不断适应科技发展和市场需求的变化，完成一轮又一轮的结构调整，以此来推动工业化进程。例如，日本战后确定首先发展电力、钢铁工业。在50年代后期，当电力和钢铁的发展完成了战略性产业调整使命后，就及时将汔车、家电为主的机电工业作为领先发展的战略性产业。在国民收入倍增计划中提出了产业结构高度化等战略思想，规定了机电工业的发展目标。同时，采取各种方式促使基础产业的发展围绕提高机电工业的水平进行。由于各方面的支持，从而推动了小汽车和家电等耐用消费品的生产，掀起了所谓的“消费品革命”。这反过来又促进了机电工业的发展，使汽车制造装备业得到了长足的发展。
几十年来世界各国经济发展的基本经验表明，通过结构的不断调整、升级推动经济发展，是不可违背的客观规律。因此，我国在进入工业化时期，必须遵循经济发展的客观规律，及时推进产业结构的战略性调整，以适应国内外市场需求的变化和竞争加剧的要求，保持国民经济的快速发展。
产业结构调整是大势所趋，是经济发展的必然选择。但是在调整手段的选择上存在着两种观点和做法：市场手段与政府手段。虽然在现代市场经济中，不会选择绝对的市场手段或政府手段，但是市场手段多一些，还是政府手段多一些都存在分歧。根据市场经济规律的要求，要使市场对资源配置起基础性作用，产业结构调整也是如此。这是因为，我国目前产业结构的战略性调整，包括产业结构调整和产业的优化和升级，完全靠政府制定产业政策来指导和干预是不可能的，政府无法掌握与结构变化有关的所有信息和对多元化的变动方向按其重要性进行排序。因此，必须发挥市场对经济结构调整的基础性作用。
从理论上讲，市场经济主要依靠价格机制对资源进行配置。在一些严格的条件下，价格机制可以使资源最优配置，即所谓的“帕累托最优”。这些前提条件至少包括；信息的完全和对称；充分竞争；规模收益不变或递减；经济活动不存在外部性。在现实生活中，由于这些前提条件得不到满足，价格机制起不到最优配置的作用，因而存在市场缺陷或市场失灵问题。正是由于市场机制存在缺陷和后起国家需要赶超型发展，成为政府推动产业政策的主要理论依据。
需要指出的是，产业政策的制定与执行，实际上隐含着如下一些假定：第一，制定产业政策的政府决策层有动力和有能力制定出合理的产业政策；第二，政府的行政执行系统有动力和有能力有效地推行产业政策；第三，通过产业政策解决问题比通过市场机制解决问题的成本更低。只有满足上述条件，政府干预才是有效的，才能弥补市场失灵问题。
从实证情况来看，自70年代末期以来，我国政府对经济结构尤其是产业结构中存在的问题有明显的认识，推行过许多产业政策，以期解决这些问题。但是从过去10多年的实践来看，各类产业政策的实际效果差别很大，有些产业政策的效果比较突出，有些产业政策的效果未达预期要求，有些产业政策失效。例如，抑制生产能力过剩行业即“长线”行业的发展是自80年代初期开始一直持续至今的产业政策。从1981年国家计委在《关于制止盲目建设重复建设的几项规定》中提出“十二个不准”以控制“长线”行业的发展后，对一些生产能力过剩的加工工业发展的限制政策就在为政府产业政策的重点之一。但效果不佳，多次强调要限制发展的行业，往往是发展最快的行业。纺织行业尤其是中小型棉纺厂就是不受产业政策影响的最典型的例子。
早在1981年，国家计委、建委、财政部就发文，一律不许扩建和新建棉纺厂，以后又多次重申，但实际情况是，“六五”期间新增棉纺锭数数百万锭，“七五”期间又新增1000多万锭，进入90年代棉纺锭仍在增长，1996年达到4190万锭。类似的情况很多，属于限制的长线产品，却增长很快，如自行车、手表、电机、烟、酒、电视机、电冰箱、洗衣机、电线电缆、橡胶制品、塑料制品等。造成这种产业政策效果不理想的因素是多方面的。首先，政府能否制定出大致正确的产业政策，有时并不能得到完全肯定的回答。政府失灵就必然导致政策失误。其次，政府的产业政策不具有法律约束力，不听从政策诱导的得不到应有的制裁，往往使一些企业、部门或地区钻政策的空子，谋取局部利益。再次，大多数国有企业未建立产权约束机制，国有企业的盲目投资、重复建设所导致的资源浪费或损失，其决策者不承担经济和法律责任。最后，政府干预能力不足，只是靠计划、靠文件、靠行政命令，而缺少相应的投资能力，不能对盲目投资和重复建设的企业和部门产生竞争压力。由于综上原因，政府干预的结果，往往不是政府所希望的结果。这些情况说明，在社会主义市场经济中，实现产业结构的战略性调整，更多地要运用市场手段和发挥市场机制的作用。但不能由此否定政府在产业结构战略性调整中的重要作用。在中国，由传统计划体制向市场经济体制过渡，市场机制尚不完善，传统的遗产过多，经济发展又处于赶超阶段，公有制经济处于转制时期，市场主体的市场信息尚不充分，在这种特定的国度下，实行经济结构的战略性调整，除了发挥市场机制的基础性作用，还必须充分发挥政府的职能，加强政府对产业结构调整的政策指导、宏观调控和财力资助的作用。
产业是国民经济的支柱，产业群的出现是专业化分工的结果，一个合理、优良的产业结构是国民经济赖以良性发展的基础，也是评价综合实力的重要指标。而在我国，影响产业竞争力的诸种因素中，产业结构是重要因素。产业结构不合理的问题，已成为影响经济发展的主要矛盾。因此，把产业结构调整作为国民经济结构调整的重点，是政府决策的正确选择。1999年中央经济会议提出：“大力调整经济结构，促进产业优化升级”。当前，我国经济结构调整的一个重要方面就是要加快工业结构调整。
把工业结构调整作为产业结构调整的重点，根据主要有两点：其一，工业是产业构成中的重要组成部分；其二，我国工业部门存在的问题更为突出。工业结构调整的主要目的就是要使各个工业部门之间的比例由不协调转变为协调，促进经济的长期稳当发展和经济效益的提高。
目前，我国工业结构不合理的状况主要表现在三个方面。第一，在一些重要的工业部门中企业生产集中度过低，规模经济利用不足，企业规模小而分散、重复、相互争市场、争资源，抵消竞争力量，大而全、小而全的全能企业居多，第二，行政垄断与过度竞争并存。行政垄断的行政组织，以统制整个社会生产过程为目的，对社会生产要素的分配以及企业生产和产品交换实行直接的行政指挥和控制。行政垄断是以传统的计划经济体制为制度基础，企业成为各级行政组织的附属物，企业间的竞争关系也常常异化为部门内部的行政关系。行政垄断对经济效率是一种极大的损害。由于新旧体制并存造成行政部门、地区分割，使得一些产业内的企业缺乏平等竞争条件，同时也表现出一些产业过度竞争，相互压价，造成资源浪费，经济利益外溢。第三，地区工业结构趋同，各自追求“门类齐全、自成体系”的目标，形成封锁与市场分割，难以按社会化大生产和专业化分工的原则配置资源。现对工业结构存在的问题具体分析如下：
第一， 机械工业存在的主要问题
机械工业是我国《90年代产业政策纲要》确定的支柱产业，是竞争属性强，规模效益最为显著的产业之一。目前我国机械工业生产集中度低，分散重复严重，“小而全、大而全”的现象十分普遍。长期以来未形成一批占有较大市场份额、代表行业水平、具有国际竞争力的大型企业或企业集团，也未形成一批产品有特色并按经济规模组织生产的专业化协作配套厂家。1996年，机械工业实现工业总产值4600亿元，工业增加值1159亿元，实现税利310亿元，其中利润90亿元，亏损面为45％左右，微利企业很多。从机械工业的发展来看，整个行业处于一个战略性调整的关键时期。其存在的问题主要表现在：
（1）地区结构趋同，重复建设严重，规模普遍偏小。根据各省、市、区1996年政府
工作报告及“九五”计划反映的资料，有22个省、市、区将机械工业（不含汽车）定为本地区的支柱产业，趋同化率在70％左右。而且大多数未形成规模经济，资源利用效率低下。
（2）企业组织结构相似、产品单一、生产能力利用率低。企业组织结构如同投影，只
是规模大小不同。如机床行业中的金属切削企业，从铸造、锻造、焊接、模型、加工、装配、工具等车间一应俱全。重型机械企业，铸钢、铸铁、大型金加工、小件金加工、工具、机修等车间也都缺一不可。产品单一，难以适应市场经济要求，消弱了企业的竞争能力。生产能力利用率低，负荷不满。
（3）企业的实力弱，生产集中度低。1993年中国500强中的58家机械企业销售额合
计为705亿元，平均每个厂的销售额仅为亿美元，差距较大，列入中国500强的电站设备制造企业，有上海电气联合公司、哈尔滨电站集团和东方电气集团公司，其销售额分别为38亿、22亿和亿元人民币，而美国通用电气公司的销售额为608亿美元。再以叉车为例，目前国内有54个生产厂家，年生产能力达到1000台的仅有6家，近90％的企业生产能力在1000台以下，而国外这类企业生产规模一般在1万台以上。由于企业的实力弱，生产集中度低，导致劳动生产率低、资源利用率低、缺乏竞争能力，在国际市场上的占有率随着市场竞争日益激烈而不断下降。
第二， 汽车工业存在的主要问题
改革开放以来，随着投资重点的转移，也相对提高了汽车企业之间的专业化协作水平，
产品开始向“标准化、系列化、通用化”的方向发展，并以生产单一品种为单一车型配套，转变为向多品种为多种车型配套，全面参与国内和国际两个市场的竞争。而且，汽车零部件工业朝着“大批量、系列化、自主开发、为国内国际两个市场服务的方向发展，为实现汽车工业经济规模初步奠定了基础。
然而，“八五”期间我国汽车工业发展主要还是依靠高投入和市场的巨大需求来支撑的，基本上属于生产要素的高投入、高消耗、中批量生产的粗放式速度型的增长方式。产品的可靠性差，生产集中度低，技术开发能力弱，专业协作水平落后等状尚未根本改变。企业组织结构不合理、存量资产难以优化重组，具有较强带动作用的集团实力仍是不足，特别是轿车生产大都没有形成规模经济。
汽车工业组织结构存在的问题，主要表现有三个方面：（1）汽车工业组织结构散、乱现象严重，专业化协作程度低，产品单一重复、能力放空，投入产出效益低，未能实现按规模经济组织生产。目前全国整车厂家达122家，超过美国、西欧和日本厂家的总和，居世界第一位。1995年全国汽车产量为145万辆，年产量超过10万辆的企业只有5家，生产集中度为％，其余百余家企业的产量总和仅占总产量的一半不足，亏损面高达40％，主要由这些中小企业构成。（2）长期以来受技术进步的束缚。由于生产能力及投资量分散，自主开发与技术创新能力差，经济规模小，导致汽车工业在设计技术、制造工艺、制造过程自动化技术，管理技术等方面还远远落后于世界工业发达国家。（3）我国汽车工业的资本结构与实力、技术结构与实力以及市场适应能力等方面，都缺乏竞争力，不仅无力满足国内市场需求，也很难参与国际市场竞争。
第三， 电子工业存在的主要问题
自90年代以来，我国电子工业有了快速的发展。工业总产值从1992年的1087亿元提
高到1996年的2966亿元。同时，电子工业正在从单一制造业向产品制造、软件生产、应用与信息服务诸业并举的现代电子信息产业方向发展。1996年投资类、消费类、基础产品类分别占电子工业产品结构的％、%和%，产业结构趋向合理，产业集中度不断提高，电子工业在国民经济中的地位显著增强。但仍存在急待解决的问题。一是分散重复建设严重，不少地区电子工业发展重点不突出，自成体系，盲目建设，重复引进，缺乏特色优势。如VCD机的生产厂家，两年来雨后春笋般成立，造成资源浪费，产品积压。二是企业集中底低，全国最大的十家电子企业的销售额仅占全行业的30％，远低于电子工业发展国家的企业集中度。美国和日本最大的十家电子企业的产值占全行业总产值的比例分别是65％和90％。三是经济规模小，竞争实力差，与国际跨国公司无法竞争。
第四， 石化工业存在的主要问题
自中国石化总公司成立后，石化工业的产业组织结构，得到了一定程度的优化。但仍存在突出的问题。一是全国炼油能力负荷率低，布局不合理。由于炼油能力增长过快与国内原油供应不足，导致原油加工负荷率低；由于历史原因，全国炼油能力布局相对集中在东北、华北、中南和西北，而四大类油品消费高度集中在东部沿海和中部沿江地区，造成北油南运，西油东调。二是生产装置多数没有达到经济规模。1995年底，全国共有炼油厂115个，平均规模只有179万吨，其中规模超过500万吨的只有23个炼油厂，占全国的%。其他炼油厂的生产装置能力剩余，实际生产能力小，加大了资源和资金的分散度，难以取得最佳综合效益。三是乙烯的生产规模明显偏小，多数企业的生产能力只有年产十几万吨，消耗大，效益低。
第五， 冶金工业存在的主要问题
我国的冶金行业主要包括黑色和有色金属的冶炼与压延。本文重点分析黑色金属的冶炼及压延即钢铁工业的产业组织结构存在的主要问题。一是钢铁企业数量多，规模小，生产集中度低，经济效益低。我国目前有钢铁企业1700多家，年产钢100万吨以上的只有25家，其中年产钢500万吨以上的只有4家，绝大多数是那些生产规模不合理的小企业，高消耗、效率低、效益差的缺陷越来越突出，难以为继。1996年冶金工业亏损额达47亿元，全行业亏损户357家，亏损面为%，其中亿元以上亏损户有5家。二是钢铁设备多数达不到经济规模，据统计1992年我国有炼钢高炉1130座，比世界其他各国高炉总数还多，平均每座高炉的容积只有103立方米，而日本的平均高炉容在3000立方米以上。三是关键设备的技术落后，与国际先进水平差距很大，中低档次的设备仍占较大比重，那些小高炉、小焦炉、小烧结、小转炉、小电炉等，单体设备能力低，无法采用先进技术，直接影响产品的成本和质量。
调整产业结构的主要任务
通过对以上各个工业部门存在问题的分析，我们深刻认识到我国产业结构存在的问题是普遍而严重的。大体可以概括为三个方面：一是消耗大、附加值低的产业比重高，技术和知识密集型、附加值高的产业比重低；二是企业生产和销售的市场集中度低，规模效益差；三是传统产业的技术结构和产品结构落后。因此，要调整我国的产业结构，既要考虑发展中国家调整产业结构的一般规律和做法，又要结合我国的具体国情采取相应的产业政策。可以确认，在“十五”计划时期，我国调整产业结构的任务是十分严重的。“十五”时期我国调整产业结构的主要任务，包括四个方面：
第一，积极发展高新技术产业，缩小与工业发达国家之间的差距，这是发展中国朝阳产业的重要任务，同时也是跨世纪的战略任务。发展高新技术产业必须实行突出重点与综合配套相结合，自主开发与积极引进相结合，军用与民用相结合，国有经济与民营经济相结合。
第三， 用高新技术改造传统产业。目前，我国仍处于工业化的过程中，传统产业仍
有发展的空间，仍然有广阔的市场。我们不能把知识经济、信息化社会与工业经济割裂开来。现阶段的任务不是用知识经济、信息产业去替代传统产业，而是要用现代科学技术改造和武装传统产业。只有夕阳技术，没有夕阳产业。
第四， 继续加强基础工业的发展。我国基础工业的能源、原材料的生产总量虽然已居界前列，但按人均占有量计算，仍然是低水平的，因此要继续发展。但不能走过去几十年粗放扩张的老路，要在优化产品结构、提高生产技术水平、提高效率和保护环境的前提下实现。
第五，调整企业的组织结构。要在提高大企业生产集中度的同时，实现大中小企业的合理分工和协调发展。
“十五”时期我国要完成调整产业结构的主要任务，必须主意以下几点：
第一， 结构调整的重点由以消除短缺为主转向解决不合理的重复建设。九十年代以前的四十年，我国经济一直被短缺所干扰。九十年代中期以后，这种情况发生了重大变化，既由长期短缺转向了相对过剩，有效需求不足成为近几年经济发展中的一个突出的矛盾。目前，大多数行业的生产能力利用率在70%左右，还有一些行业的生产能力利用率在50%以下。物价指数持续负增长，供大于求的商品占80% 。对供求总量的宏观调控，虽可以暂时缓解有效需求不足和企业生产经营不景气的状况，但难以解决制约经济中长期发展的结构性矛盾。一些落后企业不能及时退出市场，是当前商品供大于求的重要原因之一。因此，产业结构调整的重点必须由过去以消除短缺为主转向以解决不合理的重复建设为主，调整的对象也应以增量为主转向以调整现有资产存量为主。
在短缺经济条件下调整产业结构，主要靠增量的投入，大量建设新的项目，形成新的生产能力，以增加供给，消除短缺。在相对过剩条件下调整产业结构，必须对现有的资产存量进行重组，通过市场竞争，使生产和销售向优势企业集中，淘汰一批效益差、缺乏市场竞争力的落后企业和落后产品。对现有资产存量的调整，既是对企业生产能力的调整，也是对与这些生产能力相联系的劳动力的调整。一部分职工将因结构调整而下岗，但随着产业升级和新兴产业的出现又会创造出新的就业机会，这对劳动力的供求结构调整提出了要求。因而，与增量调整相比，存量调整的难度更大。
第二， 要把发展高新技术产业与改造传统产业有机地结合起来，二者不能偏费。发展高新技术产业是中国经济发展的必然选择，任何一个国家没有技术的进步，不可能有经济的快速发展。在中国这样一个技术相对落后的发展中国家更为重要。同时，在中国改造传统产业又是面临的普遍矛盾。传统产业是中国经济发展的基础，如果忽略这一点，单纯追求创办新兴产业，那就等于背离了中国的现时国情。但没有技术的开发、没有技术的引进，没有高新技术产业的带动，改造传统产业也是无效的。因此，调整产业结构必须把发展高新技术产业与改造传统产业有机地结合起来。
第三， 产业结构的调整应在发挥市场机制的前提下有效发挥政府的作用。在市场经济体制下，市场对资源的配置发挥基础性的作用，因此，产业结构调整的主导方式由计划转向了市场，产业结构调整的主体由政府转向了企业。产业结构的变化，更多地取决于企业的投资行为、技术创新的广度和深度，以及城乡居民的收入水平和需求结构的变化。这就要求政府对产业政策的实施进行改革，不仅要提出鼓励和限制的产业政策和产品目录，还要有相应的、符合市场规律要求的手段加以配合，否则，产业政策就难以贯彻落实。政府的作用不可否认，但产业结构调整的关键是提高市场竞争力。
8．3调整产业结构的政府对策选择
“十五”时期政府要完成产业结构调整的重要任务，政府应主要采取以下对策：
第一， 提高产业集中度
产业集中度是现代工业组织结构的主要指标之一。发达的工业化国家无一例外地有着较为合理的产业集中度，其主要标志之一，就是这些国家所拥有的有关产品世界级品牌。从产业发展的普遍规律来看，产业规模与经济效益的正相关关系十分明显，在我国，提高产业集中度，应主要做好三个方面的工作：
{1} 建立以大企业为中心的现代企业组织结构。这既是产业结构自身发展的客观要求，又是转变我国现有产业市场竞争力差的现实需要。因此，要制定名牌战略。这既是政府的产业发展战略，又是企业发展的战略。一个名牌能带动一大批相关配套产业及企业的共同发展；一个国际性的名牌更能使本国的产业组织在整个国际产业组织分工中处于有利的地位。
{2}加快企业间的联合重组。我国长期以来条块分割及地区利益的驱动所造成的重复规划、重复建设、浪费了国内的有限资源。同时，目前我国又处于经济突飞阶段，市场经济体制的建立与完善阶段，要求产业组织结构更加合理，获得规模效益与国际大企业相抗衡。因此，通过加速企业间的联合重组，重组和扶持一批集团公司，使产品竞争能力强，技术进步的企业在资本、技术和管理上得到加强，政府可根据具体情况给予适度的政策上的鼓励，提高企业进行兼并重组的积极性。同时，应充分注意和考虑与产业有关联性的合理因素，防止盲目兼并。
{3}有计划、有步骤地积极发展我国的证券市场，通过货币资源的有效配置实现优势
企业的迅速壮大，促进产业集中化的发展。
第二， 促进企业的专业化发展
以骨干企业为中心的配套企业的专业化，是现代工业的另一个主要特点。企业专业化
要求企业以效益最大化和管理最优化为主要原则，决定自身的相关产业及配套单位的联合与选择管理。从产业组织结构的理论来看，一个现代化的高效率的企业组织结构，既要有适度的集中又要有相当程度的专业化。从地区产业组织结构来看，要解决地区产业发展趋向化的问题，发展具有地方优势的产业，中央政府要加强对产业发展的指导和规划，限制地方政府对局部利益的追逐而产生的重复投资、盲目建设和产业发展的趋同问题。财政、金融和税收等部门对产业的支持应处于有序状态。因此，政府应迅速制定产业发展目录，产业规模经济标准、区域产业发展指导政策，建立较好的专业化分工合作体系。同时，应重点遏制那些技术水平低又与大型企业、优势企业争资源的企业发展。
第三， 以技术创新带动产业结构的调整
当代世界企业的竞争就是技术的市场竞争，其根本点还是技术的竞争。国际大工业资
本的成功无一不是靠巨大的技术研究和开发投入。而技术创新和冲动力不是，是我国大多数国有企业普遍存大的问题。企业之间产品雷同，技术水平相当，便得由技术进步带动产业结构调整的普遍规律在我国缺乏充分实现的机制。这一方面由于体制上的原因，投入巨资进行技术开发的动力相对不足；另一方面由于国有企业负担沉重，经营不善，无力投入大量资金进行技术开发。为解决这一问题，一方面企业为增强竞争能力，必须舍得在技术开发上花本钱，舍得在技术创新上下功夫；另一方面，政府应抓住技术进步带动产业发展的机会，增强对技术开发的政策指导和财政、税收、金融上的政策优惠，使技术带动产业组织结构调整的普遍规律在我国充分发挥作用，迅速提高我国企业的技术水平。
第四，振兴装备制造业，努力提高技术装备水平
装备制造业发展滞后是现阶段产业结构不合理最突出的表现。振兴技术装备业，要遵循有所为有所不为的原则，突出重点，力求实效。要以数控机床、重要基础部件等基础设备，特大型水电机组、大型火电机组等发电设备，超高压交直流输变电设备，石化设备等重大技术装备，城市轨道交通设备、通信设备、环保设备、医疗设备、河道疏浚设备等新兴设备为重点，加大开发、研制和制造能力。同时，要加快光电机一体化进程，加快数控系统的研制和开发，提高装备工业的智能水平。为此，政府要采取优惠政策支持发展装备制造业。其政策措施包括：（1）对国家鼓励发展的技术装备制造业项目，政府通过参股、贴息等方式，分散社会投资风险，降低企业融资成本。（2）对一些关键技术和共性技术公关，政府要投入一定比例资本给予适当资助。（3）对国家鼓励发展的装备制造业，银行要优先安排政策性贷款，并优先在装备制造业进行产业投资基金的试点。（4）适当扩大政府采购规模，使用财政资金的项目和政府采购，要在同等条件下优先购买国产装备。
第五，建立合理有效的产业进出机制
按市场机制的要求建立合理有效的产业进出机制，是经济发展与产业组织结构合理化
的客观要求。作为政府，应采取适当的政策措施，推进产业进出机制的形成和合理化。其一，应排除地区市场进入障碍。这主要是有些地区以非市场手段来阻止外地产品的竞争，阻碍先进企业的市场竞争中逐渐走向规模经济的进程，阻碍社会资源的合理流动及有效配置，使优胜劣汰的市场经济的基本功能难以正常发挥作用。市场的分割已经成为影响我国产业组织结构合理化的重要障碍。因此，为保证全国市场的统一性，政府应制度保护市场统一性的规则和条例，以此规范市场行为，限制市场侵害和地方保护主义。其二，建立行业进出的正常秩序，消除行业进入和退出障碍。对竞争性的行业，国家应适度退出同时主动培植多个竞争主体。在许多情况下，政府及时适度的退出就意味着别的竞争主体平等自由的进入。所以在我国的产业组织结构的调整中，国家应尽快明确国有经济在整个国民经济中的布局政策，分别采取加强、退出或局部退出等方式进行调整。对产业的进入必须有一定的要求，国家对一些行业应建立和加强生产许可证等限制措施保证产业健康发展。产业退出的一个主要障碍是退出企业的实物资产的处理，对此应尽快建立全国废旧设备调配中心，使在竞争中退出企业的设备物资能及时转化为可利用的资产，尽快实现劣势企业的退出和产业重组。其三，消除人员进入和退出障碍，实现人员流动市场化。阻碍我国产业组织结构合量化的最主要因素之一是人员流动的障碍，包括人员在地区间流动、企业间流动以及人员对生产领域的暂时退出等都存在障碍。人员的流动不仅仅是人力资源优化配置的问题，更深层的影响在于人员流动性的大小往往能决定社会资源有效配置的程度。影响我国人员流动的原因主要有三个方面：一是我国还存在着一个几乎全球独一无二的户籍管理的地区差别和城乡差别，这种落后的户籍管理制度，严重影响人员在产业间，地区间和城乡之间流动，不利于人力资源的有效配置；二是社会的用工制度存在严重缺陷，尚未形成劳动力商品化、就业社会化、失业保险化的机制和充分条件；三是实施减员增效政策与再就业培训工程难度大的矛盾仍较突出，就时间而言，仍需一个的磨合期和观念转变的过程。为此，在目前中国的特定时期，政府对建立有效的产业进出机制，应发挥重要作用。
发展高新技术产业的政府对策
伴随着21世纪临近的脚步声，世界正从工业经济向知识经济迈进，人类社会也随之进入一个经济快速发展社会急剧变革的时代，既以知识经济为特征的信息产业时代。科学技术从来没有像今天这样，以巨大的威力和人们难以想象的速度，深刻地影响着人类社会的发展。知识经济是在充满理性的知识化社会中发展起来的经济，是在充满创新的社会发展中的经济。江泽民总书记指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力”。为适应世界经济发展大趋势的要求，在我国的产业经济结构调整中，政府必须把推动信息产业发展的决策，作为产业结构调整之中的重要决策选择。
《经合组织》发表的《以知识为基础的经济》的报告中指出，知识经济是指建立知识和信息的生产、分配和使用之中的经济。美国管理学权威彼得．德鲁克认为，“在现代经济中，知识正成为真正的资本与首要的财富“。知识经济在现实经济活动中主要表现为两种发展趋势：一是信息化，二是全球化。信息化是相对生产力而言的，全球化是相对生产关系而言的。信息化和全球化浪潮的滚滚而来，似如惊涛拍岸，提出了新的挑战。当我们站在世纪之交的历史长河上眺望未来的时候，我们清晰地看到，知识经济以无比伟大的历史力量把人类带进辉煌的21世纪。
在知识经济中，知识已融入经济体系之内，成为这一体系之内的关键的生产要素，并以知识、信息流的巨大能量创造着前所未有的资源消耗最低、投入最少而生产率最高的最经济的经济增长局面。在知识经济中，科学和技术的研究开发日益成为知识经济的重要基础，信息和通讯技术在知识经济的发展过程中处于中心地位，在产业结构的挑战上表现为经济重心由制造业向信息产业发展。在知识经济中，人力的素质和技能成为知经济实现的先决条件，所有的经济部门都以知识为基础，知识成为经济增长的驱动力，以先进技术和最新知识武装起来的劳动力成了决定性的生产要素，即知识、智力和无形资产的投入，对经济增长起决定性作用。知识经济依靠无形资产的投入实现可持续发展的前提，显然又是依靠世界经济一体化，面向世界市场。因为任何一个国家都可以充分利用自己的智力资源“有所为，有所不为”，在世界市场中占一席之地，成为世界经济一体化不可缺少的一部分。知识经济又是以知识决策为导向的经济。知识经济的决策和管理必须知识化，科学决策的宏观调整作用在知识经济中有日益增强的趋势。世界上不少经济家估计到2010年，知识经济时代就将形成。到那时，信息科学技术中的软件产业、生命科学技术产业、新能源和可再生能源科学技术产业、新材料科学技术产业、海洋科学技术产业和环境保护科学技术产业的产值将全面超过汽车、建筑、石油、钢铁、运输和纺织等传统产业。
同工业经济时代相比较，知识经济时代将发生许多根本性的变化。其一，经济动力的变化。人类从农业经济转向工业经济的推动力量，是蒸气机技术和电气技术；知识经济的推动力量，是电子和信息革命。其二，产业内容的变化，工业经济时代的主要产业是制造业；知识经济时代则是制造业和服务业逐步一体化。而且提供知识和信息服务将成为社会的主流。其三，效率标准的变化：工业经济时代的效率标准是劳动生产率；在知识经济时代，是知识的生产率，即生产知识并把知识转化为技术、转化为产品的效率，亦称为知识有用的程度。知识的生产率取决于知识的开发与传播，包括研究与开发、教育、培训等。其四，管理重点的变化。工业经济时代的管理重点是生产，增加产量；知识经济时代管理的重点是研究与开发、销售以及职工培训。其五，生产方式的变化。工业经济时代的生产方式是标准化、专业化、社会化和集中化生产，即流水线生产、大批量生产、大规模生产；知识经济时代则是小批量、多品种的柔性化生产（又称非标准化生产，标准多到“没有标准”了，所以称非标准化也叫柔性化）和分散化生产（职工通过计算机网络在家里或分散的小办公室指挥车间生产，因此，又称“家庭办公室”生产方式）。其六，劳动结构的变化。工业经济时代，直接从事生产的工人占劳动力的80％；而知识经济时代，从事知识生产和传播的人占80％以上，直接从事生产的工人不到20％。“智能”将在各个领域代替人劳动或工作。其七，社会主体的变化。工业经济时代，工人阶层是社会的主体；知识经济时代，知识阶层成为社会的主体。其八，分配方式的变化。工业经济时代，主要是岗位工资制；而知识经济时代则将过度到按业绩付酬制。其九，经济学原理的变化。主要表现在三个方面：一是工业经济以物质为基础，主要的生产要素是能源，原材料以及劳动力等。因为物质是稀缺的，所以遵循“稀缺原理”，做到以最小的投入得到最大的产出，经济增长服从于“增长函数”。知识经济以知识为基础，知识成为经济增长的核心。而知识是相对丰富和可以共享的。二是工业经济遵循“收益递减“原理，按照经济“增长函数”，资本和劳动力的投入，必须按比例进行。否则，就会造成“收益递减”。知识经济则相反，表现为“收益递增”，即对知识的投入，会造成“收益递增”。三是工业经济时代的基本特征是“周期性”；而知识经济时代的基本特征则是“持续性”。经济周期被技术创新弱化了。从经济学的角度来分析，界定“知识资源”以及知识在经济社会的地位和作用，知识经济的主要内涵及特征分析，全球经济一体化的规律及趋势分析，知识经济对现有的生产方式、生活方式、思维方式、价值观念、教育观念、经营管理及领导决策等方面产生的重大影响分析，知识经济社会的发展前景预测等，都将是对传统经济学的革命，从而构成知识经济学的主要研究领域。
中国作为发展中国家，在产业结构调整过程中，必须确立创新的观念和创新的思维，积极地实施工业经济向知识经济过渡的政府战略计划。知识经济对于发达国家而言，是生产力发展的必然结果，而对于处在工业化过程中的发展中国家，则是机遇与挑战并存。因此，面对知识经济时代严峻的国际竞争，我国政府如何抓住机遇、迎接挑战已成为亟待解决的新课题。
为了迎新知识经济时代的挑战，发展壮大我国的高新技术产业，政府必须采取以下对策：
第一， 科教兴国，建立国家创新体系
科学技术是第一生产力，科教兴国，建立国家创新体系，将有力地推动中国经济逐步转入知识经济时代。
国家创新体系是国民经济可持续发展的基石。国家创新体系是由知识创新和技术创新相关的机构和组织构成的网络系统，其骨干部分是大型企业集团和高新技术企业，科研机构和高等院校等。广义的国家创新体系还包括政府部门、其他教育培训机构、中介机构和起支撑作用的基础设施等。国家创新体系的构成包括知识创新系统、技术创新系统、知识传播系统和知识应用系统。知识创新系统是由知识的生产、扩散和转移相关的机构和组织构成的网络系统，其核心部分是国家科研机构和教学科研型大学。技术创新系统是由技术创新全过程相关的机构和组织构成的网络系统，其核心部分是企业。知识传播系统主要是指高等教育系统和职业培训系统，其主要作用是培养具有较高技能、最新知识和创新能力的人力资源。知识应用系统的主体是社会和企业；其主要功能是知识和技术的实际应用。
我国实施国家创新体系，应在不断完善和继续推进“技术创新工程”、“211工程”和国家其他重点科技计划的同时，组织实施“知识创新工程”。
“知识创新工程”的总体目标是，到2010年前后，形成符合社会主义市场经济和科技发展规律的，具有支持国民经济可持续发展能力的、高效运行的国家知识创新系统及运行机制，建设一批具有国际知识的国家知识创新基地，培养和造就大批具有创新意识和创新能力的高素质科技人才。
“知识创新工程”的基本内容是：（1）建立与国际接轨并具有中国特色的“现代国家科研机构体制”；（2）建立现代科研院所的管理制度，实施和完善科学基金制和重大项目竞争制；（3）集中力量重点办好一批具有国际知识的国家知识创新基地；（4）提高知识创新和知识转化为生产力的效率；（5）培养具有创新意识和创新能力的高素质人才。
在国家创新体系的建设中，政府应从直接组织技术创新活动为主，转向宏观调控、创造条件和环境、制定法律和法规、提供政策指导和服务、促进各组成部分间和国际间的交流与合作为主。政府应加大对科技、教育的投入，成为推动知识创新的主要动力来源之一。同时应按着市场竞争规律的要求，逐步使企业成为技术开发的主体，结合现代企业制度的建设，建立和完善企业内部的技术创新体系。此外，科研机构和高等学校的科研机构必须面向市场，提高技术创新、知识创新的标准和效率。政府在税收上应支持科技创新。
第二， 建立科技工业园区，推动产业结构升级
如果说工业经济社会的细胞是工厂，那么知识经济社会的新细胞是高科技工业园区。
世界各地的科技工业园区大体上有两种模式：一种是发展中国家的引进型科技园区；一种是发达国家的自主型科技园区。其中引进型科技园区的基本运作机制为：在本国科技力量相对集中地区，划出一定地区范围，依靠提供各项优惠政策，吸引国内外资金、技术，合作研究开发高科技和生产知识技术密集型产品，以提高产业技术，推动出口创汇。同时，通过建立科技工业园区，形成以开发新技术为主的企业群，以带动本国技术和产业结构的升级。
自1985年7月我国在深圳特区建立中国第一个科技工业园以来，到目前已发展为110多个，其中国家级园区52个。同时，自1988年以来，逐步建立了近80个培养高技术企业为目的的创业服务中心，它们多数分布于沿海开放城市和人才密集的中心城市，主办者多为地方科委及高新区。中国已初步形成以科技工业园区为主体、高新技术企业服务中心和高技术产业开发带相结合的三位一体的发展格局。但同时也应看到，在发展知识经济过程中，我们面对的竞争对手毕竟是西方发达国家，他们由于早已实现了工业化，经济实力雄厚、科技力量强大，国民素质普遍提高，这些都是我们在发展知识经济时面临的严峻挑战。为此，我国应进一步借鉴、学习西方发达国家兴建科技工业园区的经验，努力办好我国的科技工业园区和科技产业，把劳动密集产业和技术知识密集产业结合起来，创造出能够发挥我国优势的产业结构类型和产业模式，在改造传统产业的同时兴办新兴产业，实现产业结构升级。
第三， 大力发展信息产业，尽早奠定知识经济的基石
随着知识经济时代的临近，信息资源的总量呈现了爆炸式增长，一个以现代信息处理
和交流网络为基础的信息产业，代表着新一代的生产力而出现，成为促进世界工业经济向知识经济过渡的先导产业。信息产业是指现代通讯设备的生产、制造，以及利用这些设备进行采集、储存、处理与服务的部分总和。在信息社会，“网络经济”正在兴起，电子商务应运而生，网络银行终成现实，信息、技术和知识变成了重要的战略资源。仅从我们的临国印度来看，信息革命大大刺激了以计算机软件为主的信息产业的蓬勃发展。根据总部设在美国的网络域名注册公司---网络应用公司的统计，1998年印度在这家公司注册的域名只有2. 3万个，1998年印度政府放开对因特网的限制之后，1999年印度在网络应用公司注册的域名猛增至8. 4万个，目前已达到目的10万个。印度的软件出口每年以60%的速度增长。信息革命也给印度的传统产业插上了翅膀，带来了巨大的发展潜力。处于这场由信息时代革命的新技术所带来的历史性转变中心的是先进的计算机、机器人、电信设备和信息时代的其他技术，它们正在迅速地取代人的位置，特别是在制造部门。信息社会要求政府在产业结构调整中，必须把信息产业作为主导产业重点发展。
第四、全方位发展高新技术产业
高新技术产业的全方位发展，是知识经济到来的重要标志。在工业社会末期，以高科
技知识和高科技产业所领导的社会潮流，是对传统产业的一场革命。高技术产业是以电子技术、生物工程技术和新材料技术为代表的那些具有潜在优势的电子工业、宇航工业、激光、真空、生物工种、超导材料等产业。它既是构成现代产业结构必备的技术基础，又是改造和振兴传统产业的重要手段。因此，为促进我国高新技术产业的全方位发展，政府主要应采取以下三个方面的政策：一是加大政府对高新技术产业的直接投资；二是政府采取优惠政策鼓励企业用于高新技术产业的直接投资；三是完善高新技术产业发展的宏观管理，通过规范基金制度，完善管理体制，健全退出进入机制，发布信息引导资源流向，为高新技术产业的迅速发展创造良好的经济环境环境和社会环境。
第九章 政府调控市场经济运行的财政、货币政策
市场经济离不开政府的宏观调控。在西方国家，政府对市场经济的宏观调控主要运用财政政策和货币政策。在社会主义市场经济条件下，政府对市场经济的宏观调控体系，除了财政政策、货币政策之外，还包括国民经济计划，这是社会主义国家的宏观调控与资本主义国家的宏观调控的重要区别。在社会主义市场经济条件下，通过政府综合运用财政政策、货币政策和国民经济计划，可以对社会主义市场经济的运行实施有效的宏观调控。本章重点阐述政府如何运用财政、货币政策对市场经济的运行实施有效的宏观调控。
政府调控市场经济的经验总结
我国社会主义市场经济体制的建立，虽然在时间上远远晚于资本主义国家，但我国在对国民经济的宏观调控方面，积累了成功的宝贵经验。
一、 治理通货膨胀实现经济的“软着陆”
从1993年下半年开始，我国实施了以治理通货膨胀为首要任务的宏观调控，使国民经济的运行成功地实现了“软着陆”。
1991年到1993年上半年,我国的改革开放和现代化建设出现了新的局面,，广大干部和群众解放思想，抓住机遇、加快发展的热情空前高涨，全国出现了一片热气腾腾的景象。但是，由于原有高度集中的计划体制的弊端还没有完全消除，以往那种盲目扩张投资、竟相攀比速度等问题在新的情况下，在大步前进中变成了某些过热现象。在不少地方，出现了 “四热、四高、四紧、一乱”的问题，“四热”是：开发区热、房地产热、集资热、股票热。“四高”是：高投资膨胀、高工业增长、高货币发行、高信贷投放。“四紧”是：交通运输紧张、能源紧张、重要原材料紧张、资金紧张。“一乱”是：经济秩序混乱特别是金融秩序混乱。总之，。投资需求和消费需求急骤扩张，大大超过社会供给的可能，导致经济总量失衡，引发通货膨胀，商品零售价格大幅度上扬。事实已充分说明，在中国的宏观经济运行中出现的主要矛盾是通货膨胀。
根据我国宏观经济运行中的主要矛盾，党中央和国务院审时度势，果断采取宏观调控措施治理通货膨胀，于1993年6月24日下发了《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》的通知，从抑制需求和增加供给两个方面入手实行宏观调控。党中央、国务院始终把抑制通货膨胀、控制物价上涨幅度作为宏观调控的首要任务和正确处理改革、发展、稳定三者关系的关键环节，坚持抑制通货膨胀不动摇。1994年初，国务院又提出了抑制通货膨胀的四项紧急措施。同年9月，国务院在全国进一步加强物价管理工作电视、电话会议上，进一步提出坚决抑制通货膨胀的十条举错。其核心目标是实行适度从紧的财政货币政策、控制固定资产投资规模，增加有效供给。
经过三年多的努力，我国的宏观调控基本上达到了预期目标，并实现了经济的“软着陆”。所谓“软着陆”是对经济运行状态的一种形象的比喻，即好比飞机经过一段飞行后，平稳地降落到陆地上。“软着陆”的基本经济含义是指，国民经济的运行经过一段过度扩张之后，平稳地回到适度增长区间。其中适度增长区间是指在一定时期内，由社会的物力、财力、人力即综合国力所能支撑的潜在的经济增长幅度。“软着陆”是经济的一种回落方式。国民经济的运行是一个动态的过程，各年度间的经济增长率的运动轨迹不是一条直线，而是围绕潜在增长能力上下波动，形成扩张与回落相交替的一条曲线。国民经济的扩张，在部门之间、地区之间、企业之间具有连锁扩散效应，在投资与生产之间具有积累放大效应。当国民经济经过一段过度扩张之后，超出了潜在增长能力，打破了正常的均衡，于是经济增长率将回落。回落的方式有两种：一是“软着陆”；二是“硬着陆”，又称“大起大落”、“急刹车”，即盲目求快，对国民经济全面紧缩，最终会导致经济增长率的大幅度降落，危害极大。在这方面，我国也有过沉痛的教训。1958---1962年的波动最为典型。在这次“大起大落”中，经济增长率的顶峰是1958年，为22% ；在其后的1960----1962年连续三年的负增长中，经济增长率的谷底是1961年，负增长率为% 。经济增长率的峰顶和谷底之间的落差个百分点。到1964年才恢复到1957年的水平，这七年间，国民经济的净损失达到1780亿元。事实说明，欲速则不达。
自1993年开始我国实施的“软着陆”是成功的，其主要标志是：（1）经济增长率逐步平稳地回落到适度区间。根据我国的具体国情，经济增长率大体保持在8---10%之间是合理的。通过“软着陆”，使我国的经济增长率由1992年顶峰时的%逐年回落到1996年的%左右，每年平均回落一个百分点。（2）物价上涨率回落到适度水平。根据我国的国情，物价上涨率保持在6%的水平是大体合理的。通过“软着陆”，我国的物价上帐率由1994年的%回落到1996年的6%左右，共回落了个百分点。(3)我国的”软着陆”是在显著降低物价涨幅的同时,又保持了经济的快速增长,这确是一个成功的创举.。我国取得宏观调控“软着陆”成功的重要措施主要有两个方面：一方面是适度从紧，而不是全面紧缩的措施，具体包括两个要点：其一，在总量上，首先从紧控制货币与信贷的总规模、财政支出总规模、固定资产投资总规模，严格把住货币关和财政预算关，既有效地抑制通货膨胀，又保证经济的适度增长。其二，在结构上，紧松结合。对低水平的从复建设部分、对单纯外延型扩张和低效益甚至是无效益的部分、对于“泡沫经济”部分，一定从紧；而对于国家重点建设项目，对于有利于调整和优化结构、加强农业、交通通讯、能源以及重要原材料等“瓶颈”部门的发展，增强有效供给的部分，对于有效益、有市场、有利于培育和扶持新的经济增长点、促进内含型发展的部分，给予支持。适度从紧，把握控制力度，是成功实现“软着陆”的重要政策保证。另一方面是抓住主线的措施，即在宏观调控中，自始自终紧紧抓住“软着陆”的主线，在治理通货膨胀和在“降温”中保持经济的相对快速增长。
1993年以来，我国实施的以治理通货膨胀为首要任务的宏观调控，成功地实现了“软着陆”，并且是在既大幅度地降低物价涨幅又保持了经济较快增长的前提下实现的，这在第二次世界大战后世界各国的经济发展史上也是罕见的。这次宏观调控的成功，其意义是十分重大的。首先，避免了重蹈历史上“大起大落”的覆辙，促进了经 济的稳定与增长；其次，为今后我国市场经济的运行开辟了一条适度快速和稳定增长的新轨道；再次，取得了
运用适度从紧的财政货币政策治理通货膨胀的成功经验。
二 、运用积极财政政策治理通货紧缩、促进经济的稳定增长
伴随1997年宏观调控“软着陆”的成功，我国国民经济持续稳定增长，但经济运行中又出现了一些新的情况，面临严峻的新形势。主要是：1、亚洲金融危机不断蔓延，不仅使亚洲一些国家经济恢复缓慢，也拖累了世界经济增长的步伐。东南亚的金融危机实质上是利率危机、外汇危机、信贷危机、信心危机和经济发展模式的危机。这次危机对亚洲地区的影响是严重的，主要表现在：(1)货币恶性贬值；(2)股票市场狂泻；(3)通货膨胀严重；(4)生产萎缩、工厂倒闭、破产；(5)金融体系混乱，银行、证券纷纷倒闭或被关闭，信贷紧张、利息上升，国际融资成本上升；(6)居民收入下降，几十年积累的财富大为缩水，预期资产相应贬值；(7)外债负担更为严重；(8)经济增长缓慢。国际经济环境的这种变化，不可避免地给我国的改革和发展带来困难。2、多年来困扰我国经济的商品短缺现象，伴随总供给的不断增加逐渐消失，居民购买意向不强，需求不足，物价持续回落。3、长期以来盲目建设、低水平重复建设，以及追求数量扩张、忽视质量和效益的粗放增长方式，给我们带来的产品雷同、经济结构失衡等严重后果逐渐显现。4、企业机制尚未根本转变，在国际市场动荡不定，国内市场约束增强的情况下，企业缺乏应变能力，经济效益普遍下滑。面对这种严峻的形势，政府及时采取果断措施，加强宏观调控。
过去我们治理通货膨胀，主要是运用货币政策有效地抑制了过热的总需求。现在政府对付通货紧缩、需求不旺，主要运用积极的财政政策进行反周期调节。因为，中央银行的货币政策运作，主要是通过增大货币供应量来影响企业和个人需求以产生政策效应，如果企业和个人需求因种种原因没有相应回应，就不能出现预期的需求扩张。事实也说明，政府为了刺激需求，已连续运用各种货币政策手段，但市场远未作出相应的反应，远未达到预期的政策效应。因此，政府从货币政策为主转向以财政政策为主，通过实施积极的财政政策，依靠大规模的政府投资来刺激经济回升，产生了直接、快速带动经济增长的效果。政府实施的积极的财政政策，主要包括以下几个方面：
第一，发行国债拉动经济增长。1998年到1999年两年时间，通过财政向银行发行2100亿元长期国债，带动4200亿元银行贷款和自筹资金，用于增加基础设施投资，主要用于农林水利、交通通信、城市基础设施、城乡电网建设与改造、国家直属储备粮库、经济适用房等六个方面，共建设5100个项目，对加快基础设施建设产生了重大的促进作用。已建成的主要项目有：加固大江大河大湖堤防近6100公里；新建公路通车里程万公里；增加铁路新线1423公里，复线643公里；城市基础设施建设和环境保护整治明显加快，许多城市面貌发生了较大变化；加快了企业技术改造和高新技术产业化进程；新建和改造农村电网高低压线路90万公里；建成仓容250亿公斤的国家粮食储备库。所有这些，不仅有力地促进了当前的经济增长，而且为经济的长远发展打下了更好的基础。
第二，实施适度的赤字财政政策，刺激经济发展。1998年，党中央、国务院为了确保实现经济增长 8%，物价上涨低于3%，人民币不贬值的战略目标，将中央财政赤字由年初的 460亿元扩大到 960亿元。由于财政支出的乘数效应，因而对扩大需求，刺激经济发展，产生了重要的作用。
第三，调整收入分配刺激消费需求。针对城乡居民收入增长缓慢，居民对未来支出增加的预期增强，消费意愿减弱，导致消费需求不旺的突出问题，党中央、国务院于1999年下半年，在继续增发国债扩大财政投资进一步拉动投资需求的同时，积极调整收入分配政策，通过提高国有企业下岗职工等低收入者的生活保障水平和增加机关事业单位职工和离退休人员工资等措施，使直接受益人员达8400多万人，使国有企业下岗职工基本生活费、失业保险金、城镇居民最低生活保障水平提高30% ，逐步改变了居民收入预期下降、支出预期上升、高收入者消费意愿不强、低收入者消费能力不足的状况。通过收入分配的调整，有利地刺激了消费需求，使1999年社会消费品零售总额增长10% 。
第四，实施鼓励产品出口的税收优惠政策。近两年来，我国政府多次提高出口产品的退税率，从税收政策上鼓励产品出口，增加国内产品在国际市场上的占有份额。通过增加出口，拉动经济增长。自1999年7月份以来，我国外贸出口开始回升，增长住逐月加快，扭转了自1998年8月份以来持续一年的下级局面。
第五，调整预算支出结构，加大对基本建设和科技教育的投入，增加个人收入，拉动内需。1999年中央财政的教育事业费增长20%以上，科学事业费增长14%左右，基本建设支出增长70%以上，用于个人生活保障性支出增长倍。由于预算支出结构的调整，增加了投资需求和消费需求，对拉动内需发挥了积极的作用。
政府在实施积极财政政策的同时，又实施了与之相配合的货币政策。货币政策的核心是拓宽增加货币供应量的渠道，扩大内需。实施宽松货币政策的途径主要有三个：途径之一是加大信贷投入力度。主要政策措施包括：取消对商业银行贷款规模的限制，增加对农村信用社的再贷款，扩大对中小企业贷款利率的浮动范围。途径之二是下调存贷款利率，改革准备金制度。1996年到1998年，根据我国政府决定，中国人民银行连续四次降低贷款利率，有利于降低企业的资金成本，提高经济效益。1998年根据中国人民银行的决定，改革了我国的存款准备金制度。主要措施包括：（1）将现行各金融机构法定存款准备金帐户和备付金存款帐户合并为准备金帐户；（2）将法定存款准备金率由现行的13%下调到8%：（3）金融机构法定存款准备金按法人统一存放，人民银行按旬统一考核。实施存款准备金制度的改革，有利于发挥存款准备金的功能，有利于理顺中央银行与商业银行等金融机构之间的资金关系，有利于金融机构加强法人统一管理。途径之三是增加中央银行自身的基础货币供应。1999年，配合积极的财政政策，继续采取调控货币供应量、促进资本市场发展、支持国有企业改革、支持扩大投资、消费和出口、加强信贷监督等积极的货币政策促进经济增长，扩大有效需求。
近两年来，我国通过实施积极的财政政策和与之相配合的货币政策治理通货紧缩，对稳定和发展经济取得了很好的效果。仅从国家财政收入来看，1999年增长幅度为15%，并首次突破万亿元大关，这是经济稳定与发展的重要体现。根据我国目前面临的国内外经济态势，今后的一段时期，政府应继续实施积极的财政政策，要在促进经济结构调整、推进国有企业改革与发展、推进西部开发、加强基础设施建设、刺激投资和消费等方面，更好地发挥宏观调控作用。
三、运用计划手段调控国民经济的运行
传统计划经济体制排斥市场机制的作用，把计划作为资源配置的唯一手段。实践证明，这种经济体制并不能保证资源的合理配置和经济发展的高效率。在社会主义市场经济条件下，虽然市场作为资源配置的基础性手段，但计划仍然是宏观调控的一个重要手段。我国是在计划经济的基础上实行的社会主义市场经济，从市场经济一开始，我国政府始终把计划和市场统一起来，既发挥市场对资源配置的基础性作用，又发挥计划对国民经济的宏观调控作用，实现计划与市场的统一。这是社会主义市场经济区别于资本主义市场经济的重要特征
在社会主义市场经济条件下，政府的计划是与财政和银行协调配合又相互制约，共同指导和调节经济运行，以保证国民经济的长期、稳定、协调发展。政府的国民经济发展计划体现经济发展的方针、政策和战略规划，是以政府的财政政策、货币政策、收入政策、产业政策和区域政策等为背景，并着眼于经济发展的中长期目标而制定的五年计划、十年计划和二十年长远规划。运用国民经济计划调控宏观经济运行，主要表现为两个环节：一是计划的制定。首先准确、及时地掌握适用的经济信息。主要包括统计资料、会计资料、情报资料、党和国家的有关方针、政策和法令，各有关专业部门和综合职能部门的业务资料，以及社会、自然、地理方面的信息等。其次根据掌握的相关信息，对未来经济发展趋势进行描述和综合分析，揭示和预见未来的发展趋势和规律性，进行科学的经济预测。最后是计划决策，即在掌握大量经济信息和经济预测的基础上进行计划决策。计划决策是政府对未来一定时期内经济发展所需要达到的目标及实现目标的主要措施作出的决策。主要包括国民经济发展的规模、速度、结构、重大比例关系、重大项目建设、地区布局、产业结构调整，以及科技发展、人口、就业等方面的重大计划决策。计划决策一般是按调查与建议、论证与评审、比较与择优、审定与批准四个程序进行。二是计划的执行。主要通过经济手段、法律手段和行政手段的相互配合来实现。
1999年11月23日，全国的计划工作会议在北京闭幕。在这次会议上，特别强调做好计划工作的特殊意义。要求国家计委按照中央提出的当前重点抓好基础设施建设、生态环境建设、产业结构调整、科技教育几个方面的工作，抓紧调查研究，进行科学论证，积极做好制定规划的准备。显然，政府的国民经济计划对社会主义的市场经济调控，是不可缺少的重要组成部分。
继续实施积极的财政政策，促进经济发展
在市场经济的发展中，政府的财政政策主要有两个方面的导向作用：一是在就业和需求不足的情况下，政府运用积极的财政政策，即通过增加政府支出，刺激需求，推动经济的增长；二是在供给不足，需求过旺的情况下，政府为防止经济过热，控制通货膨胀，通过压缩政府支出，减少总需求，稳定物价，最终实现经济平稳发展。自1998年以来，我国实施积极的财政政策有两年的时间了，并取得了很好的效果。但目前，我国经济发展仍面临内需不足的制约，因此，继续采取扩大内需的积极财政政策，是政府的一项重要战略方针，同时也是当前扩大内需最直接和最有效的手段。
一、 继续实施积极财政政策的根据
继续实行积极的财政政策，是根据我国的现实国情提出来的。我国目前仍存在需求不足。需求不足，对市场经济的运行会产生极为不利的影响。其一，它会导致经济资源的大量闲置和浪费，加剧供求总量的不平衡；其二，它会影响市场均衡，推动价格的进一步下滑，导致供给受阻，商品价值难以实现，企业经营亏损；其三，它会影响国家财政收入的增加，进而影响国家财政的支出规模和宏观调控能力；其四，它会加剧经济发展的低迷状态；其五，它会进一步恶化人们对消费和投资的预期，导致需求不足的恶性循环；其六，它会导致生产萎缩、失业率上升。导致我国现时期需求不足的成因主要有：通货紧缩导致需求不足；普遍性供给过剩导致需求不足；居民的收入偏低和消费者的消费预期恶化导致需求不足；人们缺少信用消费观念阻碍了政府的信用消费政策作用的有效发挥。因此，扩大需求是实现经济长期持续快速发展的客观需求，是政府促进经济发展的一项根本性的方针。
1999年11月15日至17日，党中央、国务院在北京召开了中央经济工作会议。会议认为，当前经济生活中存在的主要问题是，有效需求不足，就业压力大，农民收入增长缓慢，结构不合理的矛盾更加突出。会议提出了2000年经济工作的五项主要任务之一，就是继续实施促进经济发展的一系列政策措施，扩大国内需求。坚持扩大内需的方针，实施积极的财政政策，其实质就是坚持发展。1999年11月23日在北京闭幕的全国计划会议也指出，扩大内需是当前经济工作的首要任务。2000年3月5日，朱镕基总理在九届人大三次会议上所作的政府工作报告中指出，发展是硬道理，是解决我们面临问题的关键。只有在提高效益的前提下保持经济的较快增长，才有利于缓解企业生产经营困难，减轻就业压力，促进结构调整和深化改革，才有可能增加财政收入，防范金融风险，保持社会稳定。为此，我们必须坚定不移地贯彻执行扩大内需的方针，以及相关的宏观经济政策。
二、继续实施积极财政政策的主要任务
第一，要进一步增加固定资产投资规模，保持投资的较快增长。投资的增加，固定资产规模的扩大，可为生产的发展奠定物质基础，对启动市场，推动经济增长发挥重要作用。在扩大固定资产规模的过程中，政府的财政投资固然重要，因为它在增加投资需求和带动总需求两个方面对扩大需求都有积极作用。但不能过分依赖政府投资，因为在社会投资总额中，政府投资自90年代以来，从未超过10%。扩大需求的主要方面是居民消费和企业投资需求。
虽然扩大需求的主要方面是居民消费和企业投资需求，但政府投资，仍是新增投资的“火车头”，政府投资的示范作用，会带动多方投资，并引导投资方向。政府实施积极财政政策，加大投资力度，并不是想独力支撑经济，其根本目的更在于通过政府支出起到启动作用，调动民间投资的积极性。
第二，坚持投资和消费双向启动。投资作为中间需求，只有同扩大最终消费结合起来，促进消费需求不断增长，才能使投资取得预期收益，实现社会再生产的良性循环。启动投资要注意三点：一是注意投资的主体要强调多元化；二是要强化投资对消费的传导机制；三是注意在追加投资过程中调整优化产业结构，减少无效供给。通过投资扩张刺激需求，这仅仅是经济发展的一个方面，还必须注意有效供给。因为国民经济增长的速度的质量最终要受制于总供给的状况。供给绝不是仅仅适应需求，它对需求有很大的能动性，因此，要从需求与供给两方面来保证经济适度增长。中国既需要凯思斯式的“刺激需求”，也需要供应学派的“优化供给”，这是中国投资的中长期选择。在寻找消费热点时，要谨防走入误区。目前人们议论最多的消费热点是住房和汽车，似乎只有依靠这两种消费才能启动消费需求，这是一个误区。一种消费品能否成为市场热点，主要取决于消费者的需求偏好和购买能力。住房和汽车固然为广大消费者所需要，但要转化为现实的需求就同广大消费者的支付能力相关了。经济学原理告诉我们，消费是收入的函数只有通过分配制度的改革增加消费者收入，才能增加消费者的需求。中国的消费需求，基本上是吃、穿、住、行，这些最基本的物质生活消费得到满足后，要进一步拓宽消费领域，主要是教育、医疗保健、社区服务和体闲旅游消费等。
第三，加快经济结构调整力度，培育新的经济增长点。经济结构调整，是当前经济工作的一项紧迫任务，其目的是推进产业结构升级，提高经济增长的质量和效益。其主要任务，一是通过扩大投资，积极采用先进技术改造和提高传统产业，淘汰落后的工业技术和生产设备，压缩剩余的生产能力；二是大力振兴装备制造业，结合加快基础设施建设，依托国家重大建设项目，加强国际间合作，提高自主开发能力，推进关键设备的自主化生产，提高装备工业的技术水平；三是发展新兴产业和高新技术产业，提高技术密集型产业在国民经济中的比重，加快电子信息产业发展。
三、实施积极财政政策的制约因素分析
政府实行积极财政政策对扩大需求、刺激消费固然会产生重要的拉动作用，但会受到相关因素的制约。
第一，国家财政能力的制约。增发国债是政府实施积极财政政策、刺激经济增长的最主要手段，但在目前财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重仍没有明显改观的情况下，扩大国债规模面临国家财政的债务承担能力不足制约。自1994年国债发行规模首次突破千亿元大关以后，财政支出的四分之一用来偿还债务，加大了财政运行的风险。
第二，现有制度的约束。启动财政政策以扩张经济、促进经济增长是政策的呼声。但应该看到，现阶段中国实施积极的财政政策已面临着明显的制度约束。一是中央政府的开支更多地受平衡预算和不允许向中央银行透支的约束，使政府通过扩大开支、直接干预和刺激经济的能力受到一定程度的削弱；二是现阶段中央财政和地方财政之间分配关系，尚未建立起正常的分配机制，仍面临两个方面的矛盾，其一，是中央财政的收入能力和其承担的职能不匹配。中央财政包揽的事情太多；其二，地方财政未能充分行使相应的职能，在很大程度上是缺少对基础设施投资的积极性，对中央财政的依赖性过大；三是财政风险的制约。主要表现为连年财政赤字和债务膨胀，所产生的财政风险。任何一个国家，过高的债务依存度都是导致财政不稳定的重要因素；四是财政和金融存在着的某种替代关系被减弱，各级政府通过银行融资以弥补其财力不足的渠道在很大上被阻断。相信市场的人偏向货币政策，相信政府的人偏向财政政策，忽视了财政和金融两种不同政策之间客观上所存在依存性和互补性。
第三，经济结构的制约。从经济学的原理上讲，普遍的过剩是生产力的发展与居民收入相对不足的必然结果，这一结论当然可以部分地解释当前中国的“过剩经济”但是，在中国过剩的更深居的原因是经济结构的长期失调及前向年大量的盲目投资、重复建设所导致的结构失衡的矛盾的暴露与反映。因此，这些结构性的矛盾不解决好，就匆忙启动积极财政政策，很可能把现存的本来不合理的经济结构复制并放大出来，反而加强了经济生活中的深层次矛盾。因此，启动积极财政政策，必须以优化经济结构为前提，或把优化结构与总量扩张有机地结合起来。
四、实施积极财政政策的现实选择
根据我国的现实国情和财政的实际状况，政府实施积极财政政策扩大需求、刺激经济的发展，无疑是正确的。但是，不能实行全面的扩张性财政政策。因为，持续的规模较大的财政赤字是引发通货膨胀造成币值不稳定的重要因素。同时，还会在一定程度上挤占民间投资，并为经济的长期发展埋下隐患。在目前国内需求不足，买方市场格局已基本形成的情况下，实行适度放松的财政政策来维护社会经济的稳定和刺激经济增长是必要的，但财政政策的总量扩张是有限的，应该以总量微调、结构优化为基本原则。所以，财政政策的选择，应该包括以下几个要点：
第一，优化财政支出的结构，实现经济稳定增长。优化财政支出结构，关键是要按照社会主义市场经济的特点和要求，重新界定财政职能，解决好财政职能的“越位”与“缺位”的问题。一是要严格控制经常性预算，特别是压缩这几年行政管理费膨胀过度的问题；二是在推进企业市场化的过程中，逐步减少巨额的企业经营性亏损补贴和价格补贴；三是尽快退出国家财政在竞争性加工业、一般性商业服务领域的相关支出，充分发挥市场机制的作用；四是集中必要财力用于在优化结构基础上的政府投资扩张，为经济发展提供扩大的物质基础。
第二，推进政府购买支出和投资支出的制度创新。实现政府支出的制度创新，是充分发挥政府支出的宏观调控作用的重要途径，因此，政府应建立一个良好的政府采购制度。首先，在采购总量上，应充分发挥政府采购对国内需求的刺激作用，通过政府采购在总量上的适度增加，增加国内需求，拉动经济的繁荣。其次，在政府采购结构上，不能完全集中于中央财政，要注重发挥地方财政的作用，如大型政府采购项目，应更多地分配给欠发达地区，一些产品采购项目可更多地分配需要扶植的国有企业。再次，关于政府的公共投资要进行公开的招标制度。这样的创新，其好处主要有三点：其一，有利于促进市场机制的发育，创造公开、公平、公正的竞争环境，杜绝“暗箱操作”，提高公共投资的透明度，防止不正之风；其二，实施公共投资的公开招标制度，通过竞争机制可以降低工程造价，提高工程质量； 其三，实现这种制度创新，不再复制低效运行的经济格局，有利于防止重复建设。
第三，实行规范的中央财政转移支付政策。转移支付制度是中央财政进行预算调节的一项重要措施，具体表现为中央财政对地方财政的一种拨款补助形式，其构成有三种：一是有条件拨款，即接受有条件拨款的地方财政，必须按指定的用途和方式使用拨款；二是配套拨款即地方财政接受中央财政的有条件拨款中，还必须按一定比例或一定数额以本级财政资源中支付，具体包括限额配套拨款和非限额配套拨款，这种形式有利于引导地方财政的经济活动目标与中央财政保持一致；三是无条件拨款，即中央财政对地方财政的拨款，不限定用途和用款方式，但数额是限定的。
在我国，应尽快建立规范化的中央财政转移支付制度，实施规范的转移支付政策，促进社会主义市场经济的健康、快速发展。其一，提高中央财政在财政初次分配中的比重，以保证中央财政有足够的能力对地方进行转移支付。其二，要根据各地的经济发展水平、城市化程度、人口、教育状况、民族风俗和对财政支出的需要等相关因素，确定对各该地区的转移支付额度，以保证各地有大致相同的条件提供大致相同的公共服务。其三，建立以横向平衡为主的转移支付制度。财政转移支付一般包括纵向平衡和横向平衡，前者是上级政府对下级政府的拨款，后者是保证各地方政府提供的公共服务水平基本均衡而给予的补助。我国应选择以横向均衡为主的财政转移支付制度。这是因为，(1)我国财政收入的集中度不高，中央财力十分有限；(2)由于区域经济发展不均衡，导致地方财政的财力状况失衡；(3)发达地区相对落后地区而言，发达地区财政资金的边际效用递减，因此，中央政府从整体利益出发，采取转移支付的方法在地区之间实现预算调剂，扶持落后地区的经济发展，能够增加财政资金的边际效用；(4)建立以横向均衡为主的财政转移支付制度，有利于调节因社会分配不公而引发的各种矛盾；有利于促进区域经济的协调发展；有利于为地方政府发展经济创造良好的、公平的、宽松的环境；有利于财政资金在使用上公开、公正，减少随意性；有利于提高各地区的公共服务能力。其四，逐步实现全国基本公共服务大致均等化。首先，要把公平目标落在各地至少应享有的基本的公共服务上，如基础教育，初级卫生保健，水、电、交通，国民基本生存需求等。其次，待中央财力明显增强后，再把实现各地公共服务水平大致均等化作为中央财政转移支付制度的首要目标。
第四，以重要基本建设为突破口，积极培育经济增长极、增长带。经济增长理论已被各国用来解决各种不同的区域发展与规划问题。这一理论最早由法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁50年代率先提出来的，直接由佩鲁的增长极分析而得出的区域增长极的战略的基本思想是由法国的经济学家布代维尔最先作了系统阐述，他认为增长并非同时出现在所有地方，它以不同的强度首先出现在一些增长点或增长极上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生不同的最终影响。这就是说，任何一个有较高水平的经济都是由一个或者几个区域实力中心首先发展，而后带动整体经济的发展。根据我国东部和中西部经济发展不平衡的状态，政府应按照生产力整体布局的要求，由国家统一规定优惠政策措施，在中西部地区选择一些重大基本建设项目为突破口，通过建立项目所在区域的增长极，以点带面形成经济的增长带，把加强西部开发作为财政支持的重点之一。对于国家的重点基本建设项目，一般应是国家从长远利益、全局利益考虑而确定，它不仅成为缓解国民经济的瓶颈制约，而且应对增长国民经济发展的后劲具有重要意义。同时，还会通过增长极内部所出现的聚集利益效应不断加强所在区域的经济实力，促使以项目所在地为中心的经济区域的形成，并通过“扩散效应”和“关联效应”来带动周边经济的成长和繁荣。我国的京九铁路和正在进行的三峡水利工程就具有这样的特征和效应。
第五，拉动内需的税收政策选择。作为财政政策的重要组成部分，税收政策是扩大需求的重要工具，政府应充分发挥税收对促进需求的杠杆作用。（1）实施向产业倾斜的税收优惠政策。在目前及未来一段时期，我国税收优惠政策的取向，应该逐步实现由区域倾斜向产业倾斜转变，要充分体现和贯彻国家的产业政策，按照国家产业发展序列要求，对能源和原材料工业、交通运输和通讯、农林水利基础工业、基础设施，对高技术企业、先进技术企业以及其他亟需鼓励发展的产业，应根据情况给予相应的税收优惠，以解决经济增长的“瓶颈”制约，优化产业结构。贯彻产业政策的税收优惠办法要多元化。国家的产业构成不同，以产业发展序列的要求不同，各产业发展的技术经济条件不同，内外部的环境不同，因而，政府在实施产业优惠政策时，要综合运用调控措施，优惠办法要多元化。在运用减免税、低税率和零税率等直接的税收优惠的同时，也要注意运用加速折旧、投资追加扣除、纳税扣除、税收信贷、税收抵免、税收饶让等间接税收优惠方式。在促进区域经济协调发展上，政府应以转移支付方式为主，而不应该以更多的区域倾斜税收政策为主。否则，在区域间的税负不均等，将导致经济发展在区域间的竞争不公平。（2） 实施鼓励产品出口的税收优惠政策，促进制成品出口的扩展，包括出口数量的扩展即产品的横向增长和出口产品空间的扩展即不断生产出新的出口产品。其税收政策主要包括包括：出口免税、出口减税和出口退税。（3 实施绿色税收政策，促进经济可持续发展。 绿色税收是环境税收的一种形象说法，指以环境保护为目的而采取的各种税收措施或征收的各种税。绿色税收的提出，是与自然环境恶化密切相关，是实现经济可持续发展的重要手段。随着科学技术的进步和人类认识的提高，人类越来越意识到自然环境对人类自身生存和发展的重要性，意识到自然进化不仅仅是简单的优胜劣汰，而且是协调进化的结果，不论是从自然发展的内在规律来看，还是从经济发展的要求来看，都必须加强对自然环境的保护，不能以牺牲环境为代价实现经济的增长。只有采取一定的措施，使经济与环境相协调，才能实现经济的“可持续发展”。在税收政策上主要有有三种可选择的类型 ：一是对污染物或污染行为征收污染税，以税收手段控制污染物的排入；二是对生态破坏行为征税，如森林砍伐税，以维持生态环境；三是为环境保护筹集资金征税，以增加环境保护的专用资金来源；四是对环保技术的研究、开发、引进和使用实施优惠税收政策，如对研究开发费用允许税前追加列支；技术转让费给予税收减免；五是鼓励对环保的投资，实行退税、允许环保设备的加速折旧等税收鼓励办法；六是鼓励环保产品的生产、使用，对环保产品实行低税率征税，对废物回收利用给予免税待遇；七是对污染环境的产品和不利于环境保护的行为从重征税。
实施绿色税收政策，应注意解决三个方面的问题：一是税收调控的经济目标要与环境保护的长远目标相协调，即税收调控目标的选择应建立在包括环境效益在内的成本效益分析基础上，实现经济发展与环境质量最优并举；二是环保的税收手段其他手段要协调，如税收手段、法律手段、行政手段、金融手段等要配合运用；三是不同税收措施的选择要相互配合，如从税收调控环节来看，可在产前环节，运用税收政策引导企业使用清洁材料和低污染能源；在生产环节，实施鼓励企业采用生产工艺先进、资源消耗节省和污染物排放较少的工艺、技术、设备；在产后环节，对企业回收利用废物实施税收鼓励措施。
五、实施积极财政政策需要处理好几个关系
政府根据近几年来周边国家及世界经济发展的新情况，把实施积极财政政策作为促进经济发展的战略选择。为了更好地实施这一政策，取得积极的政策效果，必须处理好以下几个方面的关系。
第一，正确处理积极财政政策与“适度从紧”方针的关系。党的十五大和九届人大一次会议在正确分析和预测我国国民经济发展的基础上，确定今后一个时期内，继续坚持适度从紧的财政政策，这是完全正确的。同时，我国又提出在目前一段时期实行积极财政政策，这二者并不矛盾。这是因为：(1)适度从紧是财政必须坚持的中长期方针，而目前提出实施积极财政政策，是考虑我国经济目前受亚洲金融危机的影响，经济增长乏活力，甚至出现通货紧缩的局面，因此，为启动经济，在短时期实施积极财政政策，是必要的，与财政适度从紧的中长期工作方针并不矛盾。(2)适度从紧的思想包含积极财政政策的内核适度从紧并非完全从紧，它有一个客观的限度，既能控制物价上涨，又不影响经济发展。在这个限度内，允许财政政策的适度微调，即适度扩张。短期的适度扩张必须以中长期适度从紧为前提。(3)实施积极财政政策是有限定内容的，主要是为了刺激有效需求，通过增发国债所筹集的资金主要用于加快基础设施建设。
第二，正确处理积极财政政策与货币政策的关系。财政政策和货币政策是国民经济宏观调控的两大重要工具。财政政策主要通过财政收支、财政补贴、财政赤字及国债手段对经济进行调节；货币政策主要通过利率、再贴现率和公开市场操作对经济进行调节。两大政策手段的方式、方法及传导途径都是不同的。因此，要使两大政策手段的运作相互协调、相互配合，尽量减少两种政策间的摩擦，增加彼此之间的互动性，以更好实现宏观调控的目标。两大政策手段对国民经济的宏观调节具有不同的特点。一般说来，在经济扩张阶段，运用货币政策对经济总量的调节效果比较明显，可以直接影响经济的增长速度。在经济相对收缩阶段，扩张的货币政策对经济的刺激作用比较迟缓，而财政政策具有更大的优越性。财政政策具有灵活性高、操作性强、见效快、时滞短等特点，因此，在经济低速时期对于拉动经济增长作用较明显。
第三，正确处理积极财政政策与国债规模的关系。为启动经济而实施的积极财政政策是必要的，但同进又必须兼顾国债的规模，不能使国债规模超过合理限度。国债规模的大小应以其“内生”效益并促进经济发展为衡量标准，要以偿还债务的能力相适应。不能单纯追求刺激需求、启动经济的目标，而使国债规模失控。要有意识地限制中央财政支出的国债依存度(债务收入与中央财政支出包括债务还本付息支出的比例)过分上升。否则，将潜伏着债务危机和经济危机的风险。虽然，按照国际惯例，国债余额占GDP的比例不高于60%为宜，但根据我国的情况以不超过20％为宜（97年为17%)。
第四，正确处理入世和保护民族工业发展的关系。中国加入世贸组织的进程越来越快，一旦加入世贸组织，一方面能够充分发挥中国在世界贸易中的重要作用，促进中国市场经济的发展；另一方面，又会使中国市场经济面临严峻的挑战，即国外产品对国内民族工业的冲击。因此，我国政府在实施积极的财政政策时，要正确处理入世和保护民族工业发展的关系。一方面政府要为加入WTO积极地创造条件，另一方面政府要在财政支出、税收政策和信贷方面对具有发展潜力的民族工业给予支持，提高市场竞争力。
运用货币政策调控市场经济运行
货币政策是政府实施宏观调控的重要手段之一。在社会主义市场经济条件下，充分发挥货币政策的作用，是实现市场经济稳定运行的必然要求。国外对通货膨胀的治理、对经济周期的调节以及亚洲金融危机的严重影响等，都证实了一个客观的真理，那就是实行市场经济的任何国家，都必须运用货币政策对市场经济的运行实行宏观调控。放松或忽略这一点，必然导致市场经济发展的紊乱、无序和低效。
一、货币政策的作用
政府的货币政策目标主要有四个：经济增长、充分就业、稳定物价和国际收支平衡。就其中央银行的调控手段而言，主要有三个：存款准备金率，再贴现率和公开市场业务。就其货币政策的调控方向而言，主要有三类。一类是扩张性货币政策，也称松的货币政策。这一政策的内容是：货币供应量的增长明显快于实际经济增长，货币供应量较大地超过货币需求量。其具体措施包括降低存款准备金率或再贴现率、在公开市场上买进有价证券，增加商业银行对市场的货币供应量。扩张性货币政策的主体调控方向是刺激和推动社会总需求的扩大，促进经济增长。但如果扩张过度，会推动通货膨胀的高涨。第二类是紧缩性货币政策，也称紧的货币政策，或通常人们所讲的紧缩银根的政策。这一政策的基本内容是：使货币供应量的明显小于货币需求量，从而抑制总需求的增长。紧缩性货币政策的核心在于减少货币发行量，提高存贷款利率，加大企业借款的难度和借款成本，加速货币回笼。这一政策的运用场合通常是在通货膨胀率较高，经济发展过热的情况下，通过减少流通中的货币量抑制通货膨胀。第三类政策是均衡性货币政策，又称中性货币政策。基本内容是：货币供应量大体等于货币需求量，以保持社会总需求与社会总供给基本上均衡。
货币政策是政府调控经济的重要手段之一，特别是经济运行的非正常时期，货币政策的作用更直接、更明显，效果更突出。1998年，面对东南亚的金融危机，香港特区政府最终动用外汇基金在股市与期市上，挟900亿美元的财力直接雷霆出击,入市干预,减少了市场混乱，迅速恢复了人们对港元的信心,稳定了金融秩序。这一事实足以说明货币政策的重要作用。同时还启示人们：仅仅有了现代企业制度，仅仅有了自由价格体系，还不足以构成现代市场经济的完整体系，政府的宏观调控是现代市场经济的应有之义，这个“三位一体”的结构正是市场经济的一般要求与特征。
（二）调控市场经济运行的现实货币政策选择
根据我国市场经济运行的状况和九届人大二次会议确定的工作方针，我国政府运用货币政策调控市场经济运行的政策选择主要包括：
第一，实施立足于经济稳定的稳定汇率政策。爆发于1997年亚洲金融危机在1998年的严重蔓延，使东南亚国家的货币大幅贬值，给这一地区的经济发展带来极为不利的影响。同时，也引起了全球性的恐慌、汇市、股市跌声一片。在这样的背景下，中国政府成功地保持了人民币汇率稳定，1998年末人民币汇率1美元兑元人民币，比1997年末略有升值，令各国人士感叹。汇率稳定，人民币不贬值，虽然在短期内可能在一定程度上限制了国内产品的出口，但从我经济的长远发展来考虑，稳定货币是正确的选择。目前从国际社会来看，大多数国家将进入经济调整时期，增长较快的发达国家也将面临经济衰退的风险，全球需求减缓已成定局；从国内形势来看，国有企业改革正经历攻关阶段，外贸出口不容乐观，市场需求依然不足，外债偿付已到高峰期。这些现象都对人民币币值的稳定产生极大的压力，面对这些压力，政府必须从政局稳定，经济持续稳定发展的目标出发，坚持长期持久的稳定物价、稳定币值、稳定汇率的货币政策。尽管一些人还存有人民币可能会贬值的心理预期，但政府必须实施有力的措施，保持汇率稳定。贬值，并非是拉动经济增长的良策，最终将发生大规模的金融动荡。
第二，加强对金融市场的管理。金融市场的开放必须循序渐进，要实行严格法制管理。改革开放以来，我国金融业获得了巨大的发展，逐渐形成了以国有独资商业银行为主体，各类金融机构齐全的金融机构格局，金融业务也日益多样化、国际化，为中国的社会主义建设筹集了大量资金。与此同时，金融领域内的违法违规行为也相伴而生，潜伏着极大的金融风险，严重危及金融安全。为此，中国政府于1999年2月22日发布了第260号中华人民共和国国务院令──《金融违法行为处罚办法》。该办法规定予以处罚的主要违法行为包括：非法设立机构或者代表机构、非法变更注册事项、更换高级管理人员，非法变更股东、股权，虚假出资、 抽逃出资，超范围经营，金融机构的代表处违法经营，帐外经营，提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告、统计报告，非法出具金融票证，对违法票据承兑、贴现、提供保证，高息揽储、公款私存、多头开户、违法贷款、违法拆借，违反国家规定从事证券、期货交易或者为证券、期货交易提供信贷资金或担保，违反国家规定从事不动产、股权和实业投资，为套取现金提供便利，违反资产负债比例管理规定、占压财政存款，不协助税务机关、海关依法对纳税人存款的冻结、扣划，外汇违法行为，商业银行为证券、期货交易透支或者为新股申购透支，财务公司超范围经营违法行为，信托投资公司吸收公众存款、发放贷款等违法行为。此外，政府在加强金融市场管理方面，还应特别注意两点：一是对人民币的资本项目兑换实行外汇管制，防范外债风险。二是严厉打击各种骗汇、逃汇和非法买卖外汇的犯罪行为，防止外汇的流失。总之，严厉打击金融违法行为，维持正常的金融秩序，是经济稳定发展的重要条件，同时也是政府一项长期性的任务。
第三，实施保证经济持续增长的宽松货币政策。在坚持稳定经营的原则下，从多方面加大对经济发展的支持力度。中国人民银行要运用多种货币工具，及时调控货币供应总量。国有银行要保证有市场、有效益、守信用企业的流动资金贷款需要；要大力发展住房、助学和大件商品的消费信贷；要停止或压缩产品积压和需要压缩生产能力的企业的贷款。同时，政府要进一步规范和发展证券市场，增加企业直接融资比重；要完善股票发行上市制度，支持国有大型企业和高新技术企业上市融资。今后，除继续保持国债投资规模外，相应地增加固定资产投资贷款和鼓励企业自筹投资，还要引导集体、私营、个体经济增加投资，并改善投资环境，吸引更多的外商直接投资，以促进经济的发展。依据我国政府近年来在宏观调控方面所取得的丰富经验，建议在今后时期实施宽松的货币政策时，应注意以下几点：(1)就长期的货币而言，应该是保持货币的稳定，经济的稳定，社会的稳定，国民对货币稳定有良好的心理预期。(2)根据经济发展的不同阶段的客观需要，适度实施“适度从紧”或“适度放松”的货币政策。(3)在现时期，应以适度放松的货币政策为主，政策的立足点基本上有两个方面：一是加强基础设施建设的信贷，增加投资需求；二是增加城市居民的消费信贷；三是增加农村基础设施信贷，建设生态农业。
第四，防范国际游资的冲击。金融系统要正确处理支持经济增长与防范金融风险的关系，防范国际游资的冲击。 国际游资是指在金融市场上的短期资本的投资，即用于银行储蓄、政府债券、商业票据和其他流动性很大的流动资产的投资。国际游资一般具有以下几个特点：(1)数额大。根据国际货币基金组织的资料表明，在国际金融市场上流动的短期银行储蓄和其他银行证券至少有亿美元，约相当于全世界产出的20%。(2)趋利性。哪里利率高、利差大，游资就往哪里转移。(3)货币交易兴隆，造成外汇市场上货币汇价大起大落。(4)资金的转移使金融衍生工具应运而生。这一方面扩大了市场的广度和深度，另一方面也为冒险的投机活动创造了良好的交易手段。国际游资产生的不利影响主要有：(1)大量游资的流入造成外汇储备一时间的增加，这会推动股市上升，出现投机性泡沫，一旦泡沫破裂，就会产生金融危机和经济衰退。(2)游资会造成外汇市场动荡不安、汇价扭曲。这种背离经济因素的非正常汇率变动会造成外汇市场的剧烈波动。巨额游资在国际金融市场上横冲直撞的现实及其危害性，迫切需要各国政府找到控制及防范的对策。根据我国的情况，政府的对策主要有三方面：一是在放松经常项目管制的同时，加强对资本项目的管理，禁止投机性食利性资金的流入，积极引进外商直接投资。二是坚持人民币币值稳定的策略，建立健全全国统一的外汇市场体系，逐步完善汇率形成机制，使市场汇率能够更真实地反映外汇的供求状况。三是完善国际收支统计，建立短期资本流入、流出的监控体系。
第五，剥离银行不良资产，提高金融业的竞争能力。银行业本身是一个风险经营业，随着金融全球化、国际资本流动的加速，许多国家和地区的银行都出现过巨额不良资产，极大地危机着银行业的稳定和国民经济的正常运行。我国银行业也面临同样的困难。据统计，1998年底四大家国有商业银行不良资产占中国金融机构不良资产总额的比重为%。产生这一问题的主要原因有两个：一是由国有商业银行在中国金融体系中的重要地位决定的；二是因为国有商业银行是由过去的专业银行转制而来的，不良资产的形成有许多历史的政策性原因。为解决银行的不良资产，提高银行的服务水平和竞争能力，党的十五界四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中，明确指出要结合国有商业银行集中处理不良资产的政策，对一部分产品有市场、发展有前景但由于负债过重而陷入困境的重点国有企业，实行债转股。这是国家增强金融宏观调控能力的重要举措。剥离的不良资产由金融资产管理公司进行处置。目前，经国务院批准以成立了中国华融、中国长城、中国东方、中国信达等四家资产管理公司，分别接收和处置中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行等四家国有商业银行的不良资产14000亿元，政府拿出400亿元的财政资源用于四家金融资产管理公司的资本金注入。金融资产管理公司主要负责：收购并经营银行剥离的不良资产；债务追偿，资产置换、转让与销售；债务重组与企业重组；债权转股权及阶段性持股，资产证券化；资产管理范围内的上市推荐扩债券、股票承销；直接投资；发行债券，商业借款；向金融机构和中国银行申请再贷款等。实施债权转股权，金融资产管理公司将作为投资主体对企业持股，运用自身具有的知识优势和专业优势，参与企业的经营管理决策，有利于提高企业的经营管理水平和资产运作效率。
第十章 政府对收入分配的宏观调控
在社会主义市场经济条件下，由于市场对个人收入分配存在市场失效的缺陷。因此，要求政府对收入的分配实施宏观调控，以解决收入相差悬殊和收入分配不公的问题。
10．1政府的收入政策
收入政策是指政府根据既定的目标而规定的个人收入总量及结构的变动方向，以及政府调节收入分配的基本方针和原则。收入政策一般包括收入政策的目标选择和具体实施措施两个方面。收入政策的目标选择包括收入结构政策目标选择和收入总量政策目标选择。在选择收入结构政策目标时，政府主要应考虑收入差距的可接受程度，在平等与效率之间作出选择。在市场经济条件下，平等与效率之间往往存在矛盾。一旦社会成员之间的收入差距过分悬殊，影响社会稳定时，政府的收入结构政策应侧重于缩小收入差距，加强平等。如果劳动者缺乏生产积极性，经济效率低下，政府的收入结构政策则侧重于提高经济效率。在选择收入总量政策目标时，政府应主要考虑通过收入总量的变化来调节总需求，保障经济的稳定增长。
为了促进政府的收入结构政策目标和收入总量政策目标的实现，政府应主要选择以下措施：第一，以法律形式规定最低工资标准，以保证社会成员的最低生活水平；第二，政府通过对个人收入征收所得税的形式，调节个人收入，从而抑制一部分人收入过高，以利于增进平等，以及通过征收高额财产税、遗产税等，防止收入过分悬殊；第三，政府通过对失业者和低收入阶层实施发放失业补助金和救济金等转移支付和其它各种福利措施，以利于改善低收入者的处境。
收入政策往往与财政政策、货币政策、产业政策和区域经济政策联合运用，一方面调节总需求，保障经济的稳定增长；另一方面，要引导生产要素的流向，调整和优化产业结构，协调各地区的经济发展。根据社会主义市场经济的发展要求和我国现时期的收入分配状况，政府运用收入政策调节收入分配，应遵循以下指导思想：
第一、 坚持效率优先，兼顾公平，尽可能达到效率与公平的统一，在初次分配上更多地体现效率，再分配时更多地体现公平。坚持效率优先，就是贯彻按劳分配原则，坚持多劳多得，充分调动劳动者的积极性，促进经济效率的提高。体现公平，就是要避免收入差别的过分悬殊，特别要避免因非劳动因素所造成的收入分配悬殊问题。要让市场机制更多地在分配格局和分配规模状态的形成中发挥作用，对有利于资源优化配置和经济效率提高的、合理有序的收入差距，应在政策上予以更多的支持。
第二、 在坚持以按劳分配为主的前提下，要体现按生产要素分配的要求。要为资本、技术等生产要素参与收益分配创造积极的政策环境，通过对其收益的合法保护，调动资本、技术、知识产权、管理才能等生产要素所有者的积极性。这既是社会主义市场经济发展的要求，也是促进科技进步的必然选择。资本、技术、知识、管理才能成为分配的依据，这也是我国在计划经济体制上建立社会主义市场经济体制必须面临的观念更新。如果不能把资本、技术、知识和管理才能视为生产要素参与收入的分配，就不能全面地贯彻社会主义市场经济条件下的分配原则，因而也就不能更好地促进社会主义市场经济的发展。
第三、 政府对个人收入分配的宏观控制至少应包括三个层面：首先，是分配起点的调控，即对生产要素的所有者在进入分配过程之前的状况进行的调控，其目标是使人们所拥有的生产要素尽可能平等地参与分配。具体包括两个要点：一是分配的差别应体现劳动者的教育程度。因为决定劳动质量的最主要因素是劳动者的受教育程度，所以受教育程度高的劳动者，其劳动报酬应多于受教育程度低的。同时，政府应通过发展教育和健全教育援助制度，增加劳动者的受教育机会，提高人均人力资本存量，进而增加他们的就业机会和提高收入的竞争力。二是通过征收遗产税，调整因财产分配的不公所导致的收入悬殊问题。其次，是分配过程的调控，其目的是使相同的要素得到相同的回报率。而实现这一目的的前提条件是能保证要素充分流动，要素价格由市场确定，进而实现要素的优化配置。再次，是分配结果的调控，主要手段包括税收调节、转移支付和社会保障等。对高收入者通过征收个人所得税进行调节；对低收入阶层通过政府的转移支付方式和社会保障措施来调节。
10．2政府调控个人收入分配的对策选择
政府调控个人收入分配，其对策选择应主要着眼于三个方面：创造合理调节个人收入分配的基础条件；建立个人收入分配的制度载体；创造公平竞争、公平分配的外部环境。
一、创造合理调节个人收入分配的基础条件
根据我国个人收入分配差距继续扩大的趋势，为加强政府对个人收入分配的宏观控制，必须创造合理调节个人收入分配的基础条件。
目前，随着我国社会主义市场经济体制的建立与发展，我国个人收入分配的差距呈继续扩大的趋势。主要表现为：（1）自我国经济体制改革以来，国家、集体、个人之间的分配格局急剧向个人倾斜，个人收入在国民生产总值中的比重日益提高，由1978年的%迅速上升到1997年的%。（2）城乡居民的收入差距扩大。根据国家统计局的调查资料表明，1998年，占城镇居民20%的高收入户年收入超过万元，而占城镇居民20%的低收入户年收入仅为两千多元，而且高收入阶层的收入增长幅度远远高于低收入阶层的收入增长幅度，这表明，社会财富越来越向高收入的居民集中。农村居民的收入状况，也面临同样的趋势。（3）地区之间居民收入的差距扩大。东南沿海地区的居民收入要超过西部地区居民收入的两倍，个别地区的收入差距可达五倍。（4）所有制之间职工的收入差距扩大。私营经济、外资企业的职工收入要高于国有经济企业职工收入的1~3倍。（5）行业之间、行业和单位内部职工的收入差距也在不断扩大。个人收入分配差距的扩大，除了个人努力的因素之外，还蕴藏着市场分配不公的效率限制的因素。因此，政府必须加以宏观控制。
为了更好地加强政府的宏观控制，必须建立健全个人收入的核算体系。通过建立个人收入帐户，实行居民储蓄实名制，实行个人信用实码制和计算机联网查询系统，将个人收入规模状态透明化，建立个人收入的核算体系。这样，能够有效地控制税源，为政府对个人收入分配实行合理的宏观控制创造基础条件。
二、建立个人收入合理分配的制度载体
为完善我国的分配秩序，强化政府对工资分配的宏观控制，政府应根据国民经济各部门的特点、地位、作用、企业进入市场的程度不同，建立个人收入合理分配的制度载体，其基本内容就是建立行业工资管理体制与基本工资制度。
第一、 为保证国民经济各部门、各行业之间保持合理差距，真正实现效率与公平的统一，政府应根据行业特点建立行业工资管理体制，进行分类管理。对垄断型、非垄断型、能进入市场和不能进入市场的行业采取不同的调控手段。对垄断型企业、社会公益事业部门、行政机关、国有的科研和事业单位，应由政府统一管理。主要包括：（1）对政府垄断企业，为防止它们由于享有优惠政策而得到不合理收入，应规定它们的工资总量或平均工资水平，限定增资幅度；（2）对公益事业、军工行业，要根据他们的劳动特点、所处地位，给予收入上的政策倾斜；（3）对以赢利为目的的垄断型企业，以及国家规定的专卖行业，其工资管理要由国家直接控制；（4）对国家机关和依靠国家财政拨付经费的科研及事业单位，其工资管理要由国家直接控制；（5）对完全进入市场的行业，应完全放开，由劳动力的市场价格和供求关系来决定它们的工资水平，政府只是通过经济、法律和政策等手段进行指导、调节和控制，限制过高、保证最低，把工资水平限定在按劳分配范围内。
第二、 建立基本工资制度。西方市场经济国家的工资制度、工资水平虽然国家没有统一的规定，但从分配制度到分配水平，从工资形式到工资构成，同行业的各企业都相差不大。而且是每年通过行业协会和行业工会就工资问题定期进行谈判，并形成大家共同遵守的行业工资制度，而不是无序化的和各行其是的自由分配。只有这种谈判破裂时，政府才出面进行协调。在我国社会主义市场经济条件下，为保证企业工资支付的规范，适应市场经济条件下劳动力自由流动，企业对劳动力自由吞吐，行业间、企业间的工资水平进行比较，必须建立规范的由行业协会组织企业讨论确定的基本工资制度。基本工资制度应包括以下几个要点：（1）基本工资制度的适用范围，限定于完全进入市场的企业；（2）基本工资制度的工资标准和工资结构，由行业协会组织本行业的企业通过岗位评价，建立能够反映岗位劳动强度、劳动技能、劳动环境差别和劳动责任制度的工资标准和工资结构。（3）对生产人员、工程技术人员和管理人员等不同类型的人员应分别制定不同的工资制度。对工人实行质量与数量标准等级工资制；对工程技术人员实行技术等级工资制；对管理人员实行职务等级工资制。（4）我国的国有企业，应首先通过企业产权制度等改革，形成企业内部所有者、经营者、劳动者不同利益主体的相互制衡机制，最终形成企业工资总量的自我形成机制。（5）根据企业职工的突出贡献和物价的提高幅度，建立正常的晋级增资补偿制度。此外，根据社会主义市场经济的客观要求，在贯彻以按劳分配为主的前提下，应建立按生产要素分配的制度。
第三、 强化对实施基本工资制度的服务与指导。行业工资管理体制是根据分级管理的原则建立的，它作为国家宏观控制体系的组成部分，其管理主体包括政府和行业协会两个方面。政府部门管理代表国家履行职能，主要以法规政策为主，是一种控制干预性管理。因此，政府应建立健全工资法，作为约束工资分配的基本法律依据，使工资制度更加规范化、法制化。同时，政府还要根据不同时期的政治、经济和社会发展的需要，制定不同的工资分配政策，对工资分配实行动态指导。行业协会主要是以协调、服务为手段，实行自主协调，负责在本行业系统内执行落实国家在整个收入分配中的各项调控政策。行业协会的主要职责是：（1）根据国家的工资政策和本行业的生产发展需要，及时提出行业工资增长的建议，以便企业遵照执行；（2）规范企业的工资分配行为，把工资管理与成本管理结合起来，促进企业提高经济效益。（3）负责监督检查国家和行业工资政策在企业的贯彻落实情况，如工资支付、最低工资、工资指导线等，出现问题及时解决。
第四、 建立与完善国家直接管理部门的工资分配制度。对不能完全进入市场和国家垄断经营的行业、政府部门和由国家财政全额拨款的科研、事业单位的工资制度应由政府直接管理，并建立规范的工资分配制度。其主要任务就是要解决两个基本问题：工资制度的构成和工资水平的确定。关于工资制度的构成，应建立三种工资制度：一是对不能完全进入市场和国家垄断经营的企业或社会公益事业单位，应建立非市场型的企业工资制度。二是对政府部门，应建立国家公务员工资制度。三是对科研、教育单位，应建立教育、科研工资制度。关于工资水平的确定，应遵循以下原则：（1）按劳分配与按资分配相结合的原则；（2）向科研、教育倾销的原则；（3）效率与公平统一的原则；（4）反映劳动力市场价格的“市场信号”原则。具体要求是：要使不能完全进入市场和国家垄断经营的企业和社会公益事业单位的工资水平，不能低于完全进入市场并由行业协会自行制定的行业内企业的工资水平，以保持横向之间的公平；要使国家公务员的工资水平，略高于企业的工资水平，以保持政权的稳定及促进政府机关工作人员的廉政建设；要使科研及教育部门的工资水平略高于国家公务员的工资水平，以促进中国科技教育事业的发展，迎接知识经济的挑战。
三、创造公平竞争、公平分配的外部环境
为了进一步规范分配秩序，实现公平分配，政府的重要职责是严厉打击违法经营行为、制造和销售假货的违法行为，摒弃行业经营中的非自然垄断因素，最大限度地引进竞争机制，为社会创造公平竞争和公平分配的外部环境。
第一、 保护合法收入，断绝违法收入来源。违法经营、制造和销售假货，虽然属于生产和流通问题，但却是违法收入的直接来源，因此，消除违法收入，必须从源头抓起。消除违法收入，是实现收入公平分配的前提。违法经营活动的猖獗，是法制薄弱、市场发育幼稚和市场规则无序状态下的典型特征。违法经营活动的泛滥以及政府打击不力，一方面是对市场正当经营活动的排挤和打击，是对合法经营者、政府以及消费者利益的剥夺，阻碍正常的市场秩序的形成和经济建设的健康发展；另一方面，将增加社会成员对社会的不信任度和危机感，降低社会的公平性，影响社会的稳定性。因此，为保证收入分配公平合理，实现社会的稳定和经济的健康发展，保护合法收入来源，政府必须加强市场法制建设，采取有力措施，持续、全面地打击社会违法经营活动，从根本上断绝违法收入的来源。
第二、 消除由于垄断因素所造成的收入差别。垄断行业的收入水平居高不下，已成为当前行业间收入差距不断扩大的主要原因之一。我国的垄断行业，如邮电通讯、电力煤气、水资源供应、铁路航空运输等，除了凭借垄断地位的优势以及还具有网络经营和资源约束等自然垄断的特征比非垄断行业获得较高的收入外，从经营的角度来看，还存在较多的非自然的制度因素，导致个人收入分配的不公。如垄断行业垂直一体化的传统的部门结构，垄断行业部门的利益割据，已经阻碍了市场公平秩序的建立，助长了低效和腐败。因此，为了限制垄断行业个人收入分配的不公平性，政府应采取以下措施：（1）对自然垄断行业，政府要加强工资控制和价格控制，加强财务监督，将垄断利润收归国家所有。（2）对非自然垄断行业，要最大限度地引进竞争机制，打破部门垄断，改变独家经营和部门内单一所有制的局面，增加部门内部的竞争，并从加强法律、制度建设的方面为企业竞争创造良好的外部环境。(3)对无序的、不合理的收入差距，应通过深化改革不断纠正，下决心打破城乡壁垒、地区壁垒的制度障碍，使生产要素特别是劳动力在城乡之间、地区之间自由流动，使城乡劳动力享有同等的就业机会。
第三、 在规范劳动收入来源渠道的同时，注意拓宽和保护劳动者获得资产收入等其它要素收入的合法渠道和权利。我国的经济体制正在完成由从传统的计划经济体制向市场经济体制的转变，经济运行方式正逐步转向市场化，生产要素所有者的利益必须通过市场来实现，而我国资源配置的日益市场化，已显露出资本、技术等非劳动要素的稀缺与升值的趋向。这些变化的产生，要求收入分配政策作出相应调整，为进一步拓宽居民收入来源渠道，促进居民收入来源多元化创造宽松的政策环境。要鼓励劳动者依靠自己的劳动获取劳动报酬的同时，也可将自己的消费剩余转化为资产，并获取其带来的合法收益，使劳动者不仅可以参与人工成本的分配，还可以凭借自己的知识技能、资产权利、管理才能等的贡献度，参与对利润的分配。
第四、 加强政府对个人收入的税收调节。税收是政府调节个人收入的最直接、最有效的分配手段。政府运用税收手段调控个人收入，应注意以下几点：（1）对个人的收入全面征税以体现公平的原则；（2）对劳动所得的课税要轻于非劳动所得，并实行累进税制；（3）个人所得税的费用扣除标准要动态化；（4）个人所得税应源泉控制征收为主要原则。
10．3建立社会保障制度的政府对策
建立社会保障制度、健全社会保障体系，是世界各国的普遍作法。在我国，建立与完善社会保障制度，是建立社会主义市场经济体制的重要环节。2000年3月5日朱镕基总理在九届人大三次会议上所作的政府工作报告中指出，建立健全社会保障体系，关系改革、发展、稳定的全局，意义重大，刻不容缓，必须切实抓紧抓好。因此，在我国，建立与完善社会保障制度，是政府修补市场对个人收入分配失效、保证公民基本生活待遇、促进社会稳定与经济发展的重要举措，是中国共产党始终代表最广大人民群众根本利益的重要体现，是社会主义事业的根本制度建设。
一、 社会保障的基本涵义
社会保障是指依据一定的法律和规定，为保证社会成员的基本生活权利而提供的救助和补贴。广义的社会保障包括四个方面的内容：社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚。
社会救助，是作为公民应当享受的权利。对于遭受到不可抗拒的天灾人祸、失业待业、鳏寡孤独、生老病痛、身心障碍丧失劳动自救能力的，以及低于国家规定的最低生活水准的社会成员，国家和社会可以向其提供满足最低生活需求的物质资助。社会救助是国家和社会必须始终认真履行的最起码的社会保障职责。
社会保险，是根据立法，由劳动者、劳动者所在单位或社区及政府多方共同筹资，帮助劳动者及其亲属或遗属，在遭受工伤、死亡、疾病、年老、失业、生育等风险时，防止收入中断、减少和丧失，以保障其基本生活需求的制度。社会保险由国家举办，带有普遍性、强制性、互济性、储蓄性及补偿性等特征，必须通过立法形式强制推行。社会保险是社会保障体系中最基本的内容。
社会福利，是国家或社会在法律和政策范围内，在居民住宅、公共卫生、环保、基础教育领域，向全体公民普遍提供资金帮助和优价服务的社会性制度。社会福利表现为国家及社会团体举办的多种福利设施，提供的社会服务以及举办的各种社会福利事业，目的是为了改善人民生活，提高公民的生活质量。一国的社会福利水平，基本上是由国民经济发展水平决定的。
社会优抚，是国家和社会按照规定，对法定的优抚对象，如现役军人及其家属、退休和退伍军人及烈属等，为保证其一定的生活水平而提供的资助和服务，是一种带有褒扬、优待和抚恤性质的特殊制度。
二、 我国现时的社会保障制度存在的主要问题
我国现时的社会保障制度，基本上属于传统的社会保障制度，不适应社会主义市场经济的要求。存在的问题主要表现在以下几个方面：
第一， 权利与义务不对等，超越了经济发展水平。我国的公费医疗、义务教育、企业职工的社会保险等保障资金，全部是由国家和企业承担，保障对象只有享受的权利，没有缴纳费用的义务，这一方面超越了我国经济发展低水平的现实，另一方面受保障人不缴纳任何费用，失去了自我监督约束机制，造成社会保障费用的极大浪费。
第二， 失业保险及对低收入阶层的生活保障制度过于滞后。进入“九五”中期以来，随着我国国民经济增长速度的回落，经济结构调整力度加大，国有企业改组改制、兼并破产的速度加快，使产业结构、产品结构和所有制结构都发生了应有的变化，而与此同时，居民收入水平的增长速度也呈趋缓的态势，低收入群体问题日益突出，以国有企业人员为主的下岗失业人员明显增加，到1998年国有企业下岗职工人数达到近一千万人。今后随着国有企业改革的深入进行，下岗失业及由此带来的城镇低收入群体会更加突出。而我国的失业保险制度及对低收入阶层的生活保障制度滞后，不利于社会的稳定和经济的发展。
第三， 保障制度的社会化程度低、覆盖面窄，不利于社会主义市场经济的发展。社会保障制度应该为每一个社会成员提供经济保障，特别是在个人收入分配存在悬殊差别的情况下，更应该让那些确有困难而又无力满足基本需求的人得到社会资助。而我国的社会保障制度仅限于城镇有工资收入的职工，并且标准不同、差别较大。社会保障制度社会化程度低、覆盖面窄，这本身就是一个缺陷，同时还不利于生产要素的流动、企业与劳动力的双向选择，以及城乡经济的对接。
三、建立与完善我国社会保障制度的基本要求
完善的社会保障制度，是社会主义市场经济体制的重要组成部分，也是社会主义市场经济体制的最后一个环节。如果说现代企业制度是社会主义市场经济体制的微观基础，统一的市场体系是它的枢纽，健全的宏观控制体系是它的调控器，合理的个人收入分配制度是它的推进器，那么，完善的社会保障体系，则是社会主义市场经济体制的安全阀。有了完善的社会保障体系，才能保证市场经济的持续、快速、健康地发展。因此，建立与完善社会主义保障制度，必须体现以下基本要求：
第一，社会保障体系必须真正独立于企业事业单位之外，企业事业单位只依法缴纳社会保险费，不在承担发放基本社会保险金和管理社会保障对象的日常管理工作。应成立独立于政府之外的非营利性事业单位的社区组织，负责保障基金的收缴、发放管理和运营，实现社会保障管理社会化，强悍社区服务的功能。为实现现代化管理，应逐步建立功能齐全、覆盖面广、规范透明的社会保障体系信息网络。同时，还要建立社会保障基金的监管和保值、增值机制。政府应主要负责社会保障的立法、制度的制定和监督实施。
第二，社会保障水平要与生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应，合理确定社会保障的标准。标准太低，难以维持基本生活；标准太高，各方面承受不起，也会影响国家经济发展和竞争力。因此，我国目前的社会保障水平不宜定得过高，不能超越现时条件和可能，追求社会保障的过分完美，欲速则不达。国外的经验证明，高福利政策会使企业难以承受，国家财政负担越来越重，最终会使社会保障难以为继。在我国，高层次的社会保障需求，应通过补充保险和商业保险来解决。
第二， 权利与义务要结合。享受社会保障是公民的权利，同时公民也要树立自我保险意识，承担缴纳保险费的义务，实现权利与义务的结合。只享受权利而不承担义务，这不仅违背市场经济的法则，同时还会由于受保障人缺少自我约束机制而造成社会保障费用的极大浪费。为保证权利与义务的统一，政府必须建立相应的法律和规章制度，强制执行公民应尽的义务，并以法律保障公民应享受的权利。
第三， 应体现效率与公平的要求。对政府财政提供的社会救济、优抚安置和部分社会福利事业项目，全社会符合条件的社会成员均应该无偿享用，以体现公平的原则。对社会保险的项目，如失业、养老、医疗、住房等保险，应坚持国家、企业、个人三方合理负担的原则。职工享受的社会保险水平既要能保证职工的基本生活水平，又要与个人缴纳的费用水平相挂钩，以体现效率优先、兼顾公平的原则。
四、政府完善社会保障制度的现时对策
当前，完善社会保障制度的政府战略及对策选择，主要应体现以下几个方面：
第一， 首先应完善现行的“三条社会保障线”。“三条社会保障线”是指：（1）社会基本养老保险制度；（2）下岗职工基本生活保障和失业保险制度；（3）城市居民最低生活保障制度。对基本养老保险要结合我国国情，进一步规范社会统筹和个人帐户相结合的社会基本养老保险制度。失业保险制度要进一步加强，逐步使下岗职工由现在先进入在就业服务中心领取基本生活费，转为领取经济补偿金并与企业解除劳动关系，享受失业保险。失业保险期满后，仍未实现再就业的，均可进入城市居民最低生活保障。保证国有企业下岗职工的基本生活保障金和离退休人员的基本养老金的支付，这是稳定大局的关键问题之一。对确有困难的中西部地区和老工业基地，无力全额支付国有企业下岗职工的基本生活保障金和离退休人员基本养老金的，政府要通过中央财政给予支持。同时，企业和政府要共同努力，大力促进下岗职工的再就业，引导职工转变择业观念，努力开拓就业机会，加强职业培训，使更多的下岗职工尽早实现再就业。
第二，积极推进改革，逐步建立与形成独立于企事业单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化、有中国特色的社会保障体系。首先，依法扩大社会保险的覆盖面。在城镇应通过政府强制推行以养老、失业、医疗为重点的社会保险。中央和地方各级政府要适当调整财政预算的支出结构，增加社会保障支出的比例。同时，还要采取多种措施，开辟新的筹资渠道，补充社会保障资金。其次，加快劳动力市场建设，逐步使下岗职工由企业再就业服务中心保障基本生活，走向劳动力市场就业，转向享受失业保险。实现这种机制的转换，是建立与发展社会主义市场经济体制的客观需要。再次，积极推进养老保险社会化服务，这是强化社区服务功能，减轻企事业单位负担，完善养老保险管理的重要措施，也是社会发展的方向。
第三，健全商业保险体系。商业保险是依据权利与义务对等的原则，由受保障人全额缴纳保险费的保险制度。它是社会保险的重要补充。在我国，由于国力的限制，由国家、企业、个人三方分担费用的养老保险、失业保险、医疗保险的水平尚不高的前提下，政府应采取积极政策，鼓励居民参加商业保险，诸如商业养老保险、人身意外伤害保险、重大疾病保险、生育保险，以及家庭财产保险等。
建立以完善国有企业下岗职工的生活保障制度为前提，以城镇职工的社会保险体系为基础，以商业保险体系为补充，逐步实现城乡居民保险的社会化，是符合中国国情、具有中国特色、适应社会主义市场经济需要的社会保障事业发展的战略选择。
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