第十八章
政府间财政关系
财政分配关系的构成
国家与国有经济单位之间
社会主义财政分配关系的主体
国家与非国有经济单位之间
越来越重要的组成部分
国家与行政事业单位之间
最重要的财政支出分配关系
国家与个人之间
所有财政分配关系的本质关系
国家与农民之间
社会主义财政分配关系中极其重要的一环
中央与地方之间的分配关系
全部财政工作的核心就是如何处理好上述分配关系
国家和国有经济单位之间的分配关系
社会主义财政分配关系的主体
最重要的参与者
财政收入最主要的缴纳者
财政支出的重要的接受者
最难处理的分配关系
国家所有与企业本质属性的矛盾
放弃国有属性：全部、个别、局部
放弃企业属性：机关或事业单位
有机结合：两权分离、产权改革
产权制度改革是主要选择
处理国家与国有经济分配关系上形成的共识
国家必须通过国有经济保持对经济运行的控制力
必须为所有经济成分创造公平的竞争条件
国家以两种身份参与国有经济纯收入分配
国有经济单位拥有全部法人财产权
总体上讲国有经济单位财政负担高于非国有经济单位
处理国家与国有经济分配关系上形成的共识
国家必须通过国有经济保持对经济运行的控制力
必须为所有经济成分创造公平的竞争条件
国家以两种身份参与国有经济纯收入分配
国有经济单位拥有全部法人财产权
总体上讲国有经济单位财政负担高于非国有经济单位
国家与行政事业单位之间的分配关系
总体上是单向流动关系－财政资金流向行政事业单位
国家财政与行政单
位之间的财政关系
全额保障型
（相对于合理资金需求）
行政机关的“产品”
属性是公共物品
两点具体要求
行政机关除按规定收取少量规费外，
不许擅自收取任何其他费用—权钱交易、
寻租设租---腐败的本质定义
国家财政必须保证行政机关合理的资金
需求，否则会导致两个不良后果（P65）
国家与事业单位之间的分配关系
事业产品属性不同，具体分配关系也不同
全额保障型
事业产品属
纯公共物品
比如义务教
育，基础性
科学研究等
部分保障型
事业产品属
混合物品，
比如高等教
育等。
不予保障型
事业产品属
私人物品，
比如一般性
图书、报刊
等。
事业体制改革的总趋势是增强其市场属性
国家与个人之间的分配关系
个人是财政分配的终极主体
作为财政收入缴纳者
目前比重较低，但未来会不断升高
收入水平上升
收入差距扩大
纳税意识增强
征管水平提高
税制结构调整
个人也是财政支出的重要接受者
构成项目和功能
对公务员工资
“高薪养廉”的评述
国家与农民之间的分配关系
该分配关系的重要性之所在
农民人口众多---58％，基本决定事物的状态
农民整体上比较贫穷---人均纯收入和城乡差别
农业和农产品的基础属性
需求巨大
没有弹性
一个生产周
期内，供给
缺乏弹性
蛛网型
市场
基础产品
连锁反应
国家与农民之间的分配关系的内容
农民上缴财政收入
直接方式：
农业税
比重与评述
我国已经取
消延续2600
多年农业税制
度
间接方式：剪刀差
概念和图示
低价销售
农产品
工业产品
低成本
高价购买
工业品
工业企业
高收入
对“剪刀差”的评述
农业财政支出
直接用于农民或
农业生产的支出
间接服务于农民或
农业生产的支出
最新支农举措
中央与地方之间的分配关系
一、政府间财政关系的基本理论
中央与地方的财政关系涉及如何划分财政收支和财力权力。
西方的联邦财政制作为处理政府间财政关系的一种规范制度，强调各级政府在财政职能和收支上有一定的独立性和自主性，其主要包括：
不同级别政府的作用、收支如何在各级政府间进行划分以及政府间的补助等一系列内容。各国在分析方法和细节上存在争议，但对这些内容有着类似的观点，为各国建构合理的政府间的财政关系提供了理论基础。
一）政府间的职能分配
主要考察配置职能、分配职能以及 稳定职能应该如何在各级政府间分配，才能保证这些职能的有效执行。
1.稳定职能
多数经济学家认为宏观经济的稳定职能应主要为中央政府所承担，但地方政府能否有能力使用稳定经济的各种政策工具。
1）货币政策：所有国家货币制造和销毁权都由中央政府掌握，地方政府不能通过使用货币政策来实现经济稳定的目标。
2）财政政策
经济的开放性和市场的流动性限制了地方政府使用反周期财政政策工具的能力。
如果某地方政府单独使用扩张性财政政策，通过减税或增加政府开支刺激本地区经济发展，结果新增的购买力会大量地用于对其他地区商品和劳务的购买，即形成了大量的进口漏损（Import Leakage）,而财政政策对本地区的收入和就业影响很小。中央政府执行扩张性财政政策会降低进口漏损程度。
稳定经济的财政政策需要政府的预算周期性地发生赤字或盈余，即经济衰退时期，扩大政府开支，减少税收，以扩张经济，因而形成财政赤字；相反会形成财政盈余。而地方政府更多地使用平衡预算，保持财政收支大体平衡。
3）以邻为壑政策（Begger-thy-neighbour Policies）
在使用传统的货币政策和财政政策稳定经济的作用都不大的情况下，地方政府若要承担起稳定经济的只能，要么给予新进入该地区的企业以低息贷款和税收优惠，吸引资金和企业进入。但这种政策从整个国家看，就带有以邻为壑特征，并没有扩大整个国家的就业量和产出，相反极易形成各地区间的税收竞争，扭曲资源的配置。
由此，地方政府稳定经济的能力较小，中央政府有着广泛的货币政策和财政政策工具，应该承担宏观经济稳定的主要职能。
2.分配职能
有人认为收入分配是全国性目标，即人们不仅关心本地穷人收入状况，也关心其他地区穷人收入状况，应该有全国统一的标准，由转移支付承担收入分配职能。
有人认为人们更关心本地穷人的状况，不同地区对收入公平程度的偏好是不同的，若以分权的形式由各地方政府在各地分别进行收入再分配，则可以满足各地的不同偏好，提高社会福利。
3.资源配置职能
多数经济学家认为，公共产品的提供模式是个较分权的模式，地方政府应该承担起资源配置的主要职能。
1）奥茨(Wallace )的分权理论。通过系列假定，将社会福利最大化表述为一个线性规划，并求得资源配置处于社会福利最大化时的一般均衡模型。在分析这个模型附加的限制条件时发现，在等量提供公共物品这个限制条件下，某种公共品由地方政府提供优越于中央政府“关于改物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是地方政府来说都是相同的---那么，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效的多。”
2）最佳政府规模
大多数地方性公共产品只是准公共产品（如道路公园），其受益范围有一定地域限制，增加一个消费者虽然不减少原有消费者的消费量，但会影响消费质量，即增加拥挤程度。人们一般是不喜欢拥挤的，所以拥挤对居民说，是一种成本。
随着该地人数增加，新增一个人带来的边际拥挤成本就会越来越大，人数超过一定数量后，消费质量的下降更明显。因此在既定的公共产品和劳务提供水平下，地方政府的规模有一定限度。
关于政府最佳规模的决定
边际成本 MC
E
MR
O N 人数
图解
MC---新增一个居民给某社区带来的边际拥挤成本，随着人口增加而上升；人口的增加又会给该地区带来好处，让更多的人分担公共产品的提供成本，从而降低人均承担的成本；MR---增加一个居民给社会带来的边际收益，随着人口的增加，新增一个人所能带来的边际收益是下降的。
MR与MC交点E决定的人数规模即为最佳规模。因为此时新增一个人所带来的边际拥挤成本正好等于边际收益，社区净收益最大。若继续进入，给社区造成的成本必然会大于其所带来的收益。
3）蒂博特模型（Tiebout Model）资源配置效率的实现
分权模式比集权模式更有效率，该模型认为，消费者投票人（Consumer-voters）会在众多提供不同公共劳务水平的社区中进行选择，寻找一个劳务提供水平及税收负担符合其要求的社区居住，因而具有相同偏好的人会居住在同一区域里。
这样，人们通过以足投票（Voting with their feet）的方式，显示了自己对公共产品的消费偏好，为社区管理者提供了一种类似私人产品市场价格的信号；而社区管理者则会像私人厂商一样对该信号作出反应，力图以最低的税收成本向具有相同偏好的居民提供一揽子公共产品和服务，否则居民将从该区退出。
这样通过居民和社区的共同活动实现了资源的有效配置。
4）特里西（Ricard ）偏好误识理论
他认为由于信息不完全，中央政府在提供公共产品过程中存在这失误的可能性，由地方政府提供公共产品存在着某种优越性。
因为地方政府了解本地区居民的偏好，而中央政府了解的居民的消费偏好则是一个随机变量，提供公共产品时则会发生偏差。
社会是风险回避型的，厌恶风险的社会心理也偏好让地方政府提供公共产品。
5）以足投票理论
该理论回答了人们自愿集中在一个地方政府周围，要求其为大家提供最低的福利问题。
人们总是在全国寻找地方政府所提供的服务与征收的税收之间的精确组合。蒂博特根据个人效益最大化假定，认为个人要在迁移偏好和迁移边际成本与边际效益之比相等时，即这种组合使自己的效用达到最大化，才会停止寻找最好的地方政府的努力。这种过程叫做以足投票。
由于人们从公共产品成本高的城市流向成本低的城市，地方之间的成本差别则不会太久，从而整个社会达到福利极大化。
6）影响分权模式实现资源配置效率的因素
分权体制有助于提高资源配置效率，但在实际经济生活中，仍存在着许多地方政府无法单独解决的问题，主要有：
一是外溢性。地方政府提供公共产品的收益或成本往往会外溢到辖区以外，因为政治边界的形成是历史政治多因素的结果，地方政府在决定公共产品的供应量时仅仅考虑辖区内的边际成本等于边际收益。
二是规模经济。有些公共产品的生产具有显著的规模经济特征，即大规模的生产可以降低单位成本，各地方政府分别提供这类产品则会因为达不到一定规模而增大了成本，降低效率。
三是财政效率。资源配置的效率原则要求，要素应从边际产出效率低的地区流入产出率高的地区，用收入的形式表示，则是从低收入地区移向高收入地区。因为同一级别的不同政府财政能力、财政需求不同，向其居民提供不同的净财政收益（指居民从公共劳务中得到的收益减去他所负担的税收成本后的收益）也会有差异，这就使人们的移居并非仅以劳动生产率高低为标准，而是力求移居成本=移居后的收入增加额+净财政收益的增加额，这违反了效率原则。
4.支出的划分
一些经济学家并不是将财政职能在各级政府间作出绝对清晰的划分，奥茨认为“联邦制更像一个合作性企业，各级政府的行为间有着相互的影响”。
根据事权与支出相对应的原则，政府间职能形式的确定，为支出的划分确定了基本框架。
中央政府应该承担旨在进行宏观经济调控、收入再分配的支出、提供受益范围覆盖全社会的商品和服务；地方政府应该负责一些地方性公共服务及管理的支出。
二）收入在政府间的划分
收入在政府间合理划分主要是指政府间分税和税种的划分，并以此为基础建立起一套有效的税收体系，以保证各级政府职能的发挥。出于效率与公平，多数人认为，与地方税相比，中央政府的税收更有效率，因此主轴税收体系应采取比较集权的形式。
1.政府间分税的基本原则
政府间分税的根据主要是各级政府对各税种的征收能力及效率。
1）属于中央财政的税收：
一是流动性税基的税种。中央征收该类税收可以在全国范围内形成统一的税收标准，避免了税基向低效率地区的流动及税收竞争的出现，提高资源配置效率及税收效率。
二是具有累进性的收入再分配的税种。所得税由全国范围统一征收，形成统一累进税率，能够使之成为转移支付进行收入再分配的有力工具，地方征收则会形成居住地选择上的扭曲，阻碍政府再分配职能的实现。
三是那些税基在全国范围内分布不平衡的税种。这类税若由地方政府征收，则会引起各地财政收入的极大差异，影响地方政府财力的平衡。
四是与稳定国民经济有关的税种及收入易发生周期性波动的税种。如个人所得税和公司所得税具有自动稳定器的功能，有利于宏观经济稳定，应该归中央征收。
五是在税收体系中占主要地位、收入比重较大的税种。
六是产地型产品税（origin type product tax）的税负极易转嫁，征自某一地生产者的税收可以通过提高销售价格转嫁到其他地区的消费者身上，由此会产生该地区的公共支出成本由其他地区居民分担的不合理现象，因此不宜地方政府征收。
2）属于地方政府的税收
对完全不流动的要素所课征的税收；终点型产品税（estimation type product tax）不易转嫁，可以由地方政府征收。
受益型税（依受益原则征收的税）和使用费在各级政府都适当的加以使用。
各级地方政府的税收应该是在经济循环中处于稳定的税收。
可见大部分税种应该由中央政府掌握。而且中央政府统一征管可以降低税收成本。
2.政府间税种的划分
个人所得税为中央税，中央政府进行收入再分配及宏观经济稳定的重要手段；
企业所得税，收入不稳定且税基分布不平衡，发达地区税基大，加上企业跨地经营需要协调，为中央征管；
增值税、消费税，税基流动性大且分布不平衡，差别的税率易形成生产和交易价格的扭曲，应该由中央政府统一征管，使之成为产业结构调整的工具；
资源税为中央税，因为其税基分布不平衡，自然资源分布不平衡，易造成地方财政能力不平衡；
营业税、零售税等可以由于地方政府征收。为了避免跨地购物，应在各地区保持一致的税率。
非流动性税基的税收，如土地税、房产税等，是地方政府的主要税种
3.税基分享
税基分享的主要方式：
某种税基分别设置中央税和地方税，两套税制共同征收；
某一税基只设置中央税，地方政府通过在中央税税率上附加一定的比例或附加费的形式分享；
只设一种税，由一级政府进行征管，征得的收入在中央和地方政府之间分享。
后两种比较可取，但在实际运行中，各国做法不一。多数国家把关税归中央，财产税归地方，其他税既有归中央的也有归地方的也有两级兼征的
二、 政府间转移支付制度
一）政府间转移支付的概念
财政资金在政府间无偿转移
不同于政府对企业、个人的转移支付
纵向转移支付
上下级政府间财
政资金无偿转移。
实际中一般多指相
邻的上级政府对下
级的财力支援。
主要内容
横向转移支付
同级政府间财政
资金的无偿转移。
实际中一般多指富
裕地区对贫穷地区
的财力支援。
政府转移支付的必要性
中央政府向地方政府的转移支付主要是解决两个财力不平衡的问题：
一是纵向财力不平衡。由于地方政府的财源不足以满足其支付的需要，需要中央政府的拨款；
二是横向不平衡。由于地区之间用自有财源满足支出需求的能力不同，财政能力差 的地区获得的中央政府的补助。
还为了解决公共项目由于外部效应而不能在地方上得到足够投资问题。
二）政府间转移支付的种类或形式
现代市场经济中，财政分权下，中央对地方财政的调控主要通过中央对地方财政的拨款制度（我国又称为中央政府对地方财政的税收返还与转移支付制度）来实现的。
根据地方政府使用补助时自主权的大小，分为一般补助（general grant）或无条件补助（unconditional grant）与条件补助（conditional grant），条件补助分为专项补助（categorical grant ）和配套补助（matching grant）。
各种补助的发放条件和使用条件的不同，使补助的政策效果也不同。
二）政府间转移支付的形式
一般性转移支付
中央政府对资金的使用方向不做任何规定，也没有任何附加条件，地方政府有权自主决定补助的使用方式。是中央政府为均衡各地方政府的公共服务水平而实施的补助。－－服从公平原则。
专项转移支付
指中央政府根据经济发展和宏观调控的需要对地方政府给予的特定用途的补助。即对所拨出的资金规定了使用方向或具体用途的转移支付方式－－服从效率原则。
配套补助
在发放时则规定地方政府必须拿出一定比例的自有资金与补助资金共同使用。
一般性转移支付
M公共品
N公共品
O
M1
N1
M2
N2
地方财政提供两种公共品M和N。转移支付前的预算线为M1N1。上级拨付一般性转移支付，不规定资金用途。转移支付后地方财政预算线平移至M2N2。两种公共品的比例不发生变化。
有条件专项补助
M公共品
N公共品
O
M1
N1
M2
N2
地方政府原预算购买M1N1产品，上级政府要求增加N产品购买，如果是无条件帮助，金额则为M3N3-M1N1，若只增加N产品购买，则补助金额为M2N2-M1N1，因此政府可以节省补助资金。
有条件不封顶配套转移支付
M公共品
N公共品
O
M1
N1
N2
M1N1是原预算线。上级拨付的转移支付款项只能用于提供N公共品，从而使新的预算线为M1N2。因此，在M公共品提供数量不变时，N公共品可以提供更多的数量。
有条件封顶配套转移支付
M公共品
N公共品
O
M1
N1
N2
M1N1是原预算线。上级拨付的转移支付款项只能用于提供N公共品，从而使新的预算线为M1N2。但上级政府补助一定，超过不补， M1N2所以线会下折。
三）转移支付不同方案的比较
1.共享税
2.公式拨款
3.补贴税款
4.专项拨款
5.不同方案比较
四）我国转移支付制度及其完善
现行一般性转移支付
办法的基本内容（略）
我国现行转移支付制度的完善
转移支付数额的确定
不能全部规范地计算
传统的基数法大量存在
应积极推进地方
转移支付制度的建立
应积极推进转移
支付的制度化建设
三、我国政府间财政关系的演变
财政体制是处理各级政府间财政关系的一种制度安排，是中央与地方的利益关系在财政领域的具体反映。建国后，我国财政管理体制经历过多次变动，总的趋势是根据统一领导、分级管理的原则，由高度集中的管理体制逐步过渡到实行各种形式的在中央统一领导下的分级管理的体制。且与当时的政治、经济形势及其发展变化的需要是相适应的。
1.建国初期
新中国面临这生产停顿、职工失业、通货膨胀等残破不堪的经济局面，只能实行高度集中的财政管理体制，是把国家收入和支出的支配权集中在中央，即统收统支。
2.一五时期
我国从恢复国民经济开始转向有计划大规模经济建设的时期，与国民经济发展变化相适应，财政下放了权限，实行中央省市和县市三级财政。把地方收入划分为：地方固定收入、固定比例分成收入和调剂收入；支出按照企业、事业和行政单位的隶属关系，划分为各级财政支出范围。
-1959年
经济管理体制的中心是扩大地方的权限。财政管理体制也相应做了改革，及中央企业下放给地方，收入归地方，支出也相应地下放，实行以收定支，确定收支比例、5年不变，但只执行了1年，而后改“总额分成，1年1变”的做法。
-1966
1961年中央实行了巩固调整充实提高的方针。与此相适应，对财政管理体制做了必要的改进，主要采取集中财政，加强财政管理，强调全国一盘棋、上下一本帐。
5.十年动乱时期
国家的经济管理、财政管理处于班级或、半无政府状态。1971年开始实行企业下放，财政收支大包干。企业大幅度下放后，中央各部几乎没有直属企业，而地方又没有办法把这些大企业管好。
-1984年
从1980年起我国实行划分收支、分级包干（分灶吃饭）的财政体制。其主要内容是：按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方财政的收支范围，中央所属企业的收入、关税收入和中央其他收入作为中央财政的固定收入；中央的基本建设投资、中央企业的流动资金、国防费、中央级的事业费等由中央支出；地方所属企业的收入、盐税、工商所得税和地方其他收入作为地方财政的固定收入；地方的基本建设投资、地方企业流动资金、地方各项事业费及行政费等，由地方财政支出。后来把划分收支、分级包干改为总额分成、比例包干。
划分收支、分级包干财政体制特点：
由过去全国一灶吃饭改为分灶吃饭，地方财政收支平衡也由过去中央一家平衡改为各地自求平衡；
各项财政支出不再由中央归口下达；
包干比例和补助数额改为一定5年不变。由于做到了财权、事权统一，收支挂钩，所以分灶吃饭更好地调动了地方的积极性
划分收支、分级包干执行中的问题：
中央财政的负担较重，收支难以平衡，没有充分考虑到在中央与地方财力分配上中央要有适当的集中；
财政体制改革与经济体制改革没有同步进行，而是先行一步；
实现此办法后，一些地方为了争取财源而盲目建设，从而影响了整个国民经济效益。
-1993年
1）大部分地区实行划分税种、核定收支、分级包干的财政体制，基本上按照利改税第二步改革后的税种设置，按隶属关系划分中央财政收支与地方财政收支，根据地方的收支基数，计算确定地方新的收入分成比例和上解、补助数额，一定五年不变；
2）福建、广东两省实现大包干体制。公务员决定从1980年起福建实行划分收支、定额补助、五年不变；广东实行划分收支、定额上交、五年不变体制；
3）在财政收支方面，除中央直属企业、事业单位的收支和关税划归中央外，其余收支均由地方管理。划分税种、核定收支、分级包干的财政体制调动了地方的积极性，但也存在一些问题，主要是收入较多、上交比例大的地区组织收入的积极性不高，个别地区甚至出现收入下降的情况。因此，从1988年起国务院对收入上交较多的省市，实行财政包干、一定三年不变的办法，以便进一步调动这些地方的积极性。
年后分分税制财政体制
跨度长，期间经历了统收统支、总额分成、分级包干等多个历史阶段。我国财政体制演变的基本趋势是，从50年代的高度集中，到70年代以集中为主、适度下放财权的类型，到80年代的地方分权为主、放权让利的类型，到90年代的分税制财政体制。
四、我国分税制及改革
概念
广义：确定国家各级政权之间以及国家与国有企事业单位之间财力支配权限的根本制度。
狭义：即国家预算管理体制，指全部财政资金如何分配与各级政权之间的根本制度。
实质
国家各级政权之间的物质利益关系问题。具体表现为两种关系：
1.集权与分权的关系
2.“条条”与“块块”的关系
1、财政管理体制的概念
国家各级政权之间
预算管理体制的内容构成
财力分配比例
财政收支范围
收支联系方式
分配办法适用期限
财
力
分
配
比
例
全部财政资金如何分配
于各级政权之间
预算体制中最
基本的问题
分配原则是财权与事权
相统一
中央财政应占
据主导地位
财
政
收
支
范
围
将所有财政收支项目或内容
在不同层次之间加以划分
财力分配比例
具体化
覆盖面广泛、数额大、关系全局的项目归中央；
数额较小、与地方经济密切相关的项目归地方。
收支联系方式
各级财政组织的收入与
安排的支出之间是否存在有
机联系（主要是地方财政）
收支挂钩：
总额分成、
分税制、
定额补助等
收支脱节：
统收统支
体制等
分配办法适用期限
具体的财政体制类型和
分配办法有效期限的长短。
过于频繁，
不利于调动
地方理财积
极性，助长
短期行为，
如一年一变
相对稳定一
段时间，有
利于地方统
筹安排和财
源培养。如
五年不变。
收支联系方式
各级财政组织的收入与
安排的支出之间是否存在有
机联系（主要是地方财政）
收支挂钩：
总额分成、
分税制、
定额补助等
收支脱节：
统收统支
体制等
分配办法适用期限
具体的财政体制类型和
分配办法有效期限的长短。
过于频繁，
不利于调动
地方理财积
极性，助长
短期行为，
如一年一变
相对稳定一
段时间，有
利于地方统
筹安排和财
源培养。如
五年不变。
2. 分级预算管理体制的理论依据
在维护中央统一领导的前
提下，各级预算相对独立、
相对稳定、具有法律规范性
的预算体制类型。
1）政权结构的层次性
决定了分级财政体制的必要性
多层政权结构，各级政权事
权的相对独立性，使分级预算
体制具有了必然性。
2）公共物品层次性决定了分级财政体制的必要性
根据受益范围
全国性
公共品
地方性
公共品
必须分级提供
1.如地方政府提供
全国公共品，不足；
2.如中央提供地方
公共品，福利损失。
Q
P
O
S
D1
D2
P0
Q1
Q2
Q3
中央提供地方公共
品造成的福利损失。D1区
需要Q1，却只能得到Q3；
D2需要Q2，也必须得到Q3
3）财政职能的层次性决定
分级体制必要性
资源配置职能主要由地方财政履行
财政提供的基础设施等大多具有地域性
收入分配职能主要由中央财政履行
劳动力流动性、地方间收入分配等原因
稳定经济职能主要由中央财政履行
全国统一大市场使地方无法行使该职能
3. 我国分税制财政管理体制
我国于1994年开始实行分税制。
1） 概念是指在国家各级政府之间划分事权及支出范围的基础上，按照事权和财权相统一原则，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅以补助制的预算管理体制模式。
分税制的四个要素：
分税：按税种或税源将税收划分为中央与地方两套税收体系
分权：税收的管理权限包括立法权、税法的解释权、征管权、调整权及减免权等在中央与地方的划分。
分征：国税地税两个征收系统，中央政府设置国家税务总局，负责征收中央税和共享税，地方政府设置地方税务局，负责征收地方税
分管：各级政府建立分级预算，分别管理各自的收入
2）分税制改革的基本内容
一是事权与支出划分。根据事权划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费以及调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必须的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。
二是收入划分。根据事权与财权结合原则，按税种划分中央与地方收入。分为中央税、地方税、共享税。
三是税收返还。以1993年地方净上划收入数额为基数，全额返还地方，以后按1：递增率返还。
四是地方上解及有关结算项的处理。原体制中央对地方补助继续按既得利益原则处理。原体制地方上解仍按不同体制类型执行。原中央拨给地方的各项专款，改下拨的继续下拨。
五是配套改革和其他政策措施。为使分税制能够顺利推行，改革国有企业利润分配制度；同步进行税收管理体制改革；改革预算编制办法，硬化预算约束；建立适应分税制需要的国库体系和税收返还制度；建立并规范国债市场；妥善解决原由省级政府批准的减免税政策问题；各地区进行分税制配套改革。
3）分税制的基本成效和存在的缺陷
基本成效
以事权划分为基础来划分税种，
规范了中央与地方的分配关系
地方理财思路转变，
促进了资源优化配置
促进了财政总财力和
中央宏观调控能力的提高
缺陷与不足
事权和支出责任划分
不清楚、不规范
收入划分需进一步完善
省以下分税制未建立
转移支付制度
不尽科学和完善
分税制财政体制的成效
一是从资源配置（效率目标）看，实现分税制打破了财政包干体制形成的诸侯经济壁垒，使资源流动顺畅，加速了统一市场的形成；在分税制下地方财政有了一定规模的税收，有利于实现公共品的受益与提供成本内在化，从而为提高资源配置效率奠定了基础。
二是从收入分配（公平目标）看，分税制遏制了财政收入占GDP 下降的态势（1993年%，2001年%）而且中央财政收入的增加又是在保证地方既得利益不受损失的情况下进行的增量调节，有利于实现收入分配上的纵向公平，同时中央财政又采取了税收返还等转移支出，从而在一定程度上解决了地区及居民间的横向公平。
三是从资本积累看（发展目标），分税制极大地调动了中央和地方组织收入、防止收入流失的积极性，且明确了支出责任，促使各级财政努力节约支出，增强了财政的资本积累功能，进而使财政的经济投入增加，强化了财政对经济发展的调控、促进能力。
四是从宏观调控看（稳定目标），分税制增强了中央财政与地方财政的独立性，强化了预算约束，有利于各级财政自求平衡，尤其是增强了地方财政自求平衡的责任感。同时也提高了中央财政收入在全国财政收入中的比重，（1993年22%，2001年%），增强了宏观调控能力。
通过大量的中央对地方 的税收返回，强化了中央在上下级财政分配中的主导作用。通过对收入增量的调整，形成了有利于中央财政收入适度增长的运行机制，增强了中央财政的经济实力，使中央财政建立和完善转移支付制度，实施有效的横向和纵向经济调节成为可能。
分税制财政体制存在的问题
一是中央、地方政府间事权和支出范围划分不清。分税制是在当时事权划分的基础上进行的，基本维持了原来的支出范围。只是确定了中央和地方的收支基数及收入分成比例等数量关系，而对于各级事权划分不够。既有中央事务要求地方政府负担支出的现象，也有地方事务由中央安排支出的现象。前者如义务教育的部分支出，后者如民航、邮电、铁路的支出。分税制应该明确：各级政府需要做些什么，这些职责的履行需要多少开支，而后在此基础上划分收入来源。
二是中央、地方政府间税收管理权限划分不合理，地方财政还不是独立的财政。地方财政在很大程度上受制于中央，地方税的征收要格局中央统一税法征收，地方没有税收立法权。地处财政没有发行公债的权力。这不符合客观实际的要求，也不能适应地方独立财政的需要。地方政府没有主体税种，地方开征的税种多为难以征收的小税种。此次分税制的重要特征是放钱大于分权，不仅中央税、共享税，甚至大部分地方税的税收立法权、税种开征权、税目税率的调整权和最基本的税收减免权均集中于中央，地方政府只能制定一些具体的实施细则、征税办法、补充规定和说明等。这削弱了地方税特有作用的发挥，不利于地方因地制宜处理当地税收经济问题，还助长了地方上的费挤税、费代税、费多税少的现象。
三是中央、地方政府间税种划分上存在的问题。税种划分上有混乱之处。以共享税源作为分税的主要形式，使真正的地方税系无法建立；企业所得税按隶属关系划分收入，违反了规范的分税制按税种划分收入的要求；个人所得税划归地方，虽符合现有国情，但从长期来看则具有很大的不合理性（新的税收规章规定，企业所得税不按隶属关系划分收入，而按比例分享收入）；将证券交易税划归共享税，偏离了公平原则，会招致其他地区的不满；资源税按品种分享收入会加剧地区间的财力差距，不利于国家对资源开发的宏观调控。
四是中央、地方政府间转移支付制度仍欠规范。现行的转移支付制度仍是沿用1994年前的包干制不规范的做法。仍依靠中央和地方的讨价还价来实施，靠体制补贴、专项拨款等弥补地方税收的不足，严重偏离了财政收入再分配的效率优先原则。且目前的转移支付形式繁多，管理分散，还带有很大的随意性，尚未建立起一套科学、完善的计算公式和测算办法。
五是税收征管乏力、税款流失严重。强大的征管能力、有效的管理技术和手段是决定分税制可行性和有效性的关键因素。分税制后，由于征管乏力，各类组织和个人非法截留、偷逃税现行十分普遍。每年在1000亿元以上，严重影响论国家财政收入和企业、公民间的税负公平。
六是预算外资金的存在仍是新体制的巨大漏洞。中央在分税制后定义的预算外资金不再包括国企及其主管部门集中的资金，并将一部分政府性基金纳入预算管理，但预算外资金仍占预算收入的30%。各种非规范收入越来越多，俨然成为我国的“第三预算”，大量蚕食和挤占了国家财政收入。如果不把预算外资金并入严格的预算管理体系，地方政府仍将有权随意处置巨额资金，各种经济浪费和腐败现象也将日趋严重，这都影响新财税体制的发展。
4）进一步完善分税制的思路
一是确定事权在各级政府间的划分。根据财政联邦主义原则，涉及稳定的、有关分配的事权和财政支出权限归中央政府；与配置相关的主要归地方政府负责。中央政府的支出包括中央政府行政管理支出、国防外交经费支出、全国性的教科文卫体等事业经费支出、全国性基础设施建设和公益建设投资支出、国债及利息支出、社会保障支出和转移支付支出等；地方政府主要负责地方行政管理、公共设施和城市设施、地区经济发展、本地文教事业和地方政府上下转移支付等支出
二是确定税收管理权限在各级政府间的划分。美国地方权限较大，日本地方权限较小，但它们都赋予了地方一定的税收立法权和管理权，且以法律的形式明确了地方的权限。对于我国，中央税立法权、征管权及收入均归中央；共享税立法征管权归中央，收入在中央和地方确定合理比例；地方税分为三类：涉及社会收入分配公平、国家宏观调控以及与第三产业有密切关系的税种立法权归中央，收入归地方；将那些税源较为普遍、税基不易产生地区转移以及涉及维护地方基础设施的税种的基本法律、法规的制定和颁布权、开征和停征权归中央，实施细则的制定和颁布权、税法的解释权、税目税率的调整权、税收减免权等都归地方，收入归地方；将某些地方性意义极强的税收的税收立法权和收入全部下放地方。
三是确定税种在各级政府间的划分。收入划分的原则是有利于建立有效率的税收体系及保证各级政府财政职能的发挥。首先要建立地方税收体系，各级政府都应有自己的主体税种，而且要重视培育地方税种，特别是有潜力的税种。如营业税，各国第三产业在GDP 中比重越来越大，为营业税提供了广泛的税基。其次对于企业所得税，不应再按隶属关系划分收入，应作为共享税由中央税务机构统一征收，收入共享；个人所得税，也应该归中央税，使中央能够掌握这个有力的政策工具，为各地区财力平衡提供保障。再次，资源税，应改变按品种分享的形式，在具体研究全国资源税的分布及增长特点的基础上，确定分享比例。
四是尽快完善转移支付制度。首先调整现行转移支付的结构，统一、简化转移支付的形式，把现行多种转移支付统一为均等化转移支付和专项转移支付。扩大均等化转移支付的规模，使转移支付资金真正发挥均等地区公共服务水平的作用；压缩专项转移支付规模，精简当前繁杂的专项拨款项目，建立专项拨款的项目准入机制。其次，完善均等化转移支付的计算公式，统一测算标准，规范收支评估，分项目测算各地区标准化支出需要，同时考虑各地区的收入能力，据此决定一般性财政困难转移支付数额。最后，转移支付制度改革应与解决地方财政困难结合起来，在均等化转移支付尚未全面引入因素法的情况下，将地方政府的基本行政经费、教育公共卫生经费作为基本要素引入均等化转移支付，以保证地方政府只能的顺利履行。
五是依法治税、强化征管。首先强化纳税人的税收法制观念和纳税意识，建立健全税收法规制度，实现收入申报和财产登记制度，实现规范的代扣代缴制度，加强对重点行业、项目的扣缴管理，加大对偷逃税的惩罚力度。其次，提高税收征管队伍自身素质，通过有效的激励机制和惩罚机制，促使税务人提高业务能力，加快税收征管、稽核、监控体系的计算机管理网络系统。最后，建立国税地税协调的征管系统，降低征管成本，提高征收效率，联合工商银行审计部门。形成全社会协税、护税网络，确保实收税额与应收税额一致。
六是规定预算外资金管理。创新界定预算外资金范围，建立严格于是我自己税制预决算制度，严格规范其使用范围，严格控制行政事业性收费和政府基金规模。对需要保留的收费项目，国家要通过法律法规予以规范，纳入预算管理；对营业性的事业收费，要将其转向市场，由市场中介组织承担，由其依法经营、依法纳税、自收自支；对具有税收性质的基金和收费，通过扩大现有的税制、税基或开征新的谁知来实施费改税。
分税制运行中一些调整
调整证券交易印花税分配比例：
中央支配98％，地方支配2％
企业所得税和个人所得税改为共享税
分配比例为中央60％，地方40％
改革出口退税。调整出口退税率，
退税款由中央和地方共同负担。
调整金融保险业营业税率。
5） 确定我国财政体制的指导思想的转变
完善分税制的关键是确定中央政府和地方政府的事权究竟有哪些，然后再具体确定中央财政和地方财政的筹资来源。实行与国际通行的分税制财政体制是与我国的理财思想的转变是分不开的。回顾一下理财思想的转变过程对今后完善分税制是大有裨益的。
一是从计划经济到市场经济。
我国在确定市场经济体制之前，一直实行的是计划经济。在这种体制下，集权是核心。自从我国明确实行市场经济体制后，单一制的财政体制就越来越不适应市场经济的需要了。
二是从国家分配论到公共需要论。
国家分配论强调的是国民收入再分配的主体，毫无疑问，无论是计划经济或市场经济，国民收入再分配的主体是国家。公共需要论强调的是财政分配的主要目的是满足公共需要，从目的论的角度来看，持国家分配论者并不一定完全同意，他们认为，公共需求论可能会把国家的职能缩小到很狭小的范围。
三是从收支平衡论到宏观调控论。
在计划经济时期，国家财政的职能是“收、支、平、管”，这种提法出现在领导人的报告中和财政学的教科书中。它虽然平淡无奇，倒也反映了计划经济下财政职能的真谛：财政是国家的一个会计出纳部门。
