澳門發展定位與經濟政策
澳門發展定位與經濟政策
目 錄
前 言 .....................................................................................................1
第一部分：澳門的發展定位 ..............................................................5
第一章 世界旅遊休閒中心 .................................................................6
“一中心”的提出過程與背景 ................................................................6
“一中心”的內涵、作用與意義 ............................................................8
“一中心”的展望與建議 ......................................................................13
第二章 中國與葡語國家商貿合作服務平台 ...................................17
“一平台”的提出過程與背景 ..............................................................17
“一平台”的內涵、作用與意義 ..........................................................19
“一平台”的展望與建議 ......................................................................31
第三章 以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地 .......36
“一基地”提出的背景與概況 ..............................................................36
“一基地”的內涵、作用與意義 ..........................................................40
“一基地”的展望與建議 ......................................................................46
第四章 二十屆三中全會賦予澳門發展的新定位 ...........................53
國際高端人才集聚高地 ......................................................................53
國家高水平對外開放重要橋頭堡 ......................................................61
第二部分：經濟政策分析 ................................................................68
第五章 澳門財政政策分析 ...............................................................69
歷史背景與政策概況 ..........................................................................69
現狀及問題分析 ..................................................................................74
意見和建議 ..........................................................................................77
第六章 澳門金融政策分析 ...............................................................81
歷史背景與政策概況 ..........................................................................81
現狀及問題分析 ..................................................................................89
意見及建議 ..........................................................................................96
第七章 澳門產業政策 .....................................................................105
歷史背景與政策概況 ........................................................................105
現狀及問題分析 ................................................................................108
意見及建議 ........................................................................................138
第八章 澳門中小企業發展政策 .....................................................142
歷史背景與政策概況 ........................................................................142
現狀及問題分析 ................................................................................149
意見及建議 ........................................................................................155
第九章 澳門人力資源與人才政策分析 .........................................170
歷史背景與政策概況 ........................................................................170
現狀及問題分析 ................................................................................179
意見及建議 ........................................................................................182
第十章 區域經濟與對外合作發展政策 .........................................187
歷史背景與政策概況 ......................................................................187
現狀及問題分析 ..............................................................................192
意見及建議 ......................................................................................197
結語 ..................................................................................................204
參考文獻 ..........................................................................................210
表目錄
表 1 2023 年葡語國家基本情況 .....................................................................20
表 2 2019-2024 年澳門財政收支情況............................................................73
表 3 澳門金融業發展狀況（2016-2023 年）..............................................102
表 4 澳門現代金融發展狀況（2018-2023 年）..........................................103
表 5 現代金融業軟硬基建優化工作成效 ....................................................104
表 6 澳門中小企及初創企業扶持政策簡介 ................................................161
表 7 《規劃》“主要任務”及“重點項目”推動中小企措施 .........................163
表 8 新加坡中小企及初創企業扶持政策簡介 ............................................164
表 9 香港中小企及初創企業扶持政策簡介 ................................................167
表 10 2010-2023 年澳門本地居民勞動力的學歷分佈................................176
圖目錄
圖 1 《聘用外地僱員法》各項違規項目的相關罰款額 ..............................179
前 言
澳門回歸祖國 25 年來，雖然經歷了一些不平凡的考驗，如 2003 年的
“非典”疫情、2008 年的國際金融危機、2020 年的新冠疫情等，但在祖國的
關懷和大力支持下，澳門特區經濟社會發展實現歷史性躍升，居民獲得感、
幸福感、安全感大幅增強，始終保持了長期穩定發展態勢，澳門這顆東方明珠
始終散發着獨特的光芒。當前，澳門發展定位已凝聚為“一中心、一平台、一
基地”的戰略構想，其作用也日益彰顯，標誌着澳門在國家發展大局中的角色
與使命得到明確認定。
2011 年，國家“十二五”規劃首次正式提出“支援澳門建設世界旅遊休閒
中心，加快建設中國與葡語國家商貿合作服務平台”，將澳門發展提升至國
家戰略高度。同時，規劃明確支持澳門推動經濟適度多元，加快發展休閒
旅遊、會展商務、中醫藥、教育服務、文化創意等產業。2016 年， “十三
五”規劃進一步強調這一定位，並鼓勵澳門積極發展會展商貿等產業，
促進經濟適度多元可持續發展。2019 年 2 月，《粵港澳大灣區發展規劃綱
要》發佈，完整闡述了澳門“一中心、一平台、一基地”的戰略定位， 即：建設
世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台，促進經濟適度多元發
展，打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。為持續推進“一中
心、一平台、一基地”的發展定位，2023 年 11 月 1 日，
《澳門特別行政區經濟適度多元發展規劃（2024-2028 年）》公布。這是澳
門首個全面系統的産業發展規劃，提出“1+4”經濟適度多元發展策略。
面對當前紛繁複雜的國際形勢和新一輪科技革命和産業變革，中國共
產黨的二十屆三中全會對未來相當一段實踐的發展戰略進行了部署和謀劃，
目標清晰，重點突出。三中全會明確了進一步全面深化改革的總目標，釐
定了七大聚焦的改革任務和改革主題，確立了六個堅持的改革原則，系統
鋪排十四個戰略部署，彰顯了國家持續全面深化改革的堅強決心，為進一
步全面深化改革和推進中國式現代化做出了點線面結合的立體謀劃。澳門
一直是我國對外開放的重要“窗口”和“橋梁”，在改革開放四十多年歷 程中
地位獨特、作用不可替代。“一國兩制”是中國特色社會主義制度的 重要組
成部分，二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改 革、推
進中國式現代化的決定》提出：“健全香港、澳門在國家對外開放中 更好發揮
作用機制”“發揮‘一國兩制’制度優勢，支持香港、澳門打造 國際高端人才集聚
高地”。長期以來，澳門在國家的改革開放事業中作出 了重要貢獻，發揮了重
要作用。推進中國式現代化的新征程上，澳門必將 大有可為、大有作為。澳
門特區政府必須有強烈的責任擔當貫徹落實好二 十屆三中全會決策部署，發
揮“一國兩制”制度優勢和自身獨特優勢，切 實加強“一中心、一平台、一基地”
建設，積極參與橫琴粵澳深度合作區 建設，助力國家加快構建高質量發展新格
局，並與國家未來發展同頻共振， 以更大作為推進澳門經濟適度多元發展，在強
國建設、民族復興中更好發 揮澳門自身應當的功能與作用。
習近平主席在慶祝澳門回歸祖國25 周年大會暨澳門特別行政區第六屆
政府就職典禮上的重要講話重要指示中更進一步明確提出，“要統籌推進教
育、科技、人才一體化發展，大力引進和培養各類人才，打造國際高端人
才集聚高地。”“着力打造更高水平對外開放平台。要立足 一中心、一平台、
一基地 定位，健全在國家對外開放中更好發揮作用的機制，主動對接國家
重大戰略，不斷提升國際競爭力。要進一步加大雙向開放力度， 促進同葡
語國家全方位互利合作，積極投身高質量共建 一帶一路 ，擴大國際 朋
友圈 ，打造國家高水平對外開放重要的橋頭堡。”
儘管澳門經濟已發生翻天覆地的變化，國際影響力大幅提升，但發展
道路上依然面臨諸多挑戰。一個城市的準確定位一直是城市總體規劃發展
研究的首要任務。準確合理的城市定位不僅是城市可持續發展的前提，更
是提升城市競爭力的關鍵。在新的發展周期來臨之際，梳理澳門發展定位
的脈絡具有三重意義：首先，有助於進一步促進澳門經濟適度多元進程，
為解決經濟結構單一這一深層次矛盾提供理論依據；其次，有利於澳門更
好地發揮區域發展核心引擎作用，作為粵港澳大灣區四大中心城市之一，
充分發揮自身優勢，推動區域協同發展；最後，有助於澳門更好地融入國
家發展大局，在“一帶一路”建設和國家深化改革開放進程中發揮獨特作用。
本研究旨在廣泛收集文獻資料和深度訪談的基礎上，從中央到澳門特
區政府的政策制定者角度出發，系統梳理回歸後澳門發展定位的演變歷程。
研究重點關注特區政府歷年施政報告以及澳門五年發展規劃對“一中心、一
平台、一基地”的相關闡述，並分析和概述本澳現有的經濟相關政策， 包
括財政政策、金融政策、產業政策、就業及人才或人力資源政策等方面的
安排，評估這些政策對澳門經濟發展的影響與成效。在此基礎上，本研究
嘗試提出平衡國家、區域和地方發展需求的策略建議，探討構建澳門融
入國家發展的三支柱，完善相關政策環境和產業配套，為澳門未來發展提
供參考。
在這個充滿機遇與挑戰的新時代，對本澳發展定位與經濟相關政策系
統梳理及分析研究不僅關乎澳門自身的繁榮穩定，更與國家發展戰略和區
域協調發展息息相關。期望本研究能為澳門的發展定位與經濟政策研究提
供新的視角，為澳門的可持續發展提供有益的參考。
第一部分：澳門的發展定位
第一章 世界旅遊休閒中心
“一中心”（世界旅遊休閒中心）的提出，是中央政府基於澳門獨特的區
位優勢、文化資源和經濟發展實際作出的戰略部署，也是澳門融入國家新發展
格局的重要組成部分。在全球經濟深度調整的背景下，澳門作為 “雙循環”
新發展格局的重要交匯點，承擔着連接中國與世界的橋梁作用。“一中心”
的提出不僅回應了澳門長期以來對經濟適度多元發展的需求， 更是中央支
持澳門實現可持續發展的重要舉措。作為具有中西文化交融特色的國際城
市，澳門擁有豐富的旅遊與文化資源，通過打造世界級的旅遊休閒中心，不僅
能夠優化經濟結構、降低博彩業過度依賴的風險，還能在文化傳播和國際合作
方面增強其國際化功能。“一中心”的戰略地位在於助力澳門更好與粵港澳大灣
區協同發展，充分發揮其獨特優勢，為國家發展和區域經濟聯動貢獻力量，同
時推動澳門自身的經濟適度多元、高質量發展與長期繁榮穩定。
“一中心”的提出過程與背景
澳門建設“世界旅遊休閒中心”的定位並非一蹴而就，而是在國家政策
支持下，伴隨着一系列關鍵時間節點逐步明確並深化。2008 年公佈的《珠江
三角洲地區改革發展規劃綱要》，首次從國家發展戰略層面，明確澳門特別
行政區“世界旅遊休閒中心”的發展定位。2009 年，中央政府在《粵港澳合
作框架協議》中首次提出支持澳門發展世界旅遊休閒中心的構想。此後，
該定位在 2011 年國務院發布的《國家“十二五”規劃綱要》中得到
正式確認，明確將澳門建設成為“世界旅遊休閒中心”，並賦予其推動經濟
適度多元和國際化發展的使命。
2016 年，《澳門特別行政區五年發展規劃（2016-2020 年）》正式提
出將“世界旅遊休閒中心”建設作為澳門經濟發展的核心目標之一，並細化
了旅遊業與文化、會展等多領域融合發展的實施路徑。這是澳門首次在特
區政府發展規劃中以政策目標的形式確認“一中心”的戰略地位，標誌着澳
門特區政府開始系統化推進相關工作。2021 年，《澳門特別行政區五年發
展規劃（2021-2025 年）》進一步深化“一中心”建設，提出通過區域合作提
升澳門的國際化水平，同時強化文化旅遊與數字化技術結合的創新模式。
這些規劃不僅梳理了“一中心”的具體目標，還為澳門未來的經濟轉型和產
業升級提供了明確的方向。
從最初提出到逐步落實，“一中心”定位經歷了從概念提出、政策支持
到全面戰略部署的深化過程。最初，“一中心”的概念僅限於支持澳門擴大
其在國際旅遊市場的影響力，具體實施方向尚不明確。然而，隨着國家發
展規劃與區域合作政策的逐步完善，“一中心”定位得以與澳門經濟適度多
元發展需求和大灣區協同發展戰略緊密結合。
在“一國兩制”框架下，“一中心”定位具有鮮明的國家戰略意圖， 主要
着眼於推動澳門從博彩經濟向文化旅遊、會展經濟等多元產業轉型。澳門
特區政府也不斷通過細化政策目標、創新發展路徑等方式深化“一中心”建
設。例如，依托深合區的區域合作優勢，澳門推動了跨境旅遊線路的開發，
與珠海共建粵港澳大灣區旅遊共同體；通過與香港聯動，澳門探索了國際
化品牌資源共享的創新模式。在文化旅遊方面，澳門將中西文化交融特色
與世界文化遺產資源相結合，發展特色文化旅遊項目，逐步形成
了具有國際吸引力的文化資本。近年來，“一中心”建設逐步向數字化和現
代化轉型。在新冠疫情的背景下，澳門通過發展智慧旅遊與線上會展模式
進一步提升“一中心”建設的科技含量與抗風險能力。這不僅體現了“一中
心”從傳統旅遊到多領域融合的深化路徑，也標誌着澳門在國家新發展格
局中的角色從“政策受益者”向“區域協同推動者”的轉變。
澳門“世界旅遊休閒中心”的提出與深化是一個政策逐步明確、路徑逐
步優化的動態過程。從 2009 年首次提出到“十四五”規劃將其列為國家重點
支持目標，“一中心”已從概念轉化為涵蓋文化、會展、數字化等多領域的
綜合性戰略部署。其發展不僅契合澳門經濟適度多元發展需求，更助力國
家“雙循環”戰略和粵港澳大灣區協同發展，為澳門的長期繁榮與穩定提供
了堅實的支撐。
在粵港澳大灣區發展規劃中，澳門被明確定位為“世界旅遊休閒中心”，
通過與珠海、香港等城市的資源整合和功能互補，發揮灣區內旅遊文化產
業的引領作用。同時，國家“十四五”規劃進一步強化了澳門“一中心”的發
展方向，將其視為推動經濟適度多元、提升區域合作水平的重要手段。
“一中心”由此成為澳門對接國家戰略、實現經濟國際化的核心任務。
“一中心”的內涵、作用與意義
“一中心”的意義
“一中心”定位體現了對澳門經濟可持續發展及區域協同發展的深遠戰
略考量。其一，“一中心”定位直接回應了澳門長期以來對經濟適度多
元發展的訴求，旨在降低對博彩業的過度依賴，推動非博彩經濟如文化旅
遊、會展經濟和健康產業的創新發展，增強澳門經濟的韌性和可持續性。
其二，“一中心”作為國家發展戰略的一部分，不僅是澳門自身發展的需求，
更服務於國家整體對外開放戰略。“一中心”將通過提升澳門的國際化品牌
和吸引力，為國家在文化輸出和人文交流方面貢獻力量。此外，通過粵港
澳大灣區的協同發展，澳門“一中心”可以與珠海橫琴在旅遊產業鏈上實現
互補，與香港國際旅遊品牌形成聯動，共同打造具有全球競爭力的旅遊文
化產業集群，從而推動區域經濟的協同與一體化發展。
澳門“一中心”定位的實現，在《澳門特別行政區五年發展規劃》中， “一
中心”被明確列為核心目標，要求通過優化旅遊結構和推動多元經濟， 提升非
博彩產業比重。結合“1+4”經濟適度多元發展策略，澳門逐步將文化創意、會
展經濟等新興產業納入“一中心”發展框架。這些措施不僅深化了澳門與國家
戰略的對接，還推動了澳門在國際化和區域一體化中的角色轉變與升級。
“一中心”的內在優勢
歷史文化優勢。澳門以其獨特的中西文化交融歷史，為“一中心”建設
提供了深厚的文化基礎和國際化吸引力。自 16 世紀葡萄牙人進入澳門以來，
東西方文化在這裏長期共存，形成了鮮明的多元文化特質。這一特性體現
在語言文化、建築風格、宗教傳統和社會生活中，成為澳門發展旅遊文化
產業的核心資源。作為中國與葡語國家歷史聯繫的重要節點，澳門的文化
特質不僅是歷史的沉澱，更是其構建國際旅遊品牌的重要支撐點。澳門的
世界文化遺產更進一步強化了這一優勢。以大三巴牌坊、媽閣廟等 22
處文化遺產為代表的建築群，不僅具有極高的歷史價值，還為全球遊客提
供了文化深度體驗的機會。這些資源通過創新開發，如多媒體展示和數字
化保護，賦予了傳統遺產現代價值，進一步提升了澳門的國際吸引力（樂
婉怡&閆宇，2024）。文化遺產不僅吸引大量遊客，也是澳門實現文化資本
轉化的重要路徑，為推動旅遊產業多樣化提供了強有力的支持。
區域經濟優勢。澳門在粵港澳大灣區中的獨特地理位置，使其成為區
域經濟協同發展的關鍵一環。地處珠江口西岸，澳門與珠海、香港毗鄰，構成
了區域內資源流動的重要通道。橫琴新區作為國家級自貿區，憑借土地資源、
稅收優惠等政策支持，為澳門提供了跨境合作的新機遇。例如，澳門與橫琴共
建旅遊休閒產業，通過聯合開發跨境旅遊項目和共享服務設施， 實現資源整合
與互利共贏，為“一中心”提供了高效協作平台。同時，澳門與香港和珠海在功
能定位上具有較強的互補性。香港作為國際化都市， 其成熟的服務業和國際旅
遊品牌經驗為澳門提供了借鑒和協作機會；珠海則以豐富的自然資源和制造業
基礎，為澳門提供支持產業鏈延伸的空間（黃燕雯，2023）。在旅遊產業中，
澳門通過整合香港的國際品牌效應和珠海的生態資源，構建區域聯動的旅遊
產業鏈，不僅增強了自身的國際競爭力， 也推動了大灣區整體的協同發展。
制度與政策支持。“一國兩制”框架下澳門的高度自治和經濟自主權， 是
其建設“一中心”的重要制度基礎。根據《澳門基本法》澳門享有獨立制定經
濟發展政策的權利。這種自主性使澳門能夠靈活應對經濟變化，制定符合自
身需求的產業政策，特別是在旅遊、文化創意和會展經濟等領域。通過財政扶
持、人才引進和稅收優惠政策，澳門得以吸引外部資源，推動經濟多元發展，
為“一中心”目標奠定了堅實的制度保障。此外，大灣區
發展規劃和中央政策的支持進一步強化了澳門的戰略定位。《粵港澳大灣
區發展規劃綱要》明確提出支持澳門加快“世界旅遊休閒中心”建設，這為
澳門的發展提供了頂層設計和政策協同的優勢。澳門借此不僅推動了文化
旅遊與科技的結合，如智慧旅遊和數字會展模式，還通過區域合作引入了
更多國際化元素，提升了“一中心”的影響力和競爭力。這種政策優勢為澳
門打造具有全球吸引力的旅遊休閒中心創造了條件，同時也提升了其在國
家新發展格局中的地位。
創新驅動與產業融合優勢。澳門在“一中心”建設中逐步加大對創新能
力的投入，為旅遊、文化和其他相關產業注入新動能。例如，澳門近年來積極
推動“旅遊+”概念，如會展旅遊、文化旅遊、體育旅遊、盛事旅遊等。此外，還
積極推動智慧旅遊和智慧城市建設，通過大數據、人工智能（AI） 和物聯網
（IoT）技術，提升遊客的整體體驗。智能導覽系統、電子支付設施和旅遊
大數據平台的應用，使得遊客可以享受更加個性化、便捷化的服務（鄭亮，
陳以樂&陳俊璋，2023）。這些技術手段不僅提升了澳門旅遊產業的服務水
平，還增強了其在全球旅遊市場中的競爭力。
再者，澳門在創新研發與教育資源建設方面也初具成效。依托澳門大
學、澳門科技大學等高等院校，澳門在人工智能、醫療健康和文化創意領
域的研發能力顯著提升。例如，澳門科技大學參與的中醫藥領域研究為澳
門發展健康旅遊和生物醫藥產業提供了技術支撐。這種教育與科研的創新
生態，為澳門“一中心”在多元領域的發展奠定了重要基礎。
同時澳門具備將傳統優勢產業與新興產業融合發展的獨特條件，為
“一中心”定位的延展提供了重要動力。例如，在文化旅遊領域，澳門逐步
探索非博彩經濟與旅遊產業的融合，推動了文化創意產業的崛起。通過
發展主題化、定制化的文化體驗產品，如“澳門國際電影節”和“澳門藝術
節”，成功將文化、藝術與旅遊深度結合，不斷豐富旅遊產品的多樣性。此外，
澳門健康產業與中醫藥技術的結合也為“一中心”提供了獨特的創新模式，打造
了具有區域特色的健康休閒旅遊產品。與此同時，澳門會展經濟與數字技術的
融合發展同樣展現出巨大潛力。澳門已經成為多個國際會議的舉辦地，例如
“世界旅遊經濟論壇”和“全球旅遊投資峰會”，並逐步實現了會展項目的數字化
與國際化。通過引入混合會展模式（線上線下結合），澳門顯著擴大了其國際
影響力，並為“一中心”建設探索出更多可能性。
澳門發展“世界旅遊休閒中心”的內在優勢全面覆蓋歷史文化、區域經
濟、制度與政策支持以及創新驅動與產業融合等多維領域，這些優勢共同
構成了其推動經濟適度多元發展和高質量發展的重要基礎。在歷史文化方
面，中西文化交融和世界文化遺產資源為澳門注入了深厚的國際吸引力； 在
區域經濟方面，粵港澳大灣區的資源整合和協同合作為澳門帶來了空間與產業
鏈延伸的可能；而高度自治的制度保障和中央政策的頂層設計則為澳門的發展
提供了穩定且可持續的外部支持。同時，創新驅動與產業融合的潛力，尤其是
技術與文化的結合，使澳門在智慧旅遊、文化創意和健康旅遊等領域展現出強
勁的增長動能。未來，澳門需要充分發揮上述優勢， 持續推動傳統優勢產業
的現代化改造，並加速與新興產業的融合，通過技術創新和產業升級進一步豐
富“一中心”定位的內涵。這不僅將有效提升澳門在國際旅遊市場中的地位，還
將助力其在國家新發展格局中承擔更重要的角色。通過內在優勢的整合與深化，
澳門有能力在區域協同、經濟轉
型和國際化傳播中找到平衡點，為實現經濟適度多元發展與“一中心”長期
可持續發展提供強有力的支撐。
“一中心”的展望與建議
近年來，澳門在“一中心”建設中雖然取得了顯著的階段性成就，但旅
客市場單一化，目前主要依賴中國內地和香港特區的遊客。2024 年內地和
香港特區的遊客分別佔總入境旅客的約 70%和 20%。澳門在吸引國際遊客
方面的競爭力不足。相比之下，周邊國家和地區如新加坡和日本通過多元
的旅遊產品和創新型體驗項目，在全球旅遊市場中佔據了優勢。澳門在文
化旅遊產品的創新和國際推廣方面仍存在不足，市場的過於依賴特定客源
導致抗風險能力不足，未能形成多元的旅遊客源結構。未來，澳門需要從
優化資源配置、加強非博彩經濟的扶持力度，以及提升旅遊業的國際化水
平等方面着手。
區域資源整合與協同。澳門與深合區的聯動開發是推動“世界旅遊休
閒中心”建設的重要途徑，也是區域協同的關鍵抓手。近期，國家出入境
管理局宣佈，自 2025 年 1 月 1 日起，在橫琴粵澳深度合作區實施赴澳門旅
遊“一簽多行”政策。該政策允許橫琴居民在一年內多次往返澳門，每次停
留不超過 7 天。這一舉措旨在進一步便利兩地居民的跨境往來，深化澳琴
合作，促進澳門旅遊業的發展。深合區作為國家級自貿區，不僅在土地資
源和稅收政策上對澳門形成支撐，還為其經濟適度多元發展提供了創新空
間。例如，澳門與橫琴聯合開發“一程多站”跨境旅遊線路，將橫琴的生態
旅遊、休閒養生項目與澳門的文化遺產、娛樂休閒活動相結合。這種聯動
開發模式，不僅延展了澳門“一中心”定位的功能，還通過跨境旅遊
的協作形成了“澳門+橫琴”雙核旅遊產業帶的雛形。岑浩輝行政長官 202
4 年的競選綱要提出，深合區可以進一步引入非博彩旅遊創新項目，例如生
態度假村、健康養生中心和文化創意園區，為澳門突破空間與產業限制提供
可持續的合作路徑。
香港作為國際旅遊中心，其成熟的品牌經驗與資源對澳門“一中心” 建
設具有顯著的協作價值。澳門與香港可以在國際推廣和高端旅遊產品開發
上進行深度合作。例如，澳門可借助香港的國際航空網絡及高端會展市場
經驗，共同推廣粵港澳大灣區整體旅遊品牌，並聯合吸引國際會展和高端
遊客群體。這種資源共享模式既提升了澳門的國際知名度，也推動了“一中心”
定位的外延化發展。岑浩輝行政長官同時也提出，澳門需借助香港的國際化資
源進行區域內產業聯動，尤其是在高端旅遊與文化品牌打造方面，通過協同構
建國際化旅遊樞紐，推動兩地形成優勢互補的區域旅遊產業生態。
文化與數字化融合發展。推動旅遊與文化產業的數字化創新，是澳門
“一中心”發展邁向高質量發展的關鍵方向。在文化遺產開發與傳播方面， 澳
門可以通過引入虛擬現實（VR）、增強現實（AR）等先進技術，提升遊客
的沉浸式文化體驗。例如，可以設計基於大三巴牌坊歷史場景的互動體驗，
讓遊客在虛擬空間中感受建築背後的歷史文化故事；或通過數字化手段復原
媽閣廟傳統儀式場景，增強文化項目的吸引力。此外，智慧旅遊平台的建設
也至關重要，通過數字化工具整合遊客行為數據、偏好信息和反饋機制，澳
門可以為遊客提供個性化、智能化的服務體驗。岑浩輝行政長官在 2024 年
的參選綱要中指出，澳門應重點發展智慧旅遊項目，將數字化技術融入文化
與旅遊資源管理，推動旅遊服務和文化傳播的全面升級。
國際化傳播是澳門文化資源實現全球化的重要路徑，而數字化技術為
此提供了全新渠道。因此，澳門在數字化文化傳播方面需進一步加大投入， 通
過打造文化創意與數字技術融合的創新型產業鏈，為“一中心”發展注入新動力。
澳門可以利用多語言的數字博物館和線上文化展覽，展示其中西文化交融的獨
特魅力。例如，開發面向全球觀眾的文化數字平台，推出澳門的美食、節慶和
歷史遺產內容，以增強國際遊客的文化認同感。同時， 澳門可以通過短視頻、
社交媒體等新興傳播方式，吸引年輕的國際遊客群體。例如，通過與國際平台
合作打造全球化的數字營銷計劃，將澳門的文化特色轉化為品牌影響力和經濟
效益。
通過與珠海、深合區的聯動開發模式和香港國際資源的協作，澳門在
區域資源整合中找到了“一中心”發展的新路徑，不僅深化了區域旅遊協同，
也強化了國際競爭力。在文化與數字化融合方面，澳門通過技術創新和全
球化傳播，不斷豐富“一中心”的內涵，提升了澳門在國際市場中的文化軟
實力與經濟吸引力。結合新一屆政府的施政理念，澳門需要在區域協同與
數字化創新中進一步探索文化與非博彩經濟的融合發展路徑，為“一中心”
建設提供新的增長動能，同時也為實現經濟適度多元發展和高質量發展提
供堅實保障。這種協同與融合發展模式，標誌着澳門從區域角色向國際樞
紐轉型的關鍵進程。
澳門“世界旅遊休閒中心”的定位，承載着中央對澳門特區經濟社會發
展的深切期待。第一，從國家戰略定位與發展成效來看，澳門通過“一中
心”建設，得以充分挖掘其中西文化交融的獨特優勢，逐步從單一博彩經
濟向文化旅遊、會展經濟、中醫藥健康產業等適度多元發展方向轉型。在
區域協同發展方面，通過與橫琴新區的合作，澳門實現了跨境資源的整
合與互補，為區域協同發展提供了典範；而與香港國際品牌的聯動，則進
一步拓展了澳門在全球文化旅遊市場中的影響力。同時，澳門通過數字化
與文化產業的深度融合，增強了文化資源的轉化能力，為其國際化傳播注
入了新的科技動力。
第二，從現階段成果與挑戰分析，“一中心”建設已取得顯著的階段性
成果，尤其是在國際遊客接待能力、文化品牌建設及區域協同合作方面展
現了強大的發展潛力。然而，經濟結構單一化和市場依賴集中的問題依然
是澳門邁向高質量發展的瓶頸。未來，澳門需進一步提升“一中心”的內涵，
通過深化非博彩產業、推進數字化創新和優化國際推廣策略，不斷夯實其
多元經濟結構。
第三，關於未來發展方向，習近平主席在慶祝澳門回歸祖國 25 周年大
會上的講話，為澳門“世界旅遊休閒中心”的建設賦予了新使命。習近平主
席指出，澳門需充分利用其文化交融與政策支持的獨特優勢，推動經濟適
度多元發展。他特別強調，澳門應立足“一中心”的定位，進一步融入國家
新發展格局，通過深化區域協作、促進文化與經濟融合，打造高質量發展
的國際品牌。同時，澳門需在“文化+科技”的結合中，提升文化傳播與經濟轉
化能力，構建具有可持續發展能力的國際旅遊休閒目的地。未來， 澳門不僅要
深化“中葡平台”功能，還需加強與大灣區內其他城市的聯動， 通過智慧旅遊、
綠色金融等領域的創新合作，增強其在國家雙循環戰略中的橋梁作用。這
不僅是實現澳門自身經濟可持續發展的必然要求，也是服務國家新發展格
局、彰顯“一國兩制”優勢的長遠路徑。通過持續推動“一中心”建設，澳門將進
一步鞏固其國際化定位，為國家與區域經濟發展注入新動能，並為實現中華民
族偉大復興作出獨特貢獻。
第二章 中國與葡語國家商貿合作服務平台
澳門作為最早打開中國內地商品通往世界各地大門的地區，與葡語系
國家有着長久的、較緊密的歷史淵源和關係。在語言、文化、法律等多方面有
着許多共通之處，所以澳門作為中葡商貿交流的中介具有得天獨厚的優勢，歷
史上成為中葡經貿交流的重要橋梁。
“一平台”的提出過程與背景
澳門與葡語國家之間有悠久的歷史淵源，擁有深厚的葡萄牙文化基礎，
對葡語國家人士而言，不論是來澳經商或居住都相對便利。在中央的大力支
持下，澳門亦結合自身的歷史優勢，中國—葡語國家經貿合作論壇 (以下簡稱：
“中葡論壇”)於 2003 年創立，開創了以語言文化為紐帶的合作新機制，這是
我國對外合作機制當中唯一一個以語言作為基礎的多邊機制。中葡論壇是以
經貿促進與發展為主題的非政治性政府間多邊經貿合作機制， 旨在發揮澳門
聯繫中國與葡語國家的平台作用，加強中國與葡語國家之間的經貿交流，促
進中國內地、澳門和葡語國家的共同發展。
中葡論壇是由中華人民共和國中央人民政府發起，中華人民共和國商
務部主辦、澳門特區政府承辦的國際經貿論壇。中葡論壇是以經濟合作及
發展為主題，宗旨在於加強中國與葡語國家間的經貿交流和合作，同時加
強澳門作為聯繫中國與葡語國家的平台角色，深化彼此間的全面合作。2004
年，中葡論壇決定在澳門設立常設秘書處，開創了政府間合作的嶄新體制
機制，不僅加强了中國與葡國家之間的經貿交流合作關係，更發揮了澳門
在中國與葡語國家之間的平台角色與橋梁作用，不斷凝聚了中國與葡語國
家的共識，充分發揮澳門“一平台”的功能定位。
中葡論壇的創立並持續發展，已經成為“一國兩制”在澳門實踐的一個
成功典範，成為澳門繼續保持並進一步強化其作為祖國內地對外開放的橋
頭堡。澳門成為我國與葡語國家進行經濟交流與合作的“視窗、橋梁、通
道”和“精準連絡人”，成為了共建中國與葡語國家命運共同體的一個重要紐
帶。中葡論壇每 3 年舉行一屆部長級會議，已分別於 2003 年 10 月、
2006 年 9 月、2010 年 11 月、2013 年 11 月和 2016 年 10 月在澳門成功舉
行了五屆部長級會議。每屆會議均通過了經貿合作行動綱領，對未來三年
中國和葡語國家間經貿等領域合作進行規劃。2022 年 4 月，以線上加線下
形式於北京、澳門兩地舉行部長級特別會議，與會國部長簽署了聯合聲明。
至今，中葡論壇合作領域由最初的 7 個發展到超過 20 個。聖多美和普林西
比於 2017 年加入，赤道幾內亞於 2022 年加入。如今中葡論壇已經覆蓋了世
界上所有以葡語為官方語言的國家，實現了葡語國家“大團圓”，標誌着葡語
國家對中葡論壇的意義和作用高度的認可，對中葡論壇的發展具有里程碑的
意義。多年來，在中國中央政府的大力支持下，在澳門特區政府的積極配合
下，在葡語國家的共同參與和努力下，“一平台”的重要載體— 中葡論壇機制
不斷完善，建設成效不斷彰顯，為促進中國和葡語國家各領域交流合作，為
提升中國在葡語國家的形象與影響力，為澳門中葡商貿合作服務平台建設發
揮了不可替代的作用。
“一平台”的內涵、作用與意義
“一平台”的內涵
中葡論壇的建設路徑和定位充分利用澳門的“自由港”、“獨立關稅地
區”的特殊地位和中西交流平台的區位優勢，使澳門可以在全球化的國際
競爭和國際合作中探索和確立好自身發展定位。在面向祖國內地和葡語系
及“一帶一路”國家的國際合作和區域合作中發揮重要作用。此外，“中國與葡
語國家商貿合作服務平台綜合體”於 2016 年中葡論壇（澳門）第五屆部長
級會議期間正式啟動，是中央支持深化澳門中葡平台作用重要舉措之一，
更是“一國兩制”下澳門建設中葡平台一大體現。中葡綜合體除作為中葡論
壇部長級會議舉辦場地外，亦用作中葡論壇各與會國及澳門特區政府公共
部門舉辦中葡平台相關會展活動。中葡綜合體將逐步發揮經貿交流、企業
服務、會議展覽、文化展示、人才培訓等功能作用。1
當前，世界上有九個以葡萄牙語為官方語言的國家（簡稱葡語國家），
它們分佈於四大洲，總人口超過 億。這九個國家分別是安哥拉、巴西、
佛得角、幾内亞比紹、赤道幾内亞、莫桑比克、葡萄牙、聖多美和普林西比以
及東帝汶，其中六個位於非洲。這些國家擁有豐富的自然資源和市場潛力，國
際戰略地位日益突出。澳門是中國唯一一個與這些葡語國家保持特殊關係的城
市。“表 1：2023 年葡語國家基本情況”對九個葡語國家的面積、人口、首
都、國内生產總值及貨幣進行了說明。
1 澳門特別行政區政府中國與葡語國家經貿合作論壇常設秘書處輔助辦公室，
表 1 2023 年葡語國家基本情況
國家 面積（平方
公里）
人口（百萬）
2023 年
首都 國内生產總值
（十億美元）
2023 年
貨幣
安哥拉 1246700 羅安達 安哥拉寬扎
（AOA）
巴西 8547400 巴 西 利
亞
2130 雷亞爾
（BRL）
佛得角 4033 普拉亞 佛得角埃斯庫
多（CVE）
幾内亞比紹 36125 比紹 西非法郎
（XOF）
赤道幾内亞 28051 馬拉博 非洲法郎
（CFA）
莫桑比克 799380 馬普托 梅蒂卡爾
（MZN）
葡萄牙 91906 里斯本 歐元（EUR）
聖多美和普
林西比
1001 聖多美 多布拉
（STD）
東帝汶 14609 帝力 美元（USD）
相關數據資料來自中國—葡語國家經貿合作論壇（澳門）常設秘書處、聯合國人口基金（UNFPA）、
國際貨幣基金組織（IMF）及牛津經濟研究院之數據。更新於 2024 年 4 月。
由於歷史原因，葡語國家經濟發展水平存在很大差異。亞洲和非洲的
葡語國家中，多數被聯合國列為最不發達國家。同時，多個葡語國家都面
臨着經濟危機和發展瓶頸的挑戰。儘管如此，葡語國家整體上仍然是中國
未來非常重要的市場和合作夥伴。其中，擁有 1,000 萬人口的葡萄牙可作為
進入歐盟 27 個國家大市場的門戶；而作為“南方共同市場”成員的巴西，
則是中國最重要的經濟合作夥伴之一。
澳門作為中國與葡語國家語言文化交流的交匯點，兼具多元文化的包
容特色與中葡雙語的獨特優勢。這不僅體現在語言上，還包括對風俗習慣、
思維方式和制度框架等各方面的深刻理解，使其在中國與葡語國家經貿合
作中的平台作用顯而易見。隨着中葡論壇合作領域不斷拓展，傳統與新興
領域合作持續深化，澳門的獨特地位日益凸顯，其優勢將進一步擴大。長
期以來，澳門秉持“國家所需、澳門所長”的定位，積極參與和助力中葡論
壇建設。澳門充分發揮“一國兩制”的制度優勢、“雙循環”的定位優勢，以
及與葡語國家的緊密聯繫，着力構建長效合作機制。澳門有效將“一平台”發展
定位、五年發展規劃以及中央優惠政策與中葡論壇建設有機結合，持續加強葡
語系國家的商貿合作與民間交流。作為“精準聯絡人”， 澳門積極推動中國與葡
語國家共同發展。同時，中葡論壇的建設也為澳門經濟適度多元發展創造機遇，
為解決澳門經濟社會發展的深層次問題提供新動力，助力特區保持長期繁榮
穩定。
中葡平台的作用
在國家支持、澳門努力和葡語國家積極參與下，澳門作為中葡平台的
角色在推動中國與葡語系國家友好往來及經貿合作方面逐步取得顯著成果。
澳門成功舉辦中葡論壇，促進貿易投資，搭建人力資源教育培訓平台，有
序推進“三個中心”建設，惠及中小企業和民眾。通過發揮連接中國內地 與
葡語國家的獨特優勢，澳門不斷強化其作為中國與葡語國家商貿合作服 務
平台的作用，同時也大幅提升了自身的國際影響力。
（一）中葡論壇
中葡平台發展戰略主要依託“中國—葡語國家經貿合作論壇”。該論壇
是一個以經貿促進與發展為主題的非政治性政府間多邊經貿合作機制， 旨
在發揮澳門聯繫中國與葡語國家的平台作用，加強雙方經貿交流，促進中
國內地、澳門和葡語國家的共同發展。中國—葡語國家經貿合作論壇自
2003 年起在澳門定期舉辦，每三年一屆，至 2016 年已成功舉辦五屆。論壇
致力於發揮四方面重要作用：促進各國政府深入討論共同發展小多邊經貿
關係、推動政府與企業間商貿互動、促進各與會國家企業界合作以及協助
澳門發展會展經濟 2。可以說，“中國—葡語國家經貿合作論壇”為推進中國
與葡語國家經貿合作發揮了政策指導、牽線搭橋、出謀獻策等多項功能和作
用。
2003 年 10 月，在中央政府支持下，由中國商務部主辦、澳門特別行政
區政府承辦，安哥拉、巴西、佛得角、幾內亞比紹、莫桑比克、葡萄牙和東帝
汶等 7 個葡語國家共同參與，首屆“中國—葡語國家經貿合作論壇”暨部長
級會議在澳門成功舉行。會議達成了經貿合作行動綱領。此次部長級會議
認為，經濟全球化進程中機遇與挑戰並存，中國與葡語國家擁有共同利益。
論壇的召開為與會國發展經貿關係與投資作出積極貢獻，澳門則為加深中
國與葡語國家經濟關係發揮了平台作用。鑒於中國與葡語國家在經濟發展
水平上各具特點，論壇決定雙方要加強政府間聯繫，增進在貿易、投資、
企業、農漁業、工程與基礎設施建設、自然資源開發以及人力資源開發等領域
的合作，並在平等、互信、互利、優勢互補、形式多樣和利益分享
2 陳健強調澳門優勢可發揮更多作用 葡語論壇三年一度澳舉辦，澳門日報，2003 年 10 月 12 日，
A02 版。
的原則基礎上，建立經貿合作夥伴關係。會議還決定建立論壇後續機制，
通過在澳門設立常設秘書處，保障必要的後勤、資金支持及聯絡工作，以
確保擬實施的計劃和方案得以落實。
2006 年第二屆部長經貿合作論壇回顧了 2003 年以來中國與葡語國家
經貿合作關係的發展狀況，積極評價經貿領域所取得的成績，肯定了澳門
在加強與深化中國與葡語國家經貿關係中發揮的平台作用。論壇決定推動
中國和葡語國家在金融、旅遊、物流、醫藥、科技、廣播電視、文化等新領域
的交流與合作，並重申澳門平台作用的重要性。會議還決定繼續鼓勵和促進澳
門參與並擴大對葡語國家人員的培訓工作，協助論壇舉辦語言、貿易、旅遊、
金融和工商行政管理等領域的人員培訓活動。
2010 年第三屆中國—葡語國家經貿合作論壇以“多元合作·和諧發展” 為主
題，包括部長級會議、企業家大會、金融家大會等多項活動。在原有合 作領域基
礎上，第三屆論壇決定擴大公共衛生、瘧疾防控、土地規劃等新 領域的合作。
論壇特別重視發揮澳門熟悉中國和葡語國家法律體系的比較 優勢，推動澳門成
為中國與葡語國家企業解決商業糾紛的重要仲裁地點。 同時，會議強調完善和
加強澳門葡語人才培養，鼓勵為澳門畢業生和專業 人士提供赴葡語國家實習的
機會。
在 2013 年中葡論壇第四屆部長級會議上，中國宣佈八項促進中國與葡
語國家互惠合作的新舉措，全面拓寬雙方在教育培訓、人力資源開發及醫
藥衛生領域的合作，並決定在澳門建立中國與葡語國家雙語人才、企業合
作與交流互動的資訊共享平台。在澳門平台方面，第四屆部長級會議提出
了“三個中心”的新規劃：首先，與會各方同意研究在澳門建立論壇與會
國中小企業商貿服務中心，發揮澳門在語言、法律、審計、融資及資訊服務等
方面的優勢，為論壇與會國企業經營合作提供資訊及人才服務。其次， 同意
探討在澳門建立論壇與會國經貿合作會展中心，舉辦面向葡語國家市場的專業
化展會，並吸引更多國際會議在澳門舉辦。最後，鑒於中國對進口食品快速上
升的消費需求，會議同意探討在澳門建立葡語國家食品集散中心。
2016 年中葡論壇第五屆部長級會議以“一帶一路”合作倡議為引領， 簽
署了《經貿合作行動綱領（2017-2019）》和《推進產能合作的諒解備忘
錄》，為中國和葡語國家未來經貿合作指明了方向。第五屆部長級會議推動
傳統領域合作進一步深化，努力拓展新興領域合作的外延和內涵，同時進一
步突出了澳門的平台作用。在此次論壇上，時任李克強總理提出一系列重要
舉措：推動澳門建設中國與葡語國家金融服務平台、商貿合作服務綜合體，
並在澳門設立中國與葡語國家企業家聯合會、雙語人才培訓基地、文化交流中
心及青年創業交流中心等。這些舉措將為中國和論壇葡語國家在澳門開展貿易、
投資、會展、文化、培訓、教育等多領域合作提供更有力的支援。此外，論壇
期間正式成立了中國—葡語國家企業家聯合會，其秘書處設在澳門。
（二）促進中葡貿易投資
中國與葡語國家企業經貿合作成效顯著。自 2003 年中葡論壇成立以來，
雙方務實合作快速發展，取得了矚目成果。在經貿數據方面，中葡論壇建立
之初， 中國與葡語國家的貿易額僅為 110 億美元，到 2024 年已躍升至
億美元，增長了 20 倍，年均增長約 93%，遠高於世界貿易年均增速。
在投資方面， 截至2023 年底，中國對葡語國家各類投資存量近 800 億美元，
承包工程完成營業額約 1400 億美元，中國已成為葡語國家重要經貿夥伴4。
在中葡論壇的帶動下，以澳門為平台舉辦的經貿交流活動日趨豐富。
2015 年先後舉辦了葡語國家與澳門企業對話會、中國—葡語國家基礎設施
建設部長級對話會、中國與葡語國家青年企業家論壇以及中國—葡語國家
省市長圓桌會等活動，充分發揮了澳門在促進中葡商貿合作中的平台作用。其
中，中葡貿易洽談會表現尤為亮眼。自 2005 年至今，該洽談會已成功舉
辦 11 屆，累計吸引超過 4280 名中葡企業家參與，促成 3133 多項商業配對，
涉及基礎設施、金融、地產、食品、農業等多個領域，有效推動了中國和葡語
國家投資環境推介與企業合作。
澳門特別行政區政府充分利用廣交會、京交會、投洽會、活力澳門推廣
周等在內地舉辦的大型活動，累計舉辦中葡投資環境推介會 30 多場，吸引
參與人數逾 2400 人次。自 2011 年以來，澳門連續多年與江蘇、北京、廣東
等省市共同舉辦工商峰會、項目推介會以及赴葡語國家考察活動，有效推動
了這些省市與葡語國家在經貿、旅遊等領域的合作。澳門與江蘇、葡語國家
共同成立了“江蘇—澳門·葡語國家工商峰會”理事會，下設貿易投資、教育、
農業、旅遊、漁業等五個專業推進小組，將合作納入機制化軌
3 2024 年 1-12 月中國與葡語國家進出口商品總值 億美元，中華人民共和國商務部，
4 中葡論壇常設秘書處秘書長：澳門保持葡語國家“超級聯繫人”的獨特作用，新華網，
道。這一舉措既有效引領和示範內地其他省市開展對葡語國家的合作，也
進一步強化了澳門的平台地位。
為更好地協助澳門企業打開內地市場，並向內地企業推介以澳門為橋
梁開拓國際市場的商貿服務平台，澳門貿促局自2006 年起先後於浙江杭州、
四川成都、遼寧瀋陽以及福建福州設立聯絡處，服務範圍覆蓋內地 31 個省
區。澳門貿促局還通過設立“商匯館”、“葡語國家食品展示中心”，對外推
廣澳門及葡語國家的優秀品牌和產品，為海內外採購商、代理商與澳門及
葡語國家企業建立業務合作平台 5。
在構建中葡經貿合作平台中，澳門可向內地民企提供的服務主要包括：
利用會展幫助民營企業與葡語國家企業相互認識和瞭解、創造商機；為民營企
業與葡語國家企業合作提供包括金融、經貿法律諮詢、調解和仲裁服務、會計
和翻譯等商務支援服務；持續性的資訊交流和人才培訓，協助民營、中小企業
與葡語國家企業加強交流與合作；成立企業戰略聯盟，離岸經營葡語國家業
務等，促進葡語國家民營企業交往合作。
（三）促進中葡人才交流
中國與葡語國家高度重視人員交流與合作。自中葡論壇成立以來，已
有 7000 多名葡語國家政府部門負責人和技術人員赴中國內地和澳門特區參
與人力資源合作活動。2011 年，中葡論壇在澳門特區設立培訓中心，專門
5澳門建設中葡商貿合作服務平台取得階段性進展，中國新聞網，2016 年 12 月 02 日。
為葡語國家官員提供培訓。目前，中國與葡語國家的合作已涵蓋貿易、投
資、基礎設施建設、金融、法律和人員交流等多個領域。
近年來，在中央政府的大力支持下，澳門以中葡論壇為依託，加快推進平
台建設，取得了顯著進展。澳門充分發揮連接中國內地與葡語國家的獨特優勢，
不斷強化其中國與葡語國家商貿合作服務平台的作用，同時大幅提升了自身的
國際影響力。在國家支持、澳門努力和葡語國家積極參與下， 中葡論壇在推動
中國與葡語系國家友好往來及經貿合作方面逐步取得了豐碩成果，包括建立促
進貿易投資機制、搭建人力資源教育培訓平台、有序推進“三個中心”建設，並
惠及中小企業和廣大民眾。
經過多年發展，澳門已日益成為中國與葡語國家人力資源合作的重要
平台。2011 年 3 月，澳門正式成立中葡論壇（澳門）培訓中心。截至
2016
年 8 月底，該中心累計舉辦 31 期葡語國家研修班，培訓學員 791 人，涉及
旅遊會展、醫療衛生、中小企業能力建設等多個領域。在新平台建設過程
中，澳門積極參與內地對葡語國家的培訓合作。截至 2016 年 8 月，澳門已
累計接待內地主辦的 22 個葡語國家培訓班，600 多名葡語國家官員赴澳門
考察訪問和交流經驗。此外，在旅遊和廣電等領域，澳門邀請了安哥拉、佛得
角等葡語國家的官員和技術人員 130 餘人來澳實習，這些培訓項目受到各
葡語國家的高度評價。
澳門多所大學致力於中葡雙語人才培養和中葡語言文化交流工作。同
時，澳門專業服務機構充分發揮本土雙語人才優勢，為內地與葡語系國家
經貿合作提供語言服務支援。以澳門至善有限公司為例，該公司為舟山—
東帝汶漁業項目、幾內亞比紹基礎設施項目等提供中葡翻譯、資訊收集等
一站式語言服務，有效保障中國企業成功進入葡語國家市場。
（四）建設三個中心，惠及中小企業和民眾
澳門有序推進“三個中心”建設。“三個中心”即“中葡中小企業商貿服務
中心”、“葡語國家食品集散中心”及“中葡經貿合作會展中心” 的線上、線
下建設工作已取得階段性進展。在“線上”方面，澳門貿促局建立了“澳
門—葡語國家經貿合作及人才資訊網”服務平台，提供中國與葡語國家相
關經貿及營商法規、中葡雙語人才及專業機構資源庫、葡語國家食品信息
以及中國與葡語國家主要會展資訊等內容，有效強化了澳門作為經貿服務
平台的功能。在“線下”方面，“三個中心”的實體平台發揮着重要作用：澳
門貿易投資促進局下設的中小企服務中心提供顧問諮詢、商業配對等一系
列商業服務；而“葡語國家食品展示中心”則為葡語國家食品提供實體展銷
平台。
澳門平台建設日益惠及中小企業和民眾。近年來，以中葡論壇為依託
的澳門平台建設為當地中小企業贏得了越來越多的市場機會和國際發展空
間。例如，澳門企業在莫桑比克、佛得角等市場的公共住房、休閒旅遊等領域
的建設投資，顯著增強了澳門在當地的影響力。在安哥拉、葡萄牙等國家的多
邊合作中，澳門企業以諮詢服務、酒店管理等多種形式積極參與中葡合作。此
外，澳門企業還成功促成了多個內地、澳門與葡語國家之間的農業和能源合作
項目。澳門商協會在上海市、廣東省順德區等地設立產品展示中心，成功將葡
語國家產品引入到內地市場，不斷開拓新的發展空間。
“一平台”的意義
中國作為世界最大的發展中國家，與擁有超過兩億人口的葡語系國家
之間存在巨大的經貿合作潛力。中葡論壇強化了澳門經濟發展中的葡語系
國家元素，為促進澳門“1+4”經濟適度多元發展提供了更多機遇和資源。展
望未來，中葡論壇應積極融入“一帶一路”倡議，將自身機制優勢與“一帶一路”
合作發展理念相結合。對澳門而言，“一平台”的定位不僅是連接中國內地和葡
語國家的經貿服務平台，也是重要的人文交流橋梁。自中葡論壇成立以來，除
大力推動經貿關係發展外，在文化、教育、體育等領域也取得了顯著成效，開
展了豐富多彩的中葡文化交流活動。澳門在這一過程中發揮了關鍵的紐帶作用，
有效增進了中國與葡語國家人民間的相互了解、社會認知和“民心相通”。
迄今為止，中葡論壇已成功舉辦五屆部長級會議和一屆部長級特別會
議，合作領域從最初的 7 個擴展至超過 20 個。隨着中葡經貿往來日益頻繁，
中國與葡語國家建立了長期穩定的雙邊、多邊合作機制，有效增進政治互信、
凝聚共識並擴大合作。中國與葡語國家的貿易額從 2003 年的 億
美元顯著增長至 2023 年的 億美元。雙方人文交流成果豐碩，20 年來
已有超過 萬人次來自葡語國家的人士赴中國內地和澳門參加研修培訓
或留學深造。隨着雙方民眾交流日益深入，彼此對異國文化的學習熱情不
斷高漲。目前，葡語國家已設立 20 餘所孔子學院，中國開設葡語專業的高
校近 60 所，形成中國的“葡語熱”與葡語國家的“漢語熱”相映成趣的景象。
作為促進“民心相通”的橋梁，語言文化交流必將為推動中國與葡語
國家關係的全面發展作出更大貢獻。
“一平台”定位下的中葡論壇既促進中國發展，也助力葡語世界國家進
步。在經濟全球化浪潮中，各國應加強聯繫與合作，而非退回閉關自守的
時代。發展是解決一切問題的總鑰匙，經濟全球化為世界經濟注入強大動
力。然而，少數國家主導的經濟全球化未能實現普遍普惠發展，反而造成
貧富差距擴大，發達國家與發展中國家之間以及發達國家內部的不平等日
益加劇。全球經濟治理體系不完善、全球經濟發展失衡等問題亟待解決。中葡
論壇的成立與持續發展，與“一帶一路”倡議一樣，已成為中國與葡語國家交流
合作的典範，向世界傳達團結互信、平等互利、合作共贏、共同發展的精神。
論壇以高標準、可持續、惠民生為目標，致力於實現更高合作水平、更高投入
效益、更高供給品質、更高發展韌性，推動中葡合作不斷走深走實。中葡論壇
促使中國企業在項目建設、運營、採購、招投標等環節遵循國際通行規則標準，
以高標準推動各領域合作與項目建設。20 年來，中葡論壇在多方面取得顯
著成就，具有重要意義：
在“一平台”的推動下，中國與葡語國家經貿合作突飛猛進，人文交流
日益豐富。多年來，中葡論壇中方致力於解決制約亞非發展中葡語國家互
聯互通和經濟發展的主要瓶頸，實施了一系列重要基礎設施建設項目。這
些項目有效推動共建國家在鐵路、公路、航運、管道、能源、通信及基本公
共服務等基礎設施方面取得長足進展，顯著改善了當地生產生活條件和發
展環境，增強了經濟發展的自主能力。許多建設周期長、服務長遠發展的
工程項目，猶如播下的種子，其綜合效益正在逐步顯現。
通過發展“一平台”，中葡人民友誼不斷加強，政治互信持續深化。近年來，
中國先後與佛得角、安哥拉、莫桑比克、聖多美和普林西比、巴西等國家推出
交流互訪及簽證方面的互惠政策，全面推動雙邊、多邊關係發展。中國與葡
語國家間的往來已不再局限於中央政府層面，拓展至省、州、市等各級行政
單位間的互動交流。中國積極參與全球糧農治理，向亞非葡語國家派遣多批
農業專家和技術人員，推廣雜交水稻等先進農業技術，協助亞非葡語國家推
進鄉村減貧，促進現代農業發展和農民收入增長。促進就業是減貧的重要途
徑。中方援建的葡語國家基礎設施和工程項目，通過招收和培訓當地青年成
為技術人才，以及在葡語國家設立的產業園區創造大量就業機會，有效帶動
當地人口就業，進一步推動亞非葡語國家的脫貧工作。“一平台”框架下簽訂的
各項合作協議落實為一個個民生工程，幫助當地民眾解決燃眉之急、改善生
活水平。大量學校、政府辦公樓、軍隊宿舍、經濟適用房等民生設施的修建，
增進了亞非葡語國家的社會福祉，為當地民眾帶來實實在在的獲得感、幸福
感和安全感。
“一平台”的展望與建議
“一平台”的展望
當前，世界進入新的動盪變革期，大國博弈競爭加速升級，地緣政治局勢
持續緊張，全球經濟復甦道阻且長，冷戰思維延續、零和思維此起彼伏， 單邊
主義、保護主義、霸權主義甚囂塵上，民粹主義抬頭趨勢明顯，新一輪科技革
命和產業變革帶來的競爭空前激烈，全球可以預見和難以預見的風險顯著增加，
人類面臨前所未有的挑戰。隨着個別國家泛化“國家安全”
概念，以“去風險”的名義採取“脫鉤斷鏈”之措施，破壞國際經貿秩序和市
場規則，危害國際產業鏈供應鏈安全穩定，阻塞國際人文、科技交流合作，
給人類長遠發展製造障礙。在不確定、不穩定的國際秩序中，各國迫切需要以
對話彌合分歧、以團結反對分裂、以合作促進發展。
早於 2013 年，國家主席習近平主席着眼人類前途命運和整體利益，提
出共建“一帶一路”倡議和構建人類命運共同體理念。10 年來，共建“一帶一
路”不僅給相關國家帶來實實在在的利益，也為推進經濟全球化健康發展、
破解全球發展難題和完善全球治理體系作出積極貢獻，開闢了人類共同實
現現代化的新路徑，成為深受歡迎的國際公共產品和國際合作平台， 推動構
建人類命運共同體落地生根。“一帶一路”是中國攜手世界各國人民構建人類命
運共同體的生動實踐。隨着人類命運共同體理念的逐步深入人心，本着不結盟
的外事原則，中國構建了中非命運共同體、中阿命運共同體、中拉命運共同體、
中國—東盟命運共同體、中國—中亞命運共同體等。
展望未來，相信中葡論壇的發展將建立更加緊密的經貿合作夥伴關係、
基礎設施建設夥伴關係、綠色發展夥伴關係、開放包容夥伴關係、創新合
作夥伴關係。中國將與論壇成員國一起，堅定信心、保持定力，不斷鞏固合作
基礎，增強政治互信與民心相通，持續拓展合作領域，做優做實合作專案，共
創發展新機遇、共謀發展新動能、共拓發展新空間、共享發展新成果。不斷推
動中葡論壇高質量發展，與“一帶一路”倡議相伴，一起為構建人類命運共同體
注入新的強大動力。
“一平台”的建議
中葡論壇歷屆部長級會議所通過的行動綱領追求的是發展、崇尚的是
共贏、傳遞的是希望，目的是增進理解信任、加強全方位交流，進而促進共同
發展、實現共同繁榮。中國作為論壇的發起方之一，積極推動構建相互尊重、
公平正義、合作共贏的新型國際關係，打造對話不對抗、結伴不結盟的夥伴關
係，推動各方樹立共同、綜合、合作、可持續的新安全觀，營造共建共享的安
全格局，構建和平穩定的發展環境。
中葡論壇在助力構建人類命運共同體、推動中華民族偉大復興的進程
中發揮重要作用。多年來，中葡論壇發展取得了顯著成效，開闢了世界經
濟增長的新空間，為搭建國際貿易和投資源源不斷注入新動力，提升了有
關國家的發展能力和民生福祉，為完善全球治理體系拓展了新實踐，為變
亂交織的世界帶來更多確定性和穩定性。展望中葡論壇未來 10 年的發展，
可考慮在以下幾方面開展工作：
一是持續以“一帶一路”倡議中的理念為引領，推動中葡論壇合作不斷
深入發展。發展是人類社會的永恆主題。共建“一帶一路”聚焦發展這個根
本性問題，着力解決制約發展的短板和瓶頸，為共建國家打造新的經濟發
展引擎，創建新的發展環境和空間，增強了共建國家的發展能力，提振了
共建國家的發展信心，改善了共建國家的民生福祉，為解決全球發展失衡
問題、推動各國共同走向現代化作出貢獻。繼續秉承“一帶一路”合作原則，
從中葡論壇出發，助力構建人類命運共同體。
二是不斷拓展行動綱領中的合作領域，通過優質的合作項目加深中葡
論壇的發展根基。中國致力於帶動發展中國家實現開放共贏路徑，不斷推
動亞非葡語國家高質量發展，不斷拓展、雙邊及多邊合作領域，以中國新
發展為葡語世界國家提供新機遇。當務之急，是要繼續辦好第六屆乃至第
七屆部長級會議，為論壇的合作打造新空間、注入新動力。發揮好澳門平
台的優勢，通過打造中葡論壇，為“一國兩制”增加新內涵。
三是繼續促進中國與葡語國家的民心相通和政治互信。民心相通是共
建“一帶一路”的社會根基，也是發展中葡論壇的重要理念。通過友好合作
精神，廣泛開展經貿活動與合作、文化旅遊合作、教育交流、媒體和智庫合作、
城市間交往等，推動文明互學互鑒和文化融合創新，形成了多元互動、百花齊
放的人文交流格局，不斷夯實中葡論壇的發展基礎。
當今世界正處於百年未有之大變局，在全球經濟和地緣政治發生激烈
博奕，疊加人類社會面臨氣候治理、發展失衡等多重挑戰交織的複雜局面， 對
人類文明發展面臨重大的考驗和挑戰。在當前重大時代的背景底下，中國始終
是世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者，始終高舉和平、
發展、合作、共贏旗幟，在堅定維護世界和平中謀求自身發展，又以自身發展
更好維護世界和平，充分展現中國作為大國所肩負起“為人類謀進步、為世界謀
大同”的重要歷史使命與擔當，積極參與經濟全球化進程，在與世界的良性互動
中實現了經濟快速發展，成功開闢和推進了中國式現代化，正深刻改變着世界
發展 的趨勢和格局，不斷書寫人類進步事業的嶄新篇章。
建設與發展“一平台”，是中央賦予澳門特區的重要發展定位之一， 是
澳門更好融入國家發展大局的重要內涵之一，也是新時代澳門發揮自身優
勢、服務國家發展、促進澳門經濟適度多元發展的必然選擇，更是構建中
國與葡語國家命運共同體的重要基石。中葡論壇是“一平台”的重要載體。
通過發展中葡論壇，中國與葡語國家的人文交流豐富多彩，經貿關係不斷
深化，政府之間互信不斷增强。在中國中央政府的大力支持下，在澳門特
區政府的積極配合下，在葡語國家的共同參與和努力下，各方協調、友好
務實合作，不斷創造新的增加值，建設成效不斷彰顯，促進了中國內地、
中國澳門和葡語國家各領域交流合作，提升了中國在葡語國家的形象與影
響力，澳門中葡商貿合作服務平台建設發揮了不可替代的作用。如今， “一平
台”已發展成為推動中國和葡語國家全面合作的“推進器”。
第三章 以中華文化為主流、多元文化共存的
交流合作基地
正如全國政協委員吳志良所指出的，澳門在融入國家發展大局中有許
多優勢，其中尤為重要的一項是文化。隨着《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的
頒佈，建立“以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地”（以下簡稱“一
基地”）已經成為澳門城市發展的基本定位之一。近年來，澳門特區政府不斷豐
富和充實“一基地”的內涵，圍繞弘揚中華文化、促進文化交流、強化文化保育、
發展文化產業等四個方面進行了“一基地”建設。
“一基地”提出的背景與概況
文化是澳門一張重要的城市名片
吳志良認為，以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地定位
是符合澳門歷史發展規律和現實狀況的。“基地”是“中心”與“平台” 概念的
延伸、發展與深化，三者存在相輔相成、互相促進的關係。“中心” 和“平台”的
建設已經提出多年，且成效初現，只要持之以恆深化，前景秀麗；而“基地”的
建設，是近年倡議的，有待深入討論並形成共識。他提到，建設“以中華文化
為主流、多元文化共存”的交流合作基地，是一項長期而艱巨的任務，需要循
三個方面開展工作：首先，堅定文化自信，大力傳播和弘揚中華優秀傳統文化，
大力挖掘、整理澳門的歷史底蘊和文化基
因，鞏固和強化澳門的“中國性”元素。其次，強調中華文化的開放性與包
容性，海納百川，積極、主動吸收其他國家和民族的文化元素，擴大並彰顯澳
門的“世界性”形態。最後，發揮澳門善於對話、易於溝通的功能，兼收並蓄，
在“中國性”與“世界性”之間搭建一座通暢的交流合作橋梁， 推動中國與世界的
深層次文化交往並促進彼此的思想交流和理解，減少兩者之間的誤讀、誤解和
誤會 6。
如何利用澳門文化優勢成為社會共識
澳門是古代海上絲綢之路的重要樞紐，也是歷史上中華文明和世界文
明交流互融的重要視窗。作為中西文化交匯的城市，澳門有着向世界展示
中國傳統文化和向中國展示世界文化的雙重優勢。一方面，澳門是以中華
文化為底色的地方，澳門是中華文化近代發展的一個縮影，也精彩演繹了
中華優秀傳統文化的特性 7。另一方面，澳門是西方文化進入中國的門戶，
曾是天主教在中國的“登陸”之地，一度的“主教區”的至崇地位使澳門享有了
“東方梵蒂岡”之譽 8。
從歷史上看，澳門是東西方文化交匯之地，是早期西方進入中國的重
要窗口，逐步形成了中西文明碰撞、交融的獨特面貌。幾百年來，雖然澳門社
會性質歷經重大變化，但社會文化的主調仍然是具華南文化圈特徵的中華民族
傳統文化，然而却揉合了葡萄牙與西方文化的有益成分，具有較強烈的南歐文
化特徵。澳門文化這一特色，旣同中國大陸傳統文化有別，更
6 吳志良：《總結澳門歷史經驗 弘揚中華文化傳統》，《澳門日報》，2018 年 9 月 19 日，E06 版。
7 吳志良：《文化強澳，文化強國》，《文藝報》2024 年 2 月 2 日。
8 陳觀生：《澳門在弘揚傳統文化中應有獨特貢獻》，《新華澳報》2015 年 4 月 15 日。
遠不同於葡萄牙和歐陸文化本身。可以說，澳門文化是歐洲文藝復興運動
後期由西漂流而東的歐陸文化，與構成東方文化主要發祥地之一的華夏文
化，長期互相接觸、互相滲透、互相溶合、互相吸收的結果，在這二元文化模
式或多元文化模式中，兩種主要文化成份所處的地位、作用各有不同， 提
出兩種文化交滙絕不意味着不存在互相排斥的一面或可以等量齊觀，不論
過去還是現在，它們都有輕重之別、主次之分 9。
因此，如何充分利用澳門在中西文化交流上的地位和作用，挖掘澳門
豐富的歷史文化資源，推進澳門經濟社會進一步的發展，是澳門社會普遍
的發展共識。
《粵港澳大灣區發展規劃綱要》凸顯澳門文化優勢
《粵港澳大灣區發展規劃綱要》為澳門解決深層次問題提供新思路，
凸顯了澳門中西文化交匯的獨特優勢，將文化優勢作為澳門未來經濟適度
多元發展的重要依託。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》將澳門的基本比較
優勢從“一中心、一平台”外擴到“一中心、一平台、一基地”，意味着澳門經濟
適度多元的支撐結構將從“兩隻腳走路”走向“三足鼎立”的新格局，從而為澳門
謀取經濟適度多元提供了新的思路和發展空間。具體而言，
《綱要》在“共建人文灣區”中提到要推動中外文化交流互鑒，從加快發展
文化產業、加快發展文化旅遊和建設中國與葡語國家文化交流中心三個
9 楊允中︰《澳門與東西方文化交流》，《行政》，1989 年第二册，第五期，第 519-529 頁。
方面來建構澳門的文化交流合作基地。由此可見，“一基地”優勢和“一中
心、一平台”的優勢是相互結合而不是相互分離的10。
2019年2月發佈的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，對於澳門的定位，
除了“一中心（世界旅遊休閒中心）、一平台（中葡商貿服務平台）”以外，
新增了“打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地（一基
地）”。這既是對澳門獨特歷史文化地位的肯定，也是在粵港澳大灣區建設
中賦予澳門新的使命11。
澳門特區政府和社會積極回應《粵港澳大灣區規劃綱要》關於“一基地”
的定位。2021年財政年度施政報告勾劃了2021年施政的八項主要任務， 其中
第六項主要任務是發展文化教育事業：弘揚澳門中西融匯的特色文化， 推動
文化界深入探討澳門多元文化交流合作基地的定位及發展方向。提升澳門
教育水平，加強培養各類人才。
澳門社會也掀起了關於“一基地”的研究熱忱。《澳門文化交流合作基
地建設策略研究》一書全面論述了文化交流合作基地的建設思路、建設意
義、澳門優勢及建設路徑，提出了五點建議，包括建議基地建設委員會成
員由公職人員以及專家學者按適當的比例組成，統籌協調推進基地建設各
項事務；儘快組織專家學者參與制訂“澳門建設文化交流合作基地中長期
規劃”，高效地推動基地建設；深入挖掘澳門文化內涵，培育新的文化優
勢，加強澳門文化研究，明確基地建設的發展策略以及重點推進工作；
10 鄞益奮：《多層協調參與大灣區治理》，《澳門日報》，2019 年 7 月 17 日，E06 版。
11 王耀：《後疫情時代澳門旅遊業展望》，《澳門日報》，2021 年 2 月 10 日，D09 版。
制訂人才培養政策；建議成立思想類決策類並舉、前瞻性實用性兼備的優
質智庫12。
“一基地”的內涵、作用與意義
歷史上，澳門一直是東西方文化交匯之地。一方面，澳門完整保存了中華
文化的基因，是中華文化的重要守護者；另一方面，澳門在與外來文化長期的
交流交往過程中，展現出中華文化的開放性和包容性 13。基於歷史賦予澳門這
種獨特的文化優勢和文化價值，近年來澳門展開了“一基地” 的體系化建設，
主要體現為文化弘揚、文化交流、文化保護和文化產業等四個方面的內容。
弘揚傳統文化，强化愛國愛澳
弘揚中華傳統文化，強化愛國愛澳教育，是澳門建設“一基地”的基本
要求。中華傳統文化是澳門文化的主流和底色。有學者認為，澳門之所以
能為“一國兩制”的成功實踐樹立了榜樣，其中一個重要原因就是澳門堅守
中華文化傳統的底蘊，始終如一地保持着濃厚的家國情懷 14。自“一基地”
的定位明確以來，澳門更有系統地在學校和社會傳播和弘揚中華歷史文化，
加大力度培養青少年正確的民族觀念和國家觀念，加強愛國主義教育。例
如，2022 年，在澳門特區政府文化局、教育及青年發展局、澳門
12 《“澳文化交流基地研究”昨首發》，《澳門日報》，2020 年 12 月 5 日，B01 版。
13 《將澳門打造成中華文化傳播的重要基地（慶祝澳門回歸 25 周年——訪澳門文化界聯合總會會
長吳志良），《人民日報》2023 年 12 月 13 日。
14 吳志良：《總結澳門歷史經驗 弘揚中華文化傳統》，《澳門日報》 2018 年 9 月 19 日 E6 版。
基金會以及河南省文化和旅遊廳的指導下，澳門大學舉行首屆中國文化節，
積極弘揚中華文化優秀傳統，營造傳承中國文化的社會氣氛。2025 年澳門
特區財政年度施政報告中更是明確提出：愛國愛澳、包容和諧是澳門社會不
變的底色，是澳門“一國兩制”成功實踐的重要政治基礎。我們要傳承愛國
愛澳優良傳統，不斷鞏固國家認同感、歸屬感和民族自豪感，凝心聚力、
和衷共濟、開放包容，展現更大魄力，把澳門中西文化薈萃、天下英才
匯聚的國際大都市“金名片”擦得更亮。
澳門特區政府不但從制度及教育配套上為培養青年“愛國愛澳”核心價
值觀創造了良好的栽培環境，更與社會組織形成良好的合作夥伴關係， 共
同持續推行“愛國愛澳”價值觀的宣導，穩步提升澳門居民特別是青年的
“愛國愛澳”和國民身份認同的意識。近年來，澳門特區政府先後頒佈實施
了《澳門高等教育中長期發展綱要（2021—2030）》、《非高等教育中長期
規劃（2021—2030）》、《澳門青年政策（2021-2030）》等一系列法律和
教育發展規劃，明確將培養青年愛國愛澳及家國情懷列為重點目標，並通
過設立德育中心、青少年愛國愛澳教育基地和家國情懷館等教育場所， 以
及委託知名出版社撰寫迎合本地歷史及文化的公民品德與歷史等教材， 為
本地學校及青年提供相應的教育配套。另外，特區政府也透過持續組織學
生赴內地學習交流，積極推動學校日常進行升國旗儀式和鼓勵學校及青年
社團組織學生及會員參觀全民國家安全教育展等活動，讓廣大的青年瞭解
國家的發展成就和培養“愛國愛澳”核心價值觀。除此之外，澳門民間社團也
通過與特區政府合辦“中國文化常識達標工程”，以及憲法和基本法線上比
賽等教育活動，加強澳門青年對國家的認識。
善用多元文化，促進文化交流
多元文化並存是澳門文化的一個顯著特色。澳門中西文化薈萃的特色，
體現了澳門作為一個文化緩衝區的優勢：“中西文化交融的城市佈局、多元共
存的生活習俗、多元混合的法律體系”1。近年來，澳門特區政府充分利用多元
語言、多元宗教、多元教育等多元文化並存的優勢，積極開展與祖國內地及
國際文化交流活動。
一方面，澳門縱深推進與內地特別是廣東省的文化交流。回歸以來，澳門
不斷完善與內地的文化交流長效機制，多維度打造文化交流新平台，積極推動
與粵港澳大灣區的文化交流，並促進青少年交流提質升級。16《粵港澳大灣
區發展規劃綱要》出台以後，澳門加大了和廣東省的區域旅遊交流合作活
動，積極落實綱要内容，共同推進人文灣區、休閒灣區的建設。近年來，為進
一步落實《粵港澳大灣區文化和旅遊發展規劃》的工作，澳門聯合粵港兩地開
展粵港澳旅遊宣傳推廣，共同開發“一程多站”旅遊產品，打造粵港澳大灣區世
界級旅遊目的地。粵澳兩地還特別推進粵劇等非物質文化遺產專案，開展粵劇
演出交流及青少年教育。以澳門塔石藝墟為例，自2008 年起，澳門塔石藝墟每
年分春季和秋季兩期舉辦，吸引本地及外地“創意人”共同展現多元創意，成為
澳門乃至亞洲地區的一項手作文創盛事。2023 年 3 月，澳門特區政府文化局
舉辦了塔石藝墟的延伸活動“藝墟走進
15徐斌：《文化緩衝區：中葡文化交流的澳門定位與建設路徑》，《廣州社會主義學院學報》2021
年第 3 期，第 65-71 頁。
16胡榮榮：《回歸以來澳門與內地的文化交流：歷程、經驗與建議》，《廣州社會主義學院學報》
2021 年第 1 期，第 73-78 頁。
大灣區”，將富有澳門特色的文創產品推廣至大灣區市場，提升本澳文創
品牌的知名度，促進大灣區文創發展與交流。
另一方面，在國家的大力支持下，澳門特區政府攜手有關國家部委，共同
推動中華文化走向世界，推進中外文化交流。最近幾年，澳門特區政府集中精
力打造藝文節慶活動品牌，搭建中外文化交流合作平台。澳門特區政府固定舉
辦澳門中葡文化藝術節、澳門國際音樂節、澳門城市藝穗節、拉丁城區幻彩大
巡遊、澳門文學節、澳門中葡文化藝術節、“藝文薈澳”、“海上絲綢之路”國際文
化論壇等文化盛事活動，邀請來自包括葡語國家在內的藝術家來澳門。這些活
動突出多元融合的文化特徵，推動不同民族、不同國家之間的國際文化交流，
成為澳門建設“一基地”的重要內容。以澳門國際幻彩大巡遊為例，迄今為止，
澳門國際幻彩大巡遊已經成為澳門的知名文化品牌，獲得廣大遊客和市民的普
遍支持及認同。資料表明，2024 年 3 月的澳門國際幻彩大巡遊中，有來自葡
萄牙、巴西、莫三比克、多哥、法國、西班牙、挪威、英國、意大利、深圳及
香港等不同國家及地區的藝團參與，連同本澳團隊 64 隊，總參演人數超過
1,800 人 17。
採取多管齊下，加強文化保育
自澳門歷史城區於 2005 年列入《世界文化遺產名錄》以來，特區政府
在制度創設、行政運作和法律宣傳等方面，提升本地文化保育質量。在制度
方面，澳門特區政府相繼出台了《文化遺產保護法》、《城市規劃法》、
17 《2024 澳門國際幻彩大巡遊 多元文化展演促國際藝術交流互鑒》，澳門特區政府網站，
年 3 月 24 日。
《澳門歷史城區保護及管理計劃》、《訂定東望洋燈塔周邊區域興建的樓
宇容許的最高海拔高度》等保護文化遺產及周邊景觀的法律法規，將保護
範圍從文物建築進一步擴展至具歷史文化價值的動產、非物質文化遺產、
考古遺產及古樹名木等，為澳門歷史文化城區的管理奠定切實的法律保障。特別
是《文化遺產保護法》的出台，形成了較為統一的文化遺產管理體系， 通過實體
許可權劃歸到政府部門，解決了文化遺產保護和管理的碎片化問 題。在行政運作
方面，澳門特區政府成立了由政府部門代表、專家學者和 社會知名人士共同組成
的文化遺產委員會，讓社會各界共同參與文化保育 規劃工作。特區政府還設立了
世界遺產監測中心，並利用科技手段持續監 測“澳門歷史城區”主要世遺建築及廣
場前地的狀況，及時制定相應的維 護手段，令文物能獲得適切的保護。在法律推
廣宣傳方面，澳門特區政府 持續開展“文化遺產流動宣傳站”、“文物大使”和“炮竹
廠歷史導賞遊” 等活動，舉辦文物建築修復職業培訓課程和出版相關的書籍等，
強化市民 對歷史建築及保育工作的認識，致力形成全社會保護文化遺產的
意識和氛 圍。
澳門特區政府嚴格遵守《文化遺產保護法》的規定，啟動澳門第一批、
第二批、第三批和第四批不動產評定工作。截止 2023 年 3 月，澳門被評定
的不動產數量已由《文化遺產保護法》生效前的 128 項增加至 159 項，這進
一步提升了居民的生活質素，促進了旅遊產業的發展。在澳門四批不動產評
定工作中，都展開了面向全體澳門居民的公眾諮詢活動，體現了澳門文化遺
產保護中公眾參與的影響力。這表明，澳門文化遺產保護不再只是單純自上
而下的行政主導，而是需要公眾參與其中，這種參與亦理應不斷演
進及成熟，最終形成公民層面的文化自覺。這意味着市民大眾不是被動的、盲
目的，而是能主動地、自由地、理性地對行政當局的權威及其文化政策進行討
論甚至批判，令文化政策得以進一步走向公開化、透明化 18。
制定產業政策，發展文化產業
在《澳門特別行政區五年發展規劃（2016-2020 年）》中，澳門特區政
府將發展文化產業作為推動澳門建成“一中心、一平台 以及經濟適度多元
發展的重點方向，並以“尊重市場規律，扶持企業發展”為原則進行規劃。
隨後，在《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（2021-2025 年）》
中，特區政府表明將加強文化產業的市場化和專業化程度，增強與內地的文
化交流合作力度。
近年來，澳門特區政府設立並制定了文化創意產業發展的政策框架計
劃，確定了重點發展的八大文化創意專案。《文化產業發展政策框架（2014–
2019）》以“有基礎、有特色、有前途”為標準，列出了文化創意產業的八大重
點發展專案，即視覺藝術、設計、電影錄影、流行音樂、表演藝術、出版、服
裝及動漫。《文化產業發展政策框架（2020–2024）》更新了澳門文化產業
的發展方向，將澳門文化產業的內容體系區分為核心發展行業、培育扶持
行業和融合發展行業三大門類，致力“文化+”的產業發展方向。其中，核心發
展行業包括設計服務、表演藝術、網路視聽、電影；培育扶持行
18 關俊雄：《公民層面的文化自覺：以澳門荔枝碗文化保育為例》，《行政》第 122 期，2018 年第
4 期，第 19-34 頁。
業包括出版發行、廣播電視、動漫遊戲、文化藝術服務；融合發展行業包括文
化+體育、文化+節慶、文化+會展、文化+教育。
“文化+”的跨域發展方向，在“1+4”的產業多元發展新策略中得到了進
一步的強化。澳門特區政府在 2023 年的施政報告中提出了“1+4”的產業發
展策略，即在發展綜合旅遊業的同時推動大健康、現代金融、高新技術、
會展商貿和文化體育等四大重點產業的發展。其中，會展商貿和文化體育
產業作為四大重點產業之一，不僅謀求文化產業與會展商貿的融合發展，
也致力實現文化產業與體育產業的一體化發展、實現文化產業與綜合旅遊
休閒業的聯動發展。
值得一提的是，澳門“一基地”建設得到國家有關部委的高度重視和大
力支持。2023 年 5 月，國家有關部委和澳門成立促進澳門“一基地”建設聯
合工作委員會，致力通過支持澳門開展文化交流活動、拓展內地與澳門文
化交流合作範圍，深化粵港澳大灣區文化發展等方面的工作，共同推進
“一基地”建設。
“一基地”的展望與建議
優化澳門特區“一基地”的政策體系，要夯實文化交流合作基地建設的
產業基礎，實現“一中心”、“一平台”、“一基地”建設的緊密結合， 致力將“一基
地”建設成大灣區文化交流合作中心乃至全球文化交流合作中心，並強化粵澳
合作和澳琴合作，共同推進“一基地”建設。
夯實“一基地”的產業基礎
首先，加快發展澳門的文化產業，不應該採取齊頭並進式的發展策略，
而是要採取精準發展和聚焦發展的發展模式。基於澳門作為旅遊休閒城市的優
勢，建議聚焦於文化和旅遊的深度融合，從政策體系上化解澳門文旅融合的阻
力，促進澳門文旅深度融合，真正促成“文化促進旅遊、旅遊帶動文化”的雙向
賦能。其次，在澳門文化產業發展中，要發揮政府和市場雙重機制的作用。一
方面，應加大對發展文化產業的稅收、金融、人才和科技等核心元素的政策支
援力度；另一方面，澳門的文化產業發展不能單獨依靠政府的扶持，而是要發
揮市場機制的力量和作用，在強調澳門文化產業服務遊客市場的同時，不斷拓
展區域市場，鼓勵澳門文化產業做強做大， 走出澳門社區，走向大灣區、邁向
大中華和全世界。針對澳門本地文化市場狹小的缺陷，要特別重視澳門文化產
業的發展對粵港澳大灣區的融入， 來拓展澳門文化產業的市場空間。這就像有
學者主張的那樣，在文化產業的發展中，要利用粵港澳大灣區在基礎設施、文
化、金融以及制度上的聯通，深入到大灣區文化產業發展之中，從而融入到中
國大陸文化產業的總體發展之中 19。最後，澳門文化政策要始終堅持產業發
展和事業發展的統一。澳門文化產業的發展，既要重視文化產業在產業結
構中的地位和對經濟適度多元發展的貢獻，又要致力滿足澳門社區和澳門
居民的文化需求， 提升澳門居民的文化素養。這兩者不可偏廢，才能達成
文化產業發展和文化事業發展的兼顧和共生。
19 代魁：《關於澳門文化產業融合發展的思考》，《現代管理科學》，2018 年第 7 期，第 78-80
頁。
“一基地”建設和“一中心”、“一平台”建設緊密結合
國家“十四五”規劃明確提出，支持澳門豐富世界旅遊休閒中心內涵， 支
持粵澳合作共建橫琴，擴展中國與葡語國家商貿合作服務平台功能，打造以
中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。由此可見，“世界旅遊休閒
中心”（“一中心”）、“中國與葡語國家商貿合作服務平台”
（“一平台”）、“以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地”
（“一基地”），是澳門發展最為核心的發展定位。在澳門“一中心”、“一平
台”、“一基地”的發展定位中，三者之間是緊密聯繫的，三者建設不應該
是各自進行，而是相互滲透、相互促進。澳門在進行“一基地” 建設中，要
注重“一基地”建設的綜合性和聯動性，要經濟建設和文化建設統一起來，
促成“一基地”建設政策的統一和協同，改變當前“一基地” 政策體系過於零散化
和片面化的困局。
澳門在推進“一基地”的建設中，要充分利用澳門作為世界旅遊休閒中
心和中葡商貿合作服務平台的優勢，和旅遊、經貿活動深度配合，利用澳
門國際遊客不斷增多的趨勢，強化向國際遊客傳播中華文化。具體來講， “一
基地”與“一中心”的結合中，要着力推動“文化+旅遊”融合發展， 加快發展娛樂
購物、會議展覽、創意美食、節慶盛事、文體賽事、文化遺產、健康養生等綜
合旅遊產業，加強澳門宜居健康城市形象的宣傳，進一步豐富世界旅遊休閒中
心的內涵；“一基地”與“一平台”的結合中，要着眼於把中葡文化交流合作作為
“一基地”建設的重點。當前，在中央政府的大力支持下，“一平台”的內涵不斷
豐富，功能不斷完善，已經從商貿合作服務平台走向綜合性服務平台，基本形
成了以經貿合作服務為核心，
科研、中醫藥、文旅會展商貿、金融即青年創業等領域協同發展、共同促進的
綜合服務平台。20“一平台”的綜合發展態勢，有利於“一基地”建設和 “一平台”
建設的協同發展，有利於“一基地”建設中凸顯中葡文化交流中心建設的亮點
和特色。
拓展區域和國際文化交流
文化交流中心是“一基地”建設的核心使命，要致力將“一基地”建設成
大灣區文化交流合作中心乃至全球文化交流合作中心。《粵港澳大灣區發
展規劃綱要》將澳門作為粵港澳大灣區的四大中心城市之一。中心城市的
使命和責任在於，作為粵港澳大灣區的區域核心引擎，增強對周邊區域發
展的輻射帶動作用。受澳門博彩業難以輻射周邊地區的制約，澳門如何利
用自身特殊優勢，成為粵港澳大灣區名副其實的中心城市，是澳門在融入
大灣區過程中必須直面的中心議題。當前，澳門在粵港澳大灣區的比較優
勢集中體現在“一中心”、“一平台”和“一基地”，我們認為，在彰顯“一中
心”、“一平台”和“一基地”的比較優勢輻射大灣區的過程中，澳門需要尤為
強調和重視“一基地”對粵港澳大灣區的輻射力，着力將澳門建成粵港澳大
灣區的文化交流中心。
在國際文化交流方面，澳門在國際文化交流平台的搭建有良好的基礎，
近年來也取得了長足的進步和成績。在國際文化交流的未來發展中，澳門不僅
要發揮中國與葡語系國家和地區文化往來的橋梁角色，還要成為向世
20 毛艷華，陳朋親：《新發展格局下澳門中葡平台品質升級研究》，《澳門理工學報》2023 年第 2
期，第 38-50 頁。
界展示中華文化的重要視窗和多元文化薈萃的舞台，成為講好中國故事的
重要平台。需要發揮澳門作為國際城市的優勢，凸顯澳門作為中華文化走
出去，引進來的中外文化傳播中心和交流中心的地位。對此，有學者就提
到：要創新交流合作的形式，加強國際人文交流，引導國際社會客觀理性
看待中國發展，向世界展示真實、立體、全面的中國。充分發揮澳門中西文化
交流紐帶作用，傳播中華優秀文化，講好當代中國故事，講好“一國兩制”成功
實踐的澳門故事。21因此，澳門要增强“文化澳門”的自信，全力推進文化澳門
的建設，將澳門建成中國對外文化傳播的重要基地。
深化區域合作，推進澳琴一體化
隨着大灣區建設的日益推進特別是橫琴粵澳深度合作區的開展，澳門
的文化產業迎來了區域深度合作的契機。由於澳門自身在土地、人力資源
等生產要素的不足和制約，澳門“一基地”建設要特別強調依託和融入粵港
澳大灣區和橫琴粵澳深度合作區，借助粵澳共建的機制和力量來共同推進。
對此，有學者指出，未來澳門建設“一基地”的主要路徑是與粵港澳大灣區
建設相結合，依託橫琴和廣闊的大灣區腹地，將國家《粵港澳大灣區發展
規劃綱要》及《粵港澳大灣區文化和旅遊發展規劃》中涉及澳門文化建設
及與內地合作的相關內容落實，夯實基礎，然後繼續拓展領域，豐富內容，
提升質素 22。
21 吳志良：《澳門在促進國際人文交流中的角色》，《行政》131 期，2021 年第 1 期，第 1-7 頁。
22 《澳“一基地”建設穩步推進》，《澳門日報》，2022 年 6 月 29 日。
一方面，要不斷建立和完善粵港澳文化產業的合作機制，制定粵港澳
文化產業的融合發展規劃，加強產業聯盟合作，拓展文化項目類型，延伸
文化產業的產業鏈。要加快共同建設文化產業孵化平台及產業園區，要共
建粵港澳大灣區文化產業創業園。粵澳兩地具有各自的優勢、功能定位、
區域特色和文創基礎，在文化創意產業的人才培養、資金集聚、市場開拓、技
術研發、營運管理等方面有很強的互補性。通過區域合作，粵澳共建具核心競
爭力和國際影響力的文化創意產業園，以此擴大對外開放交流，以“群聚效應”
引導各種文創資源向文創園聚集，為吸納各種優質資源提供便利，長遠打造
世界級的文化創意產業園區聚集群 23。當前，澳門特區和深圳市已經合作共建
了深澳文化產業園區，重點推進粵港澳大灣區文化創意產業全產業鏈一體化
高質量融合發展。在這個基礎上，澳門可進一步打造粵港澳大灣區文化產業
高地，推進粵港澳大灣區文化產業的高度融合，打造深澳合作融合的升級版
以及樣板式示範園區。
另一方面，澳門需要加快推進澳琴一體化，借助橫琴粵澳深度合作區
“共商、共建、共管、共享”的制度優勢，實行澳琴協同共同推進“一基地”
建設的格局。當前澳琴民生合作和文化交流合作已經有了良好的開局， 隨着
橫琴與澳門的文化和旅遊交流日益密切，兩地聯合舉辦的一系列跨境文化
活動，搭建起了澳琴文化交流合作的平台，推動深化澳琴兩地文化交流。
未來澳琴協同推進“一基地”建設的重點突破方向有兩個方面，一是引進大
型文化企業進駐橫琴，彌補澳門文化產業缺乏大型企業的短板和缺
23 高勝文：《區域合作與發展澳門文化創意產業的政策及建議》，《行政》第三十一卷，總第一
百二十二期，2018 ，第 35—57 頁。
陷；二是澳琴共建大型文化設施。通過澳門投入資金，在橫琴建立中外文
化交流博物館，作為澳門“一基地”建設展示中國傳統文化和世界多元文化
的視窗。
一直以來，澳門社會就主張以澳門文化優勢來彌補澳門經濟劣勢。“澳門
傳承着四百多年東西方文化交匯的歷史文化遺產，賦有東西方多元文化交融共
存的特色。澳門在文化上的優勢和特色，是亞洲其它城市無法取代的，也是與
鄰近區域眾多城市競爭的獨具的資本” 24。隨着具有澳門特色的“一國兩制”實
踐進入新時代，澳門經濟適度多元發展的目標顯得更具緊迫性和重要性。澳
門要進一步傳承和發揚澳門促進文化交流的角色，凸顯文化交流中心的特色
和優勢，把握粵港澳大灣區和橫琴粵澳深度合作區等歷史機遇，充分發揮
“一國兩制”制度優勢和澳門聯通世界的橋梁紐帶作用，助力中華文化走向世
界。在這個過程中，澳門應從傳播內容和傳播機制上不斷進行改革創新，實
現文化交流合作和經貿交流的相互促進，發揮澳門所長，滿足國家所需，在
做好中華文化國際傳播的同時推進澳門經濟適度多元的進程。
24 王世紅︰《試論塑造澳門城市文化形象》，《文化雜志》1998 年，地 36-37 卷，第 209-234 頁。
第四章 二十屆三中全會賦予澳門發展的新定位
中國共產黨的二十屆三中全會對未來相當一段實踐的發展戰略進行了
部署和謀劃，目標清晰，重點突出。三中全會明確了進一步全面深化改革
的總目標，釐定了七大聚焦的改革任務和改革主題，確立了六個堅持的改
革原則，系統鋪排十四個戰略部署，彰顯了國家持續全面深化改革的決心， 為進
一步全面深化改革和推進中國式現代化做出了點線面結合的立體謀劃。
全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化
的決定》（以下簡稱《決定》）指出：健全香港、澳門在國家對外開放中更
好發揮作用機制。長期以來，澳門在國家的改革開放事業中作出了重要貢獻，
發揮了重要作用。習近平主席對澳門在新時代國家改革開放事業中發揮更大
作用寄予厚望。在三中全會確定進一步全面深化改革的總目標之後， 澳門要
更加堅定信心，利用國際國內交匯點的優勢，為國家進一步改革開放的事
業發揮自身所長，為中國式現代化建設作出澳門應有的貢獻。
國際高端人才集聚高地
國際高端人才集聚高地的背景與概況
近年來，黨中央強調，要加快建設世界重要人才中心和創新高地，將粵港
澳大灣區打造成高水平的人才戰略高地。加快建設高水平創新人才高地是粵港
澳大灣區的重要發展目標。《決定》提出，發揮“一國兩制”制度優
勢，鞏固提升香港國際金融、航運、貿易中心地位，支持香港、澳門打造國際
高端人才集聚高地，
人才高地是人才高度聚集並能夠長期帶動區域發展有戰略高度的地方
25。“人才高地”表現為人才數量的高密度、人才級別的高水平、人才工作
的高活力，人才產出的高效益與人才發展環境的高品位。具體看，其條件
特徵是優秀人才聚集度高、創新平台多、創新制度好；過程特徵是創新氛
圍濃、創新文化優、創新活動頻繁；結果特徵是創新效能強、創新成果多、創
新價值高、創新貢獻大 26。
澳門建設國際高端人才集聚地的基礎和優勢，體現在其安全、休閒的
生活環境和日益完善的社會保障體系。回歸 25 年來，澳門在多方面取得顯
著進展，形成了社會保障的長效機制和澳門特色的社會福利體系、高質量
的高等教育發展、科技創新突破以及初步顯現的人才集聚效應，這些成為
澳門吸引人才、集聚人才的獨特優勢。
首先，回歸 25 年以來，澳門特區政府不斷健全社會保障模式，持續優
化民生工程，建立並不斷完善社會保障體系、住屋、醫療、教育人才培養五大
民生長效機制。當前，澳門已經形成了多點支撐和多重覆蓋的社會保障體系。
在社會援助方面，以“家庭”為援助的基本單位，對貧困家庭、低收入家庭及特
定弱勢社群進行援助，並形成了經濟援助和服務援助雙重援助
25 張燕：《粵港澳大灣區創新人才高地建設機制探索》，《江蘇商論》2023 年第 10 期。
26 蕭鳴政，應驗，張滿：《人才高地建設的標準與路徑——基於概念、特徵、結構與要素的分析》，
《中國行政管理》2022 年第 5 期。
的格局；在社會保障方面，澳門建成了第一層的社會保障制度作為基本保
障，第二層的非強制性公積金作為補充、寬裕保障；在社會福利方面，澳門形
成了包括現金分享、持續進修計劃、醫療券在內的社會福利體系。由此， 澳門
的社會保障體系有着社會援助、社會保障和社會福利三個支柱構成的普惠型疊
加剩餘型、基礎型疊加寬裕型的豐厚福利體系，為澳門居民切實提供了一個優
質的社會安全網。
其次，回歸以來，澳門特區政府不斷增加對高等教育的投入，不斷推進高
等教育高質量發展。隨着政府對高等教育投入的增加，澳門高等教育在管理體
制、辦學空間、師資水平、課程門類和辦學結構等方面取得了較大成就 27。數
據顯示，從 1999/2000 到 2023/2024 學年，澳門高等教育的教師人數從最初
的 834 人增加到 2023/2024 學年的 3008 人，註冊學生人數從 7527 人增長到
55611 人 28，顯示出高等教育發展的顯著成效。
第三，澳門在科技創新領域取得了顯著進展，申請及獲得專利的數量
迅速增長，科研人員數量明顯增加。政府對科研項目的資助力度不斷加大， 顯
著提升了科研氛圍與科技成果的品質 29。從 2001 年到 2023 年，澳門發明專
利及其延伸的數量總體呈上升趨勢。專利數量在 2005 年後有明顯增長，
尤其是在 2007 年達到一個高峰。儘管在 2010 年後專利數量有所波動，但延
伸專利數量顯著增加，並在 2020 年後再次達到高峰 30。
27 祝曉芳，馬早明：《回歸 20 年澳門高等教育規模與結構發展：成就、問題與展望》，《江蘇高
教》2019 年第 11 期。
28 澳門特別行政區政府統計暨普查局時間序列資料庫。
29 許洪彬，李嫣，封曉茹：《澳門科技發展概況初探》，《海峽科技與產業》2021 年第 34 期。
30 澳門特別行政區政府經濟及科技發展局統計資料。
2010 年以來，澳門高等院校成立了四個國家重點實驗室，分別是澳門
大學與澳門科技大學聯合設立的中藥品質研究國家重點實驗室、澳門大學
設立的類比與混合信號超大型積體電路國家重點實驗室、澳門大學設立的
智慧城市物聯網國家重點實驗室、澳門科技大學設立的月球與行星科學國
家重點實驗室。此外，澳門理工大學也成立了機器翻譯暨人工智慧應用技
術教育部工程研究中心，成為港澳地區第一家教育部工程研究中心。這些
研究平台為澳門在高等教育與科研領域的發展提供了有力支援，並推動了
區域科技創新能力的提升。
回歸以來，隨着澳門高等教育的有序快速發展，澳門高校人才隊伍的
規模不斷擴大，集聚效應開始顯現 31。為進一步吸引和培養高端人才，澳門
特區政府不斷優化人才引進計劃，有效落實人才引進制度，重點引進大健康、
高新技術、現代金融、文化體育等領域的人才，為澳門的經濟多元發展提供支
撐。
總體來看，澳門的每百萬人中的研究人員數量和研發支出佔 GDP 的百
分比在 2001 年到 2021 年期間呈現出明顯的增長趨勢。澳門的每百萬人中
的研究人員數量在 2008 年後開始快速增長，尤其是在 2015 年後顯著上升，
至 2021 年達到超過 4000 人的峰值。在 2015 年之後，研發支出佔比開始
大幅上升，2020 年達到接近 %的峰值 32。這反映出澳門在科研投入和人
才建設方面取得了長足進展。
31 周江林：《回歸以來澳門高校人才政策的調適與啓示錄》，《世界教育信息》2024 年第 34 期。
32 World Bank：World Development Indicators (WDI)
國際高端人才集聚高地的機遇和挑戰
建設國際高端人才集聚高地，為澳門經濟轉型和本地人發展帶來新機
遇，但同時也伴隨新挑戰。一方面，國際高端人才集聚高地的建設，為促進澳
門經濟適度多元和新質生產力的發展提供了重要契機。長期以來，澳門面臨着
人才資源和人力資源匱乏的最大發展瓶頸。“受單一經濟結構影響， 澳門勞動
力市場的困境主要體現有以下兩方面，首先，由於單一經濟導致產業的虹吸效
應，人力與人才資源高度集中於特定產業而導致其他領域的勞動力短缺；其次，
澳門人口基數難以支撐綜合旅遊等產業日益擴大的發展需求”3。因此，人才集
聚高地的建設，將有利於澳門人才短缺問題的解決，有利於澳門經濟適度多
元的發展。同時，這意味着本地人有機會從人才集群創造的互補性和集聚效
應中受益，為本地人發展帶來新機遇。
另一方面，澳門建設國際高端人才集聚高地，也面臨困難和挑戰。一直以
來，澳門的人才引進要結合和平衡人才培養、人才回流的工作，澳門社會不少
意見都主張澳門的人才引進需要以帶動本地居民的發展為前提。相較於香港更
為自由的市場導向，澳門的人才引進受到較大社會輿論壓力。目前澳門能提供
職業種類有較明顯趨同化，且能提供的就業崗位多以服務性行業為主，結合本
澳現時就業環境，對於高技能移民和外來人才的引入和集聚， 有可能削弱本
地居民爭取更好的就業崗位，以及本地居民工作向上流動的機會，故一些本
地居民和社團會自然地站在人才引進的對立面， 從而為澳門國際高端人才集
聚高地的建設帶來一定阻力。此外，澳門較為
33 《何敬麟：開放包容，無畏競爭》，澳門發展策略研究中心，2024 年 12 月 13 日。
單一的經濟產業結構，對於吸引外地或回流高端人才所帶來了重重障礙，
外地人才會由於澳門缺乏發展空間而不選擇來澳門發展。
從人才高地建設的發展階段而言，澳門與香港處於不同階段。從學理
上看，人才高地發展分為起步、培育、成熟和鞏固四個階段。34近年來，香
港引人留人的措施多措並舉，人才成效顯著，處於較為成熟的階段。香港
在全球人才競爭力排名中表現突出，根據《2023 世界人才報告》，香港人
才競爭力在亞洲地區排名第二。同時，香港提出了建設國際教育樞紐和人
才集聚高地的目標，基礎優勢明顯，政策力度大。而相較之下，澳門的人才高
地建設仍處於起步階段。
打造國際高端人才集聚地的策略選擇與建議
國際高端人才集聚高地不僅是高水平人才聚集區，更是深化科技體制
改革、前瞻布局的人才特區，是原始創新和文理交融的策源地。國際高端
人才集聚高地的核心問題是如何打造一流人才體系，包括一流人才的驅動、
甄選、吸引、組織管理与自主培養等 35。關於如何打造國際高端人才集聚高地，
全國政協委員柯嵐認為，從澳門的實際情況出發，澳門可以在海外高端人才
回國或來華前起到“引流”的“橋頭堡”作用，回國或來華後起到“分流”的“中轉
站”作用，在中葡、中歐科技交流方面起到“高架橋”
34 李峰，方娜：《人才高地競爭發展階段及評價指標體系研究》，《中國科技資源導刊》，2024
年第 2 期。
35劉益東：《粵港澳大灣區建設高水準人才高地的關鍵——以一流人才體系為中心》，《深圳社會
科學》，2024 年第 1 期。
作用，還可以在吸引戰略型創新型領軍人才方面起到“蓄水池”作用 36。課
題組認為，打造澳門國際高端人才集聚高地，澳門首先要加速推進新興產
業，以產業發展帶動人才流入。在這個基礎上，澳門可著重從以下幾個方
面進行努力：
首先，要堅持人才、教育、科技一體化發展。習近平主席在二十大報告中
指出，科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力。第六屆澳門特
區政府行政長官岑浩輝的參選政綱則提到，以教育、科技、人才一體發展為支
撐，培養和支持本地各類優秀人才發展，吸引和凝聚國內外高端人才，打造國
際高端人才集聚高地。因此，澳門發展人才高地，最基本的思路是堅持人才、
科技、教育一體化發展。一方面，推動高等教育國際化，要成為高等教育樞紐
和高地，不斷吸引國際學生和老師，引入世界知名大學來澳門辦學，探索聯合
辦學，拓展國際交流；另一方面，建立實驗室，吸引外來人才，同時更好滿足
本地人就業需求。
其次，要高度重視國際關聯人才集聚高地的定位，形成澳門“一中心、一
平台、一基地、一高地”綜合定位。當中要特別強調的是，澳門國際高端人才中
心的建設不應該單打獨鬥，而是要充分利用粵港澳大灣區建設和橫琴粵澳深度
合作區的建設，和廣東省共同打造，從而為人才提供更好的發展平台。比如，
澳門可充分發揮橫琴的空間優勢，在橫琴引進世界知名大學的分校。
36 柯嵐：《發揮澳門中葡平台獨特優勢 全力打造國際高端人才集聚高地》，《人民政協報》，
2024 年 8 月 12 日。
第三，澳門要着重強化人才服務，在精準引才的同時留住人才。在這個過
程中，澳門特區政府、高等院校、企業要優勢互補，協力建設人才高地。以高
等教育的國際化人才培養和引進為例，高等教育品質在國家發展過程中起着基
礎性作用，提高高等教育品質已成為一種國際共識。政府要繼續鼓勵大學辦世
界一流大學，企業辦全球化企業，政府聯繫大學和企業共同加入國際化人才培
養和引進計劃，搭建政府、高校、社會的融合平台，構建適合終身教育的全面
人才發展體系，助力打造世界人才高地。利用全球化企業的特殊優勢，為本地
學生提供海外實習的機會，拓展學生的國際視野， 為企業培養一批具備跨文化
交流能力與熟悉海外市場運作的青年人才，助力我國經濟建設 37。
最後，澳門要從服務國家發展大局的高度打造國際高端人才集聚高地。
長期以來，澳門由於特殊產業結構的原因，無法很好輻射珠海等珠三角西部城
市，珠三角西部的發展也一直滯後於中部、東部的發展。為切實發揮澳門作為
粵港澳大灣區中心城市的作用，澳門應該更好發揮作為極點城市的作用，帶動
周邊城市發展。因此，澳門國際高端人才集聚高地的建設，不僅僅要對澳門的
經濟社會發展起到很好的戰略支撐作用，更要對珠三角西部城市乃至粵港澳大
灣區起到良好的輻射和帶動作用，從而發揮澳門在粵港澳大灣區建設中的引領
作用，實現澳門對國家發展的服務功能，為國家發展注入新動能。
37 李盛兵，洪暢：《新加坡世界人才高地建設的歷程、經驗及啟示》，《中國高等教育》
2024(15/16)。
國家高水平對外開放重要橋頭堡
除了提到支持香港、澳門打造國際高端人才集聚高地外，《決定》還強
調，健全香港、澳門在國家對外開放中更好發揮作用機制。這為澳門進一步發
揮自身優勢、加速融入國家發展大局指明了方向，也意味着澳門在國家對外開
放中的整體功能和角色將會有顯著提升，澳門作為我國對外開放的橋頭堡的定
位也是澳門未來的核心發展定位之一。習近平主席在慶祝澳門回歸祖國25 周
年大會暨澳門特別行政區第六屆政府就職典禮上的講話中指出，澳門要着力
打造更高水平對外開放平台。要立足“一中心、一平台、一基地”定位，健全在
國家對外開放中更好發揮作用的機制，主動對接國家重大戰略，不斷提升國際
競爭力。要進一步加大雙向開放力度，促進同葡語國家全方位互利合作，積極
投身高質量共建“一帶一路”，擴大國際“朋友圈”，打造國家高水平對外開放重
要的橋頭堡。持續優化營商環境， 完善民商事等法律制度，培育和激發市場活
力，吸引更多國際資源。用好中西薈萃的文化優勢，促進國際人文交流，講好
澳門故事、中國故事，打造中西文明交流互鑒的重要窗口。
國家高水平對外開放重要橋頭堡的背景與概況
2018 年，習近平主席在會見香港澳門各界慶祝國家改革開放 40 周年訪
問團時指出，“在新時代國家改革開放進程中，香港、澳門仍然具有特殊
地位和獨特優勢，仍然可以發揮不可替代的作用。”
習近平主席强調，40 年改革開放，港澳同胞是見證者也是參與者，是
受益者也是貢獻者。習近平主席肯定了改革開放以來港澳同胞和社會各界
人士發揮的主要作用，這些作用包括投資興業的龍頭作用、市場經濟的示
範作用、體制改革的助推作用、雙向開放的橋梁作用、先行先試的試點作
用、城市管理的借鑒作用，等等。習近平主席指出，中國特色社會主義進入了
新時代，意味着國家改革開放和“一國兩制”事業也進入了新時代。在新時代國
家的改革開放進程中，澳門要發揮“一國兩制”的最大優勢，準確把握澳門在新
時代國家改革開放中的定位，要乘勢而上，抓住新機遇、培育新優勢、發揮新
作用、實現新發展、作出新貢獻。
為此，習近平主席對澳門提出了四點希望。一是更加積極主動助力國
家全面開放。二是更加積極主動融入國家發展大局。三是更加積極主動參
與國家治理實踐。四是更加積極主動促進國際人文交流。在“更加積極主
動助力國家全面開放”的希望中，習主席語重心長地指出，在國家擴大對
外開放的過程中，澳門的地位和作用只會加強，不會減弱。希望澳門繼續
帶頭並帶動資本、技術、人才等參與國家經濟高質量發展和新一輪高水平
開放。特別是要把澳門國際聯繫廣泛、專業服務發達等優勢同內地市場廣
闊、產業體系完整、科技實力較強等優勢結合起來，加強澳門世界旅遊休
閒中心、中葡商貿合作服務平台建設，努力把澳門打造成國家雙向開放的
重要橋頭堡。
國家高水平對外開放重要橋頭堡的現狀
自國家提出“一帶一路”倡議以來，澳門在國家的大力支持下，積極參
與和助力“一帶一路”建設，利用自身在中葡平台、中西文化交匯等方面的
獨特優勢，在金融融通、貿易暢通等方面發揮了應有的作用，做出了應有
的貢獻。
在金融融通方面，澳門特區政府主要聚焦於中葡合作發展基金的投資
管理運作。中葡合作發展基金是 2010 年 11 月中國—葡語國家經貿合作論
壇第三屆部長級會議上六項舉措之一。2013 年 6 月，中葡合作發展基金正
式成立，總規模 10 億美元 38，由國家開發銀行和澳門特別行政區政府下屬的
工商業發展基金按 60%：40%的出資比例成立，中非發展基金受託管理。為
落實 2016 年李克強總理宣佈的 19 項惠澳措施，2017 年 6 月，中葡合作發
展基金設立澳門總部，為澳門企業提供對葡語國家投資合作的資金來源， 對推
動澳門發展成為中國及葡語國家之間的金融服務中起了良好的推動作用。截至
目前，中葡合作發展基金累計投資涉及農業、製造業、基礎設施、金融業等多
個專案，覆蓋巴西、莫三比克、安哥拉、澳門等 4 個葡語地區，
累積帶動中國赴葡語國家投資超 40 億美元。儲備項目 20 餘個，遍及大多
數葡語國家 39。
在貿易暢通方面，澳門特區政府致力於促進澳門與葡語國家或“一帶
一路”國家有關的稅務管理合作。2019 年，澳門特別行政區簽署了《“一
38 中葡合作發展基金網頁，
39 中非發展基金網頁，
帶一路”稅收徵管合作機制諒解備忘錄》，標誌着澳門以理事會成員身份 參
與“一帶一路”稅收徵管合作機制工作，合作機制下設的“‘一帶一路’ 稅務學
院‧澳門”亦落戶澳門。設於澳門特別行政區的“‘一帶一路’稅務學院‧
澳門”，服務對象主要為葡語國家的稅務主管部門，主要職能包括：建立
多邊培訓、就稅收議題開展研究及推廣研究成果、增進稅收交流、 開展稅收技
術援助，等等。2023 年 6 月，“‘一帶一路’稅務學院‧澳門” 面授稅務課程
今舉行開學禮，邀請了 8 個葡語系國家(包括：安哥拉、巴西、
佛得角、幾內亞比紹、赤道幾內亞、莫三比克、葡萄牙、聖多美和普林西比) 合
共 15 名稅務機關工作人員參與 40。
在民心相通方面，澳門特區政府大力推進“中葡文化藝術節”、“文化
部長會議”、“文化論壇”、及“中國與葡語國家文化藝術活動專案資助”等多
個項目，以此建立中國與葡語系國家在澳門的恆常交流機制，不斷深化落
實澳門作為“中國與葡語國家文化交流中心”的建設工作。在這個過程中，
澳門不斷推進友好城市工作。2013 年以來，與澳門締結為友好城市的城市
有包括柬埔寨的暹粒省（2018 年）、泰國的普吉府（2018 年）、越南的胡志
明市（2019 年）、聖多美及普林西比島的阿瓜格蘭德大區（2022 年）。
與此同時，澳門特區政府冀望利用澳門與葡語系國家聯繫緊密的優勢，
推動澳門院校的葡語教育，加強對外交流，將澳門打造成為中葡雙語人才
40 《“‘一帶一路’稅務學院‧澳門” 面授稅務課程今(6 日)舉行開學禮》，澳門特區政府網站，
2023 年 6 月 6 日。
培養基地。2018 年，澳門特區政府《澳門中長期人才培養計劃——五年行
動方案》就明確指出了，澳門中長期人才培養目標包括重點領域緊缺人才， 產
業多元人才，金融保險、中葡雙語和海洋經濟人才，精英、專業和應用人才，
回流人才，科技創新人才以及競賽型人才等。同年，在澳門特區政府支持下，
澳門大學等六所高校簽署了中葡雙語人才聯盟協定，聯合提供葡語專業課程，
配合澳門打造“中葡雙語人才培養基地”。
包括對外貿易、接受外來投資、主要貿易夥伴及外來資金來源地、國際旅
客數目，國際參展商參加的會展項目等，以有型和量化的方式，展現當前的發
展現狀。
國家高水平對外開放重要橋頭堡的發展與展望
夯實中葡綜合性服務平台，是把澳門打造成國家雙向開放重要橋頭堡，
實現澳門作為“精準聯繫人”的重要依托。近年來，在推進中葡服務平台方面，
澳門特區首先持續豐富澳門國際貿易投資展覽會（MIF）的內涵，努力提升
MIF 的專業水平。2022 年 10 月第 27 屆 MIF 便以“促進合作 共創商機”為
主題，面向海內外展示澳門作為“世界旅遊休閒中心”和“中國與葡語國家商
貿合作服務平台”的優勢，致力協助與會者尋找合作夥伴。2023 年 9 月第
28 屆 MIF 則以“機‘元’深合、遇‘躍’洽商”為主題， 展現澳門“1+4”經濟適度
多元發展策略和機遇，以及橫琴粵澳深度合作區的新動態。
另一方面，澳門特區政府持續推進“三個中心”建設，有力促進內地與
澳門的貿易和投資便利化。“三個中心”指的是葡語國家食品集散中心、中葡經
貿合作會展中心以及中葡中小企業商貿服務中心。其中，葡語國家食品集散中
心專門負責促進中國與葡語國家的食品業務合作，包括把葡語國家的食品帶到
中國內地展銷；中葡經貿合作會展中心主要推廣會議展覽活動，加強中葡交流
合作；中葡中小企業商貿服務中心專為中國內地、澳門和葡語國家的中小企業
提供幫助，並不時舉辦各類商貿活動 41。近年來， “三個中心”通過線上線下聯
動方式，雙管齊下，不斷取得新進展。其中， 線上平台提供資訊諮詢與人才交
流服務，線下平台提供優質環境及開展實地活動，向中國和葡語國家企業和投
資者在開展業務合作方面提供全方位的支援和服務，為中國內地、澳門和葡語
國家企業帶來眾多商機，幫助企業達成貨物貿易、服務貿易以及海外投資等
多方面的合作。
在澳門參與“一帶一路”建設的進程中，中葡平台可謂是最重要和最突
出的優勢。“第 14 屆國際基礎設施投資與建設高峰論壇”發表的兩項報告就
特別強調，澳門特區在“一帶一路”建設中的平台作用非常顯著 42。因此，未
來澳門在參與一帶一路建設的過程中，一定要凸顯中葡平台的核心優勢，
不斷充實和夯實中葡平台的内涵，升級和完善中葡平台功能。
澳門中葡平台升級發展既面臨外部環境的挑戰，也面臨內部經濟結構
深層次問題的影響。中葡平台受到的挑戰包括：新冠疫情影響持續與世界
41 常紅：《中國與葡語國家經貿合作日趨多元 發展前景廣闊》，人民網，2020 年 5 月 16 日。
42 《“第 14 屆國際基礎設施投資與建設高峰論壇”發表兩項報告﹕參與“一帶一路”建設 澳門
中葡平台作用顯著》，澳門貿易投資促進局網站，2023 年 6 月 1 日。
經濟格局深度調整、葡語國家經濟脆弱性與營商環境相對滯後性、中國—
葡語國家貿易結構單一化與澳門中葡平台面臨被“繞開”的壓力等方面的挑
戰，等等 43。
為更好應對新發展形勢下中葡平台面臨的各種挑戰，澳門特區政府需
要將中葡平台建設深度融入澳門參與和助力“一帶一路”建設的進程中， 將
中葡平台建成涵蓋經貿、文化、教育、科技、旅遊的综合性平台，才能更有效
地為國家開拓葡語國家市場做出更大的貢獻。
展望未來，澳門在推進文化交流和傳播中華文化的過程中，要不斷借
助經貿合作活動來促進中華文化的對外傳播，形成“一基地”與“一中心”、
“一平台”的結合，實現文化傳播和經貿活動的相互促進，從而推動經濟適
度多元的發展進程。這就需要澳門契合新時代的發展趨勢，借助不斷擴展
和延伸的新媒體平台以及遊戲、音樂等娛樂化手段，實現對文化資源的深
度開發。要善於採用多元、多管道的傳播方法，不斷搶佔新技術和新媒體
下文化傳播的高地，利用新媒體便捷快速的傳播優勢，拓展資訊傳播的範
圍，提高文化傳播的有效性，為中華文化的國際傳播增添新的活力。
43 毛艷華、陳朋親：《新發展格局下澳門中葡平台質量升級研究》，《澳門理工學報：人文社會
科學版》2023 年第 2 期，第 38-50 頁。
第二部分：經濟政策分析
第五章 澳門財政政策分析
回歸以來，澳門社會經濟飛速發展，為特區政府帶來充裕的庫房收入
和儲備，亦為政府施政提供有力的經濟保障。政府通過轉移支付，增加交
通、醫療、教育等公共品的供給，與澳門市民分享經濟發展帶來的成果。與此
同時，政府通過修訂財政法規和建立財政儲備制度，不斷完善公共財政管理，
以回應社會對提升財政透明度的訴求。
歷史背景與政策概況
回歸後澳門財政制度沿革
澳門在公共財政方面長期奉行“平衡預算”政策，在制訂每一財政年度
預算案時，均考慮量入為出的宗旨，預算總支出不能大於預算總收入。這
種政策目的是要力求收支平衡，避免債務。1999 年澳門回歸以後，特區政
府根據《澳門基本法》第 105 條，以量入為出為財政預算原則，力求收支平
衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應，反映出回歸後澳門政府
繼續採取平衡預算的理財原則。
回歸初期，特區政府實行“固本培元、穩健發展”的施政方針，確定了“以
博彩旅遊業為龍頭，以服務業為主體，各行業協調發展”的發展路向， 對博彩、
電訊等行業進行專營制度改革，鼓勵開放市場競爭。隨着本地經濟的強勁增長，
政府財政收入的增長速度顯著高於財政支出，沿襲回歸前的財政制度，歷年積
累下來的財政盈餘只能滾存而無法進行投資。
特區政府頒佈第 6/2006 號行政法規《公共財政管理制度》，進一步完
善財政制度。時任經濟財政司司長表示，特區政府有決心和誠意加快改善
公共財政的管理制度，推出措施包括：（1）設立“預算執行累積結餘準備
金”，除了每年按要求公開財政預算，將每年開支向公眾說明外，還將把政
府認為有機會剩餘的款項先撥作準備金；（2）制訂 2007 年財政預算時，
正式把自治機構的基本賬目納入總預算內，有助立法會及公眾跟進及監察
行政部門，包括自治機構每年的整體預算運作；（3）由於存在投資與發展
開支計劃（PIDDA）執行率偏低的問題，政府會接受立法會對公共財政管
理的監察，與立法會共同研究提升預算運作透明度，完善現行制度。2009 年，
第 6/2006 號行政法規《公共財政管理制度》被第 426/2009 號行政長官批
示重新公佈，將自治機構納入須受權責發生制會計制度約束（包括澳門
金融管理局、郵政儲金局、郵政局、退休基金會、汽車及航海保障基金和澳門
基金會）。
2000 年至 2011 年，澳門經濟增速引起全世界矚目，人均生產總值從
2000 年的 126271 元（澳門元，下同）增長至 2011 年的 538165 元，公共財
政收入從 2000 年的 億元到 2011 年 億元。2011 年政府歷年財
政
盈餘更是創下 億元的當時最高記錄。但同時，政府部門的管理職能和
人員規模亦不斷擴張，財政開支增加所帶來的財政壓力隨之上升。例如， 澳
門推行 15 年免費教育，65 歲以上長者享有免費醫療，澳門大學橫琴新校區，
澳門輕軌系統等等。政府需要有效管理財政儲備，讓民眾共享經濟增長的成
果，而且更加需要未雨綢繆，以備將來一旦面臨經濟蕭條，可以通過財稅政
策減緩衝擊，確保政府和社會正常運作。
2011 年第 8/2011 號法律《財政儲備法律制度》的頒佈，特區政府可以
依法建立和管理財政儲備。該法律規定，基本儲備的金額相當於上年度財政
預算政府開支撥款總額的 倍，超額財政儲備則為滿足基本儲備後的結餘。
此外，法律要求分別成立財政儲備諮詢委員會和財政儲備監察委員會， 協助
政府制定財政儲備的投資策略和審查財政儲備的會計賬目。
除了建立財政儲備制度以外，新《預算綱要法》也是回歸後財政制度改革
的一大亮點。長期以來，財政預算的制訂、監督和執行沿襲回歸前的《預算綱
要法》(第 41/83/M 号法令)。隨着澳門經濟社會環境發生巨大轉變， 2017
年第 15/2017 號法律《預算綱要法》頒佈，規範政府以更有效率的方式制
訂預算計劃，管理預算收入及開支，嚴格規範預算修改。而且，有利於加強預
算及賬目資訊的透明度，以滿足立法會及社會大眾對公共財政監督的需要。
過往五年財政收支變化及特點
2020 年至今的五年是非常不平凡的五年，受新型冠狀肺炎疫情的影響，
澳門經受了前所未有的挑戰和考驗。經濟斷崖式下跌，整個社會曾幾度“停擺”、
“相對靜止”，2023 年後才開始逐步回復正常。公共財政也受到相當大的衝擊。
為防止疫情傳染風險，保障居民健康安全，澳門特區採取“封關”等嚴格的入境
管制政策，導致 2020 年的入境遊客數量斷崖式下跌至
萬人次，較 2019 年下降 %，內地遊客數量則下降至 萬人次。
受此影響，澳門特區博彩毛收入、地區生產總值與公共收入分別環比下降
%、%和 %。2021 年國慶假期前夕，澳門特區疫情出現反彈，
臨近地區珠海市收緊入境政策，導致 10 月 1 日至 7 日期間的內地訪澳遊客
數
量大幅下跌至僅 7393 人次，與 2019 和 2020 年同期相比分別下降 %
和%。財政支出方面，新型冠狀肺炎疫情對澳門特區居民、企業帶來嚴
重衝擊，居民失業率上升，中小企業經營困難。為舒解民困、幫助中小企業發
展，特區政府先後推出發放消費券、減免稅費等措施，2020 年公共支出大
幅提高至 億元，與 2019 年相比增加 億元，大幅增加 %。
在財政收入大幅下降的同時，特區政府為保障民生，加大財政支出，2020
年的財政結餘下降為 億元，與 2019 年相比下降 %。
從另一個角度來看，特區政府在新冠疫情中的表現用實踐證明了公共
財政政策保障社會民生、調控經濟運行、彌補有效需求不足、對沖經濟波
動的重要職能，更凸顯設立財政儲備對澳門特區的重要性與必要性。第五
屆特區政府採取積極財政政策加大基建投資，藉此擴大內部需求，提振經
濟，抵禦新冠疫情所帶來的衝擊。2020 年至 2024 年間PIDDA 總開支為 788
億，2020 年至 2023 年間平均預算執行率約 91%，較過往明顯提升。財政儲
備保持穩健，儘管疫情期間動用總額 1600 億作為四年財政赤字補充，其中
用於推出提振經濟和關顧民生的措施總額為 1300 億。隨着經濟逐步恢復，
就業狀況持續改善，2024 年本地居民失業率為 %，較疫情高峰期的 %
下降 個百分點，為有相關統計數據以來最佳水平。
表 2 2019-2024 年澳門財政收支情況
資料來源：澳門財政局網站
現狀及問題分析
在經濟周期的不同階段，財政政策有助實現社會總供給和總需求的基
本平衡，促進國民經濟持續健康發展。回歸以來澳門財政制度不斷完善，
也是特區政府不斷提升治理能力的過程。從回歸初期的發奮圖強，帶領澳
門走出經濟低谷，到後來逐步完善財政制度頂層設計。新冠疫情則進一步
驗證了產業結構單一、訪澳遊客結構單一所帶來的財政收入過於單一所產
生的風險。此外，作為一個微型經濟體，澳門特區的經濟運行更加容易受
到外部因素的干擾和影響，財政收入極易受諸如新冠疫情等突發事件的影
響。
財政收入來源比較單一
澳門一般將稅種分為直接稅和間接稅。直接稅是直接對納稅人的收入
和財產而徵收的稅項，主要包括營業稅、所得補充稅、職業稅、房屋稅。間接
稅是對商品和勞務的購買者和消費者徵收的稅項，包括消費稅、印花稅、旅遊
稅、地租及機動車輛稅等。稅制簡單、稅種少且稅率低（個人和企業所得稅
最高為 12%），是澳門財政的主要特徵。能支撐澳門“少稅”和“低稅”的主
要原因是澳門對博彩業採取高稅率的政策。自 2002 年開放博彩經營權，政
府一直維持 35-40%的博彩專營稅率。回歸以後澳門財政庫房收入大增，但
必須留意到，龐大的財政盈餘是建基於博彩稅收基礎之上，公共財政收入
中博彩稅的佔比從 2000 年的 36%上升至 2019 年約 80%。對於一個微型
經濟體來說，單一稅種佔到如此高的比例，也就意味着整體經濟對某單一
產業過分依賴而潛藏着巨大風險。因此，政府必須強化財政管理，
作出相應的改進以配合未來發展的需要，增強並完善澳門公共財政的職能。
財政開支規模急劇擴張
中央政府給予“一國兩制”下的澳門特區政府的財政享有高度獨立性， 可
自行制訂財政政策。因為城市面積不斷擴張、社會經濟高速發展，政府 在
基礎設施上的投資十分巨大，包括公共房屋、機場、碼頭、公路、填海造 地等
基礎設施工程，以及購置和維修設備、運輸工具等開支。政府近年興 建多個大
型基礎設施項目，如輕軌系統、離島醫療綜合體、第四條跨海大 橋等，不但在
建設期間的費用，還有建成以後的運營都需要政府投入大量 資金，是政府開支
規模不斷擴張的原因。除此之外，特區政府回歸以來持 續加大對居住、交通、
醫療衛生、社會保障等公共服務方面的投入，包括推 出現金分享計劃、雙層式
社會保障，15 年免費教育等，各項民生事業蓬勃發展，居民的幸福感與民生
滿意度不斷提升，但同時政府在民生福利方面 的開支也大幅增加。
由於公共財政收入大多來自於博彩稅，公共開支增加一般不會對大部
分市民產生負面影響。因此，長期以來政府所面對的民眾輿情壓力相對較
低，公共開支更容易地隨着公共收入的增加而膨脹。作為一個肩負重大社
會責任的政府，在公共收入增加時，投放更多資源到社會是值得讚揚的，
但必須注意的是，由於社會福利的開支易放難收，一旦增加後便難以削減，
即公共開支帶有剛性，而剛性的強度取決於經常性開支在總開支中所佔的比例，
其佔比越大，則剛性越強。從澳門的公共開支來看，經常性開支佔總開支約八
成，這些開支包括政府人員開支，日常資產及勞務取得的開支，
以及轉移至自治機構的經常轉移開支等。這些開支都不易被削減，因為一
旦削減，便會影響政府提供的基本服務，如治安、公共衛生及教育等。
管理財政盈餘頗具挑戰性
回歸以後，特區政府在開支管理上較以往有所改變。經濟騰飛為特區
政府帶來巨額財政收入的同時，財政開支的增幅遠追不上財政收入的增幅，
客觀上使得政府庫房產生大量盈餘。2000 年澳門特區的年度財政結餘為
億元，此後便保持逐年增長的趨勢，至 2013 年達到最高的 億。之後
受到外部環境與內部因素變化的影響，經濟進入調整期，澳門特區的年度
財政結餘也有所下降，但 2019 年仍然達到 億的水平。2012 年建立
澳
門特區財政儲備以後，資產規模逐年增加，至 2021 年已達 億，其中
基本儲備資本 億，超額儲備資本 億。根據政府公佈的最新數
字，2024 年 9 月澳門財政儲備初步錄得約 6170 億，較 2019 年同期增加
435 億；2020 年至 2024 年間，財政儲備的年複合投資回報率約為 %，
2024 年的年化回報率至 8 月底估算約 %。如何管理每年的財政盈餘及
如此大規模的財政儲備，在確保安全的前提下提高其收益率水平，以及如
何進行監督，是特區政府長期要面對的問題。
特區政府在管理財政盈餘方面取得了一定成效，但也存在若干可改善
的空間。例如，一是股權類投資在財政儲備資產中的佔比較低。雖然可以
確保較高的安全性，卻難以實現更高的收益；二是由專業化基金經理管理
的投資在財政儲備資產中的佔比較低，難以發揮專業化的管理優勢；三是
監督主體較為單一，尚未形成較為全面的監督體系，難以對財政儲備的投
資與管理進行全方位、全過程、高效地監督。
意見和建議
回歸二十五年來，經濟發展為澳門公共財政帶來了可觀的收入，也積
累了豐厚的財政盈餘，為特區政府運用財政政策提供了基礎和保障。而單
一的產業結構導致財政收入來源過於單一，以及新型冠狀肺炎疫情等突發
事件對財政收支平衡所帶來的重大衝擊，則凸顯出財政收入穩定性存在隱
憂，以及財政盈餘管理的必要性。展望未來，澳門經濟迎來全新發展機遇
的同時，也面臨前所未有的挑戰，包括經濟適度多元發展與深化區域合作， 提
升人力資源素質等問題。强大的財力使特區政府可以開展和推動多項基礎設施
和民生福利政策，也對公共財政管理提出更高要求，需要更務實地推動完善財
政制度，為澳門經濟可持續發展打好基礎。
發展更完善的周期平衡預算政策
澳門特區的財政預算政策的原則在《澳門基本法》已訂明，政府堅持在
制訂財政預算上，必須奉行基本法第 105 條原則，量入為出，力求收支平
衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。這些審慎理財的憲制
規定，是保持本澳財政穩固的關鍵。然而，在保持平衡預算的基本原則下， 政
府可考慮從年度平衡逐漸發展為周期平衡，為整個財政制度提供更大的彈性。
周期平衡預算政策是美國經濟學家阿爾文．漢森於 20 世紀 40 年代提
出的，與年度預算平衡政策不同，周期預算平衡是指財政應在一個完整的
經濟周期內保持收支平衡，而不是在某一特定的財政年度內保持平衡。周
期平衡預算具有以下的特點：一是更能配合經濟發展。在市場經濟條件下
經濟周期性波動是客觀存在的，政府運用周期預算平衡政策，制定財政中
長期計劃，在市場經濟條件下，通過預算進行逆經濟周期波動政策，從而
發揮調節經濟的作用。二是更有效地管理政府開支。由於周期平衡預算是
採取多年預算的編制方法，預算中不僅列出當年預算的有關數據，還列出
過去年度和未來年度的一系列數據，因而不僅可以看到當年預算的收支，
也能看到連續數年的收支情況預測。這對控制預算支出的不合理增長，甚
至對銜接和協調財政與經濟計劃方面都能起着一定的積極作用。
建議特區政府在保持平衡預算的基本原則下，以在一個經濟周期內而
非單個年度預算收支平衡為目標。在本地經濟繁榮或經濟過熱的時期，可
加緊控制公共開支，減慢其與收入同步增長的比例，允許預算出現盈餘，
從而減少市場需求的壓力，維持經濟的平穩增長。在經濟處於下降周期的
時候，可運用財政盈餘來擴大公共開支或減少稅收，從而增加消費和促進
投資。這樣，從一個年度來看不一定會平衡，但從整個經濟周期來看，收支是
平衡的，而且更能達到維持和穩定經濟的目的，比年度平衡預算更能起到穩定
的作用。
進一步完善財政儲備管理
財政儲備法案通過後，確保了對澳門財政盈餘的有效管理。但是尚有
一些方面值得關注和討論，主要包括：
第一，提高財政儲備管理透明度。雖然根據法律設有財政儲備諮詢委
員會和財政儲備監察委員會，協助政府制定財政儲備的投資策略和審查財
政儲備的會計賬目，但是涉及數千億的財政儲備現委託金融管理局管理和
投資，並沒有進一步建立起相關的監督和問責機制。究竟是交由更高一級
的部門負責，抑或改用其他方法進行管理？有關問題仍有待時間進一步探
討與研究。
第二，完善和提升投資效率。建立財政財儲制度是為維持財政穩定，對資
產要有足夠保障和充足流動性，以及維護澳門貨幣及金融體系的穩定。這些原
則會導致金融管理部門放棄高風險的投資策略，回報率當然也會有所影響。有
意見認為，如果能設立類似主權基金的投資機構，不僅有助提升財政儲備投資
回報率，而且能夠通過區域合作和共同開發，為澳門經濟適度多元提供新的選
擇。所以，在滿足基本儲備所訂定的最低金額要求後， 政府可以考慮調整追求
回報的投資策略，動用超額儲備提升投資回報。財政儲備制度建立以來已逾
10 年，在累積多年基金管理經驗後，需要思考如何採用更長期的投資策略，
支持符合澳門長遠利益的投資項目。
第三，建立良好的投資基金管理團隊。財政儲備的投資若要取得良好
收益，必須依賴具國際水平的管理團隊。政府官員並不擅長投資，即使完
全了解，礙於內部各種行政程序，未必能高效執行投資決策。作為監管機
構，金融管理局的主要職責是保證財政儲備制度的穩健運行，讓專業投資
機構或管理團隊負責投資決策。未來在組建投資基金管理團隊的時候要注
意兩點，其一是高水平的董事會，主席可由政府官員出任，成員包括國內
外具有國際聲望的政商界精英以及相關專業人士，以確保長期發展的方向；
其二是行政總裁的招聘，應在全球範圍物色人選，確保管理者的水平達國
際水平。只有做好投資基金的頂層制度設計，監管和執行的職能明確分開， 才
能保證投資機制順暢運行。
運用財政手段支持橫琴粵澳深度合作區發展
《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》的發佈與實施，為促進澳門經
濟適度多元發展提供了新平台，大量新技術、新產業、新業態和新模式將
在合作區出現和發展，合作區各個項目的發展離不開資金和金融支持，且
具有較大的融資需求。澳門較為充足的財政超額儲備恰好可以為這些項目
提供資金支持。建議密切關注橫琴粵澳深度合作區的優質項目並進行長期
投資，在大力建設和發展合作區的同時，也為財政儲備提供更多的投資選
擇，有助於提升澳門財政儲備投資的安全性與收益率。
第六章 澳門金融政策分析
澳門的資本市場相對較小，金融體系相對比例簡單、成熟，主要包括銀行
業、非銀行金融機構和相關監管機構。非銀行金融機構主要包括保險公司和證
券公司。監管機構為澳門金融管理局，負責制定和實施金融政策， 監管銀行
和非銀行金融機構，確保金融體系的穩定和提升金融服務質量。
歷史背景與政策概況
發展歷程
澳門的金融政策主要包括澳門元貨幣制度與發行、金融體系的監管與
穩定等，旨在保持澳門金融的穩定與發展。回歸後，澳門金融政策的發展
歷程主要可分為四個階段：一是回歸後到 2007 年，這個階段注重澳門金融
系統的穩定和健康發展；二是 2008-2016 年，這個階段重點檢討《預算綱要
法》，研究設立投資發展基金；三是 2017-2020 年，這個階段主要研究發展
以融資租賃及財富管理業務為重點的特色金融；四是 2021-2025 年，這個階
段主要是務實推進現代金融業發展，培育中葡金融平台，加快培育債券市場。
（一）回歸後到 2007 年：維護金融系統的穩定和發展
回歸以來，澳門特區政府深刻認識到金融系統的穩定和健康發展不僅
直接影響民生，更是地區經濟穩健發展的基石。因此，特區政府致力於強
化金融管理工作，打擊洗黑錢活動，規範金融市場運作，維護金融市場正
常秩序。為實現金融系統的穩定發展，特區政府主要強化了兩個方面的工
作：一方面，特區政府強化對金融機構的監管，促進金融體系完善。政府採用
國際先進監管方法，加強金融風險防控；另一方面，特區政府持續完善金融法
規，堅決打擊非法金融活動，強化反洗錢及反恐怖主義融資工作， 確保澳門
金融體系的安全與秩序。
（二）2008-2015 年：檢討《預算綱要法》，研究設立投資發展基金
2008 年，澳門特區政府決定在特區財政狀況較為理想的時機，進一步
加快健全公共財政管理制度，建立財政儲備制度。2013 年，澳門特區政府
在施政報告中提出研究設立投資發展基金，構建財政盈餘分配長效機制：
研究在現有財政儲備中劃出一定比例，設立特區投資發展基金，以盤活
資源、提升回報、惠澤民生。同時，研究構建財政盈餘分配長效機制，探討在
現行財政儲備制度的基礎上建立超額儲備的上限機制，使相關民生保障制度有
充沛的財政盈餘支撐，實現社會財富公平、合理和制度化的分配，穩定社會、
穩定民心。2016 年的施政報告提到，要堅守“安全、有效、穩健” 的原則，穩
步推動部分財政儲備資金參與廣東、福建、國家開發銀行重大項目的建設，
促進澳門特區財政儲備的保值和增值。
（三）2017-2020 年：發展融資租賃及財富管理業務等的特色金融
2017 年，特區政府的金融政策重點轉向以融資租賃及財富管理業務為
核心的特色金融，致力爭取大型融資租賃公司落戶澳門，推進建設中葡貿
易人民幣結算平台。為此，特區政府致力於強化金融基礎設施建設，藉中
葡合作發展基金總部落戶澳門的契機，積極推進構建“中央信貸資料庫”， 並
完成修訂《融資租賃公司法律制度》。在此基礎上，特區政府着力培育特色金
融產業發展，推動本澳金融機構拓展融資租賃業務，爭取境外具實力的融資租
賃公司落戶澳門，努力將澳門打造成“中葡金融服務平台”，使其成為葡語國家
人民幣清算中心。
（四）2021 年起：加快發展現代金融業
第五屆特區政府以來，澳門致力於務實推進現代金融業發展。特區政
府充分利用澳門特殊地位和獨特優勢，以債券市場、財富管理、融資租賃、人
民幣清算、私募基金和綠色金融為發展重點，完善投融資生態圈，提升現代金
融服務水平，建設聯通世界、服務國家“雙循環”新發展格局的對外金融服務平
台。為實現上述目標，特區政府重新修訂《金融體系法律制度》，取消發債審
批制度。同時，政府致力加強金融軟硬基礎設施建設，加快建設債券市場，積
極發展財富管理業務，推進跨境人民幣結算中心建設， 推動金融業務多元發展，
以積極開放而嚴謹規範的態度發展新型金融業態。
澳門的貨幣制度
早在 1905 年，澳門政府已將發行澳門元鈔票的專有權賦予大西洋銀行
(BNU)。1989 年 7 月 1 日，澳門貨幣暨匯兌監理署成立，政府收回了澳門元
的發鈔權，大西洋銀行只是作為澳門發行機構的代理，但仍為澳門的發鈔銀
行。1995 年 10 月 13 日，澳門政府在給予大西洋銀行續約的同時，又委
任中國銀行﹙澳門分行﹚作為第二家發鈔行。自此之後，澳門的發鈔銀行由
一家變成兩家，但發鈔權一直為政府所有。澳門特別行政區政府成立後情況
亦然。
根據《澳門基本法》第 108 條規定，澳門採用貨幣局制度，澳門元的發
行有百分百的外匯儲備支持。發鈔銀行必須按以 1 港元兌 元澳門元的
固定匯率，向貨幣局即澳門金融管理局交付等值的港元換取無息負債證明
書，作為發鈔的法定儲備。在百分之百的儲備支持下，澳門金融管理局保
證澳門元對儲備貨幣—港元的完全兌換，澳門元與港元的聯繫匯率也因此
而確立。44澳門元與港元自 1983 年以來一直實施固定聯繫匯率制度，規定
每 103 澳門元兌換 100 港元。而港元又釘住美元，所以澳門元間接與美元
掛鈎，匯率約為一美元兌八元澳門元。這種掛鈎機制有助於穩定匯率，但
也限制了澳門自身的貨幣政策工具。
在資金自由流動、澳門元與港元掛鈎以及澳門元自由兌換的條件下，
澳門貨幣政策的主要目標是維護貨幣及外匯的穩定。實現這一目標的政策
工具有兩個，即存款凖備金與金融票據。目前，存款凖備金的比率如下：
活期存款 3%；
三個月以內的定期存款 2%；
三個月以上的定期存款 1%。
金融票據是澳門金融管理局發行的短期貨幣市場工具，主要用以調節
金融體系內澳門元流動資金，其息率則處在一個與香港銀行同業市場拆息
44 澳門金融管理局：
有競爭力的水平。此外，澳門金融管理局還通過與銀行之間的貨幣互換來
調節市場資金流動性。
根據《澳門基本法》第 109 條規定，澳門特別行政區不實行外匯管制
政策。澳門元自由兌換。澳門特別行政區的外匯儲備由澳門特別行政區政
府依法管理和支配。澳門特別行政區政府保障資金的流動和進出自由。
規管金融業的金融政策及措施
現行金融政策可分兩部份。一是在“巴塞爾協議”基礎上訂立的對金融
業監管為主的政策；二是配合形勢發展，為推動現代金融業而制定的政策。
金融法規演變是澳門金融業發展重要一環。回歸前，澳門經過 1970 年
葡萄牙定立法例監管澳門金融業，以及 1982 年 8 月澳門政府頒佈《信用制
度暨金融結構管制法令》兩個階段，澳門金融業有實質的發展。1989 年 7
月設立了“澳門貨幣暨匯兌監理署 AMCM”，在 AMCM 推動下，澳門先後通
過了《金融體系法律制度》(1993)、《財務公司法》(1983)、《離岸銀行法》
(1987)、《融資租賃公司法》(1987)、《兌換店法》(1997)、《保險業務法》
(1981)、《保險中介人法》(1989)、《貨幣發行制度》(1995)等一系列金融法
規。上世紀八十到九十年代是金融法規補遺並趨向成熟的時期。《巴塞爾
協議》是促使金融法完善的主因，32/93M 號《金融體系法律制度》列明“目前
所作之修正主要受巴塞爾設立之銀行業規則與管理慣例委員會之指引原則”，讓
澳門銀行業進一步與國際接軌。它主要規管：法定資本；法定準備金；資本充
足比率；法定儲備；流動準備；借貸限度；財務限制；呆壞帳準
備等要求。該法在實施 20 年後，特區政府於 2023 年重新訂定《金融體系法
律制度》。新法有四個特點：
（1） 優化制度配合金融業發展。配合現代金融業發展，預留金融牌 照
種類的彈性和發展空間。增加了銀行品類等，為金融業邁向現代化做了準備。
（2） 完善監管要求及加強與國際監管標準接軌。如提高銀行最低資本
要求；強化處理審批時要考慮的申請人資質因素；加強信用機構的企業治
理能力等。
（3） 優化及簡化行政程序。如金管局分析風險敞口後可批準簡化訂立
年度監察費的程序等。
（4） 加強對非法金融活動的處罰。如對未經批準的接受存款活動的法
人，增設刑事責任。將過去的“輕微違犯”改為“行政違法行為”等。
這個法案將現代商業以至管理準則都納入其中，比過去的舊法內容充
實。具體來講，《金融體系法律制度》（第 13/2023 號法律）是澳門特別行
政區金融領域的基礎性法律規範，此法律以系統化、綜合性的方式建構了
澳門特區的金融監管框架，確立了金融業務准入、運行、風險控制及退出
等一系列機制。通過對其章節性內容的分析，可窺見澳門特區金融體系法
律構建的全貌。
在總則中，該法律首先明確了適用範圍，釐清了金融機構、信用機構、分
行等關鍵概念的定義，並詳細列舉了金融機構的類別。法律強調金融業務經營
的專門性，明確規定只有依法獲許可的金融機構才能在澳門特區經
營金融業務，從源頭上防止非法金融活動。該法亦賦予行政長官對金融市
場的監督、協調及監察權，同時明確澳門金融管理局作為執行監管、協調
及監察行動的主體機構，具體負責確保金融體系的整體穩定及有效運作。
此外，法律還規定了金融機構的合作義務、監管行動、合併監管以及監察
費等監管措施，並特別強調了保密義務，保障金融體系的穩定性和客戶隱
私。
信用機構是《金融體系法律制度》的重點。在信用機構中，法律首先規範
了各類信用機構的業務範圍，明確了銀行可經營的全部業務及有限制銀行的業
務。在業務準入方面，對本地信用機構的設立、公司形式、資本要求、外地信
用機構在澳門特區設立分行的條件等做出嚴格規定，體現了審慎監管的理念。
同時，法律也對信用機構的公司章程修改、合併分立、業務終止等作出了詳細
規定，並明確了許可失效和廢止的條件。
在機構治理方面，法律重點規範了信用機構的主要出資人、機關據位
人及高級管理人員的資格要求及監管措施。對主要出資人的定義、資格審
查、表決權的抑制及限制等做出細緻規定；針對行政管理機關成員、監察
機關成員等人員，法律要求其必須具備足夠的專業知識和適當的道德品格，
以確保信用機構的穩健經營。外部審計部分則規範了會計師事務所與信用
機構的關係，強調其獨立性和監督責任。
謹慎監管是該法律的核心內容之一。法律對信用機構的資本充足比率、
自有資金、準備金和備用金做出具體要求；同時設定了信貸、投資及財務
出資的風險管理規則，包括風險敞口限額、對主要出資人的風險敞口、特
定限額等，建立了全面的風險防控體系。此外，法律還要求信用機構必須
擁有適當的會計及內部控制系統，並按期公佈財務報告和相關文件，增強
市場透明度。
針對信用機構可能出現的不平衡狀況，法律建立了完善的干預制度。
當信用機構面臨嚴重不平衡狀況時，行政長官可委任政府代表或設立行政
委員會，採取包括暫時免除機構履行協定的義務、給予財務援助、開展非
司法清算程序等在內的干預措施，以確保存款人及其他債權人的利益，維
護金融市場的穩定。法律同時詳細規範了清算程序，建立了金融機構有序
退出機制。
在促進金融創新方面，《金融體系法律制度》首次引入金融創新的臨時許
可制度，允許合資格實體在風險可控的情況下試行以科技創新或經營模式創新
的方式經營金融業務，為金融科技的發展提供了法律支持。
在處罰機制方面，法律建立了刑事責任與行政違法行為雙軌制的處罰
體系。對未經許可接受公眾存款等行為設立刑事責任，同時針對不同程度
的行政違法行為設定了差異化的處罰標準，確保執法的公正性與有效性。
總體而言，澳門特別行政區《金融體系法律制度》構建了一個較為完善的
金融法律框架，體現了與國際金融監管標準接軌的趨勢，為澳門特區金融業的
穩健發展和防範金融風險提供了堅實的法律保障，同時也為澳門特區發展特色
金融、推動經濟適度多元發展奠定了制度基礎。
推動現代金融業發展的政策及相應法規
最近幾年，為推動現代金融業的發展，立法會配合政府施政，先後通
過一批應修訂的法規。如：
（1）於 2022 年 11 月通過的《信託法》。有關“信託”的法律最初誕生
於英國，適用於財產轉移、管理及分配等，但沿自葡萄牙的澳門商法不具
備明確的信託制度，不利於財富管理等現代金融業發展，MOX 的債券存放
託管也無法可依，故要單獨立法。
（2）2023 年重新訂定的《金融體系法律制度》。內容已如上面介紹，
這個法律制度實施 30 年進行大幅修訂，例如加強了投資基金及投資基金管
理公司之設立及運作的相關規範，為現代金融業發展預留了空間。
（3）2024 年 7 月又通過了《保險中介業務法》，現代金融發展需要在
保險業中推進財富管理業務，故此彰顯這個法律的重要性。
2024 年 11 月，立法會已一般性通過了《投資基金法》的法案，目前，
政府還在抓緊對《證券法》《證券市場法》立法，相信隨着現代金融業法規
得到補充完善，澳門現代金融業將進一步走向經營規範的時代。
現狀及問題分析
傳統金融業仍佔澳門金融市場主導地位。目前澳門金融管理局許可在
澳門經營的金融機構 102 家，商業銀行 33 家。至 2024 年第三季，金融業總
資產值 26916 億澳門元，其中銀行佔 24050 億澳門元；總貸款 億
澳門元，同比下跌 %，總存款 億澳門元，上升 %。資本
充足率為 %，遠高於巴塞爾協議的要求。一個月和三個月流動資產對
負債比率分別為 %及 %，亦遠高於國際平均的水平。反映銀行資金
流動充裕，有較強的償債能力，可有效應對潛在風險。保險及退休基金規
模相對較小。2016 年兩者的增加值分別佔本地 %及 %。按
2023 年
數據，銀行業、保險及退休基金的生產總值佔本地 GDP 的 10%、%及
%，行業規模為 2016 年的 倍；就業人數由 10400 人增至 13600 人，
反映金融業有一定發展。
全球經濟近年受疫情影響，增長放緩，利率處於較高水平，內地房地
產市場低迷等，不利因素疊加令銀行業承受較大壓力和挑戰。利差收入佔
銀行收入約七成，但已明顯下跌，2024 年首三季淨利息收入 億澳
門元，同比跌了 %；不良貸款 億澳門元，上升 %，不
良率%，增 個百分點，銀行需大幅提升準備金以應對壞帳風險，
準備金同比增加 %至 億澳門元，大額撥備令銀行整體稅前盈
利下跌%。
現代金融的發展
在《規劃》發展現代金融“拓展新金融業態”一節中，列出了對金融業未來
重點發展的項目：（1）構建聯通內地和國際的債券市場；（2）爭取國債地
方債在澳門常態化發行，鼓勵政策性銀行在澳門發行債券；（3）優化私募
基金的相應配套政策；（4）推進“跨境理財通”業務；（5）研究透過稅務優
惠措施鼓勵資產管理公司落戶澳門；（6）鼓勵創新跨境投融資平台發展；
（7）推動跨境保險產品服務創新；（8）推動中葡金融服務平台建設；
（9）推動綠色金融發展。
有關資料表明，從事電子支付、融資租賃、投資基金管理、投資銀行、金
融資產交易等業務的“其他金融機構”2023 比 2016 年增加了 10 家。顯示完
善優化金融法律法規和基礎設施；培育債券市場、財富管理、公募基
金等新型業態；提升金融科技應用水平；培育金融人才等均取得一定成果。
表 3 的數據顯示，財富管理、融資租賃、人民幣清算、債券及綠色金融等
業務範疇的具體發展。財富管理投資組合市值 2023 年為 2,242 億澳門元，
五年上升 13%。但受疫情影響，手續費及佣金收入因為投資組合變動而下
跌，從 2020 年的 億元降到 2023 年的 億元。融資租賃合約數增
到
2023 年的 149 張，比 2018 年上升 %。未償還貸款及代收租金 2023 年
為 465 億元，比 2018 年上升 %。人民幣清算金額於近年急速上升，
2018 年為 5888 億元人民幣(下同)，2020 年超過 30000 億元，2023 年達
63964 億元。2023 年底在MOX 發行/掛牌上市的未到期債券數目共 342 隻，
存量4599 億元，為銀行同期總資產的 %。至 2024 年 11 月 14 日，
MOX 發
行上市債券總規模已達 億元，以人民幣計價債券規模為 億
元人民幣。綠色貸款餘額 2023 年 288 億澳門元，比 2020 年升 %。2024
年 5 月，設立了首隻公募基金，年內亦有首家私募設立基金管理公司設立。
澳門金融發展高度集中於銀行業
從資產規模作比較，澳門金融業務發展是以傳統的商業銀行作為主體。
傳統的商業銀行經營是以盈利為最終目的，通過吸收存款和發放貸款形式，
為工商企業或個人提供融資服務從而發揮信用創造功能，以及辦理結算業
務的金融機構。目前澳門主要商業銀行所取得的牌照均屬全功能銀行牌照，
能開展較為廣泛的金融業務範疇，不過由於商業銀行一方面需滿足國際和
本地監管要求，包括資本充足率、流動性比率和風險管理標準等；另一方
面，銀行通過吸納客戶的存款及向客戶發放貸款，並從中賺取利差，為確
保經營穩定可持續發展，商業銀行在敘辦貸款時需要平衡各種風險，包括
評估借款人的信用風險，借款人收入的可持續性，以及擔保條件等方面。
因此，商業銀行在經營業務的過程中嚴格遵守“風險為本”、“審慎經營”
的重大原則，在經營策略上趨向保守，避免採取高風險的業務行為。這種經營
理念和發展模式對商業銀行而言，能夠在不確定的市場環境中維持穩定性發展，
但由於商業銀行按照監管機構規定，嚴格遵循資本充足率的要求，以確保在資
本充裕的條件下抵禦未來預期信用損失的風險，故商業銀行開展業務側重採取
穩健保守經營作風，其資本運用彈性較投行、資產管理公司等其他金融機構小。
同時，基於商業銀行收益來源源於存款和貸款之間賺取利差，這一模式使銀行
在承擔風險和賺取利潤的機會上相對保守，對其開展業務創新和多元性的過程
當中會有所取捨，以符合商業銀行審慎經營和風險控制的營運邏輯。
無可否認，近幾年澳門商業銀行全力配合特區政府經濟適度多元政策，
的確為澳門現代金融發展取得不少成果。但商業銀行的經營力量不足以推動金
融業態進一步豐富，以及促進金融產品和服務具有前瞻性的創新模式。
銀行業經營收入佔比側重於傳統業務
參考全澳銀行營運賬目情況，如上反映，銀行經營收入較大部份從事
賺取利差的傳統業務上。目前澳門銀行向客戶敘做的貸款一般有涉及物業
抵押按揭，容易受到經濟周期波動所影響，包括全球利率水平、宏觀貨幣
政策、行業發展周期、借款人的償付能力變化等。當澳門銀行面對這些以
上經濟周期波動風險，會導致其賺取利差能力被削弱，也令銀行面對較大
的經營風險。因此，特區政府和業界需合力改善目前商業銀行的營運模式，
否則長遠會對商業銀行經營以至現代金融業發展產生不利影響，甚至對澳
門可持續發展帶來挑戰。
服務金融的法律配套有待優化
近年特區政府因應現代金融發展的需要，致力完善和優化一系列金融
法律法規，着力優化金融監管規則，提升澳門金融市場的營運環境。然而， 當
前仍有關金融的法律配套有待加強優化，如現時銀行在通過司法程序處理不良
貸款之抵押品時，所涉及的司法訴訟及變賣程序非常漫長。甚至有某銀行反映，
某一案例由向法院立案日起歷時逾 5 年，至今該銀行作為債權人尚未能處置
其抵押品。過長的金融司法訴訟及押品變賣程序，不僅金融機構耗費大量
的時間及成本，隨着時間推移導致押抵品出現減值，嚴重損害金融機構作
為債權人的切身利益。這種情況對下一步提升現代金融的競爭力造成一定
阻礙，必須作出優化。
法律作為一個國家和地區經濟和社會發展的重要基礎，是構建良好金
融市場和營商環境重大前置。近年特區政府因應現代金融發展的需要，致
力完善和優化一系列金融法律法規，着力優化金融監管規則，提升澳門金
融市場的營運環境，為澳門金融業現代化發展奠定良好的金融基礎。然而， 當
前仍有關金融的法律配套有待加強優化，如現時對於涉及銀行申請抵押品的法
律訴訟程序冗長，銀行在通過司法程序處理不良貸款之抵押品時， 所涉及的司
法訴訟及變賣程序非常漫長。甚至有某銀行反映，某一案例由向法院立案日
起歷時逾 5 年，至今該銀行作為債權人尚未能處置其抵押品。
過長的金融司法訴訟及押品變賣程序，不僅金融機構耗費大量的時間
及成本，隨着時間推移導致押抵品出現減值，嚴重損害金融機構作為債權
人的切身利益。這種情況對下一步提升現代金融的競爭力造成一定阻礙。
合作區跨境金融功能有待進一步深挖
橫琴粵澳深度合作區作為推動粵港澳大灣區建設新高地，近年在中央
大力支持下，推進四大產業重點項目有序落實，共商共建共管共享新機制
不斷健全。在跨境金融政策上，依託“横琴金融 30 條”及提出的 86 條具體
措施，澳琴兩地金融規則不斷深度融合，跨境貿易和融資的便利程度日
益提升，促進合作區打造與澳門情況相近的金融環境，有利澳琴一體化
發展。其中 2024 年 4 月 3 日，人民銀行廣東省行發佈《橫琴粵澳深度合作
區多功能自由貿易帳戶業務管理辦法》，奠定了合作區資金跨境流動的基
礎設施和管理政策。合作區內 10 家試點銀行成為首批成功開立了多功能自
由貿易帳戶，EF 帳戶將成為我國唯一立足於“一國兩制”制度背景和雙循環
“交匯處”區位背景、以服務澳琴一體化高水平開放為核心特色的離岸 FT 帳
戶，澳門金融機構積極參與合作區 EF 帳戶業務，是推動澳琴金融一體化發
展的重要舉措，也是金融服務澳門融入國家發展大局的有力抓手。
但目前《橫琴粵澳深度合作區多功能自由貿易帳戶業務管理辦法》只
有 10 家試點銀行獲準入資格，本地註冊銀行及外資銀行未能受惠。另外《橫琴
粵澳深度合作區多功能自由貿易帳戶業務管理辦法》中明確規定允許包括澳門
金融機構在內的境外金融機構參與合作區 EF 帳戶業務、開立同業帳戶
（EFU 帳戶），但根據內地人行視窗指導，現階段暫不開放 EFU 帳戶開立。
同時，《管理辦法》對 EFU 帳戶的準入條件、資金劃轉規則等亦未
做出明確規定，這也導致澳門金融機構在進行 EFU 帳戶相關業務籌備時缺
乏可參考的政策和操作指引。
《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》提到了，2029 年合作區與澳門
經濟高度協同、規則深度銜接的制度體系全面確立等發展目標，明年是總
體方案下一個發展目標的開局之年，希望有關跨境金融便利政策措施能加
快全面落實，以更好助力澳琴一體化水平提質增效。
在跨境金融政策上，依託“横琴金融 30 條”及提出的 86 條具體措施，
澳琴兩地金融規則不斷深度融合，跨境貿易和融資的便利程度日益提升，
促進合作區打造與澳門情況相近的金融環境，有利澳琴一體化發展。其中
2024 年 4 月 3 日，人民銀行廣東省行發佈《橫琴粵澳深度合作區多功能自
由貿易帳戶業務管理辦法》(《管理辦法》)，奠定了合作區資金跨境流動的基
礎設施和管理政策。合作區內 10 家試點銀行成為首批成功開立了多功能自
由貿易帳戶， EF 帳戶業務是推動澳琴金融一體化發展的重要舉措，也是
澳門在金融服務範疇融入國家發展大局的有力抓手。然而，目前 EF 帳戶
業務只有 10 家試點銀行獲準入資格，本地注冊銀行及外資銀行未能受惠。
另外《管理辦法》中明確規定允許包括澳門金融機構在內的境外金融機構
參與合作區 EF 帳戶業務、開立同業帳戶（EFU 帳戶），但根據內地人行視
窗指導，現階段暫不開放 EFU 帳戶開立。同時，《管理辦法》對 EFU 帳戶的
準入條件、資金劃轉規則等亦未做出明確規定，這也導致澳門金融機構在進
行 EFU 帳戶相關業務籌備時缺乏可參考的政策和操作指引。就此，若有
關跨境金融便利政策措施能加快全面落實，將更好助力澳琴一體化水平提
質增效。
意見及建議
加快提高本澳銀行業中間業務收入佔比
中間業務是銀行在傳統資產負債表業務基礎上，以中介人或代理人身
份提供各類金融服務，形成非利息收入的業務。中間業務收入的進一步提
高，是傳統商業銀行走向現代化發展的必經階段。因此，未來澳門銀行業
緊密圍繞未來 5 年現代金融發展規劃目標，特別是抓緊財富管理、資產管
理等業務發展契機，與監管部門保持良好溝通和合作，在原有“跨境理財
通”的發展基礎上開發更多理財產品，進一步擴闊大灣區理財渠道。通過
做好相關方面工作，致力將澳門銀行的重心業務從側重“融資中介”逐步走
向“融資中介和服務中介並重”的方向轉變，進一步提升中間業務的收入比
重，以加快澳門銀行業的升級轉型，切實為客戶提供多方位、多層次的現
代金融服務。
優化金融法律配套措施
通過修改“五大法典”契機，解決長期以來金融法律訴訟及抵押品變賣
程序低效問題，同時應該目前及未來澳門金融業態發展需要，在《商法
典》、《民事訟訴法典》的法典中加入銀行機構、證券行、資產信託管理公司
等金融機構，以及債務人、委託人、投資者等個體面對金融訴訟、金融糾紛等
法律條文規定，加強金融法律訴訟及糾紛的法律配套，提高涉及金融案件的判
決執行能力，以提升澳門金融在國際市場的競爭力。
做好合作區跨境金融這篇文章
為更好實現合作區下一階段的發展目標，在合作區跨境金融方面，以
資金“電子圍網”作為切入點，務實做好跨境資金自由流動，特別是在多功
能自由貿易帳戶的工作上多花功夫，加強與內地監管溝通，支持澳資銀行
盡快參與橫琴粵澳深度合作區多功能自由貿易帳戶業務，加快完成 EF 帳戶
的系統驗收，並給予試點準入資格。同時加快對 EFU 帳戶的準入條件、資
金劃轉規則等明確規定，指導支持澳門金融機構率開立 EFU 帳戶並辦理相
關業務。通過以上舉措，為對有跨境投融資需求的經濟實體和金融機構提
供更便捷和優質的金融服務配套，率先為內地金融進一步對外開放提供良
好的示範作用，為營造更良好的營商環境和投資氛圍提供金融助力，不斷
增強國際投資者對本澳乃至合作區的投資信心。
抓重點捉實現代金融未來發展路向
（1） 夯實豐富現代金融業發展內涵
考慮到當前澳門金融發展狀況，為加快培養本澳金融新業態，彌補目
前澳門商業銀行的短板及不足，推動未來現代金融發展踏上新台階。抓緊
落實《澳門特別行政區經濟適度多元發展規劃(2024-2028)》對現代金融業所
提出具體目標、主要任務和重點項目，重點推動債券市場、財富管理等業務
向前發展，助力相關業務規劃做大做強。用好金融監管沙盒機制，容許新型
金融機構特別是金融技術創新公司在指定的條件下，在澳開展更多創新性金
融產品和服務嘗試。
（2） 研究由政府主導現代金融業投資
科學用好“澳門財政儲備”並且透過特區政府主導投資的方式，其下設
置專業委員會，監督基金資金用途和投資執行情況，促進澳門產業和經濟
取得新發展，同時也能更好實現澳門財政儲備穩健增長的目標，以不斷豐
富壯大本澳金融業態。
（3） 加速債券市場發展
建議繼續爭取國家財政部、省級或地方政府及國內優質企業恆常來澳
發行債券，目標為增加澳門發行及上市債券的數目和存量金額，擴展澳門
債券市場的規模及知名度。根據國務院新聞辦公室 10 月 12 日舉行新聞發
佈會的介紹，國家將擴大財政支出規模並發行 1 萬億超長期特別國債。澳
門應配合國家財政政策，積極爭取更多國債來澳發行及上市。
建議參考香港的政策，由特區政府牽頭，以主權基金或其他可行形式， 發
行以澳門元或人民幣計價的銀色債券、綠色債券、可持續債券及基礎建設債券
等，由政府主動創造市場及需求，如因應目前債券市場買賣主要是“機構投資
者”的現象，爭取更多“私人及專業投資者”進入參與買賣， 同時加快發展債券
二級市場，進一步豐富債券市場業態。
（4） 吸引更多公募及私募基金公司落戶澳門
特區政府現正對《規範投資基金及投資基金管理公司之設立及運作》
進行修訂，新法規將能夠對基金公司和客戶提供更大的保障，風險管控亦
將更加全面和完善。若特區政府同步能夠提供更多優惠措施及財務補貼，
將有利於吸引基金公司於澳門落戶，再通過它們的經驗和商業聯繫，將有
助加速澳門公募及私募基金業務的起步和發展。因此，建議特區政府以吸
引更多境外具備規模和實力的基金公司落户澳門作為政策目標，推出更有
競爭力和吸引力的激勵措施，以帶動公募及私募基金業務的起步和發展。
（5） 拓展綠色金融
根據綠色金融及發展中心的硏究報告，2023 年第四季中國綠色貸款總
額超過 30 萬億元人民幣，按年上升 %，顯示內地對綠色金融市場龐大。
澳門要更好利用該契機，向內地企業提供綠色貸款或吸引內地企業和機構到
澳門發行綠色債券。除有助推進澳門現代金融的發展外，亦可以讓澳門進一
步融入國家發展大局。在推進綠色金融業務的過程中，必須在綠色金融標準、
監管和信息披露方面有更高要求；在建立綠色金融資料庫，培養綠色金融人
才方面亦需要加大力度，以便建設完整的綠色金融生態系統， 促進綠色金融
業務的發展並降低相關風險。
（6） 構建橫跨澳琴的金融產業鏈
金管局與合作區金融發展局合作推出的激勵措施，已成功吸引基金公
司落戶澳門。“粵港澳大灣區跨境理財通”亦作出優化，包括擴展產品範圍
和增加投資額度，在該基礎上，特區政府可構建橫跨澳琴的金融產業鏈作
為未來發展重心，提供扶持和激勵政策，再配合澳琴兩地金融管理部門的
共同努力進行引導和推廣，吸引更多新類型金融機構同步落戶澳琴，同時
鼔勵澳門及合作區現有金融機構對業務跨境擴展，以建設橫跨澳琴的金融
產業鏈為目標，推進澳琴金融業務範疇合作互補和對接融合，加快現代金
融發展。
（7） 加速金融人才隊伍建設
其一，加快金融科技本地人才及技術的儲備。澳門金管局於 2024 年 12
月發佈《澳門特別行政區數字澳門元白皮書》，對數字澳門元的定位、設計原
則、發展藍圖、目標、潛在效益做了詳細說明。同時，特區政府可同步擴展數
字金融及相關智能技術的研究和投入、高等學位課程及應用培訓的規模，建設
金融科技本地人才及技術儲備，以配合數字貨幣、數字金融發展及落地的需要，
支持未來資產數字化，推進數字普惠金融及“數字澳門元” 與“數字人民幣”及其
他境外數字貨幣對接的人才及科技的需求。
其二，優化現代金融業各類人才的培育及引進。現代金融人才具備國 際
化、高端化、專業化的特質，但澳門自身資源極為缺乏，高素質勞動力數 量不多，
配備種類不齊全。特區政府有必要盡快制定政策措施，加快這方 面的人才培育、
引進及儲備，具體可參考其他城市的做法。以香港為例， 它的金融人才計劃是
持之有恆的，近年香港金融人才一直維持着大規模， 目的是確保國際金融中
心發展所需。近年香港金融人才出現大量流失的 趨勢，香港政府為此實施
了 5 類引入、留住人才的計劃，包括“優秀人才入境計劃”、“輸入內地人才
計劃” 、“科技人才入境計劃”、“輸入中國籍香港永久性居民第二代計劃”、“非
本地畢業生留港/回港就業安排” 等，比澳門現有類同的計劃豐富得多，很值得
澳門參考。目前也是澳門制 訂政策吸收這些人才的時機。至於新加坡，也是
地小人少，主要憑人口 輸入才能發展其本土產業。該國以財力支持人才政
策，制定了“產業轉 型計劃”，其中“金融服務業的改革規劃”，預計從 2021 年
起，用 5 年時
間為金融業創造約 2 萬個服務職位，這項規劃對外部人才有相當吸引力。
澳門與新加坡一個類似的特點是，財政收入及財政儲備相對豐厚，宜撥出
較大的財力資源，制訂相應的有吸引力的“引才計劃”，並在調查硏究基礎
上，摸準未來五年即《規劃》到期時所需的人才數量與種類，定出人才引入目
標，讓現代金融業得以支撐發展。澳門各家高等院校也應配合於此， 自辦或與
內地、香港院校合辦，制訂合適課程，培育金融業發展所需的各類金融人才。
其三，改革與金融人才政策不相適應的措施及做法。為此，對金融人才申
請宜單列處理，避開現行對技術移民審批的限制，並在每年外勞批定的指標中，
在總額中適當對金融人才予以傾斜。
(附表)
表 3 澳門金融業發展狀況（2016-2023 年）
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
金融機構總數 80 84 85 87 88 90 96 99
當中：銀行 28 29 29 30 30 32 33 33
保險公司 23 24 24 25 25 25 26 27
其他金融機構 29 31 32 32 33 33 37 39
金融業就業人數（千人）
佔總就業人數比重（%）
銀行業增加值（億澳門元）
變化（%）
本地生產總值比重（%）
保險及退休基金增加值
（億澳門元）
變化（%） *
生產總值比重（%）
金融業總體（億澳門元）
變化（%）
本地生產總值比重（%）
銀行業務總收入
（億澳門元）
利息差額收入佔總收入比重
（%）
銀行總資產（千億澳門元）
資料來源：澳門金融管理局；澳門統計暨普查局統計數據庫
表 4 澳門現代金融發展狀況（2018-2023 年）
2018 2019 2020 2021 2022 2023 變化(%)
財富管理投資組合市值（億澳
門元）
1984 2436 2523 2251 2077 2242
手續費及佣金收入總額（億澳
門元）
融資租賃貸款合約數目 74 119 123 136 143 149
未償還融資租賃相關貸款及待
收租金（億澳門元）
184 229 306 355 467 465
人民幣清算量（億人民幣） 5888 7508 30354 47473 55665 63964
在 MOX 發行／掛牌上市的
未到期債券數目
17 39 91 156 342
存量金額（億澳門元） 402 1157 2689 3528 4599
在 MOX 發行未到期綠色債
券數目
17 28 37
存量金額（億澳門元） 541 754 868
綠色貸款餘額（億澳門元） 103 118 182 288
資料來源：澳門金融管理局《現代金融業務統計報告》(2019-2023 年)
表 5 現代金融業軟硬基建優化工作成效
完成修訂及經已頒佈的金
融法律
《融資租賃公司法律制度》
《保險業務法律制度》
《信托法》
《貨幣發行法律制度》
《金融體系法律制度》
正進行修訂和優化的金融
法律
《證券法》
《規範投資基金及投資基金管理公司之設立及運作》
《保險中介業務法》
已運作的金融基建系統 澳門“中央證券托管系統”（CSD）
“快速支付系統”（FPS）
澳門“港元即時支付結算系統”（HKD RTGS）
促進債券市場發展的措施 債券發行實行註冊制，簡化發債程序
升級CSD 系統功能、對標國際慣例
推進與國際中央證券托管機構（ICSD）對接
就推出債券發行費用補貼措施規劃可行方案
推進財富管理業務發展的
措施
“粵港澳大灣區跨境理財通”，“北向通”和“南向通”合共開
立超過 18,000 個帳戶，累計錄得超過 8,200 筆交易
聯動合作區發展基金業務
加快金融科技發展 聚易用已覆蓋澳門九成商戶門店
聚易用乘車碼經已推出
受理移動支付的機具和二維碼立牌數量已超過 10 萬個
資料來源：澳門特別行政區政府經濟財政司司長辦公室 45
45澳門特別行政區政府經濟財政司司長辦公室網頁：“1+4 產業多元”工作：現代金融業軟硬基建持
續優化成效漸現（金融管理局）2023 年 11 月 1 日 ：
第七章 澳門產業政策
自回歸以來，澳門經濟高度依賴博彩旅遊業，雖然創造了驚人的經濟
增長，但單一產業結構也使澳門經濟面臨諸多風險與挑戰。在中央政府的
支持下，澳門特區政府積極推動經濟適度多元發展，主要旨在促進經濟多
元發展、減少對單一產業的依賴，提升競爭力和可持續發展。近年來，逐步形
成了以綜合旅遊休閒業為主體，積極推動其他產業如中醫藥大健康產業、現代
金融業、高新技術產業、會展商貿及文化體育產業的發展。澳門特別行政
區的經濟發展正處於關鍵轉折點。
歷史背景與政策概況
從宏觀環境來看，當今世界正經歷百年未有之大變局，新一輪科技革
命和產業變革加速演進，大國博弈加劇，全球經濟面臨複雜而嚴峻的風險
挑戰，世界經濟進入緩慢增長和波動期。與此同時，中國已進入高質量發
展階段，中國式現代化建設全面推進，為澳門提升在國家經濟發展和對外
開放中的功能定位提供了重大機遇。在此背景下，澳門推動經濟適度多元
發展不僅是經濟結構優化的需要，更是融入國家發展大局、實現長期繁榮
穩定的戰略選擇。
從澳門自身發展基礎來看，綜合旅遊休閒業的競爭優勢得到鞏固提升，
澳門作為世界旅遊休閒中心的內涵逐步豐富，特別是博彩經營批給重新競投完
成後，非博彩元素發展進入新佈局。中醫藥大健康產業方面，隨着《中
藥藥事活動及中成藥註冊法》實施、藥物監督管理局成立，以及世界衛生
組織傳統醫藥合作中心（澳門）平台作用的發揮，澳門在中醫藥和生物醫
學領域的基礎研究能力顯著增強。現代金融業規模持續擴大，至 2024 年 6
月底，澳門金融業的資產總值已達 27,174 億澳門元，各項金融穩健指標維
持在良好水平，國際化程度不斷提高。在高新技術產業方面，澳門科研成
果產出在粵港澳大灣區城市中排名第四，僅次於廣州、深圳及香港，特別
在中醫藥、航天、生物科技以及集成電路領域具有相對優勢，且澳門高校
近十年的科研產出增速顯著。會展商貿及文化體育產業發展態勢良好，澳
門作為全球擁有最多《福布斯旅遊指南》五星榮譽酒店的城市，為舉辦國
際性會展奠定了良好基礎，2023 年更獲評為“最佳亞洲會議城市”。區域一
體化發展也為澳門經濟多元創造了有利條件。橫琴粵澳深度合作區成立以
來，在產業發展、民生融合、規則銜接、機制對接等方面取得顯著進展， 成為
澳門經濟新的增長點。粵港澳大灣區建設的深入推進，為澳門融入國家發展大
局提供了更廣闊的空間。
（一）2000-2004年：“突出重點、兼顧多元”
在回歸初期，特區政府以“固本培元，穩健發展”為整體產業政策的基
本目標，促進產業結構調整的基本思路是“突出重點、兼顧多元”。特區政
府在確保把龍頭產業做大做強的基礎上，藉此帶動服務業和其他行業的協
調發展，優化產業結構。特區政府尤其重視處理好突出重點與均衡發展之
間的關係。政府在2002年的施政報告中指出：一方面，我們的施政和計劃應
當考慮如何有利於服務業的發展，在基建、教育、培訓、科技、環保等
領域作出通盤考慮、協調安排，將各自為政轉變為團隊合作，力爭形成社
會合力，使主體行業發展得更快更好；另一方面，我們亦須注意協助原有
及其他產業的優化和成長，維持產業結構的適度多元和均衡，以增強對外
圍環境變化的適應能力和對風險的抵禦能力。
（二）2005-2009年：着眼於形成互相依存、互相促進的產業結構
進入2006年，特區政府開始深刻認識到，經濟適度多元並不等於四面出
擊，而是要因勢利導、量力而為，把主要着眼點放在形成互相依存、互相促進
的產業結構上。為此，特區政府在重視博彩業發展的同時，集中精力加大適度
多元的推進力度，促進綜合旅遊、優化經貿平台、發展相關服務行業、推動傳
統製造業轉型升級等幾個方面的發展。在此過程中，特區政府重點調控博彩業
發展的規模和速度，着力提高博彩業的競爭力，並有效發揮其對其他行業發展
的輻射作用。
（三）2010-2014年：培育新興產業，創造新的經濟增長點
2010-2014年，特區政府在保持和鞏固旅遊業發展的同時，着力扶持
適合澳門的新興產業成長，重點推動會展業、文化創意產業、中醫藥產業、商
貿服務等產業發展，支持傳統產業轉型升級，努力形成符合本地實際的適度多
元經濟結構。政府全力支持和鼓勵各產業進行技術創新和提升管理水平，以增
強整體競爭力。總體而言，這一階段的突出特徵是：維持博彩業健康發展，同
時積極培育新興行業成長。
（四）2015-2019年：促博彩業健康發展，深化世界旅遊休閒中心建設
2015-2019年期間，澳門特區政府集中加大力度培育會展、文化創意、
中醫藥、特色金融等新興產業的成長，並完成編制這三個新興產業的統計
指標體系。在此階段，特區政府圍繞構建旅遊休閒大業態，致力實現多元
產業聯動互補發展。
（五）2020-2024年：確立“1+4”適度多元發展策略
第五屆特區政府確立了促進經濟適度多元發展的基本方向：充分發揮 澳
門的獨特優勢，圍繞落實“一中心、一平台、一基地”發展定位，在鞏固 和提升傳
統優勢產業的同時，積極培育和發展適合澳門的新興產業，致力 構建適度多元
及可持續發展的產業結構。在此基礎上，特區政府於2023年的 施政報告中正式
確立“1+4”適度多元發展策略，以優化產業結構。其中， “1”是指按照建設世界
旅遊休閒中心的目標要求，促進旅遊休閒多元發展， 做優做精做強綜合旅遊
休閒業；“4”則是指持續推動大健康、現代金融、高新技術、會展商貿和文化
體育等四大重點產業發展，逐步提升這四大產 業在經濟中的比重，不斷增強
經濟發展動能和綜合競爭力，着力構建符合 澳門實際且可持續發展的產業結
構。特區政府爭取在未來實現非博彩業佔 本地生產總值約六成的目標。
現狀及問題分析
綜合旅遊休閒業發展概況與產業政策
（一）發展概況
澳門特別行政區作為世界旅遊休閒中心，其綜合旅遊休閒業的發展現
狀呈現出復甦與轉型並行的特點。根據澳門特區政府“二五”規劃，澳門正
致力於進一步豐富世界旅遊休閒中心的內涵，推動旅遊業邁向高質量發展
階段。從經濟貢獻角度看，統計暨普查局“旅遊附屬帳”顯示，博彩業
（不包括博彩中介人）、零售業、飲食業、酒店業、客運服務業及旅行社六
個行業構成的旅遊相關產業，在 2023 年為澳門經濟創造了 1, 億元的
直接增加值，相關水平已恢復至疫情前的 %，並且佔當年按生產法計
算本地生產總值的 %，彰顯了旅遊休閒業在澳門經濟中的支柱地位。
訪澳旅客數量方面，經歷了疫情前的高峰與疫情期間的低谷後，目前
已呈現明顯回升趨勢。2019 年，澳門迎來了 萬人次的訪客，創下
歷史高峰；但受全球疫情影響，2020 至 2022 年期間，年均旅客人次劇減至
僅
萬。隨着疫情防控措施的調整與全球旅遊市場的逐步復甦， 隨着疫情
防控措施的調整與全球旅遊市場的逐步復甦，到了 2024 年澳門錄得入境旅
客超過 3490 萬人次，按年上升 %，恢復至 2019 年同期水平的 %，
呈現出明顯的V 型復甦態勢。
值得關注的是，澳門旅遊業的質量指標正在穩步提升。2024 年全年，
留宿旅客佔入境旅客比例達 %，較 2022 年增加 個百分點。旅客結
構方面，澳門旅遊市場仍然高度依賴大中華區域。2024 年全年，內地、香
港及台灣地區旅客佔總體旅客的 %，較 2019 年的 %有所上升，
顯示區域市場在澳門旅遊復甦中發揮了關鍵作用。
在旅客消費方面，2024 年全年旅客總消費（不包括博彩）75358 百萬
澳門元。人均消費水平較疫情前有顯著提升，2024 年全年人均消費達 2157
澳門元，較 2019 年上升 %；留宿旅客人均消費達 3884 元，增幅超過四
成。消費結構上，購物仍是旅客主要消費項目，佔總消費的 %，其次為
住宿
（%）和餐飲（%）。
酒店業作為旅遊休閒業的核心組成部分，2024 年全澳客房總數達 43044
間，較 2019 年增加 4762 間，顯示澳門住宿接待能力持續擴張。2024 年，
酒店住客人次為 14433 千人次，已超過 2019 年的 14102 千人次；平均入住
率回升至 %，雖較 2019 年仍有 個百分點的差距，但較 2022 年大幅
提升 48 個百分點，顯示出酒店業經營狀況的明顯改善。
澳門豐富的旅遊資源為綜合旅遊休閒業發展奠定了堅實基礎。“澳門 歷
史城區”自 2005 年獲列入《世界遺產名錄》以來，一直是澳門重要的文化旅
遊資源。2017 年，澳門獲評為聯合國教科文組織“創意城市美食之都”， 進一步
豐富了其旅遊形象。同時，澳門擁有多間大型綜合度假村、零售購 物中心、
大型會議展覽設施，配合全年豐富多彩的節慶活動和國際盛事， 已逐步形
成可滿足不同年齡、層次旅客需求的多元休閒旅遊業態。
博彩業作為澳門旅遊休閒業的重要組成部分，正在經歷結構性調整。
新一輪娛樂場幸運博彩經營批給合同於 2023 年 1 月 1 日生效，標誌着澳門
博彩業進入新發展階段。新合同以豐富澳門世界旅遊休閒中心內涵、促進
經濟適度多元及可持續發展為目標，幸運博彩承批公司正按照合同要求，
有序落實各項投資計劃，致力於開拓外國客源市場及發展非博彩項目。在
國際市場營銷、交通配套服務、非博彩元素發展等方面，各承批公司均作
出了實質性承諾，逐步推動澳門旅遊休閒產品結構的優化升級。2023 年博
彩業總收入按年增加 倍至 1, 億元，當中幸運博彩收入（1,836 億元）
錄得 倍升幅。
總體而言，澳門綜合旅遊休閒業正在經歷疫後復甦與結構優化的雙重
過程。旅客數量穩步回升，酒店業運營狀況持續改善，博彩業與非博彩元
素的融合發展漸入佳境。然而，客源結構仍高度依賴周邊市場，國際客源
開拓有待加強；非博彩元素雖有豐富，但在整體旅遊經濟中的佔比仍有提
升空間。隨着新一輪博彩批給合同的實施及澳門對世界旅遊休閒中心建設
的持續推進，澳門綜合旅遊休閒業有望在質量提升與結構優化方面取得更
為顯著的成效，為澳門經濟適度多元發展注入持續動力。
（二）產業政策
澳門特區政府在經濟適度多元發展策略中，明確將綜合旅遊休閒業定
位為核心產業，即“1+4”中的“1”。政府致力於打造世界旅遊休閒中心， 集美
食、度假、觀光、購物、娛樂、文化、醫療、體育等多元素為一體的國際級旅
遊目的地。這一戰略定位反映了特區政府對產業結構優化的深刻思考，旨在充
分發揮澳門既有優勢，擴展旅遊產業鏈，提升經濟韌性。
在產品發展策略層面，特區政府重點推動“旅遊+”跨界融合發展模式。這種
模式不是將旅遊業孤立發展，而是通過系統化、結構化的產業融合， 實現多領
域協同發展。在文創領域，政府促進社區藝文活動與旅遊深度結
合，培育文化創意片區作為新型旅遊熱點，同時開放“麥麥”吉祥物知識產
權，為文化創意產品開發賦能。在體育方面，吸引高水平國際賽事落戶澳
門，優化大賽車博物館等特色設施，使體育成為提升旅遊吸引力的重要抓
手。在會展領域，着力引進大型國際會議展覽，打造如“世界旅遊經濟論
壇”等標誌性活動，通過延長商務旅客留澳時間，擴大產業帶動效應。
澳門特區政府還致力於開發具特色的旅遊產品，形成差異化競爭優勢。
利用海域資源發展濱海旅遊，整合歷史街區打造文化旅遊片區，開發家庭遊
主題產品加入“寓教於樂”元素，並開發高端主題旅遊產品滿足不同層次需求。
特別是夜間旅遊娛樂項目的發展，通過打造大炮台特色文化景區、優化夜間藝
文節目，培育夜間經濟，提升旅客留澳時間和消費意願。同時， 澳門善用“創意
城市美食之都”品牌優勢，持續舉辦美食主題活動，培育本地廚師隊伍，使美食
成為旅遊吸引力的重要組成部分。
在客源拓展方面，特區政府採取“鞏固傳統、開拓新興”的雙軌戰略。一方
面，繼續深化針對內地、香港及台灣地區市場的營銷策略，透過媒體合作、路
展促銷等方式保持高曝光度；另一方面，逐步向東南亞、東北亞、印度、中東
及歐美市場延伸，透過改善航空網絡、優化轉乘接駁、重組市場代表網絡等手
段，提升國際市場滲透率。特區政府還積極監督幸運博彩承批公司履行開拓外
國客源的承諾，形成政企合力開拓國際市場的格局。
區域協同發展成為澳門旅遊業提質升級的重要支撐。特區政府積極推
動與大灣區城市的旅遊協作，共同打造統一旅遊目的地形象，設計“一程
多站”主題旅遊產品。尤其在與橫琴的合作方面，充分發揮兩地資源互補
優勢，共同開發澳琴海島遊、中醫養生遊等特色產品，探索“一展兩地”、“一會
兩地”等創新協作模式。這些區域合作不僅擴大了澳門旅遊產品的空間維度，
也為旅客提供了更豐富的旅遊體驗，增強了澳門作為區域旅遊樞紐的地位。
在產業支撐體系建設方面，特區政府通過完善法規、培養人才、提升基
礎設施等多管齊下，為旅遊業提供堅實基礎。政府積極推進《旅行社業務及導
遊職業法》立法，定期檢視《澳門旅遊業發展總體規劃》，構建完備的行業法
規體系。在人才培養方面，推動線上線下雙軌培訓，通過本地高等院校培養高
素質專業人才，並持續推廣“澳門有禮運動”，提升整體服務水平。在基礎設施
層面，積極推進澳門國際機場擴建、探索開放航空市場準入、優化陸空聯運服
務、建設海濱長廊等，不斷完善旅遊硬件配套。
博彩業作為澳門旅遊業的重要組成部分，其健康發展對整體旅遊業具
有關鍵影響。特區政府嚴格執行新博彩法，推動負責任博彩，嚴厲打擊非
法網上博彩、清洗黑錢等違法行為，同時督促幸運博彩承批公司履行批給
合同義務，尤其是非博彩元素投資承諾。政府還研究引進海外受歡迎及高
收益遊戲，豐富博彩元素多樣性，以適應國際旅客不同博彩喜好。這些措
施確保了博彩業在為經濟作出貢獻的同時，能夠與旅遊業其他領域協調發
展。
特區政府還創新產業協同發展機制，一方面推動“以大帶小”商業模式，
鼓勵大型企業尤其是幸運博彩承批公司帶動中小企業共同參與旅遊產業發
展；另一方面，通過專項資助計劃支持社團舉辦多元旅遊活動，形成
政府引導、市場主導、社會參與的協同發展格局。大健康產業與旅遊業的
聯動也成為新的發展方向，利用離島醫療綜合體澳門協和醫院的運營，推
動開發體檢醫療、中醫食療等特色產品，與粵澳合作中醫藥科技產業園形
成互補，拓展醫療旅遊這一高增值市場。
總體而言，澳門特區政府綜合旅遊休閒業產業政策體現了系統性思維
和戰略性佈局，通過多元產品開發、客源市場拓展、區域協同發展、產業支撐
體系完善等多層次舉措，致力於實現旅遊產業提質升級和經濟適度多元發展。
這些政策不僅考慮了澳門本身的資源稟賦和比較優勢，也充分融入國家發展大
局，特別是大灣區建設和“一帶一路”倡議，展現了澳門在國家發展新格局中的
積極定位和作為。通過這套系統性政策的實施，澳門有望進一步鞏固世界旅遊
休閒中心地位，實現未來非博彩業佔本地生產總值約六成的目標，推動經濟
結構持續優化和經濟發展質量不斷提升。
澳門中醫藥大健康產業發展概況與產業政策
（一）發展概況
澳門中醫藥大健康產業經過多年的戰略性培育與發展，已在科研能力、
產業聚集、制度建設及國際化拓展等方面形成了獨特優勢，逐步成為澳門經
濟多元發展的重要支柱之一。在“一國兩制”的制度優勢及國家戰略發展的背
景下，澳門中醫藥大健康產業展現出蓬勃的發展活力與廣闊的前景。
在科研及平台設施建設方面，澳門已形成較為完善的研發生態體系。
以中藥質量研究國家重點實驗室為代表的科研平台，通過澳門大學與澳門
科技大學的協同運作，已取得一系列具有國際影響力的研究成果。澳門積
極引進鍾南山院士團隊，與澳門大學合作共建澳門轉化醫學創新研究院，
強化了澳門在呼吸系統疾病及相關中醫藥研究領域的科研實力，為中醫藥
的現代化、國際化研究提供了堅實的學術支撐。在產業平台建設方面，粵
澳合作中醫藥科技產業園的建成運營，為澳門中醫藥產業發展提供了重要
的物理空間與技術支撐，該園區已搭建符合內地和歐盟《藥物生產質量管
理規範》(GMP)標準的中醫藥中試及生產平台，有效解決了澳門本土空間有
限的客觀制約，為中醫藥產品從實驗室走向市場搭建了關鍵橋梁。
產業聚集方面，澳門中醫藥大健康產業已初步顯現集群效應。粵澳合
作中醫藥科技產業園作為澳門中醫藥產業的重要載體，已成功引進中醫藥、
保健品、醫療器械、醫療服務等領域企業超過 200 家，形成了一定的產業
規模。這些企業涵蓋了研發、生產、銷售等產業鏈各環節，共同構成了澳門中
醫藥大健康產業的基本框架。產業園積極推動產研並行模式，承接醫療機構中
藥製劑品種的開發和生產，有效促進了科研成果的產業化轉化。同時，多家內
地知名中醫藥大健康企業選擇在澳門設廠，為澳門中醫藥產業注入了先進技術
與管理經驗。截至 2024 年，澳門共有 8 間中藥廠及 13 間大健康食品廠。
其中，2 間中藥廠和 4 間大健康食品廠的產品已成功取得“M 嘜”認證 46，
為未來澳門中醫藥大健康產業進一步規模化發展奠定良好基礎。
46 《經濟及科技發展局牌照及稽查廳工作報告 2024》，第 13 頁。
在法律法規及機構設置方面，澳門特區政府持續完善中醫藥相關制度
建設，為產業發展提供了良好的政策環境。《中藥藥事活動及中成藥註冊
法》以及《中藥藥事活動及中成藥註冊法施行細則》已於 2022 年 1 月 1 日
正式生效，標誌着澳門中醫藥管理制度的現代化、規範化邁出了重要一步。與
此配套，澳門藥物監督管理局於同年成立，進一步強化了對中醫藥產品的質量
管理與市場監督，有效保障了產品安全性與有效性，增強了消費者對澳門中醫
藥產品的信心。這一系列制度建設的完善，既符合國際藥品監管趨勢，又保留
了中醫藥的特色，為澳門中醫藥產業的健康發展提供了制度保障。
在區域融合與國際化方面，澳門中醫藥產業已取得階段性成果。利用
粵港澳大灣區建設的歷史機遇，澳門積極推動中醫藥在大灣區的融合發展，
其中澳門生產的中成藥（外用藥）已獲批在內地上市，實現了澳門中醫藥
產品向內地市場的突破。在國際化方面，澳門充分發揮與葡語國家的傳統
聯繫優勢，部分中醫藥產品已成功獲得巴西等葡語國家的上市許可，開拓
了國際市場空間。這些成果充分體現了澳門作為中西文化交匯點的獨特優
勢，為中醫藥“走出去”提供了新的路徑與模式。
（二）產業政策
中醫藥大健康產業作為澳門特區經濟適度多元發展戰略的重要板塊，
其產業政策體系已然形成系統化的頂層設計。這一政策體系着重於產學研
協同創新、產業鏈全面打造、區域聯動發展以及國際市場拓展四大維度，
並在機制建設與生態優化方面形成了完整閉環，為澳門中醫藥大健康產業
的高質量發展提供了堅實指引。
澳門中醫藥大健康產業的發展政策首先致力於強化科研創新與成果轉
化機制。政策明確充分發揮中藥質量研究國家重點實驗室等機構的支撐作
用，鼓勵這些機構深度參與國家級重點科研項目，並在國際標準制定中發
聲。同時，引入澳門轉化醫學創新研究院作為科技創新與產業落地的關鍵
紐帶，促進澳門與內地在中醫藥和轉化醫學領域的資源整合。產學研協作
方面，政策特別強調構建“品種—品質—品牌”的縱向科技轉化體系，支持
經典名方研究，並善用粵澳合作中醫藥科技產業園的平台優勢，加速科研
成果在澳琴兩地的轉化與生產，推動澳門形成具影響力的經典名方研製技
術體系和創新平台。
在產業化發展策略上，政策着重從產業集聚、多元融合與品牌營造三
方面入手。一方面，政策引導通過重大研發項目撬動社會資本投入，持續
完善產業鏈建設；另一方面，積極促進中醫藥大健康產業與澳門優勢產業
的深度融合，特別是與旅遊休閒業的聯動，充分利用澳門協和醫院投入運
營的契機，推動大健康旅遊產品的研發與市場培育。針對國際遊客高消費
客群，政策鼓勵發展醫學美容、客制化體檢、疫苗注射等特色產品，並支持多
元跨境醫療保險的開發，進一步拓展產業服務界面。同時，政策注重通過展會、
論壇等活動強化交流對接，並鼓勵為中醫藥產品注入文創元素， 建立特色中醫
藥主題旅遊線路和養生保健餐飲品牌，全方位深化大健康與澳門主導產業的融
合發展。
在區域合作與協同發展方面，政策框架着力構建澳門與橫琴深度合作
區的產業聯動機制。一是推動“澳門註冊+橫琴生產”模式，支持企業利用合作
區“一線放開、二線管住”政策優勢，使澳門品牌產品經二線免關稅進入內地
市場；二是支持澳門醫療衛生機構以多種形式進入合作區發展休閒養生和康
復醫療業務，並促進跨境醫療執業便利化；三是推動簡化澳門外用中成藥在
大灣區內地上市的審批流程，爭取澳門研制的新藥在合作區優先審評審批。
政策同時強調澳門與合作區在醫療人才培養方面的協同， 構建“澳琴醫療衛
生培訓基地”，形成大灣區醫學專科人才的培養制度， 為澳門醫療專業人士
拓展執業空間。
就國際化發展戰略而言，政策重點推動澳門打造中醫藥國際化的重要
樞紐。通過積極參與西太平洋地區草藥監管協調論壇（FHH），充分發揮
FHH 永久秘書處角色，強化藥物監管機構間的國際合作，提升澳門中成藥
的國際認可度。依託粵澳合作中醫藥科技產業園國家中醫藥服務出口基地， 採
用“以醫帶藥”模式，構建面向葡語國家、東盟和歐盟的市場網絡，拓展中
藥產品和保健品的國際市場。政策同時注重擴大已在莫桑比克、巴西註冊
的中醫藥產品銷售，繼續開拓其他國際市場，充分發揮澳門作為中國與葡
語國家商貿合作服務平台的獨特優勢。
澳門中醫藥大健康產業政策還特別強調人才培養和制度建設的基礎性
作用。在人才培養方面，政策支持澳門高校強化相關學科建設，加強與外
地知名院校合作培養醫學及藥物科學專才，充分利用國家重點實驗室等科
研設施為學生提供高水平學習與研究條件。同時，發揮粵澳合作中醫藥科
技產業園國際青年中醫生交流基地的作用，推進以澳門青年為主的國內外
專業人才培養。在制度建設方面，政策強調落實《中藥藥事活動及中成藥
註冊法》等法律法規，推進中藥製藥廠按 GMP 標準升級轉型，建立規範化
的中藥藥事活動管理及中成藥註冊制度。同時建立適合澳門市場發展的醫
療器械及化妝品監管制度，促進大健康相關產業的協同發展。
總體而言，澳門中醫藥大健康產業政策體系已形成科研驅動、產業集
聚、區域協同、國際拓展的完整發展路徑，並通過制度創新和人才支撐構
建可持續發展的生態環境。這一政策架構將有效推動澳門中醫藥大健康產
業形成貫通產業上下游的研發、生產與推廣集群，促進中醫藥與相關業態
的融合發展，推動澳門與橫琴區域的產業協同，並逐步建立起具有國際影
響力的澳門中醫藥品牌。
澳門現代金融業發展概況與產業政策
（一）發展概況
澳門特別行政區現代金融業的發展格局呈現穩健增長與漸進轉型的雙
重特徵。作為澳門經濟適度多元發展戰略中的重要支柱產業，金融業雖仍
以傳統業務為主導，但已在規模擴張、國際化程度與產品多元方面取得了
顯著進展，為澳門經濟結構優化提供了堅實支撐。
從整體結構來看，澳門金融業主要由銀行業與保險業兩大板塊構成，
兩者均展現出良好的發展態勢。銀行業作為澳門金融體系的核心組成部分，
其資產規模持續擴大，截至 2024 年 6 月底，澳門金融業的資產總值已達
27,174 億澳門元，較 2019 年上升了 25%。反映了澳門銀行業已具備相當規
模。在穩健性指標方面，澳門銀行業資本充足率維持在 %的較高水平，
遠高於巴塞爾協議的監管要求，表明其具備較強的風險抵禦能力。儘管全球
經濟面臨諸多不確定性，本澳貨幣供應 M2 在疫後持續強勢增長，並不斷刷
新歷史高位，但另一方面，面對全球經濟增長放緩與利率環境變化，以及房
地產不景氣等多重壓力下，在經營效益方面，2023 及 2024 年多家銀行面臨
虧損，2024 年澳門銀行業整體盈利約為 億澳門元，同比減少 %。，本
澳銀行的本地居民貸存比率由 2022 年底的 %降至 2025 年 3 月的%；
整體不良貸款率也較長時間持續高居不下。
保險業是澳門金融體系的另一重要支柱。截至 2024 年底，獲許可在澳
門特區經營保險業務的保險公司共有 27 家，當中 13 家為人壽保險公司，
餘下的則經營一般保險業務。 除了 6 家人壽保險公司獲許可經營私人退休
基金管理業務外，尚有 2 家專門從事私人退休基金管理業務的公司。澳門
回歸祖國 25 年來，保險業高速發展，目前保險業總資產值超過 2,500 億澳
門元。
2023 年保險業的保費收入為 億元，人壽保險的保費收入約佔市
場總保費收入的 %，其餘的 %來自一般保險。壽險保費收入按年下
跌 %，總額達 億元；而一般保險的保費收入則上升 %，總額
為 億元。2023 年上半年，澳門保險業錄得保費毛額 億澳門元，
利潤達 億澳門元，顯示出良好的業務發展態勢與盈利能力。在償付能
力方面，人壽保險公司的償付準備金率高達 %， 一般保險公司更達到
%，大幅超越國際通行的監管標準，充分體現了澳門保險業超強的風險
承受能力與財務穩健性。
從澳門金融業的整體特徵來看，其展現出四個明顯優勢：首先，澳門金
融業具備穩定的資產素質，資產結構合理，風險敞口可控，為業務持續發展奠
定了堅實基礎；其次，澳門金融業擁有穩健的資本充足率，資本實力雄厚，為
應對市場波動與監管壓力提供了充分緩衝；第三，澳門金融業享有充裕的流動
性，資金運作靈活，能夠有效滿足市場融資需求；最後，儘管澳門本地市場規
模相對有限，但澳門金融機構通過跨境業務拓展與產品創新，仍然保持了良好
的盈利能力，展現出超越地域限制的發展韌性。
近年來，澳門現代金融業正朝着國際化與多元方向加速發展。一方面， 澳
門金融機構積極擴大國際業務版圖，通過參與粵港澳大灣區建設、服務“一帶
一路”倡議以及深化與葡語國家的金融合作，不斷提升國際化程度； 另一方面，
澳門金融產品與服務體系日益豐富，從傳統的存貸款、保險承保業務，逐
步拓展至財富管理、債券發行、跨境人民幣業務等新興領域，金融業態呈現多
元發展態勢。
澳門金融業發展既受益於特區政府的政策支持，也得益於澳門獨特的
區位優勢與制度優勢。澳門作為連接中國內地與國際市場的重要紐帶，擁
有“一國兩制”的制度優勢、自由港的開放優勢以及與葡語國家的歷史聯繫
優勢，為金融業國際化發展提供了得天獨厚的條件。同時，澳門金融監管
體系完善，法律制度健全，營商環境良好，為金融機構的穩健經營與創新
發展創造了有利環境。
綜合而言，澳門現代金融業雖仍以傳統業務為主，但已展現出規模擴
張、結構優化與功能提升的積極態勢。隨着粵港澳大灣區金融合作的深入
推進、特色金融業務的加速發展以及數字化轉型的持續推進，澳門金融業
有望在保持穩健發展的同時，進一步提升特色化、國際化水平，為澳門經
濟適度多元發展注入強勁動力。未來，澳門金融業將在服務實體經濟、促
進跨境貿易投資以及提升澳門國際金融中心地位等方面發揮更為重要的作
用。
（二）產業政策
澳門現代金融業的發展策略建立在充分認識澳門獨特優勢的基礎上，
透過多元業態發展、完善軟硬件建設和強化監管體系等全方位佈局，致力
於推動金融業成為澳門經濟適度多元發展的重要支柱。
澳門現代金融產業政策主要圍繞兩大核心目標展開：一是豐富金融業
態，提高金融業在澳門本地生產總值的佔比，爭取在規劃期內維持在 10%
以上；二是充分發揮“一國兩制”、高度開放金融體系及國際化優勢，特別
是與葡語國家的獨特聯繫，構建澳門作為中國與葡語國家金融服務平台的
角色。澳門金融業發展不僅着眼於本地市場，更致力於與鄰近地區實現錯
位發展，形成優勢互補，服務國家所需。
在新興金融業態培育方面，債券市場發展是澳門現代金融業建設的重
點方向。政策將促進澳門債券市場與國際市場的對接，主要通過與環球同
業銀行金融電訊協會（SWIFT）、區域中央證券託管機構以及國際中央證券
託管機構（ICSD）的合作，拓展境內外債券業務，豐富投資者群體。同時，
研究推出費用補貼措施提升市場競爭力，積極推動內地特別是大灣區及葡語國
家的企業來澳發債，爭取國債、地方債在澳門常態化發行。財富管理業務是另
一關鍵發展領域。政策將優化私募基金的配套政策，包括完善《私募投資基金
的管理及運作指引》，在《投資基金及投資基金管理公司之設立及運作》法令
修訂中加入規範私募基金的條款。此外，推進“跨境理財通”業務，鼓勵澳門金
融機構開發更多合資格理財產品，拓寬大灣區居民的理財渠道，並研究透過
稅務優惠措施吸引資產管理公司落戶澳門。
在創新金融領域中，政策支持探索以創新模式拓展跨境投融資業務，
特別是發展以非“標準化”金融產品為標的的交易業務或平台，為內地及澳
門的小微企業提供創新融資渠道。同時，推動保險業界研發創新醫療保險
產品，爭取為指定保險產品放寬合作區的外匯管制政策。綠色金融發展也
是重點方向，將制訂銀行業氣候風險管理指引，從機構管治、應對策略、風險
管理及信息披露等方面提出監管要求，並研究結合適當的鼓勵措施， 增進銀
行信貸業務的綠色元素。此外，金融科技也被視為未來發展重點， 將拓展聚
合支付服務及應用場景，鼓勵金融機構在業務及風險管理中引入更多金融科
技元素。
為支撐金融業發展，澳門在軟硬建設與人才培養方面將進行全面佈局。法
律建設上，澳門將完善相關立法工作，包括制訂《證券法》、修訂《投資基金
及投資基金管理公司之設立及運作》、引入金融科技監管沙盒的法律規範、重
新訂定《從事保險中介業務的法律制度》等。這些法律法規的完善
將為澳門金融業的發展提供堅實法律基礎。人才建設方面，將通過職前教
育、在職培訓和專業資格認證三方面着手。推動高等院校優化金融課程設
置，加強“金融+科技”、“金融+法律”等複合型人才的培養；為青年人 提供實
習機會和職業規劃指導；聯同澳門金融學會、行業協會及專業培訓 機構，為
金融從業人員舉辦各類培訓課程；鼓勵居民考取與證券、資產管 理、財富管
理等相關的專業認證。基礎設施建設方面，將優化“中央證券 託管系統”，完
善與國際債券市場對接的準備，持續進行系統功能升級， 同時靈活兼容內地
賬戶穿透託管模式及國際市場慣用的多級賬戶託管模式。
監管體系強化是確保金融業健康發展的關鍵。澳門將制定和優化業務
監管指引，包括《信託法》的執行指引及債券市場監管指引。加強科技風險監
管，推動金融機構強化系統安全性和持續性，要求切實執行《網絡安全法》的
相關規定。持續跟進巴塞爾資本協定的實施工作，強化跨境監管協作，加深與
境外金管機構的合作。參考國際監管經驗，澳門將構建適合本地情況的金融監
管系統，優化監管數據處理流程及分析手段，以更精準地實施“風險為本”的監
管措施。
在區域金融合作深化方面，澳門將充分利用合作區與澳門協同發展的
機遇，加強兩地金融市場的互聯互通。重點推動合作區與澳門金融機構的
業務聯動，支持內地企業來澳發債；配合中國人民銀行落實合作區資金“電子圍
網”的建設；推進以人民幣結算的大灣區資產跨境轉讓試點。在跨境民生金融服
務方面，將推動澳門移動支付工具在合作區的受理使用，擴大兩地代理見證開
戶試點業務；鼓勵業界推出針對合作區居民的跨境商業醫
療、養老等特色保險產品；爭取降低澳資保險機構進入合作區開設分支機
構的準入門檻，擴大澳資銀行在合作區開設的分支機構的業務經營範圍。
同時，澳門還將爭取私募基金市場的互認及互通，加大力度聯動合作區發
展基金業務，透過澳門的開放金融市場引導境外資金參與內地基金市場，
並探索通過建立工作機制引導合作區優質私募基金公司來澳開展業務。
通過上述全面系統的產業政策佈局，澳門將逐步構建起以債券市場、
財富管理業務為核心，融合創新金融業態的現代金融業體系，推動金融業
成為澳門經濟適度多元發展的重要支柱，同時也為國家金融開放與發展戰
略貢獻澳門力量。
澳門高新技術產業發展概況與產業政策
（一）發展概況
澳門特別行政區高新技術產業的發展呈現出鮮明的學術研究主導型特
徵，其產業生態體系尚處於初步構建階段。作為澳門經濟適度多元戰略的
重要支柱產業，高新技術產業的發展既面臨土地資源緊缺、市場規模有限
等客觀制約，亦享有區位優勢明顯、科研基礎紮實等獨特優勢，整體發展
呈現出基礎研究強於產業化應用的結構性特點。
從資源分佈與產業鏈結構看，澳門高新技術產業大部分資源及成果主
要集中在產業鏈的前端環節，即基礎研究與應用研究階段，而在產業化、
規模化方面相對薄弱。科研投入以政府資源為主導，企業研發投入比重較
低，科技創新的市場導向機制尚未充分形成，導致科研成果轉化效率不高，
這是制約澳門高新技術產業發展的重要因素之一。
然而，在科研實力方面，澳門已建立起在區域中具有相當競爭力的學
術科研基礎。根據相關數據，澳門的科研成果產出在粵港澳大灣區城市中
位居第四位，僅次於廣州、深圳及香港，在珠江西岸地區更是處於領先地
位。澳門擁有十所高等院校和四所國家重點實驗室，這些高水平研究機構
構成了澳門科技創新的重要支撐。特別是四所國家重點實驗室在中醫藥、
微電子、智慧城市、月球與行星科學等領域形成了特色研究方向，為澳門
高新技術產業發展奠定了堅實的學術基礎。
在創新投入方面，澳門科學技術發展基金扮演着主要資助者的角色，
但投放對象主要集中在高校，科技企業獲得的資助比例較小，反映出澳門
科技創新體系中產學研協同機制尚需進一步優化。2020 至 2022 年間，科學
技術發展基金的資助規模呈現穩步增長態勢，三年內批準資助科研項目從
141 個增加到 214 個，資助金額從 億元增長至 億元，反映出澳門
特區政府對科技創新的高度重視與持續投入。
在科創孵化支援體系方面，澳門已初步建立起以“澳門青年創業中心” 及
“澳門大學創新創業中心”兩個國家級眾創空間為核心的創業孵化網絡， 為本
地科創團隊提供辦公場地和配套支援服務。然而，相較於其他大灣區 城市，
澳門的孵化器數量與規模仍顯不足，創業服務體系的深度與廣度有 待拓展。
在科技企業生態方面，澳門科創企業普遍存在規模小、數量少的問題，
100 人以上的科技企業數量極為有限。現有科技企業主要集中在資訊科技與
通訊技術領域，且主要為幸運博彩承批公司及銀行提供配套服務，呈現出明
顯的服務業支撐特徵，而在核心技術研發與高端製造方面的企業較為稀缺。
值得注意的是，澳門擁有一批在外地積累了豐富經驗、具備較強科研能力的
科創企業家，這一人才儲備為澳門高新技術產業的未來發展提供了智力支撐。
澳門高新技術產業發展的一個重要突破口是橫琴粵澳深度合作區的建
設。合作區已逐步聚集起一定規模的創新資源，截至 2022 年已建成國家及
省級科技企業孵化器、新型研發機構等科創平台達 30 家，培育國家高新技
術企業近 300 家，國家及省級“專精特新”企業超 40 家。在產業集聚方面， 合
作區的集成電路以及生物醫藥等產業已初具規模，特別是實際營運的集成電路
設計企業已超過 40 家，其中規模以上企業達 10 家，2022 年規模以
上集成電路企業營業收入合計 億人民幣，顯示出良好的發展勢頭。合
作區的發展為澳門高新技術產業突破空間限制、實現跨域發展提供了重要
平台。
除高新技術產業外，澳門的傳統工業同樣是經濟結構的重要組成部分。
截至 2024 年 12 月 31 日，澳門持有工業準照的場所共有 600 間，其中食品
廠為澳門工業場所的主要組成部分，共有 269 間，佔 45%。其他行業包括
金屬產品製造廠、裝修工程及傢俱廠、制衣廠、印刷廠、化學產品製造等。根
據統計暨普查局的工業調查資料，2023 年，澳門有營運的工業相關場所
861 間，較 2022 年減少 30 間，在職員工人數則增加 306 人至 10925 人。
2023 年工業（包括水電及氣體生產供應業、製造業）相關場所收益較 2022
年上升 15%至 億元，其中工業產值（ 億元）升幅 %；支
出增加%至 億元，當中反映生產成本的消耗總額（ 億元）上升
%， 員工支出（21 億元）亦上升 %。這些傳統產業在經歷數字化、
智能化轉型後，有望與高新技術產業形成良性互動，共同推動澳門產業結
構優化升級。
（二）產業政策
澳門特區政府提出了一套多維度、全方位的產業政策體系，旨在加速
高新技術產業發展，同時促進傳統產業的數字化轉型與升級。
澳門特區政府重要任務是建立一個有利於科技創新的生態系統。在完
善科創生態體系方面，政策着重通過多種措施培育科技企業的創業環境，
包括完善科企認證計劃，為獲認證的企業提供財政資助、提高研發資助上
限及人才引進支援等多元服務。政府計劃在規劃期內為不少於 40 間認證企
業提供官方背書，精準引導資源投入。同時，政府積極打造科技金融中介
服務體系，聚合澳琴和大灣區的風投機構，為科技企業或高校項目團隊提
供投融資諮詢，擴展其融資渠道。為優化創新發展要素，政府承諾在規劃
期內對科創研發投入不少於 50 億元，同時吸引更多社會資本參與。在人才
培養方面，政府計劃透過人才引進制度引入高端技術人才，並鼓勵高校開設
更多與科技創新及工程相關的課程，調整獎助學金制度，加大對本地中學生
升讀科技範疇的本科生及研究生資助力度。
強化產學研協同創新是推動高新技術產業發展的關鍵。為促進科研成
果轉化，政府致力於完善高校科技成果轉移轉化管理機制和激勵機制，優
化產學研合作中所產生的知識產權歸屬、轉讓條件及利益分配機制，放寬
公立院校教研人員額外收入及擔任企業行政管理機關成員的限制。這些舉
措旨在解決高校與企業合作過程中的制度性障礙，提高科研轉化成功率。
政府還計劃構建重大研發及創新平台，透過配對資助方式，鼓勵本地、內
地及國外科技企業或高新技術孵化器參與重大平台的建設工作，發揮企業
作為創新主體的主導作用。同時，政府力圖深化區域合作，與珠海共建澳
珠產學研科技創新聯盟，完善澳珠產學研合作機制，促進兩地科技資源高
效流動。
在聚焦重點科技領域發展方面，規劃明確了澳門高新技術產業發展的
重點領域，包括集成電路設計、生物醫藥以及數字科技。在集成電路領域， 政
府善用模擬與混合信號超大規模集成電路國家重點實驗室的科研力量， 促進實
驗室的科研成果轉化；在數字科技領域，鼓勵資訊科技企業與高校加強產學研
合作，支持企業探索前沿技術；在醫藥領域，支持本澳高校以及創新主體的科
研成果轉化，研究澳琴臨床醫療數據及生物樣本跨境便利措施。
構建“雙循環”創新發展格局是澳門特區政府的重要戰略。政府積極推
動“雙循環”創新發展格局，一方面利用澳門中葡平台優勢，建設中國與葡
語系國家科技交流合作中心，擴大巴葡科創大賽影響力；另一方面通過前
瞻部署未來科技及“以投帶引”的方式，吸引前沿科技企業落戶澳門。
同時，政府深化與國家科技相關部門的合作，爭取國家資源及項目對澳琴
開放，鼓勵科研團隊及創新主體承接國家項目，進一步融入國家科創體系。
助推傳統產業轉型升級是實現澳門經濟多元發展的重要一環。針對傳
統產業升級，政府採取多項針對性措施。在“科技+旅遊”方面，支持資訊科技
業界利用新型數字科技及視覺特效技術參與政府旅遊項目；在工業領域，通
過“鼓勵企業升級發展補貼計劃”向本澳企業提供融資租賃租金及貸款利息補
貼，鼓勵企業實現設施升級換代、技術革新及現代化轉型；在數字化轉型方
面，推出中小企業後台數字化支援服務，每年協助 100 家或以上的中小企
業進行數字化轉型。政府還致力於提升工業企業管理水平， 通過“標
準及認證綜合支援服務”加深工業企業對國際管理和標準發展趨勢認
知，支援企業按其業務需要考取國際管理認證。在推廣澳門工業產品
方面，政府鼓勵發展“澳門製造”品牌，發揮“商匯館”匯聚、展示及推
廣“澳門製造”、“澳門設計”、“澳門品牌”的平台功能。
推動公用事業和基礎設施現代化是支撐澳門高質量發展的基礎。規劃
強調加強傳統能源與數字化、智能化技術相融合，推動新型基礎設施建設，
構建清潔低碳、安全高效的能源體系。政府計劃通過數字化智能化技術的融合
應用，提升能源系統動態監測、協同運行控制及災害預警水平。在建築業數字
化發展方面，政府加快推動建築信息模型（BIM）及環保組裝件技術等應用
於大型工程，提升工程品質及生產效率。同時，政府將推動綠色建築發展，
引入新型建築技術，降低建築廢物對環境的污染，為生態宜居城市建設奠
定基礎。
區域協同發展戰略是澳門特區政府高度重視的發展方向。澳門特區政
府強調更好發揮粵澳共商共建共管共享的體制優勢，積極探索和推動澳琴
兩地的規則銜接和機制對接。政府將與粵方共同研究並推動制定適用於合
作區的各項法律法規，為合作區與澳門產業聯動發展提供有力的制度保障。在
加快特色產業發展、推動創新要素明顯集聚、促進各類要素跨境流動高效
便捷等方面加強協作，落實澳琴產業聯動發展的重點項目，實現互惠共贏、
成果共享，促進澳門經濟適度多元發展。
綜上所述，澳門特區政府針對高新技術產業及傳統產業轉型升級制定
了全面、系統的產業政策體系，涵蓋科創生態建設、產學研協同創新、重點領
域發展、“雙循環”創新格局構建、傳統產業升級、公用事業現代化以及區域協
同發展等多個維度。這些政策措施的有效實施將有助於推動澳門經濟結構優化
升級，培育新的增長動力，實現經濟適度多元可持續發展的戰略目標。
澳門會展商貿及文化體育產業發展概況與產業政策
（一）發展概況
澳門特別行政區的會展商貿及文化體育產業作為經濟適度多元發展佈
局中的重要一環，近年來呈現出穩步發展的良好態勢。憑藉獨特的區位優
勢、豐富的文化遺產資源以及完善的旅遊休閒配套設施，澳門已逐步構建
起具有鮮明特色的產業發展格局，為經濟結構優化注入新的活力。
在會展業領域，澳門已成功躋身全球國際會議城市的前列陣營。2019
年，澳門位列全球國際會議城市 50 強，在亞太區排名第 12 位，彰顯了其
作為區域性會展中心的重要地位。澳門擁有超過 24 萬平方米的國際性會議
展覽場地以及約 萬間酒店客房，為舉辦大型國際會議與展覽提供了充足
的硬件支撐。澳門會展業表現出顯著的經濟帶動效應，根據《澳門特別行政
區經濟適度多元發展規劃（2024-2028 年）》文本提及，2015 年至 2021 年
期間，澳門會展業的平均帶動效應約為 1:，即每投入 1 元，可帶動 元
的相關消費，這一乘數效應對酒店、零售等行業發展產生了明顯的拉動作
用。澳門以其高質量的會展設施、優質的服務水平以及中西文化交融的獨
特魅力，正成為亞太地區重要的會議、展覽及獎勵旅遊目的地。
商貿業方面，澳門近年來在數字化轉型道路上邁出了堅實步伐。在特
區政府多措並舉推動下，電子商貿應用得以較快普及，企業使用電子商貿
的主動性和意識明顯增強。其中，移動支付的普及程度呈現出快速增長態
勢，2022 年的交易額及交易筆數同比分別上升 %及 %，2023 年首
8 個月則同比分別上升 %及 %，反映出澳門商貿業數字化轉型的深
入推進。截至 2024 年底，澳門受理移動支付的機具及二維碼立牌數量為
108905 個，顯示數字支付設施已基本覆蓋澳門主要商業區域。此外，跨境
電商渠道的全面開通，為澳門產品拓展內地市場提供了重要途徑，符合條
件的澳門製造產品以及澳門企業代理的葡語國家產品可透過跨境電商直接
送達內地消費者，這一“澳門製造”與“澳門代理”雙軌並行的發展模式，充
分發揮了澳門作為中國與葡語國家商貿合作服務平台的獨特功能。
文化產業作為澳門經濟多元發展的重要方向，近年來呈現出穩定增長
態勢。2023 年《文化產業統計》顯示，由“數碼媒體”、“創意設計”、“文化
展演”及“藝術收藏”四個領域所組成的本澳文化產業，2023 年有營運機構
共 2866 間，按年增加 112 間；在職員工增加 %至 13976 名，
而員工支出亦增加 %至 億元。整體服務收益大幅上升 %至
億元，反映其經濟貢獻的增加值總額亦上升 %至 億元。受惠
本地舉辦的演唱會活動明顯增加，“文化展演”的服務收益（ 億元）及增
加值總額（ 億元）按年分別大幅增長超過 2 倍及 倍。澳門豐富的文
化
遺產資源為文化產業發展提供了深厚底蘊，目前澳門共有 159 項歷史建築
被列為“被評的不動產”（文物建築），70 項本地節慶風俗、美食文化、傳
統手藝列入“非物質文化遺產”，受到《文化遺產保護法》的保護，其中11 項
已列入國家級非物質文化遺產代表性項目名錄，成為澳門文化產業的重要
依託。在文化品牌建設方面，澳門已成功打造澳門藝術節、澳門國際音樂
節、中葡文化藝術節、藝文薈澳、hush!音樂會等多項文化品牌盛事， 並設
立“澳門文學館”，進一步增強了城市文化氣氛，塑造了澳門作為文化交流
中心的獨特形象。
體育產業在澳門經濟多元發展中同樣扮演着重要角色。澳門通過舉辦
澳門格蘭披治大賽車、澳門國際馬拉松、WTT 澳門冠軍賽等特色體育旅遊
盛事，將體育賽事與旅遊業深度融合，打造了一系列具有國際影響力的體
育 IP。特區政府注重加強與本地企業、社團和機構之間的合作，以體育作
為平台推動旅遊發展，促進體育、旅遊以至各關聯產業的深度融合，有效
提升了“體育+”模式的經濟拉動效應。澳門獨特的城市景觀與賽事組織經
驗，使其在賽事旅遊這一細分領域形成了難以複製的競爭優勢，格蘭披治
大賽車等標誌性賽事已成為澳門重要的城市名片。
（二）產業政策
會展商貿及文化體育產業作為澳門經濟適度多元發展的重要一環，近
年來在特區政府的政策引導下取得了可觀的發展進步。隨着澳門確立“一
中心、一平台、一基地”的戰略定位，這一產業板塊在推動經濟結構優化、增強
城市文化軟實力方面的作用日益凸顯。
澳門特區政府通過制定一系列戰略性政策措施，致力於將會展商貿及
文化體育產業打造為經濟多元的重要支柱。首先，在會展業方面，政策重
點聚焦於提升澳門作為區域會展目的地的國際知名度與競爭力。政府深化
與國際會展組織的交流合作，組織本地會展業界參與海內外重要商務旅遊
展會，同時加強與會展媒體的合作，積極引進國際知名會展企業落戶澳門。這
些措施旨在強化會展項目的市場化運作，推動海內外知名會展企業落戶澳門，
並鼓勵各方引入市場化資源，共同提升澳門會展業的國際化水平和專業化程度。
澳門會展業朝着專業化方向深入發展。政府向國家商務部、中國國際
貿易促進委員會等內地官方單位爭取更多專業會展活動落戶澳門長期舉辦，
並透過內地行業商協會網絡，推動其會員單位在澳門舉辦各類專業領域的
行業年會。同時，政府聯合本地業界、場館營運方及幸運博彩承批公司，共 同招
攬和競投國際性或區域性的專題會展活動。此外，政策鼓勵幸運博彩
承批公司對會展硬件設施進行優化及擴建，並加強數字技術在會展服務中
的應用，推動會展業朝着綠色低碳方向發展。
在強化會展帶動產業聯動方面，政府促進會展平台與其他重點產業的
跨界融合。會展以及相關產業主管部門、科研機構和業界將共同策劃、引
進及培育高新技術、中醫藥大健康、現代金融等領域的主題會展項目。同
時，深化“以會帶展”及“以展招商”的成效，通過會展平台吸引潛在投資者，
推動“會商旅文體”協同發展，延長參會客商在澳逗留時間，發揮會展對旅
遊業的疊加效應。
在區域合作方面，澳門會展業將與合作區和大灣區建立更深入的合作
關係。政府制訂與合作區相互支持的會展業政策，推動澳門會展企業在合
作區註冊設立公司，推進“一會展兩地”和“一程多站”跨境合作模式。同時，
政府借助會展平台推動重點產業開拓內地市場，加強與葡語國家的會展合
作，促進“一帶一路”建設。
在商貿業方面，產業政策聚焦於推動澳門企業更好地開拓內地市場，
同時發揮中葡平台功能，協助發展海內外電商市場。政府將與內地知名電
商平台合作舉辦大型促銷活動，加強內地與葡語國家產品在海內外電商平
台的品牌建設及推廣。同時，政府將持續優化電商發展環境，完善互聯網
相關基礎設施，構建澳門電商統計數據系統，鼓勵企業應用更多科技工具
提升競爭力與營運效率。為確保電商產業的可持續發展，政府形成系統性
培訓體系，培養更多電商專業人才。在物流方面，政府促進跨境物流提質
發展，支持物流運輸企業在澳門經營國際航空貨運業務，在合作區建設物
流園區，打造大灣區西翼跨境物流集散中心。
文化產業發展是澳門建設“以中華文化為主流、多元文化共存的交流
合作基地”的重要組成部分。政府深挖澳門豐富的文化資源，推動其轉化
利用。通過歷史建築活化資助計劃，推動企業與文化社團合作利用歷史建
築打造文旅消費項目；運用非物質文化遺產資源賦能產業發展，對傳統文
化、節慶、非遺工藝進行品牌塑造及市場營銷；推動文化數字化轉型，提升文
化展示和文旅體驗的科技含量，豐富旅遊發展的文化元素。
政府還發揮藝文盛事的聯動作用，建立更多標誌性展演品牌。通過不
斷優化澳門藝術節、澳門國際音樂節等活動的內容及配套安排，聯動幸運
博彩承批公司，擴大演藝盛事品牌效益。引入更多能增進中外文化交流的
展演項目，突顯“一基地”文化交流平台作用，推出百老匯式演出季，吸引
外地旅客來澳觀演，打造“演藝之都”。各幸運博彩承批公司也將根據博彩
經營批給合同，投資開發更多高質量文化項目，促進文化、文產、文旅的融合
發展。
在影視產業方面，政府透過資助計劃推廣澳門影視作品，定期舉辦國
際短片節，構建能突出本地發展優勢的國際影視交流平台，並透過資助計
劃吸引外地影視團隊到澳門取景，促進“影視+文旅”發展。同時，政府將打造
更多文化創意新地標，為本地文創服務及產品提供展示機會及銷售平台，擴
大區域性交流合作，推動文創企業融入各產業領域。此外，政府充分
發揮中葡文化交流平台作用，拓展文化產業發展空間，推動文化展演機構
向市場化轉型，加強本地文創品牌的商務配套與支援服務。
在體育產業方面，政府將結合體育、旅遊和文化元素增強體育盛事的
品牌效應，建立鮮明的“體育之城”形象。利用第十五屆全國運動會推動跨
界融合，吸引全國頂尖運動員及內地旅客來澳，提升“體育+”拉動效應。與幸運
博彩承批公司配合，引進更多高水平的國際性體育賽事，加強體育盛事活動與文
創產業聯動，透過大型體育賽事為本澳文創產業提供展示平台，推動企業發展
更多體育休閒項目，延伸恆常體育賽事內容及周邊活動， 打造多元體育產品。
高等教育的高質量發展是支撐會展商貿及文化體育產業發展的重要基
礎。政府將通過制度建設和政策引導，推動高校產學研融合，加強區域合
作，開設更多與澳門產業相關課程，提高澳門高等教育的國際認受性。同
時，政策支持本澳高校以大灣區為主要抓手，與合作區為主平台，開展高
水平科研創新和產學研合作。此外，政府還將積極開展各類研學活動，以
學習、升學、考證、比賽為目的，吸引各地青年學生及其家長選擇澳門作為交
流學習的目的地，塑造“教育之城”形象。
綜合而言，澳門特區政府推出的會展商貿及文化體育產業政策體系全
面而系統，旨在充分發揮澳門獨特優勢，推動產業結構優化升級，促進經
濟適度多元可持續發展。未來五年，隨着這些政策措施的有效實施，會展
商貿及文化體育產業將成為澳門經濟新增長點，進一步豐富世界旅遊休閒
中心內涵，提升澳門國際形象和影響力，為澳門長期繁榮穩定奠定堅實基
礎。
意見及建議
構建彈性韌性的產業體系
面對單一產業結構的脆弱性，澳門需要構建更具彈性和韌性的產業體
系。這不僅意味着發展多元產業，更需要塑造產業之間的有機聯繫，形成
互補性強、抗風險能力高的產業生態系統。
首先，應強化“1+4”產業結構內部的聯動性。在綜合旅遊休閒業方面， 需
進一步提升非博彩元素比重，發展高端商務旅遊、醫療旅遊、文化旅遊等
新業態，推動傳統博彩業向現代綜合休閒產業轉型。
其次，應深化產業間的協同發展。推動會展業與旅遊、貿易、金融的深度
融合，打造“會展+”綜合服務平台；促進金融業與實體經濟深度結合， 探索旅
遊金融、文創金融、健康金融等特色金融產品；推動中醫藥產業與大健康產
業、生物科技產業的協同創新；加強文創產業與數字經濟、旅遊體驗的融合
發展。
第三，應前瞻性佈局新興數字產業。把握數字經濟發展機遇，重點發展數
字內容、智慧旅遊、數字金融、遠程醫療等低空間依賴、高價值創造的數字產
業。可借鑒新加坡數字經濟發展經驗，制定澳門數字經濟發展戰略，
建設數字產業園區，吸引國際數字經濟企業落戶澳門，形成具有全球競爭
力的數字產業集群。
第四，應建立產業韌性評估與預警機制。定期開展產業結構韌性評估，
識別關鍵風險點和脆弱環節；建立產業衝擊應對預案，提前佈局替代產業和替
代市場；設計產業緩衝機制，如產業風險補償基金、特殊時期產業扶持政策等，
增強產業體系的自我修復能力。疫情期間，新加坡通過“韌性預算”和產業轉型
支持計劃，有效減緩了疫情對經濟的衝擊，這一經驗值得澳門借鑒。
優化產業政策工具與實施機制
有效的產業政策需要多元的政策工具和高效的實施機制予以支撐。澳
門產業政策工具和實施機制的優化可從以下幾個方面着手：
第一，豐富產業政策工具箱。除傳統的財政補貼、稅收優惠外，還應加強
金融支持、政府採購、技術標準等間接政策工具的應用。可設立澳門產業發展
投資基金，採用市場化運作模式，重點支持戰略性新興產業；實施政府首購和
訂單支持政策，降低新興產業市場開拓風險；建立知識產權保護和運用機制，
激勵企業創新；完善產業標準體系，提升產業品質和國際競爭力。
第二，創新產業空間治理模式。充分利用深合區等拓展空間，建立“小政
府、大市場”的產業空間治理模式。可推動“澳門園區+橫琴飛地”模式， 在橫琴建
設澳門特色產業園區；創新跨境要素流動機制，實現人才、資金、
技術、數據等要素的高效流動；探索“一區多園”模式，在大灣區內建設澳
門產業合作園區，形成產業梯度轉移格局；推動虛擬產業空間建設，發展
數字經濟和平台經濟，突破物理空間限制。
第三，完善產業政策法律保障。應加快產業法規體系建設，為產業多元提
供法律保障。重點制定《產業促進法》、《創新驅動發展條例》、《中醫藥產
業發展條例》等法律法規；理順澳門與內地法律銜接機制，為跨境產業合作提
供法律支持；完善知識產權保護法律體系，強化創新成果保護； 健全產業標準
制定和認證機制，推動澳門標準與國際接軌。
塑造可持續與普惠的產業生態
產業發展不僅要追求經濟效益，還應兼顧社會公平和環境可持續，構
建普惠共享的產業生態。在這方面，澳門可從以下幾個方面着手：
第一，加強產業發展的社會普惠性。實施中小企業成長計劃，支持本地中
小企業參與產業多元；推動大型企業與中小企業協同發展，構建大中小企業融
通發展生態；探索“產業+就業”模式，確保產業發展成果惠及廣大居民。
第二，推動數字賦能產業轉型。實施“數字澳門”戰略，推動數字技術與傳
統產業深度融合；發展智慧旅遊、智慧金融、智慧醫療等新業態；建設數字產
業公共服務平台，降低企業數字化轉型成本；培育數據要素市場， 促進數據資
源優化配置。
第三，構建產業文化支撐體系。塑造開放包容、鼓勵創新的產業文化氛圍；
弘揚企業家精神，激發創業創新活力；推動職業教育與職業精神培養相結合，
提升勞動者職業素養；發揮澳門中西文化交融的優勢，培育具有國際視野的產
業文化。
第八章 澳門中小企業發展政策
澳門特區政府通過多方面的政策支持中小企業發展，主要包括財政支
持、資金補助、稅務優惠、技術研發資助、創新和孵化支援、市場開拓和人力
資源培訓等多方面措施，旨在為中小企業創造良好的發展環境，促進中小企業
的增長和競爭力，促進經濟的多元發展和可持續增長。
歷史背景與政策概況
中小企業基本概況
一般來說，中小企業是以企業規模（即員工人數）為界定標準，是與大 企
業相對應的概念。在通常情況下，世界各國和地區都會根據實際情況制 定自身
的中小企業標準，以整體掌握中小企業的情況，適應宏觀管理決策 的需求。同
時，中小企業標準釐定後，也有助於制定中小企業扶持政策，達 成“充分發揮中
小企業在發展國民經濟和穩定社會中的特殊地位和作用， 促進中小企業發展，改
變中小企業在市場競爭中的弱者地位”47的政策目的。
根據澳門“中小企業援助計劃”等中小企業輔助計劃的相關法規規定， 澳
門中小企業是指由自然人或法人商業企業主經營並符合下列全部要件的 企
業：（一）已為稅務效力而於財政局進行登記；（二）工作人員不超過一
47 白林：《中外中小企業界定與發展模式的比較》，《經濟社會體制比較》2008 年第 2 期，第
159-163 頁。
百人；（三）上項所指工作人員須在澳門特別行政區執行有關工作。由此可
見，“員工總數不超過 100 人”是釐定澳門中小企業規模的核心標準。
契合澳門作為微型經濟體的特色，澳門的企業多數是規模較小的企業，
因此，澳門中小企業數量佔澳門企業總數相當高的比重。根據澳門財政局統計
的資料，按照國際上中小企業的定義，1-499 人以下的企業為中小企業， 2012
年澳門的中小企業總數為 55309 家。佔企業總數的 %，500 人以上的企
業僅佔企業總數的 % 4。以旅行社為例，根據澳門統計暨普查局的資料，
2023 年澳門共有 177 間，其中 10 名員工以下的旅行社有 109 間，佔
%；10-29 名員工的旅行社有 47 間，佔 %；30-49 名員工的旅行
社有 7 間，佔 %；50 名及以上員工的旅行社有 14 間，佔 %。另一
方面，澳門中小企業的就業人數也十分可觀，根據學者的研究和推算，2012 年
澳門中小企業的就業人數為 19. 85 萬人，佔就業總數的 58% 4。可見，從企
業數量和就業人數看，澳門中小企業在澳門經濟上有着支配性的影響，中小
企業的發展對促進澳門經濟適度多元、穩定居民就業都有着非常重要的作用。
澳門中小企可分三類：小型餐飲業、零售業、服務業等。餐飲業包括中西
式的酒樓餐廳以至飲品咖啡店；零售業包括了超市、便利店，按政府統計還有
街市及路邊攤檔；服務業形式眾多，如小賓館、美容按摩院、舞蹈健身學校、
補習社等。澳門經濟結構中的“二元”特色充分表現為大量存在
48 郭永中：《澳門中小企業的發展與挑戰》，《廣東行政學院學報》2013 年 8 月，第 87-91 頁。
49 郭永中：《澳門中小企業的發展與挑戰》，《廣東行政學院學報》2013 年 8 月，第 87-91 頁。
的小企業。綜合統計資料及相關描述，中小企業數量約佔企業總體九成；
產值上，以 2022 年計，僅零售、飲食兩個行業佔 GDP 比重約 10%，若加
上單列計算的工商服務業(佔 %)、不動產業(佔 %)、運輸倉儲及通
訊業(佔 %)、酒店業(佔 %)，它們之中很大部份都屬中小企業，則所佔
比重更大。
正因如此，中小企業經營與總體經濟息息相關，對消費總額形成、滿
足市民生活需要方面尤有影響。因此必須重視中小企業的發展政策，對政
策施行和成效要跟進調查分析，並加以改進。
近年推行的中小企業政策
由於中小企業在澳門經濟結構中佔據重要地位，回歸以來，澳門特別
行政區政府一直高度重視並持續完善中小企業扶持政策。澳門中小企業及
初創企業扶持政策包括：資助、補貼及擔保（如《中小企業援助計劃》、
《中小企業信用保證計劃》、《中小企業專項信用保證計劃》、《青年創業援
助計劃》、《企業融資貸款利息補貼計劃》、《中小企巨災財產保險資助計
劃》、《鼓勵企業升級發展補貼計劃》、澳門科學技術發展基金《企業創新研
發資助計劃》、澳門科學技術發展基金《企業產學研配對資助計劃》、澳門科
學技術發展基金《重點研發資助計劃》）；咨詢、支援及能力提升
（如《本地中小企採購合作計劃》、《特色店計劃》、《2024 中小企業數
字化支援服務》）；稅務扣減（如課稅收益扣減、免稅）；融資貸款渠道（如
協助經營困難的中小企紓緩資金壓力）；其他支援及扶持政策（“北區玩
樂尋味”系列活動、“花薈北區”、“周末北區消費大奬賞”、“酷玩澳
門”、“澳門心喜遇”、“全城消費大奬賞”）。相關政策措施已在文後附表中以
表 6 顯示。
2003 年以來，特區政府先後推出多項扶持中小企業的計劃，包括“中
小企業援助計劃”、“中小企業信用保證計劃”及“中小企業專項信用保證計
劃”等，透過提供免息貸款及信用保證，紓緩中小企業的經營及融資壓力。
（一）中小企業援助計劃
2003 年 5 月，為因應當時的社會經濟情況，澳門特區政府推出“中小
企業援助計劃”，提供免息的財務援助，以舒緩當時受 SARS 事件影響的商戶，
並支持中小企業改善經營環境及提升營運能力。隨後，澳門特區政府不斷
完善該計劃，分別於 2006 年、2009 年、2012 年、2017 年及 2020 年對計
劃內容進行修訂。修訂內容包括提高援助金額上限、適度放寬申請援助資
金用途、簡化申請程序，並向已全部償還援助款項的合資格企業提供二次
援助機會。目前，該計劃的援助款項金額上限為 60 萬澳門元，最長還款
期為 8 年，援助資金用途廣泛，企業可用援助款項購置營運所需設備，為
營運場所進行翻新、裝修及擴充工程等。
根據澳門經濟局的統計資料，自計劃實施以來至 2019 年，中小企業援
助計劃的申請宗數為 11,782 宗，批準宗數為 10,430 宗，批準金額約為
億澳門元。2020 年至 2024 年，從疫情開始至疫後期間，該計劃累計
申請宗數為 9,714 宗，批準宗數為 7,268 宗，批準金額約為 億澳門元，
期內三
者分別佔整體的 45%、%及 45%。以上數據反映從疫情到疫後時期，該
計劃對扶持澳門中小企業經營起到一定作用 50
