金融監理與政策
內容簡介
一、引言
二、有效監理的先決條件
三、該不該實施監理一元化
四、監理一元化的替代方案
五、監理一元化的範圍與功能
六、結論
一、引言
金融監理一元化──即將銀行、保險和證券監理機構合併為單一機構，目前在全世界仍相當少見。
主要的著眼點：一元化金融監理架構型態是否能適用於特定國家之獨特環境。
監理架構必須能反映受監理市場的架構，監理才會有效。
抽樣調查國家的監理架構
參考來源：How Countries Supervise their Securities Markets,
Banks and Insurers (London: Central Banking Publications, 1999)。
10
監理一元化（非由中央銀行負責）
3
監理一元化（由中央銀行負責）
13
合併銀行和保險監理機關
9
合併銀行和證券監理機關
3
合併證券和保險監理機關
35
各主要產業擁有各自的監理機構
監理架構的組織型態形形色色，正反映金融體系多樣化。
監理一元化的模式並不如監理一元化的論點常見。
十個實行監理一元化形式的國家為澳大利亞、加拿大、丹麥、冰島、日本、挪威、南韓、新加坡、瑞典和英國。
澳洲和加拿大--非百分之百採用一元化的監理架構；證券業者的監理機構與銀行和保險的監理機構並不相同。
新加坡--所有監理作業皆由中央銀行統一負責。
僅七個國家是完全採用非由中央銀行負責的監理機構一元化制度，其中逾半是北歐國家。
二、有效監理的先決條件
明確的目標
獨立性和責任歸屬
足夠的資源
有效的強制力
監理的周嚴性
成本效益監理
有效性之標準與產業結構
A.明確的目標
協助監理機構的高階管理人員有效配置資源，並因應問題做出適當的決策。
防止過度監理，以不造成受監理機構非必要負擔為原則。
提供監理機構為其決策和政策擔負責任的機制。
B.獨立性和責任歸屬
獨立性
預算 1.預算獨立：監理機構的經費來源最好來自於向受監理機構徵收的費用，而非仰賴政府總預算的配置；如此才能在專長範疇內進行決策，而不受任何不當外力干涉。
2.任期保障：保護高階管理人員不被任意置換。
責任歸屬
1.制衡監理機構募款能力，並防止超額的監理成本。
2.避免監理機構受制於被監理機構的風險。
C.足夠的資源
招募、培訓員工和維護資深專業員工所組成的核心組織。
支配足夠的資源使資料的收集和處理更為及時、更有效率。
D.有效的強制力
從受監理公司取得資訊。
評估機構高階主管與所有人的能力和誠信度
針對違規行為之遞增式懲戒措施--得干涉組織機關的終極強制力；監理單位最好能具備撤銷經營金融服務業務執照的能力。
E.監理的周嚴性
針對負責監理的機關，執行有效慎密的監理作業。
防止受監理活動或機構規避有效監理。
隨時因應市場的創新變遷，藉以確保監理架構仍能符合現時需求。
F.成本效益監理
直接成本--維持監理機構運作的支出：包含員工薪資、管理開支及資訊技術預算。
間接成本--受監理產業因必須符合監理條件所產生的支出。
成本較低的監理系統〈包括直接和間接成本〉是較佳的選擇。
G.有效性之標準與產業結構
關鍵因素為監理的組織架構必須能反映其負責監理之產業結構，避免「一體適用」的解決方案。
金融集團為金融體系重要組成份子的國家，一元化的監理機構較能提昇監理系統的周嚴性。
透過規模經濟的達成能同時降低監理的成本，並將資源做更有效的利用。
三、該不該實施監理一元化
A.贊成監理一元化的論述
效率。
規模經濟。
金融集團的興起，需要修改監理範圍。
在界線模糊之各個金融機構類別間保持中立。
金融集團的監理
具備一個具效率與效力的系統，使各監理機構能快速分享每個受監理機構的相關資訊，同時確保機密性。
建立密切和持續的工作關係，確保立刻互相通報的管道，並清楚監理範圍間的缺口所在。
責成領導監理機構 (lead regulator)。
監理作業避免重複以降低受監理機構的負擔。
設立單一窗口，快速、有彈性地回應，同時也減少出現監理範圍缺口的風險。
一元化監理機構能建立單一的管理體系，指導單位密切合作及分享資訊；也可有效消弭監理缺口，減少監理作業的重複。更可透過單一窗口有助國際間合作。
競爭的中立
產品與機構的區分界線已經模糊。
各監理機構並存，使各金融公司有從事「監理套利（supervisory arbitrage）」的機會，金融監理防線因而轉弱。
監理完全中立並非主要目標；監理金融機構的主要目標之一是--減少系統困境的風險。
以「監理套利（supervisory arbitrage）」. 「防火牆」為例。
監理彈性
監理機構的一元化可以就市場發展或創新，做出迅速有效的回應，較專責監理機構分立的情況更具彈性。
「權力戰爭」或「推諉卸責」的企圖受到限制和控制。
處理特殊問題時，其管轄權及立場的適當性。
監理效率
節省成本
1.監理機構一元化共用基礎設施、行政與支援系統。
2.在資料收集上採取一致的方式，去除不必要的重複，使受監理的企業（特別是金融集團）大幅節省成本。
規模經濟
1.英國「金融總署」(Financial Services Authority, FSA)因統合支援服務而創造規模經濟。
2.適用於監理機關較小的國家，特別是小型國家或是金融體系規模較小的國家。
發展由專業人員組成的監理機構
吸引、保留和開發技術性專業人員。
分享專業知識、保存珍貴的管理技術 。
讓稀少的人力資源作最有效的分配--以波羅的海國家、俄羅斯和前蘇聯 (BRO) 的其他共和國為例 。
提昇責任歸屬
單一的管理架構無法互相推卸責任，責任歸屬明確。
監理機構制度目標定義愈明確，監理機構愈容易負責。
B.反對監理一元化的論述
建立監理一元化最不利的因素在於，進行監理一元化的變動過程中可能引發的不確定性。
「潘朵拉之盒」：
1.監理機構自主性不足，甚至泛政治化。
2.立法的重整造成奪權，進而瓦解各機構自主性，也無法處理監理缺口問題 。
3.流失重要員工致監理能力降低。
4.變動管理過程中本身的脫軌。
目標不明確
不易在不同的管理目標間取得適當的平衡。
訂定法規的目標及合理性上容易失焦，且較易過份引伸法規。
難以針對不同性質的機構作出適當的區隔。
規模不經濟
「X無效率（X-inefficieycies）」
1.因為獨占而成為價格訂定者，故造成不必要的成本支出。
2.獨佔式主管監理機關較易流於僵化及官僚。
「聖誕樹效應（Christmas-tree effect）」
1.藉由主體不斷延伸相關功能與範圍，就像買了聖誕樹後要買其他的佈置品
2.被賦予的功能範圍容易不斷增加，肩負與其主要功能偏離之監理工作及責任。
有限的綜效
不同監理機構的文化、主要功能及技巧具有極大的差異。
1.銀行及證券的風險來源主要在資產面，而保險公司的風險則來自負債面。
2.在同一組織內，亦不易創造出一元化的機構文化。
道德危機
大眾會認為，所有受特定主管機關監督的機構之債權人將會獲得公平的保獲。
在監理機關一元化下，新的監理機關必須就不同金融機構處理方式之遊戯規則做出澄清並嚴格執行。
C.中央銀行的角色
未將央行定位為銀行監理機構--丹麥、挪威及瑞典。
將央行原有的監理功能抽離出來--澳大利亞及英國。
將所有監理權責納歸央行--新加坡。
央行的銀行監理.貨幣政策
a.反對銀行監理與貨幣政策分開
顧及銀行業的財務健全程度，以便有效推動貨幣政策。
實施貨幣政策與從事銀行監理工作並行，在取得相關資訊上具有綜效。
評估支付系統中業者的信用程度時，牽涉到對銀行業者償付能力及審慎與否的判斷。
取得個別銀行償付能力及流動性的相關資訊，以便執行其做為最後融資者的功能。
a.反對銀行監理與貨幣政策分開
貨幣政策與銀行監理合而為一的經濟規模不亞於將不同金融產業的監理機關合併。
執行兩項不同功能所需的知識與技能有所重疊，得以在遴選最佳人才方面享有相對優勢。
確保貨幣政策得以有效實施其獨立性，並避免使銀行監理流於政治化考量。
充分授予一元化監理機關政治自主權，並為該監理機關制訂管理方式與安排融資。
b.贊成銀行監理與貨幣政策分開
身兼銀行監理與貨幣政策工作，貨幣政策可能因害怕銀行倒閉而過於寬鬆。
銀行倒閉易怪罪監理機關，則其可信度及貨幣政策的有效性將因此受損。
支付系統技術的改變，增加複雜性及交割的不透明性，對監理機關形成新的顧慮，進而改變監督方式。
金融財團主導時，道德危險大幅提昇；銀行最後融資提供者與負責例行性監理的機構間，需要維持距離。
c.更多監理功能納歸央行的條件
金融部門，尤其是非銀行金融部門規模較小，難以建立切實可行的監理機構。
銀行是主要的金融中介形式，而其他金融部門係屬以銀行為首的集團。
招募具有適當技能及文憑的人才具有較強的競爭優勢。
擁有極強的獨立自主權，得以避免監理流於政治化。
d.更多監理功能納歸央行的缺點
道德危機問題會更為凸顯--大眾認為當企業倒閉時，所有類型的金融合約都受到同等保護。
授予央行過高的權力，導致其肩負執行貨幣政策以及監理所有金融中介機構的責任（包括銀行與非銀行機構）。若發生監理疏失時，會使央行的聲譽及信用受損，尤其在貨幣政策執行面影響頗鉅。
e.補充說明及我國現況
歐洲中央銀行(ECB)對中央銀行金融監理權之研究報告
歐洲中央銀行(ECB)於2001年3月公布的研究報告(The Role of Central Banks in Prudential Supervision)指出，央行應該保留在金融監理上之基本角色，並提出支持之理由。
目前歐元區十二個會員國的銀行監理工作，除比利時、盧森堡及芬蘭三國的央行未直接參與外，其餘九個國家的央行均廣泛參與銀行監理工作；西班牙、愛爾蘭、義大利、荷蘭、葡萄牙及希臘的央行甚至是唯一的銀行監理機構。
(一)央行應參與金融監理之理由
央行參與金融監理可獲致與其主要任務相關資訊之綜效。
系統風險之防範。
央行之獨立性和專業能力。
(一)央行應參與金融監理之理由
央行參與金融監理可獲致與其主要任務相關資訊之綜效
央行為了金融監理的目的所搜集的機密資料，將可監控支付系統的運行及作為其他市場架構的安全保障，這些資訊對貨幣政策之順利執行極其重要，尤其對與金融體系相關的中介機構之資訊的了解，對執行總體監控更是不可或缺。
當金融危機發生時，由於央行無法置身事外，因此央行如參與監理將有助於評估是否應對要求緊急流動性援助的問題銀行伸出援手。
由於央行對貨幣及金融市場發展之熟悉，及從支付系統和貨幣政策操作時所得到的訊息，對金融監理任務的執行具有寶貴價值。
(一)央行應參與金融監理之理由
系統風險之防範
系統風險有賴對個別中介機構進行審慎監控，並與對整體金融體系風險之評估二者緊密配合。
央行對金融體系穩定所肩負的職責亦是無庸置疑。
央行將維持金融體系的穩定視為最重要任務，在不會引起骨牌效應的狀況下，或許顧慮較少而放手讓發生問題的個別金融機構倒閉，因此也就可以降低道德危機(moral hazard)發生。
(一)央行應參與金融監理之理由
央行之獨立性和專業能力
央行之獨立性和專業性使其在促進金融體系之穩定貢獻卓著，監理當局不受政治干擾的獨立性對達成效率的金融監理是非常重要的。
央行的獨立性或許可以保護金融監理免於遭受不當之外力干擾。
央行對貨幣和金融體系具備精湛的研究和分析能力。
(二)將央行監理權分離而集中於單一監理當局之理由
金融監理、貨幣政策及道德危機之間可能發生之利害衝突。
集團化之趨勢與金融產品及中介機構間模糊不清之分際。
避免央行過度集權。
(二)將央行監理權分離而集中於單一監理當局之理由
金融監理、貨幣政策及道德危機間可能發生之利害衝突
貨幣政策與金融監理結合可能導致利害衝突。如經濟金融情勢需要貨幣政策採取提高利率時，可能考慮到銀行體系的健全而抑低利率。
為了支持賦予央行打擊通貨膨脹之任務，央行不應獨擁甚或分擔金融監理的責任。
(二)將央行監理權分離而集中於單一監理當局之理由
集團化之趨勢與金融產品及中介機構間模糊不清之分際
對擁有多種營業項目的金融集團而言，單一監理當局應可避免向不同監理當局報告，因此可以減少成本負擔和不同單位的金檢評估彼此相互抵觸之風險。
傳統上央行僅扮演銀行(在支付系統與貨幣政策傳遞過程中之重要參與者)監理當局的角色，而甚少涉及證券、信託及保險公司。
(二)將央行監理權分離而集中於單一監理當局之理由
避免央行過度集權
整個金融部門之監理權全部交予央行，將產生權力過於集中的問題，而危害到民主社會公共部門為免公權力濫用所應遵循的制衡(check and balance)原則。
BIS金融穩定研究所對央行金融監理權之研究報告
依據Goodhart(2000)為國際清算銀行(BIS)金融穩定研究所(Financial Stability Institute, FSI)所作的研究報告，對於是否應將央行金融監理權獨立出來而成立單一監理當局的優缺點看法，與上述ECB之論點大抵相同。然而，即使是已開發國家，由於歷史、法律及制度背景不同，對於是否成立單一監理當局，各國亦有不同結論。
基於以下理由，已開發國家較適合成立單一金融監理當局；至於新興市場國家則應賦予央行金融監理權參與銀行監理。
BIS金融穩定研究所對央行金融監理權之研究報告
(一)已開發國家較有條件成立單一金融監理當局
若將金融監理權自央行獨立出來，首先必須考慮以下問題：
(1)監理當局與貨幣當局所成立的監理委員會可否解決系統風險；
(2)央行可否獲得執行貨幣政策的相關資訊；
(3)央行在沒有金融監理權的情況下能否讓支付系統順暢運作；
(4)央行可否獲得個別主要銀行之資訊以充分履行其任務。
以上四項考慮的問題如可以獲得解決，則較有實施單一監理的條件。
(一)已開發國家較有條件成立單一金融監理當局
已開發國家由於金融集團化趨勢與金融產品間愈益模糊不清之分際，形成一個無法切割的金融體系，單一金融監理當局確可提高監理效益。
已開發國家公共體制健全，單一金融監理機構較能抗拒政治及商業壓力而維持其獨立性，因此實施單一監理似乎較合宜。
(二)新興市場國家應賦予央行金融監理權
新興市場國家基於下列三項因素，應賦予央行金融監理權：
(1)開發中國家及正值轉型之國家的金融市場結構，相較於已開發國家而言較不複雜。依證券、保險及銀行等不同行業別分設不同功能的監理機構，不會發生太多監理衝突或重疊的情況；
(2)新興市場國家較容易發生系統風險，特別是在銀行體系開始自由化之後，因此銀行監理的主要任務應以金融體系的穩定為重，而非消費者保護及商業行為議題上，因此金融監理和貨幣政策(包括央行最後貸款者的角色)間的關係較已開發國家密切；
(3)新興市場國家的央行較其他大部分機構，能抗拒政治及商業壓力而維持其獨立性，且其專業素質高，籌資亦較容易。
我國中央銀行保有適度金融監理權的必要性
中央銀行為履行「中央銀行法」第二條「促進金融穩定」等法定職責，有效處理金融危機所引發之系統風險，以及便利貨幣、信用、外匯政策之執行與運作，宜保有適度監理權。
金融機構經營業務不僅要遵守銀行法規範，尚須受中央銀行法第三章相關規範。
美國聯邦準備理事會主席Mr. Greenspan曾言，中央銀行若無適度檢查權，則無熟諳銀行業務、金融市場及支付系統之人員，將大大減低其防制金融危機發生及處理金融危機之能力。
我國中央銀行保有適度金融監理權的必要性
中央銀行基於中央銀行法之規定，掌理貨幣、信用及外匯政策之制定與執行，負責支付系統之完整運作，並擔負最後資金融通者之角色。
金融機構、金融市場及整體支付系統是中央銀行貨幣、信用及外匯政策傳遞過程的重要環節。
中央銀行為執行資金最後融通者功能，解決系統風險危機，必需對金融機構進行專案檢查，瞭解中央銀行需介入之程度。此猶如患者經一般診所醫生建議，轉至大醫院接受開刀治療時，大醫院醫生不可能不進一步診察，即冒然進行手術之情形相同。
我國中央銀行保有適度金融監理權的必要性
其他金融監理單位之檢查報告，其檢查時間有一定間隔，且其檢查報告資訊內容未必符合中央銀行決策監理之需要。
中央銀行擁有適度查核及專案檢查權，尚可發揮查證(Double Check)功能。
未來中央銀行與新設金融監理委員會之金檢區隔
(一)檢查目標
新設金融監理委員會以金融機構健全經營為主要目標。
中央銀行則以整體金融體系之穩定為主要目標。
(二)檢查範圍
新設金融監理委員會係辦理金融機構全盤業務、財務狀況之檢查；主要為評估金融機構資本適足性、資產品質、流動性、管理績效、盈利狀況及內部控制制度等是否妥適。
中央銀行則辦理促進金融穩定有關事項之查核及貨幣、信用、外匯有關特定事項之專案檢查；主要以金融機構與中央銀行職責及中央銀行法第三章規定有關業務為限。
未來中央銀行與新設金融監理委員會之金檢區隔
(三)檢查時機
新設金融監理委員會主要係「經常」辦理「例行性」檢查。
中央銀行則於「必要時」始辦理「非例行性」檢查，例如為履行資金最後融通任務時或外匯市場出現異常交易時。
四、監理一元化的替代方案
避免金融監理架構的大幅改革，從而在避開部分「潘朵拉之盒（Pandora‘s Box）」風險的同時，依舊能達到一元化監理機構制度所享有的優勢。
A.成立監理委員會
B.支援設施的整合
C.與央行共享設施
A.成立監理委員會
維持現有監理架構，但在其上設立新的監理委員會以協調各監理機關間的工作（南非） 。
協調金融集團的監理作業具正式的基礎，但無法消弭因不同法規、規則手冊及執行能力所衍生的問題。
為各監理機關提供取得彼此合作經驗的機會，以便未來進行整合。
野心不足是其最大弱點所在。
適用於較大型（財團在該金融體系中角色吃重）、但整體市場規模仍足以容納數個專責監理機構的金融市場。
B.支援設施的整合
維持各監理機關的獨立合法地位，但將其集中在同一棟建築內，共同使用相同的基礎設施與支援服務。
缺乏強有力的中央管理機構，導致不同監理機構高層間的對立與難以化解的緊張關係。
雖然行政上統合，但不同的法令規章及權限，難以一致性的方式對待各金融集團。
適合金融業規模小、金融財團角色不吃重的國家。然在現階段銀行監理工作由央行負責的國家，解除央行對銀行監理的職權則導致員工過剩及監理能力下滑。
C.與央行共享設施
要求央行負責所有金融中介機構的監理工作-- 新加坡。
成立定位為獨立法律實體的監理機構，但仍能分享央行的支援服務--芬蘭。
1.經濟規模遠大於獨立的一元化監理機構。
2.危機管理方面，在危機發生時的資訊流通與行動協調優於獨立的監理機構。
3.缺點在於道德危險，以為央行的支援將擴及所有接受監理的機構。
五、監理一元化的範圍與功能
A.機構範圍
1.財務事務（安全及正常與否）的監理。
2.消費者的保護（商業行為）。
大多數一元化監理機構著重確保金融中介機構的財務健全程度；英國的FSA則同時負責監理財務事務及商業行為。
證券監理機構通常同時負責財務事務與商業行為的監理工作；銀行與保險監理機構則將前述兩項監理功能區分開來。
A.機構範圍
3.市場.中介機構
商業行為與市場監理功能交由一個專業機構負責；一元化監理機構則負責財務事務之監理。
4.非銀行金融中介機構是否納入單一監理機構的管轄範圍
過份擴大監理機關的管轄範圍可能使其焦點變得模糊，且會嚴重影響其有效性。
唯有該監理機關能有效執行監理一元化，方能夠控制此類產業衍生之風險。
B.附屬功能
制訂會計原則或對負責制訂會計原則的專業機構進行監督。
上市審查的介入程度--視資本市場主管機關原本職權範圍而定。
制訂競爭政策--英國提倡最力。
六、結論
沒有任何一種監理架構模式可以一體適用於所有的國家。
任何改變過程都會有潛藏風險；結構改變規模愈大，風險也就愈大。
避免削弱現有的監理能力；維持或增進監理機構的獨立性。
監理機關的架構應該要能夠反映其當初設計來規範的產業結構。
主要目的為由一個具有高素質員工、豐富資源且獨立的監理機構來進行有效的監理。
謝謝聆聽，敬請指教。
