第二章 行政环境
行政环境是行政活动的生存、发展空间，同时也是行政活动施加影响的对象。行政环境与行政活动之间客观上存在的互动关系表明：只有首先适应环境，行政活动才能得以正常开展。同时，行政活动的开展必然影响、塑造行政环境，使环境沿某种方向、发生某种程度的变化。了解影响行政活动开展的环境因素，是科学、有效行政的前提，同时也为评估行政行为提供重要的启示。本章首先阐述了行政环境的基本概念，分析了行政环境的特点及意义，介绍了行政生态学的兴起与发展。其次，本章重点阐述了行政与政治法律、经济、文化、自然、国际环境之间的交互影响；行政一方面要适应环境的需要而改变自身，另一方面，它还要能动作用、改造环境。这两方面的问题是世界各国政府所共同面对的问题。
第一节 行政环境概述
一、行政环境的含义 “环境”一词泛指存在于特定空间、对事物或人类活动产生影响的各种因素的综合体。从生物界到人类社会，生命体的存在与发展受所处环境直接而深刻的影响。适者生存是普遍法则，与生物界相比，人类凭借自身创造力的施展，使自身对环境适应不再是消极的。人类在适应环境的同时，也在影响、改善甚至创造环境，在此过程中，人类的生存能力得到了相应的提高，人类在与环境的相互影响中向前发展着。
行政环境是指直接或间接影响、作用于行政系统的各种因素的总和。影响行政系统运行的因素包括两大部分，一是行政系统之外的环境，如政治、经济、社会、法律、文化、教育、科技、人口、资源、自然环境等；二是行政系统内部环境，如行政体制、职能、领导者、人际氛围等等。在此，我们着重阐明行政系统与外部环境间的相互影响关系。
随着行政学研究的深入发展，目前对行政环境与行政系统相互作用的研究已发展成为一门学科——行政生态学。它把行政系统视为生物有机体，把行政环境看作生态环境，借助生态学的有关理论来研究行政问题，给人们提供了许多重要启示。
二、行政环境的特点与分类
１．行政环境的特点
(1)多样性与复杂性。行政环境是一个复杂的系统，其中有物质的，也有精神的；有社会的，也有自然的；有有形的，也有无形的；有国内的，也有国际的。如此众多的因素构成了行政环境的不同门类、不同层级，它们从不同角度对行政活动产生程度不同的影响。
(2)差异性。行政环境在国家间、地区间存在明显的差异。国家间在自然环境、社会环境方面存在众多差异。一国内部的不同行政区域之间，往往也存在着自然环境和人文环境的差异。环境的差异决定了行政风格与模式的不同，行政特色随之产生。
(3)变异性。环境因素，尤其人文环境因素一直处于变化之中，只不过变化程度是否显著而已。环境的重大变化往往对行政系统产生重大影响，这时行政系统常常要进行改革或重大调整，以适应变化了的环境。一般而言，伴随社会环境重大变化而来的往往是行政改革的进行。
(4)关联性。环境因素，尤其是社会环境因素往往不是孤立存在的，相互间存在着连带关系。其中某一因素的变化会引起连锁反应，使众多环境因素发生相应变化。环境的这一特征要求行政系统对环境进行综合把握，同时，对环境施加影响必须慎重，必须考虑到由此而来的系列变化。
２．行政环境的分类
行政环境的内容广泛而复杂，从不同角度分类，可以得出不同的结论。从环境范围看，可分为国内环境和国际环境；从环境的内容看，可分为自然环境和社会环境。在此，我们着重就后一种分类作进一步介绍。
（１）自然环境。行政的自然环境指行政生存空间所包括的各种自然存在物，具体指一个国家或行政部门所处的地理位置以及存在于这一地理位置上，对行政产生直接或间接影响的物质世界。对行政活动产生影响的自然环境主要包括各种自然资源，如空气、水、土地、矿产资源，以及由各种微生物、动植物构成的生态系统。
自然环境是构成人类从事经济活动的基本物质条件。自然条件对经济发展所起的基础作用决定了经济与社区发展特色，行政管理必须顺应这一点。同时，行政工作必须考虑自然条件的维护或有效利用，否则，人类的生存条件将恶化，行政的生存空间也将受到制约。
（２）社会环境。行政组织的社会环境可分为三类；一是对一切行政组织均发生影响的一般社会环境；二是对某种组织有直接影响的特定社会环境；三是行政组织外的团体社会环境。
第一，一般社会环境。一般社会环境对行政组织内部的功能结构与运行均产生影响。主要包括 ：文化——历史背景、价值观、意识形态、行为规范等；政治——国体、政体、国家机构、政党制度、政治风气与政治气候、公民政治参与程度等；经济——经济结构、经济体制、经济制度、资源开发、经济发展布局与水平等；社会——社会结构、社会制度、社会阶层、社会团体、社会控制、贫富差距、社会变迁与社会管理水平等；法律——宪法的功能与效应、法制的性质与程度、政府机关的权力分配关系、法治程度等；科学技术——科学技术的社会功能、科技发展水平、科技应用开发的广度与深度等；教育——教育制度、教育法令、国家教育的能力、国民教育的一般水平等；人口——人口数量、人口增长率、人口素质、人力资源开发利用状况、人口区域分布等。
第二，特定社会环境。对具体行政组织而言，一般社会环境并不总是都对其产生直接影响，只有那些与行政组织在功能上有直接关系者才对它发生直接影响与作用。这种直接对行政组织活动产生影响的因素构成了特定社会环境因素。特定社会环境与一般社会环境从表现形式上看并无差异，二者的区别主要在于前者对政府组织的影响更直接、力度更大。
第三，团体社会环境。现代社会的发展导致众多利益团体的出现。利益团体旨在谋求团体成员的利益。利益团体的行为必然对政府行为产生影响，同时，政府行为又决定了团体的利益能否得以实现；因此，现代政府与各种利益团体间存在着互相依赖与利用的关系，政府既要考虑满足团体的利益需要借助团体力量实现行政目标，又必须从社会整体利益出发平衡各团体间以及团体与一般民众间的利益关系以确保政府行为的公平、合理、有效。
三、行政生态学的兴起与发展
行政学界对行政环境进行专门研究的时间并不长，而形成一门专门学科——行政生态学的时间则更短。对行政环境问题的关注与管理理论的发展紧密相联。管理理论发展进入系统理论阶段后，行政环境问题才开始受到关注。在此之前的科学管理理论和行为科学理论，对行政现象的研究，主要限于行政组织内部，如组织结构、规章制度等，很少涉及组织外在环境因素。１９３６年，美国哈佛大学教授高斯（Ｊｏｈｎ Ｇａｕｓ）发表了《美国社会与公共行政》一文，提出了行政管理与行政环境的关系问题。１９４７年，他又出版了《政府生态学》一书，强调外部环境因素对行政管理的重要性。１９５７年—１９６１年，哈佛大学教授里格斯（Ｆｒｅｄ· Ｗ·Ｒｉｇｇｓ）先后出版了《比较公共行政模式》和《公共行政生态学》两本书，成为这一学科的代表作，从此创立了以生态方法研究行政活动的新的学科体系。
行政生态学研究所涉及的领域主要有四个，即社会环境——主要研究行政系统对社会与自然环境的生态适应；文化环境——主要研究文化性质与形态对行政系统和行政行为的相互关系与影响；心理环境——主要研究公务人员心理活动的种种行为；生理环境——主要研究如何根据公务人员的生理特征、功能与需要，采取适当的行政措施，保持公务人员的身心健康，提高行政效率。
里格斯通过对世界各国行政模式的分析，将其概括为三种模式：
融合型。这是农业社会的行政形态。其特征是：经济基础是农业生产力，政治与行政不分，存在明显的阶级制度，严格的等级服从，实行世卿世禄的行政制度；权力源于君主，实行高度的中央集权；行政官僚在政治、经济上成为特殊的阶级；行政活动以地域或土地为基础；行政的主要问题是维持行政的一致和统一。
衍射型。这是工业社会的行政形态。其特征是：经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济；民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切；依法行政，行政风范体现平等主义；成就取向和对事不对人的原则；由于社会高度专业化，因而行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。
棱柱型。这是处于农业社会向工业社会过渡期间的一种行政形态。它同时具备上述两种行政形态的一些特征。其特征是：政府的制度、法规已健全，但难以在实践中起到约束和规范作用，形式上已抛弃了传统社会的行政特征，实际上仍有很大的影响。同时，呈现异质的变异的行政制度、行政风范与行政行为；传统结构与现代结构交叉重叠存在。
目前，各国政府对行政环境的研究愈来愈重视，８０年代初，联合国教科文组织召开专门会议讨论公共行政管理适应不同文化环境问题，就是一个明显的例证。
四、研究行政环境的意义
１．丰富了行政学理论
行政生态学的兴起与发展，丰富了行政学理论，使行政学研究进入了一个新的发展阶段。台湾学者张金鉴把行政学发展归纳为三个阶段：第一阶段是科学管理时代的静态行政学阶段（１８８７年—１９３０年）；第二阶段是行为科学时代的动态行政学阶段（１９３１年—１９６０年）；第三阶段为系统分析时代的生态行政学阶段（１９６１年以后）。在这里，里格斯发表的《行政生态学》被视为行政学发展第三阶段的起点与标志。
行政生态学的兴起与发展，使行政学与其他社会科学的联系密切起来，同时，也对行政学研究工作者提出了更高的要求。发生这一影响的原因在于行政环境问题涉及广泛的社会生活领域，与众多学科发生交叉。行政环境问题的研究，使传统的学科界限受到冲击，行政学与其他学科关系变得密切起来。与此同时，研究领域的扩展对研究工作者的要求自然随之提高。
行政生态学的兴起与发展，使行政学研究的特色问题开始受到关注。行政生态学的研究表明，“通用”行政学是不存在的，行政学研究只有植根于民族土壤，在此基础上运用一般的行政学理论分析、研究问题，行政学研究才能健康发展。这就为建立有特色的行政学理论提供了理论依据。
２．有助于行政效率的提高
政府的职责在于根据社会发展面临的具体情况，通过相应政策的实施，推动社会进步与繁荣。科学、有效的行政的前提是掌握现实环境状况，只有适应环境需要的行政措施，才可能收到预期的行政效果。行政环境问题的研究为行政人员开展工作提供了有效的指导，对此，斯蒂尔曼在《公共行政学》一书中做了明确阐述：“如果自觉认识生态上的因素，就可以使行政官员更明智地对待他们机构所面临的外部环境的需要和挑战。因此，掌握在行政官员手中的生态学可以成为一种诊断工具，它有助于行政者具体分析行政中的主要因素，并为衡量这些因素中某个组织的影响提供尺度。”
当前，我国正处在由计划经济向社会主义市场经济过渡阶段。经济体制的变化导致整个社会环境发生重大变化。行政工作除了根据经济发展对自身内在结构及外在表现形式等方面提出的要求做相应的调整外，更重要的还在于对变化了的国情进行全面的动态把握，认清不同阶段的具体国情，在此基础上实施相应的政府行为。这样，既有助于提高政府的社会适应性，充分、有效地履行政府职责，又可以确保社会转型的顺利进行，减少社会振荡。
第二节 外部环境要素与行政的交互影响
一、行政与行政环境的辩证关系
行政与行政环境的相互作用、相互制约、相辅相承的关系构成了二者间基本的辩证关系。这种关系从行政方面表现为适应行政环境、改造行政环境；从行政环境方面表现为制约行政、推动行政。行政环境对行政的影响主要表现在：
1．行政环境是行政系统的生存和发展空间。环境特征决定了行政的时代特征及其发展方向与目标。行政活动是适应外部环境的需要而产生的，不同的外部环境需要制约着行政活动的目标、规模及行为方式。行政系统只有与外部环境不断地进行物质、能量与信息交换，才能求得生存，才能发挥其效能与作用，才能服务于社会与人民。
２．行政环境决定着行政的框架与结构，规定了行政运行的基本规则。行政环境中的政治、经济因素直接决定了行政体制、行政机构、行政运行机制与方式等行政方面的基本问题。理解行政的内涵，必须从分析、把握其所处的环境入手，行政是环境的外在体现。
３．行政环境影响乃至决定行政职能的内容及其实现。政府承担哪些职能及职能的履行程度受经济环境的影响最大。计划经济体制与市场经济体制下政府职能明显不同，差别的根源在于不同体制对政府提出的要求不同。
４．行政环境影响着行政过程。行政活动的开展受所处环境的直接影响，这种影响主要表现在两个方面：一是对行政决策的影响。政党政治、权力体制状况直接影响着行政决策的开展。二是对行政执行的影响。行政执行是否畅通无阻，很大程度上取决于环境对行政执行的支持、配合与参与程度。
行政环境对行政的决定和影响作用，并不意味着行政只是消极、被动地适应环境，相反，行政是积极的行政。行政在适应外部环境的基础上，根据自身发展和社会整体发展的需要，对环境发展提出积极的建议、意见，并通过采取相应措施限制或鼓励某些行为的实施来达到改善环境和控制环境的目的。这样便发挥了行政对环境的积极功能。当然，如果行政发展滞后，行政对环境的发展势必产生负面影响，这时，受外界压力的影响，行政改革将不可避免。
综上所述，行政与外部环境之间存在着互动关系，二者互相制约，互相推动，使行政在推动社会发展的同时，自身也得到了发展。既然如此，就必须重视行政环境与行政关系的研究，从中寻求行政活动的规律，进而增强行政实践的针对性、实效性。
二、行政与政治法律环境
政治法律环境包括政治制度和法律制度两方面内容。具体说，政治制度是指基本政治制度，它包括国家制度、政党制度、选举制度、官吏制度等内容；法律制度是指作为国家根本大法的宪法和调整各种不同社会关系的部门法的完备、健全程度、执法守法情况及法制建设等方面的内容。
政治法律环境对行政系统具有深刻的影响和直接的制约作用，这种影响和制约作用主要体现在如下几方面：
１．基本政治制度直接决定行政系统的性质。一国的基本政治制度直接决定一国行政的阶级性质，决定其服务的方向。我国行政机关作为国家权力机关的执行机关的首要任务就是要实现统治阶级的意志，贯彻统治阶级的路线、方针、政策。因此，政治制度决定了行政机关的性质、组织形式及其运行方式。
２．政权组织形式决定政府组织形式及其在国家政权系统中的地位。政权组织形式，即政体作为国家基本政治制度的表现形式，决定着整个国家机构的构成方式及各机构之间的关系，因而也决定了政府组织的具体形式及在国家机构中的地位和作用。如当代西方实行议会制政体的国家，政府为内阁制度，政府的存在与更迭要以议会为基础；而实行总统制政体的国家，总统府为政府形式，总统由民选，而不由议会决定，总统与议会是相互制衡的关系；我国的政体是人民代表大会制，人民代表大会是国家最高权力机关，作为政府的行政组织是人民代表大会的执行机关，由它产生并对其负责，在政府与权力机关之间不存在制约与抗衡的关系。
３．政党制度影响行政系统的稳定性与完善程度。政党制度作为现代社会的一种重要政治制度对行政系统具有多方面的影响，它不仅直接影响行政系统与政党之间的关系，而且影响政府组织的机构、人员配置、政策和功能的稳定性及纠偏机制。一般来说，一党制使行政系统、组织结构和行政功能保持相对的稳定性，使行政政策具有连续性，使行政系统与政党组织保持较为稳定与密切的关系。但一党制易导致党政不分，以党代政，从而损害行政系统必要的独立性，其纠偏机制也较为迟钝与脆弱。两党制或多党制的政府，其政府主要官员及政策都将随政党的更迭而不断变化，难以保证行政系统的稳定性。这一点文官制度的实施某种意义上对这种损害有一定的补偿，而其纠偏机制则要比一党制政府有力、灵活。
４．法律制度规定和保障着行政系统的地位和权力关系及运作程序。 行政系统作为国家系统一个组成部分处于国家权力的复杂网络之中，因此，行政系统在其中的地位、权力、职能，机构设置及运作都是由法律来规定和保障的。一国的法律制度越完善，则一国的行政系统运作越规范，行政效率则越高；一国的法律建设越完备、越科学，则行政系统的协调程度与规范化水平则越高，否则，将会导致行政系统的混乱。
行政在适应政治法律环境的同时，对政治法律环境发展和完善具有反作用。作为政治系统的执行系统，行政系统功能发挥得充分、完善，并不断进行行政改革，建立科学决策制度，严格依法行政，则会大大促进政治体制的改革及法律的进一步完善，从而改善和优化政治法律环境。行政对政治法律环境的这种影响要求政治系统必须做好政治决策的信息反馈工作，充分听取、考虑行政系统提出的意见、建议，尊重行政工作的发展规律，从行政工作方面汲取有益的政治决策素材。只有如此，政治法律环境对行政才能经常发挥积极的推动作用，政治与行政才能保持协调发展。
三、行政与经济环境
经济环境是指对行政系统有着重要影响的各种经济要素的总和。它包括经济制度、经济体制、生产力和科技发展状况、人口状况、社会基本生产关系结构等要素。
经济生活是人类社会生活中最基本的领域。经济环境是行政系统外部诸环境中最基本的方面，是行政系统赖以生存和发展的最深层环境。一般来说，国内经济环境对行政系统有着决定性的作用和影响。
经济基础决定上层建筑，上层建筑服务、服从于经济基础。行政系统作为政治系统的构成要件，属于上层建筑范畴，因此，行政系统必然受经济基础的决定与制约。经济环境对行政的决定和制约作用主要体现在如下几方面：
１．生产关系决定行政的性质。社会的基本经济结构，也就是构成特定社会经济制度的基本生产关系，是一定生产力发展阶段之上的占统治地位的生产关系各方面的总和，是特定社会的一切上层建筑赖以建立的经济基础。行政活动属于特定的上层建筑，是政治上层建筑的一个组成部分。经济基础决定上层建筑的性质，进而决定行政的性质。无论什么国家，不论其性质如何，其行政体制、目标、方式、手段等均受制于所在的经济基础。资本主义的生产资料私有制决定了资产阶级专政的国家性质，因此，资本主义国家的行政系统必然以服务于资产阶级为活动的目的与方向；生产资料公有制的社会主义国家，人民当家作主，成了国家的主人，与之相适应，国家行政必须以维护广大人民群众的根本利益为其行动的出发点，行政体制、目标的确定与工作方式的选择则以最大限度地增加人民福祉为原则。
２．经济体制的变革是推动行政改革的基本动力。行政系统处于变化之中，行政系统的发展受诸多因素的影响。但从根本上讲，生产力和科技水平的发展以及新的经济体制的确立与变革是推动行政改革的基本动力。与传统计划经济体制和落后的生产力相适应，我们建立了传统的行政体制，行政系统的运行采取了宏观、微观相结合的全面管理模式，主要采取行政手段对社会生活进行管理。伴随计划经济向社会主义市场经济过渡，传统行政体制的弊端显现出来，行政改革问题提上了议事日程。近年来我们所进行的行政体制改革、国家公务员制度的实施以及各专项行政改革，正是在这一大背景下进行的。
３．生产力与科技水平在一定程度上决定行政发展现状。在经济体制、制度相同的前提下，生产力和科技发展水平的差异往往导致行政发展水平不一，这从另一侧面体现了经济环境对行政的决定作用。随着生产力和科技水平的发展，经济环境对行政的影响体现得比较充分，行政工作所受的推动与压力也不断增大，行政工作水平的提高便有了相应的条件。反之，单靠行政工作自身按其内在规律去发展，发展速度自然要降低，更何况规律的总结、认识离不开特有的实践推动。改革开放以来，我国区域间经济发展水平差距在加大，其中重要原因之一在于不同区域的行政工作在经历了十几年的经济发展洗礼后差距加大了，行政对经济的推动作用明显不同。经济与行政之间存在的这种互动关系使“马太效应”体现得越来越突出。
行政系统受经济环境决定与制约的同时，也并非是完全被动的，它对经济环境具有能动的反作用。经济与行政间这种互动关系的存在是经济与行政良性发展的前提。受物质利益驱力的影响，对经济活动如不加以必要的监控，经济环境很容易因遭受破坏而导致失衡，而经济环境的失衡又必然导致社会问题的产生。因此，行政工作肩负着对经济活动进行有效监控的责任。这种监控作用主要表现在：
１．对社会资源有效利用与保护。经济发展离不开对社会资源的利用，但在具体经济活动中，受人的认识和政策等其他因素的影响，很可能出现掠夺、破坏资源的现象。近年来，经济发展给生态资源带来的不良影响就是明显的例证。基于维护经济长远发展的要求，政府有义务运用行政力量对现行经济活动进行必要的干预，以确保经济发展对社会资源的有效利用和保护。近两年来，各级政府通过对淮河流域工业企业进行整顿，减轻了企业生产对淮河的污染，改善了淮河水质，对当地工农业生产和人民生活产生了积极的影响。
２．规范社会经济行为，改善与创造良好的经济活动氛围。追求局部经济利益的结果导致社会经济行为中存在着竞争与过度竞争、守法经营与违法经营、道德经济与非道德经济并存的现象。上述矛盾现象如长期持续下去，必然导致经营环境恶化，对合理、守法经营行为产生负面影响。对此，政府有义务进行必要的行政干预，通过采取法律、行政、金融等手段打击不良经济行为，净化经济环境，为经济的健康发展创造有利的环境。
３．引导经济发展，完善经济结构。政府出于对经济长远发展的综合考虑，通过政策引导经济朝某一特定方向发展，以此改善经济结构，完善经济布局，促进经济健康、有序发展。近年来，我国对乡镇企业、基础设施建设、高科技企业等采取优惠政策，推动了经济结构的调整，使国家的经济形势发生了很大变化。
４．协调区域经济发展。现代经济发展的一体化趋势客观上要求区域间经济发展要保持大体平衡，否则，整体经济的发展将受到冲击。政府的职责决定了它必须扮演协调者这一角色。政府通过调整经济区域分布和产业结构，引导、推进企业资产重组等方式在经济发达与经济落后地区之间架起合作的桥梁，实现区域间经济的互补性发展，从而推动经济的协调发展。
四、行政与文化环境
文化环境是指影响和制约行政系统的一系列重要因素的总和。它包括科学、文化艺术、哲学、思想、信仰、风俗习惯、人际关系、价值观念、道德标准及行为模式等因素。
文化是一个民族在长期的历史演进过程中积淀的结果，是人类在生产劳动实践中所创造的一切物质财富和精神财富的总和。文化有广义与狭义之分：广义的文化包括物质文化、社会文化、精神文化三部分内容。狭义的文化是指社会的意识形态，它包括上述社会文化的一部分和精神文化的全部。这里所阐述的行政文化环境中的文化取其狭义。文化具有阶级性、民族性、历史继承性和变迁性的特征。文化是一定社会的经济和政治在人们观念形态上的反映，是为特定的社会经济和政治服务的。因此特定行政系统所处的文化环境必定对该行政系统具有深刻的影响。精神文化因素是通过渗透到行政系统的各个领域，渗透到行政人员的思想、行为，渗透到行政体制、行政职能等各个方面来发挥作用的。这种渗透和影响是广泛而又深远的。然而，这种影响可以起积极的促进作用，也可以起消极的破坏作用。文化环境对行政的影响主要表现在如下几个方面：
１．传统文化对行政的影响。以儒家思想为核心的中国传统文化，有博大精深的体系，有浩如烟海的典籍，有强大无比的吸引力和凝聚力。在文化环境中对行政活动影响最大的是传统文化。中国的传统文化是中国国情的重要组成部分，是维系国家、民族、社会团结不可缺少的精神纽带，是发展中国现代新文化的基础。天下为公、报效祖国、励精图治、勤政爱民、纳谏改过、革新开禁、法不拘古、勤俭持家、唯法唯治、执法不阿、选贤任能、多谋善断、严于律己、清正廉洁、谦虚谨慎等中国古代从政思想，为今天的行政管理提供了丰富的经验和警示。这些灿烂的传统文化为中国政府管理的科学化、现代化提供了可贵的精神财富和方式方法。同时，这些传统文化的精髓也为世界各国政府所学习和采纳。
然而，中国的传统文化是从自给自足的小生产和自然经济基础上产生的，是为封建专制的政治制度服务的，它不可避免地带有时代的局限性，这表现为因循守旧而不求进取，重人治而轻法治，拜偶像而弃民主，唯圣贤而轻制度，尊等级而废平等，讲伦理而轻物质利益；闭关自守而怕改革开放等。这些糟粕同时也对行政系统及行政人员的思想观念与行为有着根深蒂固的影响。上述这些传统观念在现今的行政活动中仍然存在，它束缚了行政人员的思想，延缓了行政改革的步伐，影响了行政效率的提高。
传统文化中的糟粕必须加以清除和改造，传统文化中的精华必须大力弘扬。与此同时，我们还要全面开放，大力吸收全人类创造的文明结晶，发展我国的现代文化，优化我国的文化环境，以促进我国行政的现代化。
２．价值观对行政的影响。价值观直接影响着行政行为的实施与行政效率的取得。价值观的影响主要表现在：首先，对行政活动自身价值的认识。行政活动在社会生活中扮演着特定角色，对行政活动本身功能、职责认识合理与否，直接影响着行政行为的开展。视行政为服务的人，其行为合理性的比例会高些，人民的满意度也会比较高；视行政工作为社会中心的人，官僚主义式的行为表现会多些，人民的不满情绪也会多起来。其次，对行政活动科学性的影响。行政活动科学性需要有相应的前提，价值观则是基础性前提。以行政决策为例，正确认识信息的决策价值，人们就会重视信息，提高决策信息的科学化程度。认识到咨询对决策的积极意义，领导者就可能充分发挥参谋咨询机构的决策辅助作用，谋断分离的结果自然会提高决策的科学化、民主化程度。再次，对行政效率评价标准的影响。行政效率的评价需要有相应的标准，标准的确定则深受价值观的影响。人民政府自然把提高绝大多数人民的物质、精神生活水平作为自身的行政宗旨和行动目标，并以其实现程度作为衡量自身工作的基本依据；而统治阶级政府则把维护统治阶级的利益作为标准来衡量政府的工作。不同制度下政府运用不同标准评价自身工作，是政府受价值观影响的具体体现。
３．教育、科学、文化发展对行政的影响。行政工作时刻离不开人，教育、科学、文化事业同样以人为对象。教育、科学、文化通过对人的培育对行政产生影响，这种影响表现在：首先，教育、科学、文化的发展，为行政工作提供人力资源保障。“为政在人”，没有合格的行政人才，行政工作效率便无法保证。同时，教育、科学、文化事业的发展，为行政工作的开展提供必要的管理手段与方法，为行政效率的逐步提高提供智力支持。其次，教育、科学、文化事业的发展，有助于普遍提高民众(行政工作对象)的素质。行政工作对象素质的提高，意味着民众接受管理的能力增强了，这样，有助于行政管理思想的普及和路线、方针、政策的推行，行政效率的取得便有了良好的民众基础。
基于中国文化环境的现状，行政工作必须采取相应的对策，一方面尽量减少传统文化对行政的负面影响，一方面根据社会发展需要，通过政府行为，加大对文化环境的改造力度，为行政自身乃至整个国家经济、社会的发展创造有利的文化环境。为此，政府应着重做好以下工作：
首先，跟踪社会发展，加强调查研究，努力减少传统文化所带来的负面影响，提高行政工作的有效性。身处现实文化环境之中，行政工作不可能不受传统文化的影响，但行政工作的开展又必须尽量减少传统文化所带来的负面影响。要做到这一点，重要途径是加强调查研究。如果能做到与社会实践发展保持同步，行政工作就能更多地反映实践的呼声，所做出的决策就能更多地满足实践的需要。为此，行政工作要力戒官僚主义、形式主义，更要反对教条主义，代之以实事求是的工作作风。
其次，加大力度，推进精神文明建设。根据两个文明要协调发展的客观要求，鉴于以往精神文明建设“一手软”的状况，当前政府应着力加强社会主义精神文明建设。通过扎实、有效的工作，使人们的政治思想水平、道德水平有一个明显的提高。与此同时，教育、科学、文化的普及与提高，使民众素质和公务员素质有质的提高，为经济振兴和社会发展提供高水平的人力资源。
五、行政与自然环境
自然环境为人类提供了基本的物质生存与发展空间。自然环境的特定性对行政工作的开展具有不容忽视的影响。尊重自然，保护自然，开发利用自然服务于人类，是行政工作对自然环境应有的基本态度。自然环境对行政的影响在一般情况下是间接的，其主要表现在：
1．自然环境影响行政思维。面对具体环境思考特定问题是人类正常的思维方法。自然环境的特定性决定了行政思维必须做到实事求是，因地制宜。面对中国人口众多、且８０％生活在农村的基本国情，中国的改革坚持走先农村后城市、先农业后工业的道路，实践证明这是一条成功之路。
２．自然环境影响行政决策的进行。行政决策必须考虑可行性问题。自然环境中许多方面往往构成决策可行与否必须考虑的物质因素。认真研究这些因素对决策方案的影响，是科学决策必须认真对待的问题。试想在一个缺乏自然、人文景观的城市搞旅游资源开发，将取得什么结果？而作为一个自然、人文明景观条件比较优越的城市，如不能充分利用已有资源搞旅游业，同样不能令人理解。自然环境为人类从事各项活动提供了基本的物质条件，人们只有充分利用已有条件发展经济与其他社会事业，才能实现人类自身的正常发展。
自然环境对行政决策的这种影响并不意味着人们只能被动地接受环境的制约。世界上有许多国家缺乏基本的物质资源，如日本，但人类并没有因此放弃努力。相反，人们通过自身的努力，有效地摆脱了对资源的过分依赖，开辟新的发展道路。日本因为自然资源少，所以它特别强调发挥人力资源的作用，提高科学技术的应用程度，发展节能型产业，由此走出了一条新的发展道路。日本的经验表明，自然环境对行政的影响是辩证的，而不是绝对的。
３．自然环境影响行政执行。自然环境的巨大差异决定了同一政策在执行过程中允许而且应该有所变通，只要这种变通是基于客观现实条件，而非个人或局部利益因素。事实上，只有做到这一点，一项宏观决策才能真正得以有效实施。当全国大多数地区按党中央、国务院的统一部署执行“八五”计划时，自然环境和人文条件比较差的西南几个省份，明确提出他们必须花大气力搞基础建设。自然环境的限制决定了这些省份不可能像其他省份那样，以比较高的发展速度进行经济建设。对此，人们自然会理解，并在理解的同时，对当地决策者的选择投以赞许的目光。
行政工作在尊重自然环境的同时，对自然环境的良性发展也起着重要作用。这种影响主要体现在通过政府行为的实施，保护自然环境不受破坏，治理遭受破坏的环境，并根据环境自身发展规律发展环境，使环境向有利于人类生产、生活方向发展。自然环境与行政的协调发展体现了人与自然的和谐性。
六、行政与国际环境
国际环境是指一个国家在与外国或国际组织交往中受到的影响和制约的各种因素的总和。它包括国际政治、经济、文化与科学技术、国际关系、国际组织等因素以及国家间共同关心的其他事务。
当今世界随着社会的发展，国家之间的交往越来越多。随着科学技术和交通传媒工具的改进，国家之间的来往越来越频繁。随着国际社会化分工加强，国家之间的相互合作越来越深入，各国之间的经济、政治、文化、科技、军事等关系越来越密切，矛盾和利益冲突也越来越多。因此，一国的行政不可能不受国际环境的影响。
１．国际政治环境对行政的影响。国际政治环境的紧张与缓和影响着一国政府内外政策的变化。如果国际形势紧张，国家受到敌对势力的战争威胁或颠覆侵略，为了维护国家主权和领土完整，国家势必扩军备战，增加国防预算。如果国际形势趋于缓和，在保证国防安全的前提下，可裁减军队，把一部分军费用于经济建设。因此，当国际上发生重大事件时，各国都尽快调整其内外政策，采取必要的措施与对策，以适应国际政治环境的变化。
２．国际经济环境对行政的影响。国际经济交流的程度和范围，影响着一国经济建设的规模、速度及进程。国际物资市场、金融、黄金、外汇市场价格的变化与各国的外贸、外汇、进出口商品息息相关。一个国家如能够正确地、充分地在国际竞争中利用国际资源或国际资金并取得成效，这对于本国的国民经济发展是十分有利的。国际间的经济交流程度、范围影响着一国政府或地区经济建设的情况。我国要在参加国际市场竞争中，一方面利用环境，吸收和引进外资，一方面发挥我们的作用，为改善国际经济环境、建立国际经济新秩序做出贡献。
3．国际文化科技环境对行政的影响。国际文化科技环境的影响使各国之间通过交往，互相学习，取长补短，互通有无。当今世界精神产品已成为人类的共同财富。在新技术革命、新科学不断兴起的今天，各国政府均把发展文教科技作为本国总体发展战略的核心内容，把引进外国科技、借鉴外国的先进管理经验作为政府的一项重大政策。当然，我们在吸收外国的有益思想、文化科技成果之时，要以扬弃的态度，去粗取精，去伪存真，洋为中用，从而使其为我国四化建设服务。
综上所述，为保持行政生态的平衡，既要求行政活动以行政环境为依据，根据行政环境提供的条件来确定行政职能、行政目标、行政发展战略，依据行政环境提供的条件来从事行政活动，同时又要发挥改变、塑造、控制行政环境的反作用，从而使行政环境更加优化，使其向满足行政活动要求的方向发展。这一点尤为重要，因为我们任务不仅在于认识世界，更重要的是改造世界。
