淡马锡模式对我国国有资产经营公司改革的启示
[摘要] 我国国有公司治理结构不完善，存在一股独大、董事会制度不健全、专业经
营人才缺失、缺乏有效的制约机制等现象。淡马锡公司由于采用多元的人事管理制度、市
场化的经营理念、强势权力的董事会、完善的制衡机制、选择性的控股和有效的监管机制
成为国有资产经营管理的典范。借鉴淡马锡成功经验，我国国有 企业 必须理清所有制关
系，建立完善的市场监管和激励机制，推动国有资产经营公司 发展 。
[关键词] 淡马锡 资产经营公司 启示
一、引言
在西方资本主义国家，国有资产在国民 经济 中占的比例各不相同，但即使在成熟的
资本主义体系中，也无法彻底将国有资产拒绝于财富之外，不同国家对国资的经营管理采
取了不同模式，在瑞典、新西兰、新加坡等国经营国资的成功经验中，新加坡淡马锡控股
公司（以下简称为淡马锡），以国有资产经营公司对国有资产的经营成效居于全球首位。
有关数据显示，2005年淡马锡所拥有股份市值已由 1974年成立时的 亿新元上升到
1030亿新元，年平均股东回报率达到 18%，对国家 GDP的贡献率达 %。淡马锡的表现
在全世界可谓出类拔萃，令其他国家国有企业不能望其项背，因而被誉为“亚洲最好的投
资公司”。
二、我国国有资产经营公司治理结构中需要改进的问题
研究表明，要使国有资产经营公司取得显著的市场收益，建立 现代 企业的管理结构
是解决这一瓶颈的关键。然而，我国国有独资和国有资产经营公司在公司治理结构中还存
在很多急需解决的问题，主要体现在以下三个方面。
1.国有股一股独大没有得到有效的解决
目前，我国国有资产经营公司对所管理的国有资产的优化首先是从下属国有资产经营
公司的股权结构多元化开始的。从国内外的研究和实践证明，在国有企业中股权高度集中
和单一对公司绩效不是正面作用的，股权多元化和适当国有股减持，对公司业绩的提升是
有益的。因此，完善国有资产经营公司的股权结构是解决公司治理结构的基础。
2.董事会制度不健全，缺乏有效的制约机制
在我国国有资产经营公司中，董事长、经理常常集于一身，权利过分集中，又缺乏有
效的制约，不能形成投资者、经营者、监事会有效的制约机制，使公司治理处于一种失衡
的状态。董事长、经理为谋求其自身利益的满足，常常会损害公司及股东的利益。监事会
、职工代表大会形同虚设，不能有效发挥其监督和制约作用。如果董事长为一已私利损害
国有资产经营公司的利益，势必影响到其他股东的利益和公司的运作效率。
3.公司管理结构有待调整，专业经营管理人才缺乏
我国国有资产经营公司，董事、经理基本上由政府任命，未能形成董事、经理专业人
才市场，也缺乏一大批有业绩的董事、经理阶层。长期积累的结果造成了决策和管理的混
乱，及职业经理人员在公司中形同虚设的地位。另外，公司有效的激励机制未能建立，政
府对公司董事、经理缺乏有效的监督，致使我国公司内部人控制严重。
三、淡马锡控股公司的概况和运作模式
1.淡马锡公司概况
淡马锡控股公司由新加坡财政部独资拥有，是当今世界最著名的国有资产经营公司之
一。它直接控制着 23家企业，间接控制的企业数约有 2000家，涉及的主要领域有工程与
基础建设、银行、通讯与媒体、物流与运输及服务业，总资产超过 700亿新元(420亿美元
)，其控股的上市公司市值占新加坡证券市场总值的 24％。淡马锡控股成立 30年来，淡马
锡的年均净资产收益率超过 18％，国家股东的年均分红率超过 ％，远远超过同期私营
企业的经营业绩。
作为持有企业股份的国家代表，其功能定位就是塑造好国有股东形象。其宗旨是：“
国有化的机制，市场化的运作。通过有效的监管和商业性战略来培育世界级公司，从而对
新加坡的经济增长做出贡献”。
淡马锡控股的管理层包括总裁(即首席执行官)和 75名专业人员。他们负责日常业务
的操作，并向董事会以及执行委员会报告工作。董事会下设执行委员会和财务委员会。职
能部门包括直接投资、策略投资、有价证券(股票等)投资、财政与管理信息系统及机构服
务部门等等。
2.淡马锡的运行模式
政府对国有企业主要有两种管理模式:一种是国家设立行政主管部门行使出资者所有
权;另一种是建立国家国有资产经营公司代行出资者权力。这种模式的特点是政府不直接
管理国企，而在政府与众多国企之间设立国家国有资产经营公司，由国有资产经营公司代
表国家持有国有企业股权并行使股东权利。新加坡采用的是第二种模式，而淡马锡就是这
样一个国家国有资产经营公司。
淡马锡作为国家国有资产经营公司，既代行国家所有权，又是独立的法人。因此，其
运行模式的核心是通过先进的战略思想和精细的制度设计，确保经营的市场导向。
一是多元的人事管理制度。淡马锡董事会一般有十名成员，由政府官员、下属企业领
导、民间人士三方人士共同组成。政府官员来自不同部门，包括总统府、财政部、贸易发
展局等，下属企业领导则是业绩突出、声誉日隆的资深管理人，而民间人士包括私营企业
家、中立学者及其他专业人士。
二是市场化的经营理念。淡马锡的经营理念是企业化的，在适当考虑政府产业政策的
前提下，以市场为导向，以盈利为经营目的和绩效指标。因此，淡马锡之所以能成为全球
国企中的盈利神话，关键就是其以市场原则进行运营。当市场化原则面临非市场化的压力
时，淡马锡董事会强大的抗干扰能力发挥了保护层的作用。
三是强势权力的董事会。淡马锡董事会的强势权力根源于其制度上的独立性。多元制
衡的人事管理机制赋予了董事会相对独立的权力基础，并促使其从内心相信：公司的经营
业绩才是符合国家长远利益的根本指针，同时也是自身绩效评价的最终标准。另一方面，
在多元制衡的格局下，政府高官在董事会的存在客观上也强化了董事会的权力优势。
四是完善的制衡机制。淡马锡股份公司的制衡机制也分为激励机制和约束机制两方面
在激励机制上，根据公司章程，淡马锡控股公司董事及总经理要经总统任命；董事会中的
公务员兼职不兼薪，薪水仍由政府支付，但根据公司的经营状况政府会对委派的董事实行
奖惩：经营业绩好的董事得以升迁，担任更重要的职务，获得更多的薪金；如果公司经营
实绩不佳，董事将不被委任从收入分配上来看，近几年来由于盈利增加，公司每年将利润
总额的 15%上交财政部，其余资金仍由公司自主使用。
五是有选择地重点控股。淡马锡公司有选择地拥有和控制一些关乎国家命脉的企业。
目前涉及 11个主要领域：港口、海运、物流、银行及 金融 、地产、航空、电讯及媒体
、电力及能源、技术、工程和铁路。
六是督促到位的国有资产管理体系。新加坡政府对国有企业的监督，主要体现在对淡
马锡这种国有资产经营公司的监督。下属企业则由国有资产经营公司按照市场规则进行监
督。财政部定期审查淡马锡的财务报表，可以依法进行临时检查。在不干预企业日常经营
管理的前提下，政府也有权审核与国企并购有关的重大决策。此外，社会公共监督也是一
项法宝，根据新加坡 法律 ，虽然淡马锡控股公司本身并无对社会公开经营状况的义务，
但任何机构或个人都有权近乎免费地在注册局调阅淡马锡控股的企业的资料，新闻媒体的
监督更是如影随形无处不在。
四、淡马锡模式对国有资产经营公司改革的启示
淡马锡模式留给我国较多学习和思考的地方。简单地说，淡马锡模式成功的关键在于
，它不仅仅理清了各种所有制关系，更为重要的是在市场机制的整体运作下，建立完善的
监管机制和激励机制。透过这一问题，我国国有资产经营公司应该从以下几方面来加强改
革与建设。
第一，以主导产业为龙头，推动国有资产经营公司形成富有竞争力的大型公司。以广
东省的三家国有资产经营公司为例，由于内部 企业 间的产业同构现象严重，部分企业较
小。
第二，完善法人治理结构，特别是健全董事会运作制度。董事会是公司法人治理结构
的核心，它对经理层做出的决定进行管理，决定高层管理的水平和结构，监督公司的内部
控制和财务管理系统，决定公司的主要战略和决策。可 参考 淡马锡控股公司的运行模式
，建立类似的专门委员会，如淡马锡在下属企业的董事会中普遍设立了三个专门的委员会
，即董事提名委员会、董事薪酬委员会和审计委员会。这充分地体现了股东对经营者的选
拔、激励与约束三项基本工作。
第三，鼓励和支持国有企业上市，实现资产多元化。淡马锡控股的国有企业，绝大多
数都已上市，通过证券市场融资，并为国有资产经营公司建立了良好的投融资平台，从而
可以谋求更大的 发展 。当前各省属国有资产经营公司上市的可能性不大，在各资产经营
公司下属集团以及集团下属二级公司层面有一定的运作条件，应该加大力度，推动一批下
属资产质量好、有良好发展前景的国有企业上市，充分实现资产多元化。
第四，对企业的考核、管理实行市场化。淡马锡控股的公司非常注重依赖成熟的经理
人市场，尽量避免参与各个公司的日常经营和各项商业决策，从而确保了淡马锡旗下企业
不断发展壮大。同样，对于国有资产经营公司及所属企业来说，本来就是处于一个市场化
、国际化的充分竞争性行业。目前的职业经理人市场中具有较高的人力资源价值，需要比
较高的薪酬。如果按照一般的工资体系和绩效考核办法则很难聘请到优秀的人才。因此，
对资产经营公司考核办法应进一步加以完善，对企业的考核和管理实行市场化，并逐步建
立充分适应企业发展的监管机制。
第五，加大支持力度，推动国有资产经营公司发展。在淡马锡控股公司发展的初期，
政府给予了大力的支持。如将淡马锡控股公司缴纳的所得税由 25%下降到 20%，其企业所
承担的养老费用由 20％下降到 13％，通过这些措施，降低了企业的运营成本，有力的促
进了企业的发展。我国政府必须从政策角度加强对国有资产经营公司的扶持力度，在税收
、贷款等方面对国有资产公司进行倾斜，推动其自身做大做强。
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