2015年 5月
Mfdv 2015
天 津 大 学 学报 (社 会 科 学 版)
JOURNAL OF TIANJIN UNIVERSITY(SOCIAL SCIENCES)
第17卷 第3期
Vol_l7 No．3
国有资产监管体制市场化改革路径研究
以淡马锡模式的本土化创新为例
戴 军，张广玲
(武汉大学经济与管理学院，武汉430072)
摘 要：市场化改革是当前我国国有资产监管体制改革的重要方向和 目标。文章以淡马锡式的国资监管体制为基
础，提 出两条具体的改革路径：一是一步到位转型为企业法人性质、直接面对市场的淡马锡模式；二是对淡马锡模
式进行本土化创新，探索通过专门立法，将国资委转化为权责法定、市场化运作的法定机构模式。综合分析，前者
面临非常大的现实和法律障碍，而后者更适合中国国情，是我国当前深化国有资产监管体制改革的恰当路径。
关键词 ：国有资产；监管体制；市场化改革路径 ；淡马锡模式；法定机构
中图分类号：F047．1 文献标志码 ：A 文章编号：1008-4339(2015)03-199-05
对比各国成熟的国有资产监管模式，新加坡淡马
锡模式独特而高效，成为世界各国争相学习借鉴的成
功典范。本文在充分研究新加坡国有资产监管成功经
验的基础上，对其进行了中国的本土化创新，探索一条
符合中国国情的“类淡马锡”国有资产监管模式。
一
、 当前中国国有资产监管体制存在的问题
总体看来，中国的国有资产监管体制改革经历了
漫长的演变过程，第一阶段即改革起步阶段 (1978—
1987年)，以政府放权让利、企业承包经营为主要特
征，监管职能和机构相对都比较弱化。第二阶段即探
索建立国有资产出资人制度阶段(1987--2002年)，国
家层面先后出现了相对统一监管和多部门联合监管两
种模式，即由国有资产局相对统一行使国有企业产权
管理职能的国有资产管理局模式(1988--1998年)和
财政部、经贸委、中央企业工委等9个中央政府部门分
别行使部分监管职能，即“九龙治水”的多部门联合监
管模式 (1998--2002年)。在地方层面上，也有 国资
委(办)——资产经营公司——企业 “三层次管理体
制”的沪深模式，以及吉林“决策会议”等模式的探索。
第三阶段即全面建立国有资产出资人制度阶段(2002
年党的十六大至今)，以十六大报告及《企业国有资产
监督管理条例》颁布实施为标志，国有资产监管体制
收稿日期：2O14 6-3O．
作者简介 ：戴 军(1972一 )，男，博士研究生
通讯作者：张广玲，glzhang@whu．edu．en．
改革进入了新的阶段，设立国资委作为各级政府直属
特设机构，统一行使国有资产出资人职能⋯。
在现行国有资产监管模式下，国有企业改革发展
取得了举世瞩目的巨大成绩。根据《中国统计年鉴》、
《中国税收季度报告》等统计资料显示，2002年至今，
我国国有企业发展迅猛，发展质量和运营效率都获得
了极大提升。其中，中央企业营业收入由3．36万亿元
增加至 24．2万亿元，年平均增长 56．4％；净利润由
1 622．3亿元增加至9 352．8亿元，年均增长43．3％。
2013年，在进入美国《财富》杂志世界500强的86家
中国内地企业中，有 79家是国有企业。
尽管我们对国有资产监管体制改革进行了历时弥
久的诸多探索，现行监管模式下国资国企改革发展也
取得了巨大的成绩，但随着实践的深入，现行国有资产
监管体制存在的问题也越来越多地凸现出来。
1．特设机构的法律定位不够清晰
根据《企业国有资产法》的规定 ，国资委是同级政
府的直属特设机构，代表同级政府履行企业经营性国
有资产出资人的职能。但如何理解“特设机构”，法律
法规及相关政策性文件都没有给予清晰的界定。在一
些地方政府机构改革中，国资委甚至有被纳入政府工
作部门序列。这种作为行政机关的性质定位，使国资
委无法像一般出资人那样完整行使《公司法》赋予的
股东权利。如无法直接持有境外上市公司和中外合资
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企业的股权，无法突破《担保法》规定为所出资企业提
供担保，不便作为投资主体进行直接投资和资本运作，
不便签订民事合同等。这些问题都导致国资委民事主
体(出资人)职能不到位，难以充分、完整履行出资人
职责，不利于国有资产权益的保障。
2．体制、机制不适应市场化履职要 求
在决策机制方面，国资委实行机关法人治理模式，
由党委会或主任办公会对所监管企业的党建工作和国
有资产监管运营等重大事项进行集体决策。决策方式
是“议决制”，不同于市场化运作的企业法人治理模式
下的董事会“票决制”，不适应国资委市场化的履职要
求；在用人机制方面，国资委完全按行政机关模式设
置，内设机构及人员编制都由政府《三定方案》严格限
定，没有独立的用人权，市场化选聘和退出难以开展；
在薪酬福利方面，国资委工作人员按行政级别领取薪
酬，享受公务员福利待遇，无法实行市场化薪酬。这种
僵化的选人用人机制和薪酬福利体系，难以吸引到高
素质的商业人才对国有资产进行专业化管理。
3．职能配置尚需进一步厘清到位
党的十六大提出要建立政资分开、政企分开、所有
权与经营权分开，权利、义务和责任相统一，管资产和
管人、管事相结合的国有资产管理体制 ，《企业国有资
产法》也明确要求国有资产出资人职能与政府社会公
共管理职能分开行使。实践中，这些原则和规定没有
得到全面而有效的落实，国资委职能配置还比较模糊。
首先，国有资产出资人职能与公共管理职能尚未完全
分开。如国资委仍需承担企业安全生产、信访维稳等
社会公共管理职能。这种混合型职能配置方式，不利
于国资委高效的专职履行好国资监管运营职能，更不
利于社会公共管理职能的公正行使，不利于国资委出
资人职能与政府其他部门公共管理职能的分开，容易
重新走上政资不分、政企不分的老路。其次，管人、管
事管资产的权利尚未完全结合。在管人方面，全国都
普遍存在国资监管运营机构与组织部门职能交叉问
题；在管事管资产方面，财政部门对国资委独立行使国
有资产收益权一直存在严重的意见分歧，深圳作为全
国仅存的由国资委独立行使国有资产收益权的先行地
区，也最终于2013年底与财政部门并轨。再次，国资
委作为出资人，其监管的资产范围并不完整。金融资
产游离于国资委监管之外，一些政府部门兴办经济实
体、承担出资人职能的问题又再次浮现出来。
4．履职方式有待继续探索与完善
国资委与所监管企业的关系，理论上讲，就是股东
对资产的所有权和企业对法人财产权的关系，但实践
中二者的边界界定并不容易。虽然深圳、天津等地对
内设机构进行了优化调整，设置专门处室履行股东事
务，进一步强化出资人职能，弱化非出资人职能，履职
方式得到了一定程度的优化。如何既避免出资人所有
权侵犯企业法人财产权，又防止企业法人财产权架空
出资人所有权，真正做到“管而不死，放而不乱”，准确
把握权利行使的合理尺度和方式，既维护和实现好出
资人权益，又保证企业活力，需要进一步研究解决。
5．激励与约束机制尚未真正建立
对国有资产监管运营机构进行考核、激励、约束和
监督是国有资产管理体制中的重要环节。新加坡、芬
兰和瑞典等国有资产监管运营成功的国家，对国有资
产监管运营机构都实行契约化管理，设定权责划分、工
作 目标和业绩考核，并给予相应的激励与约束。而当
前国资委除原则性的保值增值责任外，没有具体的业
绩指标及相应的激励约束措施，不利于充分调动各方
面的主观能动性和内在潜能。在监督方面，国资委本
身应当接受哪些监督，如何进行监督，也没有一个明确
的规定。国资委是对国有资产监管的运作主体，拥有
较大的权力和资源，如果对国资委的监督与约束力量
不足，可能影响对国资委管理的效率 。
二、新加坡淡马锡模式的基本特征与成效
国有资产监管作为一个世界性难题，一直以来，受
到了各国政府的高度重视。鉴于国情以及历史渊源的
差异，各国国有资产监管思路和方式也存在明显差别。
目前发达国家有 3种比较成熟的国有资产监管模式：
一 是高度集权监管模式，以日本和韩国为代表，基本特
征是政府直接监管；二是适度分权监管模式，以法国和
德国为代表，基本特征是侧重间接监管；三是完全分权
监管模式，以美国和瑞典为代表，其基本特征是政府任
由企业作为市场主体 自由竞争 J。发展中国家中，除
了中国实行设立特设机构统一监管模式外，最具代表
性的当数印度实行多部门综合监管模式 J。
在众多国有资产监管模式中，新加坡模式极富个
性化特点，既有美国和瑞典完全分权管理模式的共性
特征，又具有法国和德国侧重间接监管的基本要素，其
国有资产监管运营独特而高效。政府独创性地设立淡
马锡控股(私人)有限公司(以下简称“淡马锡”)，授
权其管理并运营政府对全部盈利性国有企业的投资，
政府将淡马锡定位为代表政府履行出资人职责、完全
按商业化原则运作的投资机构，被赋予高度的经营自
主权，追求盈利是政府赋予淡马锡的唯一目标。政府
对淡马锡的监管主要体现在 3个方面：一是推荐董事
局成员和总裁人选，并由总统批准任免；二是要求淡马
第 17卷第3期 戴 军等：国有资产监管体制市场化改革路径研究——以淡马锡模式的本土化创新 ·203·
息公开，自觉接受媒体和公众的监督。
(2)按市场化原则完善内部治理、厘清职能。要
成功转型，就必须改变国资委现行的行政机构管理模
式 ，探索通过理事会等适当模式，努力塑造近似于淡马
锡的治理模式，真正打造适合市场需要的科学决策、民
主决策机构与权力中枢，努力完善内部治理。要重点
强化出资人职能中的资本运作职能，建立国有资本有
进有退的动态调整机制。实施积极股东策略，工作重
点切实转移到建立企业核心价值观、制定战略发展目
标，建立持久盈利增长模式等宏观工作上来，不具体插
手其 Et常商业运作和投资运营决策。
(3)构建市场化薪酬体系，加快人才引进培养。
大力推进“人才强企”战略，坚持“能者居其位”，在企
业内部形成“以实力来进取、用精英来管理”的良好氛
围。要明确国资委的人员身份，以市场化的薪酬待遇
吸引优秀人才加盟，提升国资委的经营管理水平。
(4)加快完善所属企业的公司治理。要健全和完
善企业法人治理结构，为企业设计和组建一个民主科
学、高效的董事会，逐步形成与现代企业制度相适应的
权责明确、运转协调、制衡有效的公司法人治理结构，
为企业发展和国资委转型奠定更加完备的体制基础。
(5)健全国资国企改革发展的外部环境。要转变
观念，真正树立市场意识，鼓励国有企业积极主动参与
市场竞争。进一步完善市场体系，重视资本市场以及
董事和经理人市场的培育，加快为企业发展创造 良好
的市场环境。要研究建立与上下级国资部门能够互相
衔接的体制机制，保证法定机构能够协调运转。 ”
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Market·-Oriented Reform Path of State-Owned Assets Supervision System
— Localized Innovation of Temasek Mode
Dai Jun，Zhang Guangling
(School of Economics and Management，Wuhan University，Wuhan 430072，China)
Abstract：Market—oriented reform is the impo~ant direction and goal of China’s current state·owned assets supervision
system reform ．On the basis of Temasek’S supervision system，this paper offers two specific reform paths：one is the trans-
form ation of reaching the designated position by one pace，directly facing the market for enterprise as a legal person property
of Temasek mode；the other is localized innovation of Temasek mode，exploring a way to transform SASAC into a legal insti—
tution with legal responsibility and market—oriented operation by legislation．In a word，the former is faced with realistic and
legal barriers，while the latter is more suitable for China’S national conditions，which is the right path for our country cur—
rently to deepen the reform of the state—owned assets supervision system．
Keywords：state·owned assets；supervision system；market—oriented；reform path；Temasek mode；statutory body
