《公务员制度》教学大纲 刘俊生 编写
公共事业管理专业课程教学大纲 目 录 前 言.....................................................................................................................................................1506 第1章 干部、公务员及其制度.........................................................................................................1507 1·1 干部和干部制度....................................................................................................................1507 1·2 公务员与公务员制度............................................................................................................1507 复习与思考题.........................................................................................................................1507 第2章 公务员制度之功能与运行机制.............................................................................................1508 2·1 基本功能................................................................................................................................1508 2·2 运行机制................................................................................................................................1508 复习与思考题.........................................................................................................................1508 第3章 公务员制度的基本原则.........................................................................................................1509 3·1 中国公务员制度的基本原则................................................................................................1509 3·2 西方国家公务员制度的基本原则........................................................................................1509 复习与思考题.........................................................................................................................1509 第4章 公共人事体制.........................................................................................................................1510 4·1 概念与方法............................................................................................................................1510 4·2 党政二元主体人事体制........................................................................................................1510 复习与思考题.........................................................................................................................1511 第5章 职位管理制度.........................................................................................................................1512 5·1 基本理论................................................................................................................................1512 5·2 职务-等级体系.......................................................................................................................1512 复习与思考题.........................................................................................................................1513 第6章 公务员选拔理论.....................................................................................................................1514 6·1 选拔的概念与模式................................................................................................................1514 6·2 考选理论................................................................................................................................1514 复习与思考题.........................................................................................................................1515 第7章 考试录用制度.........................................................................................................................1516 7·1 录用概念................................................................................................................................1516 7·2 公务员报考条件....................................................................................................................1516 7·3 考试录用机关........................................................................................................................1516 7·4 考试录用程序........................................................................................................................1517 复习与思考题.........................................................................................................................1517 第8章 党政领导推荐制度.................................................................................................................1518 8·1 推荐制度的沿革....................................................................................................................1518 8·2 党政领导干部推荐制度........................................................................................................1518 8·3 竞争上岗和公开选拔............................................................................................................1519 复习与思考题.........................................................................................................................1519 第9章 职务任免制度.........................................................................................................................1520 9·1 选任制公务员的产生、罢免或任免....................................................................................1520 9·2 委任制公务员的职务任免....................................................................................................1520 9·3 聘任制公务员的选聘和解聘................................................................................................1521 复习与思考题.........................................................................................................................1521 1504
公务员制度 第10章 职务变动制度.......................................................................................................................1522 10·1 交流......................................................................................................................................1522 10·2 职务升降..............................................................................................................................1522 10·3 回 避..................................................................................................................................1523 10·4 领导干部辞职......................................................................................................................1524 复习与思考题.........................................................................................................................1524 第11章 退出公职制度.......................................................................................................................1525 11·1 辞职（辞去公职）..............................................................................................................1525 11·2 辞 退..................................................................................................................................1525 11·3 退 休..................................................................................................................................1525 11·4 其他方式..............................................................................................................................1526 复习与思考题.........................................................................................................................1526 第12章 绩效管理制度.......................................................................................................................1527 12·1 考核制度..............................................................................................................................1527 12·2 培训制度..............................................................................................................................1527 12·3 奖励制度..............................................................................................................................1528 复习与思考题.........................................................................................................................1528 第13章 工资报酬制度.......................................................................................................................1529 13·1 工资......................................................................................................................................1529 13·2 保险制度..............................................................................................................................1529 13·3 福利制度..............................................................................................................................1529 复习与思考题.........................................................................................................................1530 第14章 公务员权利规范...................................................................................................................1531 14·1 权利概念..............................................................................................................................1531 14·2 权利范围..............................................................................................................................1531 复习与思考题.........................................................................................................................1531 第15章 公务员权利救济制度...........................................................................................................1532 15·1 权利救济概念......................................................................................................................1532 15·2 公务员申诉..........................................................................................................................1532 15·3 公务员控告..........................................................................................................................1532 15·4 聘任制公务员的争议处理..................................................................................................1533 复习与思考题.........................................................................................................................1533 第16章 公务员义务规范...................................................................................................................1534 16·1 义务与纪律概念..................................................................................................................1534 16·2 义务的范围..........................................................................................................................1534 16·3 纪 律..................................................................................................................................1534 复习与思考题.........................................................................................................................1535 第17章 公务员惩戒制度...................................................................................................................1536 17·1 惩戒概念..............................................................................................................................1536 17·2 惩戒程序..............................................................................................................................1536 17·3 惩戒的法律后果..................................................................................................................1536 17·4 惩戒的解除..........................................................................................................................1537 复习与思考题.........................................................................................................................1537 附录：拓展阅读书目.............................................................................................................................1538 1505
公共事业管理专业课程教学大纲 前 言 《公务员制度》是行政管理本科专业的主干专业课程，本教学大纲是规范《公务员制度》课程教学内容和课程考核范围的概要性提纲，是开展教学工作的基本依据；大纲是根据行政管理专业的培养方案规定的目标要求而编写的，服从课程结构及教学安排的整体需要，特别注意吸收了公务员制度课程最新的教学改革成果；大纲明确了公务员制度课程的基本概念和基本原理等主要内容，在安排教学进度时，遵循教学规律，循序渐进，突出重点和难点，避免了重复或者遗漏。 公务员制度的课程结构由17章组成。其中，第1章干部与公务员，第2章功能与运行，第3章基本原则、第4章人事体制、第５章的组织目标和计划和第6章的管理决策；组织篇包括三章内容，即第7章的组织结构与职务设计、第8章的人员配备和第9章的组织变革；激励篇包括四章内容，即第10章的行为基础、第11章的激励理论、第12章的领导和第13章的沟通；控制篇包括两章内容，即第14章的控制理论与技术和第15章的管理信息系统。 本大纲每章分配3课时，其中包括1课时的课堂讨论或案例分析。 本大纲由行政管理研究所的刘俊生、梅燕京、王丽莉、王冬芳等老师负责撰写，大纲的配套教材是刘俊生老师撰写的《公共人事制度》（河南人民出版社）一书。 1506
公务员制度 第1章 干部、公务员及其制度 教学目的与要求：掌握干部与公务员概念，理解干部制度与公务员制度。 学习重点和难点：重点是把握公务员制度概念，难点是如何界定公务员概念的外延。 1·1 干部和干部制度 各国对从事公务的人员的称呼千差万别。如英国称之为文官，美国称之为政府雇员，日本称之为国家职员，法国称之为公职人员，德国称为官员，埃及称之为文职人员等。当代中国使用最广的是干部称谓。 从外延方面看，根据所属组织和工作性质的不同，可将干部大体划分为以下七类：（1）政党机关干部：政党（包括中国共产党和各民主党派）各级机关的领导人员和工作人员；（2）国家机关干部：国家机关（包括各级立法、行政和司法机关）的领导人员和工作人员；（3）军队干部：军队中担任排级以上的现役军人；（4）群团组织干部：社会政治团体和群众组织的领导人员和工作人员；（5）国有企事业单位管理干部：国有企、事业单位中从事管理工作的人员；（6）专业技术干部：各类专业技术人员；（7）其他干部。 干部（人事）制度是在民主革命时期党和军队及解放区的干部制度的基础上逐步建立和发展起来的，内容上，包括了干部的录用、任免、调配、奖惩、纪律、工资、福利、教育、退休、退职、离休等方面的制度；形式上，是党和政府以“红头文件”的形式零散地发布的有关干部人事政策的统称。 从社会分层的角度看，干部是一种身份，干部制度是一种身份制度。国家在政策层面将劳动者分为干部、工人和农民三个层次，由此形成一种无形的金字塔式的身份等级制度。 1·2 公务员与公务员制度 公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这个定义由（1）依法履行公职、（2）纳入国家行政编制、（3）由国家财政负担工资福利三个要素构成。据此列入公务员范围的人员包括：（1）中国共产党机关的干部；（2）人民代表大会机关的干部；（3）行政机关的干部；（4）政协机关的干部；（5）审判机关的干部；（6）检察机关的干部；（7）民主党派机关的干部。 在中国，公务员只是对各级党政机关干部的另一种称谓，没有像西方国家一样区分政务官和事务官，但中国有政府组成人员和非政府组成人员的区分。 公务员制度是在干部制度的基础上建立和发展起来的。从广义角度来考察，它包括党的干部政策、宪法和法律的某些条款、公务员法以及政府的人事行政法规、规章和政策等；从狭义角度来考察，它是以公务员法为主体、以中共中央组织部和国务院人事部颁布的一系列人事规章和政策为辅助而构造起来的体系。但不管从哪个角度分析和研究，公务员制度应包括的主要内容有：公务员范围的界定、公务员制度的基本原则、人事管理体制、权利义务规范、职位分类制度、考试录用制度、行政职务制度、公务员绩效制度、工资保险福利制度、人事纠纷处理制度等。 复习与思考题 1．公务员范围应该有多大，为什么？ 2．公务员制度等同于公务员法吗？为什么？ 3．英文中的civil service与civil servant有何区别？ 4．在干部、公务员、文官、政府雇员、公共雇员、政府职员概念中，哪个概念能够确切地表达公务人员概念？ 1507
公共事业管理专业课程教学大纲 第2章 公务员制度之功能与运行机制 教学目的和要求：深入地理解公务员制度的基本功能和运行机制。 学习重点和难点：重点是公务员制度的基本功能和运行机制，难点是正确理解基本功能。 2·1 基本功能 从规范权力角度讲，公务员制度是国家对公共人事权力的合理配置并予以规范的制度，其本质是防范公共人事权力的滥用。从公务员权利义务角度讲，公务员制度是对其权利义务予以规范的制度。传统官吏制度历来强调官员履行义务，但不重视甚至践踏其基本权利，而公务员制度更为注重公务员享有的法定权利，并寻求权利和义务的平衡。从公共行政职业化角度讲，公务员制度谋求建立一支高素质的职业化公职人员队伍，从而实现政府管理的专业化。所以，权力控制、权利保障和促进职业化是公务员制度的基本功能。 2·2 运行机制 管理机制是指人事管理机构依照法律规范以科学的方式使公务员制度得以运行的机制，它是管理机构、法律规范和运行方式的统一。 人事系统是政府系统的人员子系统，而政府又处于社会系统中，从社会生态学的观点来看，人事系统应具有自我组织、自我稳定、自我发展的功能，吐故纳新，保持动态的平衡和蓬勃的生机，从而使系统本身具有稳定性和生命力，这就是更新机制。 行为科学理论告诉我们，需求引起动机，动机引起行为，依据一定标准对行为及其结果给予公正的评价，根据评价结果对取得成就者给予适当报酬（物质的或精神的），即满足个人的需求，从而进一步刺激行为人的正确动机，调动其工作的积极性、主动性和创造性，以达成组织目标，由此形成一个良性循环，这就是激励机制。 控制理论认为，监测就是对运行系统的信息收集和反馈，控制就是根据信息对系统运行的状态做出必要调整。监控机制是指为使系统达到一定目标，必须对其行为进行监测，必要时修正行为，调节状态，防止其偏离目标。 复习与思考题 1．有人认为公务员制度的基本功能是管理功能，即政府如何管理公务员的功能，你同意此种观点吗，为什么？ 2．你认为公务员制度有效运行的外部保障有哪些，为什么？ 3．请分析各种基本功能与各项管理机制之间的关系。 1508
公务员制度 第3章 公务员制度的基本原则 教学目的和要求：通过比较，掌握中西方公务员制度各自的基本原则。 学习重点和难点：重点是中西方公务员制度各自的基本原则，难点是如何理解这种差异。 3·1 中国公务员制度的基本原则 党管干部原则可以表述为：党对干部人事工作实施统一的领导，并直接管理一定层次的领导干部，保证党的路线、方针和政策在全国范围内得到有效地贯彻。 德才兼备、任人唯贤原则可以表述为：党和政府的干部管理机构按照德才兼备的标准培养和考察干部，党按照德才兼备的标准推荐重要干部，具有任命权和决定权者按照德才兼备的标准任命干部或选举领导干部。 干部“四化（革命化、知识化、专业化和年轻化）”原则可以表述为：党和国家要造就一支坚持中国共产党的领导、具有改革开放意识、掌握行政管理知识和各类专业技术、各级领导班子充满青春活力的现代化干部队伍。 公开、平等、竞争、择优原则可以表述为：政府公职向社会公开或在一定范围内公开，符合特定条件的公民，可以自愿申请参加公职竞争，国家择优任用。 党管干部原则是核心原则，这一主体性原则有相应的制度保障，已经落实到操作性层面，但与后三项原则相关的制度建设相对滞后，这将成为中国干部人事制度改革的主要内容。 3·2 西方国家公务员制度的基本原则 分类管辖原则可以表述为：将随政府更替而进退的政务官和不随政府更替而进退的事务官区别开来，国家对这两类公职人员的管理适用不同的法律，政务官的选拔、产生、任免和管理适用于宪法、选举法和组织法等，事务官的选拔、产生、任免和管理适用于公务员法。 职务常任原则可以表述为：事务官不随政府更迭而进退，其职务由法律保障，非因法定事由和非经法定程序不被免职、辞退和开除。 政治中立原则可以表述为：事务官在执行公务过程中，对政党政治应采取公正超然的态度，对政治问题应保持缄默，忠实地执行政府的政策，为国民服务。 功绩主义原则可以表述为：政府公职向全体国民开放，任何人都可以通过竞争获得政府职位，而不受其政治信仰、社会地位和出身门第等因素的影响，公务员的任用只根据其真实的治事才能，而非其他标准。 复习与思考题 1．有人认为，各国公务员制度的基本原则是一致的，你同意这种观点么，为什么？ 2．为什么说党管干部是中国公务员制度的核心原则？ 3．说明中西方公务员制度基本原则之差异，并分析形成这些差异的理由。 1509
公共事业管理专业课程教学大纲 第4章 公共人事体制 教学目的和要求：掌握人事体制概念，认识人事体制的多样性，把握中国党政二元主体的人事体制。 学习重点和难点：重点把握各国人事体制的多样性，难点是如何认识中国人事体制。 4·1 概念与方法 一般而言，体制是国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度，其外在形式表现为一个组织系统（system of organization）。应该注意：机构设置和权限划分是体制的两个关键要素。公共人事体制（简称人事体制）就是国家关于人事机构的设置和人事权力的划分的制度。人事机构有广义和狭义的区分，广义人事机构包括执政党、议会、政府首脑、国家元首、司法机关等，狭义人事机构是指依法设立的负责公务员事务的专门机构，其在本质上是人事法律的执行和监督机构。人事权力也有广义和狭义的区分，广义的权力包括人事的立法权、司法权和行政权，狭义的权力指准立法权、准司法权和行政权。 人事体制的传统研究方法是模式研究方法，即按照人事机构与行政系统之间的关系将人事体制分为部内制、部外制和折衷制三种模式。部内制是在行政系统之内设立人事机构，各项人事事宜都有各行政部门自行负责；部外制是在行政系统之外设置独立的人事机构，综掌人事管理大权；折衷制是将考选权赋予具有独立地位人事机构，其它人事工作由各行政部门负责。一般认为，法国、美国、英国分别是上述三种模式的典型代表。这种方法对于人们粗略地了解各国人事体制提供了一条简捷途径，但不能帮助人们更加深入地了解各国复杂人事体制的详细情况，并且容易引起某种程度的误解。 随着人事管理专业化和法制化程度的提高，人事功能逐渐分化，呈现出多样性，主要功能有：准立法功能、准司法功能、选拔功能、行政功能、咨询功能、协调功能、培训功能、监察功能等。功能分析方法认为，功能的多样性决定着体制的复杂性，建立于效率和民主基础之上的人事体制，明确何种功能由何种机构来执行，由此形成一套科学合理的组织系统，不能简单地用人事机构是否独立于行政系统的唯一标准来观察、衡量和评价人事体制。这种方法有助于人们清楚详细地了解各国人事体制的结构框架，便于把握人事机构之间及其与行政机构和某些社会组织之间的互动情形。 模式研究方法和功能研究方法适合于分析那些法制化程度较高和职责权限边界比较清晰的人事体制，不适合于分析那些法制化程度较低和职责权限边界不清晰的人事体制，因为这种人事体制的运行主要是建立在传统和惯例的基础之上，受某种政治力量的支配，不确定性程度较高。主体研究方法试图建立分析这类公共人事体制的一条途径，它力图把握人事制度背后的支配力量，由此展开分析各种人事机构的真正作用及其相互之间关系。对中国人事体制的分析应该运用主体研究方法。 4·2 党政二元主体人事体制 中国干部人事体制是在中共长期武装斗争的实践中逐步确立起来的，党管干部和高度集权是其两个基本特征。中央及地方各级党委的组织部是干部管理的核心机构。中央组织部负责拟定党的干部政策，直接管理省部级以上领导干部。地方各级党委的组织部执行中共中央的干部政策，直接管理下一级领导干部。可见，通过组织部门这个系统将各级国家机关重要岗位上的领导干部纳入了党的管理网络。中央及地方各级党委的纪律检查委员会是对领导干部进行监督的机构，主要职责就是 1510
公务员制度 通过检查、监督途径或接受申诉、举报、控告途径发现并查处违法违纪的领导干部，并做出相应的处理——党纪处分、行政处分建议或移交司法机关处理。中央及地方各级党委都设有党校，党校是对领导干部进行政治教育和政治培训的主要机构。 国务院和各级地方政府的人事部门，从本质上来说都是协助同级党委组织部门综合管理政府机关和企事业单位干部的“辅助性”机构，并非独立意义上的人事机构。中央及县级以上地方各级政府都设有人事部门，国家人事部综合管理全国性的政府人事工作，县级以上地方各级政府的人事部门综合管理本辖区内的政府人事工作，自上而下形成一个政府人事的指导与监督系统。国务院及县级以上地方各级政府的各个工作部门，为便于处理人事事务，都内设有部门人事机构，它属于执行性机构，受本部门首长领导，对首长负责，同时接受同级政府人事部门的业务指导和监督。行政监察机关是各级政府行使监察职能的专门机关，它依照《行政监察法》对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施人事监察。国家和地方行政学院是公务员培训的专职机构。 复习与思考题 1．分析人事体制的三种研究方法之间的联系与区别。 2．你认为中国在公共人事领域如何正确处理党政关系？ 3．如何理解“广义人事机构包括执政党、议会、政府首脑、国家元首、司法机关等”这一命题。 1511
公共事业管理专业课程教学大纲 第5章 职位管理制度 教学目的和要求：掌握职位、职系、职等、职位管理等概念，准确地理解和把握中国公务职位管理的基本内容，正确掌握职位管理理论并用理论分析政府职位管理制度。 学习重点和难点：重点是职位管理理论，难点是职位分类的制度设计。 5·1 基本理论 职位是责、权、利合理配置的具有满负荷任务的工作岗位，规范职位的文件是职位说明书，内容包括职位名称、定义和编号、权力和责任的描述、工作概述、工作范围、主要工作举例、工作要求（工作成果、控制方法、工作程序和方法）、工作环境、工作关系（上下内外）、任职者应具备的资格条件（教育、训练、经验、知识、技能）、待遇、升迁路线等。职系是同一专门职业中所有职位的集合，规范化职系的文件是职系说明书，内容有职系名称、定义和编号、职位列举、职等数目、工作概述、工作内容、任职者的基本资格条件、职位流动要求、知识和技能要求等。职等是按照一定标准将职务或职系内的全部职位区分的一系列等级和级别，规范职等的文件是职等标准，内容包括该职等上的职位对应的职务、承担的责任、接受监督程度、接受指导的程度、需要独立工作的程度、需要何种程度的专门技术和专业知识、管辖工作的广度和深度、需要何种程度的领导能力、需要什么样的特殊才能、需要何种经验和技能、工作的结果表现为何种成就和产生何种影响等。 职位管理是进行职位设置和对职务、职系、职等进行规范化的过程，包括职位分析、职位有序化和职位调整。职位分析是在每个机构的职能确定的前提下，为撰写职位说明书而收集、整理和分析有关职位的工作、职责、所需资格等方面资料，从而使职位得以清晰呈现的过程。职位有序化就是对职位进行分类，即在职位调查、分析、设计的基础上，按照一定标准对职位进行归类归级并确定规范，从而建立职位体系。这个有序化过程包括：第一，职位归类，即以工作的专业性质为标准，将众多繁杂的公务职位作横向的并同区异，划分为若干个职系；第二，职位归级，即以工作的难易程度、责任轻重和所需资格条件为标准，将各职系中的职位纵向划分为若干高低不等的级别；第三，制定规范，即制作职位说明书、职系说明书和职等标准，用以规范职位管理。职位有序化的结果就是将原先散乱的职位整合为一个层次分明和条理有序的公务职位体系，为日后采取人事措施奠定基础。公务职位体系包括职位结构体系和职位规范体系两个子系统，人们通常所说的公务员分类制度就是公务职位体系的合法化形式。公务职位的分类一旦确立，法定化是其特征，必须经过严格的法律程序才能对职位进行调整。 5·2 职务-等级体系 中国公务员制度对职位管理制度基本模式的选择是在干部等级制度基础上吸收了职位分类的部分内容而构筑的一种过渡性模式。 公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。对于哪些具有职位特殊性而需要单独管理的职位，公务员法授权国务院增设其他职位类别。 中国公务员职位体系在本质上就是职务-等级制，即包括职务和级别两个序列。 职务是公务员制度的主要术语之一，它是具有某种共同性质的一类职位的称呼。公务员的职务分为领导职务和非领导职务，理论上讲，领导职务是指在党政机构中承担着直线职能（决策、组织、指挥等职能）的职务，即具有下级的职务，非领导职务是指承担着非直线职能（执行、参谋、咨询、 1512
公务员制度 辅助等）的职务，即不具有下级的职务。高低不同的职务顺序排列就形成职务序列。 领导职务序列包括10个职务层次，分别是国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职和乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。综合管理类的非领导职务序列分为八个层次，分别是巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员和办事员。法官、检察官、警官和海关公务员都设置了独特的职务序列。 等级是公务员制度的又一主要术语，它描述了符合不同标准的各类职位的集合。不同类别公务员的等级数目不同，顺序构成公务员的等级序列。 职务序列与等级序列之间有一定的对应规律，通常是“一职多级”或“一级多职”的关系，这样形成上下职务等次对应的级别相互交叉。职务越高，对应的级别越少；职务越低，对应的级别越多。公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。在同一职务上，公务员可以晋升级别。 公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。 复习与思考题 1．中国的行政改革一直走不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环怪圈，请从职位管理角度分析问题的根源何在？ 2．有人认为，中国的干部等级制度就是西方的品位分类制度，你是否同意该观点，为什么？ 3．也有人认为，目前中国公务员的职位制度就是西方的职位分类制度，你同意吗，为什么？ 1513
公共事业管理专业课程教学大纲 第6章 公务员选拔理论 教学目的和要求：准确地理解选拔概念，掌握选拔的各种模式和基本理论。 学习重点和难点：重点是选拔的基本理论和各种选拔模式的适用范围，难点是考试选拔的效度和信度测定。 6·1 选拔的概念与模式 选拔乃挑选人才的意思，公正合理地选拔公职人员首先要解决以下几个问题：公民能否自愿申请公职，若能，这个范围有多大，即解决申请资格问题；要求申请者具有什么能力，即解决挑选标准问题；怎样挑选，即解决选拔的方式方法问题；由谁来挑选，即解决选拔者（机构）问题。资格问题的本质在于公民是否具有担任公职（特别是领导职务）的平等政治权利，标准问题的本质在于以什么样的“尺度”选拔人才，方法问题的本质在于确定品德才能的鉴定技术和制度，选拔权问题的本质在于确定谁享有决定权。 根据选拔权行使的主体不同，可将现代选拔模式划分为推荐制、选举制、提名制、考试制和招聘制等五类。推荐制描述的是由个人或组织向有任命权者推举官员的方法，个人推荐和政党推荐是其两种主要形式。选举制模式描述的是公民或公民代表投票推举官员的方法，直接选举和间接选举是其两种主要形式。提名制模式描述的是有任命权者自己直接挑选官员的方法，提名制分为受制约的提名制和不受制约的提名制两种。考试制模式描述的是由考选机关通过考试选拔官员的方法，有独立考试制和非独立考试制两种。招聘制模式描述的是由招聘委员会通过资格或技术鉴定选拔官员的方法，有独立招聘制和非独立招聘制两种。 6·2 考选理论 依不同标准可区分不同考试，根据竞争程度可以将考试分为公开竞争性质的考试和非公开竞争性质的考试两种。公开竞争性质的考试是符合资格条件的人员都可以申请参加的并以成绩高低为标准进行选拔的考试，非公开竞争性质的考试是在某个范围内的人员（或者是在职人员或者是社会人员）中，就空缺职位所要求的资格条件（资格证书、学历要求、服务年限、任职经历等）进行比较，有时也辅之以笔试、面试或实地操作试等手段，选拔出合格人员的考试。根据应试者是否已经取得公务员资格，可以将考试分为初任考试和复任考试两种。初任考试是社会人员申请取得公职人员资格的考试，又称为资格考试，复任考试是在职人员或未在职但具有公职人员资格者参加再次任用的考试。申请考试竞争官职者一般要符合法律规定的相应资格条件，这些资格条件通常包括学历（受教育背景）、资历（工作年限）、经历（曾任职情况）和年龄等内容。资格条件的宽严决定着考试竞争的激烈程度。 关于考试检测的重点，理论上有两种观点：以检测发展潜力为主和以检测履职能力为主。以检测应考者发展潜能为主的观点认为，执行职务所需要的技能和经验，可于日后在工作上或训练中学习，不需事先具备。这类考试在内容的设计上以判定应试者的一般能力、智力和学识为主。以检测应考者执行职务能力为主的观点认为，不具有执行职务能力的人将难以胜任工作，考试的目的在于判定申请人是否有执行职务的能力。这类考试在内容的设计上以判定应试者的工作技能和工作知识为主，考试科目以与拟任职务有密切关系者为限，凡考试合格者即能胜任工作。考试若能同时检测出来应考者执行职务能力和发展潜力，那是最理想不过的了，但就考试历史来看，难以做到两全其美。所以，考试的设计只能侧重于某一方面，兼顾另一个方面，即要么以判定执行职务能力为主兼 1514
公务员制度 顾检测发展潜力，要么以检测发展的潜在能力为主兼顾判定执行职务能力。 无论考试是以检测发展潜力为主还是以检测履职能力为主，纵观各国公务员考试内容的设计不外乎在于对应试者的智力、性格、心理、成就四个方面进行检测。智力测验是对人获取知识、处理人事关系、机械操作等方面智能的检测，它可以分为普通智力（General Intelligence）测验、社会智力（Social Intelligence）测验和机械智力（Mechanical Intelligence）测验三种。性格测验又称人格分析（Personality Analysis），性格是先天禀赋和后天教育及习惯而形成的一个人对人对事的一贯作风和态度，性格测验就是使用由选择题组成的专用测量表对这种一贯作风和态度的检测。心理测验在于发现各人反应迟速，性情静躁，精神聚散，意志强弱，以作为委派工作的参考，这种测验虽多应用，但仍在试验改进之中，尚未完全标准化。成就测验（Achievement Test）是用以测量应试者现时已经获得的知识和技术，并非如智力测验注重其未来发展能力和可能，它可以概括为两类：知识测验和实作测验，前者着重于知识的掌握和教育程度，后者着重于工作技术和工作能力。成就测验方法有笔试、面试（口试）和模拟试三类。 笔试是一种古老而又基本的考试方法，应试者用笔墨文字解答所考试问题，以检测其知识水平和写作能力，并从中窥探其文化素养和分析问题的能力。笔试具有经济性（在同一时间内可以集体举行，易于管理，省时省力）、客观性（试卷密封，评卷人与应试者无直接接触，不致因主观印象或私人关系而发生舞弊现象，且应试者的答案有文字为据，不是口试的漫无标准）和广博性（考题涉及范围可以十分广泛）。面试又称口试，是在对应试者造成一定心理压力的条件下，通过主考人的提问和应试者的回答，以考察其口头语言表达能力、应变能力和仪表风度的一种面对面考试方法。面试的最大优点就是将应试者整体地展示在考官面前，应试者的言谈举止、音容笑貌、个人形象、思维应变、观点见解等尽收考官眼底，使考官对应试者有了一个直观的认识。形式上，面试可以分为个别面试和集体面试（又称分组面试）。模拟试不同于笔试和面试，它主要用于考察应试者对职务方面的实际问题进行分析和判断的能力及其采取行动的能力。模拟试全称为情境模拟考试，通常要在创造出的一个逼真工作环境中，运用各种手段综合考察应试者的治事、领导、适应、创造、言谈和行动等方面的能力，以获得对应试者实际工作能力的第一印象。 经过历史的筛选和抉择，考试选拔方式已经被证明是一种科学合理的“选官”方式，并被各国人事制度所接纳，各国政府也为这项制度的实施提供了法律和技术的双重保障。法律保障除表现在以法律形式保障主考机关的独立性外，对考试录用过程中的各种舞弊行为追究行政责任直至刑事责任。技术保障是指主考机关在考试之前必须对考试内容和方法的信度和效度进行技术测定，确保考试的有效性。世界各发达国家对公务员考试的内容和方法通常由特定机构进行专门的长时间研究和测试，确保其高信度和高效度，然后方用于公务员考试。 复习与思考题 1．你认为不同的选拔模式各自适用于选拔哪些公务人员，为什么？ 2．你认为中国公务员考试应该重点检测应考者的智力、能力或技能、知识，还是其他，为什么？ 1515
公共事业管理专业课程教学大纲 第7章 考试录用制度 教学目的和要求：掌握公务员录用概念，了解中国公务员考试录用制度的基本内容。 学习重点和难点：重点掌握考录制度的基本内容，难点是如何认识这项制度。 7·1 录用概念 公务员录用是指党政机关依法采用公开考试和严格考核相结合的办法，使党政机关以外的符合法定条件的人员通过竞争取得公务员资格，以便担任主任科员以下以及其他相当职务层次的非领导职务的一种人才选拔方式。为突出考试的意义，人们经常将其称为考试录用，相关的制度就是考试录用制度，有关公务员资格、考试和考核、录用程序、录用机关、试用等方面的规定，构成公务员（考试）录用制度的内容。 把握公务员录用概念，应注意以下三个问题：第一，申请竞争公职的公民须符合法定条件，竞争考试的目的在于取得公务员资格，实现担任公职的愿望；第二，党政机关必须依法组织公开考试，并严格进行考核，根据考试考核的结果择优选拔申请者，考试择优的目的在于填补空缺职位，做到人事相宜；第三，录用人员的任职范围只限于主任科员、副主任科员、科员和办事员四个等次以及其他相当职务层次的非领导职务。 7·2 公务员报考条件 报考条件是指公民报考公务员应符合的基本要求或资格，通常由公务员法规定以及公务员法授权的省级以上公务员主管部门规定，分为法律规定的基本条件和禁止性规定以及省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件。 公务员法规定的通过录用、调入、公开选拔等方式进入公务员队伍应当具备的基本条件共有七条，分别是：（1）具有中华人民共和国国籍；（2）年满十八周岁；（3）拥护中华人民共和国宪法；（4）具有良好的品行；（5）具有正常履行职责的身体条件；（6）具有符合职位要求的文化程度和工作能力；（7）法律规定的其他条件。 公务员法规定的关于公务员录用条件的禁止性规定共有三条，分别是：（1）曾因犯罪受过刑事处罚的；（2）曾被开除公职的；（3）有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。 7·3 考试录用机关 考试录用机关是指参与公务员录用过程、分享公务员录用权力的党政机关的统称，它涉及到录用过程中各种职能的划分和各种权限的配置问题。根据公务员制度的规定和现实状况，可以将考试考核录用机关划分为主管机关和招录机关两类。 《公务员法》第二十二条规定：“中央机关及其直属机构公务员的录用，由中央机关公务员主管部门负责组织。地方各级机关公务员的录用，由省级公务员主管部门负责组织，必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织。”据此可以认为，中央公务员主管部门和省级公务员主管部门是公务员录用考试的主管机关，前者负责组织中央机关及其直属机构公务员的录用考试，后者负责组织地方各自辖区内机关公务员的录用考试，当然，省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织考试录用。另外，用人机关就是招录机关，它根据公务员法的授权负责公务员录用过程中的相关环节（具体情况见下一节）。 1516
公务员制度 7·4 考试录用程序 录用程序是党政机关通过考试考察方式从社会上招收公务员应遵守的法定步骤，也就是社会人员通过考试考察方式取得公务员资格的法定步骤，包括正常录用程序和简化录用程序两种。 正常录用程序由五个步骤构成。 第一步发布招考公告。招考公告应当载明招考的职位、名额、报考资格条件、报考需要提交的申请材料以及其他报考须知事项，通常由主管机关统一发布，招录机关应当采取措施，便利公民报考。 第二步资格审查。招录机关根据报考资格条件负责对报考申请进行审查。 第三步公开考试。公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行，第一轮的笔试通常包括行政能力测试（重点测试报考者的分析能力、逻辑能力、判断能力、反应能力等）和申论（重点测试报考者的表达能力、综合能力、文职能力等）两部分内容，由主管机关统一组织，第二轮的专业课笔试（重点测试报考者的专业知识）和面试（重点测试报考者的口头表达能力、反应能力、仪表等笔试不能反应的因素），通常由招录机关负责组织。考试内容一般应该根据不同类型职位的要求分别设置，在近年来的公务员录用考试中，已经分为A类和B类，两类考试的内容有所不同。 第四步录用考察。招录机关根据考试成绩确定考察人选，并对其进行报考资格复审、考察和体检。考察的内容主要包括政治素质、道德品质、工作能力、工作表现和实绩以及是否需要回避等。体检的通用标准是国务院人事部和卫生部于2005年联合颁布的《公务员录用体检通用标准（试行）》。 第五步公示、备案或审批。招录机关根据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录用人员名单，并予以公式。公式期满，中央一级招录机关将拟录用人员名单报中央公务员主管部门备案；地方各级招录机关将拟录用人员名单报省级或者设区的市级公务员主管部门审批。 简化录用程序是指经省级以上公务员主管部门批准，不严格按照正常录用程序或者采用其他测评办法录用特殊职位公务员的程序。特殊职位是指：（1）因职位特殊不宜公开招考的，如安全、公安部门的某些职位；（2）因职位特殊，需要专门测量报考者水平的；（3）因职位所需要的知识特殊，难以形成竞争的。 公民被党政机关录用后取得了公务员资格，但还不能直接担任公职，在任职以前需经过为期一年的试用，试用期满合格的，予以任职；不合格的，取消录用。 复习与思考题 1．请思考中国公务员考试录用制度存在的问题及其解决途径。 2．分析目前中国公务员考试录用制度与中国古代的科举制度之区别。 3．请思考中国公务员考试录用制度与西方国家公务员考试录用制度之区别。 4．请分析公务员录用中存在的各种歧视的表现形式，并分析其成因。 1517
公共事业管理专业课程教学大纲 第8章 党政领导推荐制度 教学目的和要求：了解历史上曾经出现过的各种推荐方式，把握中国共产党的党政领导干部推荐制度的核心内容。 学习重点和难点：重点和难点都是如何正确地认识党政领导干部推荐制度。 8·1 推荐制度的沿革 推荐即举荐，一种伯乐相马式的人才选拔方式，指个人或组织将其认为的贤人向具有任命权者或具有选举权者介绍希望获得任用的行为。自古以来就有这种举贤方式，西周时期的乡举里选就是最早制度化了的举荐制。汉代官吏的推荐制度就是察举制，察举是由中央及地方的高级官员根据皇帝诏令所规定的科目向国家举荐人才的制度，是汉代选拔人才的主要制度，察举科目主要有：孝廉科、茂才（秀才）科、贤良方正科、文学科、有道科、明经科、明法科、治剧科、勇猛知兵法科、阴阳灾异科和四科。中国封建社会影响最大的举荐制要数三国时期曹魏创立的九品中正制（又称九品官人法）。州郡设置中正官，由其负责品鉴士人，次第人物，为政府人才库填充人才。 近代资本主义国家政党政治产生以后，政党推荐制应运而生并取代了个人推荐制。但由于以政党政治为基础的民主政体与传统的以帝王为基础的专制政体存在着本质的区别，政党推荐制也完全不同于个人推荐制，个人推荐制举荐的是执行政策的事务类官员，而政党推荐制举荐的是决定国家政策的政治家，即政府首脑和议员，执行事务的官员通常由考试选拔。 中国实行的不是多党竞争的政党制度，而是共产党领导下的多党合作的政党制度，所以中共行使党政领导干部的推荐权，并在干部人事管理中形成一套完备的推荐制度。 8·2 党政领导干部推荐制度 党政领导干部包括中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设机构的领导成员，最高人民法院、最高人民检察院的领导成员（不含正职）和内设机构的领导成员，县级以上（含县级）地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、法院、检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员，也包括上列工作部门的内设机构的领导成员。县级以上党委、政府直属事业单位和工会、共青团、妇联等人民团体的领导成员，非中共党员领导干部、担任处级以上非领导职务的干部，其选拔任用，均参照执行推荐制度。 选拔任用条件包括基本条件和资格条件。基本条件有：理论水平、政治信念、实事求是、领导能力、清正廉洁、作风民主。资格条件有：工作经历，即提任处级领导职务的应具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历；任职经历，即提任处级以上领导职务的应具有在下一级两个以上职位任职的经历；任职年限，即提任处级以上领导职务的，由副职提任正职的，一般要在副职岗位上工作两年以上，由下级正职提任上级副职的，一般要在下级正职岗位上工作三年以上；文化程度，一般应当具有大学专科以上文化程度，其中司局级以上领导干部一般应当具有大学本科以上文化程度；培训经历，经过党校、行政院校或者组织（人事）部门认可的其他培训机构五年内累计三个月以上的培训；身体健康；党龄要求。 选拔推荐程序包括：（1）推荐——提出考察对象；（2）考察——“认识”考察对象；（3）酝酿——取得协调一致意见；（4）讨论决定——党委决定任免或决定推荐；（5）依法推荐或提名——党委向人大、政府和政协推荐或提名。 1518
公务员制度 8·3 竞争上岗和公开选拔 民主推荐目前仍然是党政领导干部人选产生的主要方式，但随着干部人事制度的改革的深入，公开竞争的机制也正在逐步引入党政领导干部的选拔任用中。 公务员法规定，机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。厅局级正职以下领导职务或者福调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。确定初任法官和初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。 竞争上岗和公开选拔虽然仍是党政领导干部人选产生的辅助方式，但这已给以“暗箱操作”为主的传统干部推荐任用制度带来强劲的冲击。 复习与思考题 1．请分析中国人常常津津乐道的“伯乐相马”式的推荐制度的利弊。 2．请分析中国党政领导干部推荐制度的利弊，并分析通过哪些改革可以有效地克服这些弊端。 1519
公共事业管理专业课程教学大纲 第9章 职务任免制度 教学目的和要求：分析和认识选任制、委任制和聘任制公务员各自的职务任免制度。 学习重点和难点：重点是非政府组成人员的任免制度，难点是任免权的设定。 9·1 选任制公务员的产生、罢免或任免 选任制公务员就是经过党代会、人代会或政协会议选举或决定而产生的公务员，通常都担任党政最高层领导职务，人数较少。以政府机关为例，各级人民政府组成人员都是选任制公务员。本节根据宪法和组织法的规定，说明政府机关的选任制公务员的产生、罢免或任免情况。 国务院总理的产生和任命程序为：国家主席提名和中共中央推荐人选——全国人民代表大会决定人选——国家主席签署任职令。国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的产生和任命程序为：总理提名和中共中央推荐人选——全国人民代表大会决定人选（在全国人民代表大会闭会期间，由其常委会决定部长、委员会主任、审计长、秘书长人选）——国家主席签署任职令。经中共中央建议或者由全国人民代表大会3个以上的代表团或1/10以上的代表提出罢免案，全国人民代表大会可以启动罢免程序，罢免国务院总理、副总理、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。 地方各级政府领导人（省长、副省长，市长、副市长，区长、副区长，县长、副县长，乡长、副乡长）的产生程序为：上级党委推荐和大会主席团提名候选人或者由同级人民代表大会代表联合提名候选人——同级人民代表大会分别选举产生（在人民代表大会闭会期间，常委会可以决定政府副职领导人的个别任免）。县级以上地方各级政府的其他组成人员（厅长、局长、委员会主任、秘书长）的产生和任命程序为：省长提名和同级党委推荐——同级人民代表大会常务委员会决定并任命，同时报上一级政府和党委备案。县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，由上级党委建议并经主席团或常务委员会提出或者1/10以上代表联名提出罢免案，人民代表大会可以启动罢免程序，罢免本级政府组成人员。乡级人民代表大会举行会议的时候，由上级党委建议并经主席团提出或者1/5以上代表联名提出罢免案，人民代表大会可以启动罢免程序，罢免乡长、副乡长、镇长、副镇长。 选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务；任期届满不再连任或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止。 9·2 委任制公务员的职务任免 委任制公务员就是由任免机关在其任免权限范围内直接委派担任一定职务的公务员，既有担任领导职务的，也有担任非领导职务的公务员，人数最多，绝大多数公务员都属于此类公务员。以政府机关为例，非政府组成人员中绝大多数都属于委任制公务员，政府及其工作部门首长行使公务员任免权。 政府机关委任制公务员的任职有初任和复任两类。初任是对首次担任国家行政职务的公务员的任命，复任是对已经担任国家行政职务的公务员在变换职位时的再次任命。需要任命的具体情形有：录用初任、调任初任、转任复任、升降复任、免职复任、其他任职。任命程序为：（1）提名，即所在单位提出拟任职人选；（2）考核，即任免机关人事部门对拟任职人选进行考核；（3）决定，即按照管理权限，由任免机构领导集体讨论决定；（4）任命，即任免机关首长签署颁发任职通知和任命书。 1520
公务员制度 政府机关委任制公务员的免职，广义来讲有自然免职和非自然免职两类。自然免职指某些特定行为发生时，公务员的职务自行免除，不再办理免职手续，但要求公务员所在单位报任免机关备案。在以下5种情形下，公务员的职务自行免除：受到刑事处罚或劳动教养的；受到行政撤职或开除处分的；被辞退的；因机构变动失去职位的；死亡的。非自然免职指某些特定行为发生时，公务员的职务不能自行免除，必须由任免机关办理免职手续，狭义的免职概念就是指非自然免职。非自然免职包括程序性免职和单纯性免职，程序性免职是在公务员变换职位任职时发生的，免职的目的是为了任命公务员担任新职务，单纯性免职是在公务员离职时发生的，免职的目的是为了暂时地或长久地解除公务员与政府的行政职务关系。需要非自然免职的情形有：转任免职（程序性）、升降免职（程序性）、调出免职（程序性）、离职学习免职（单纯性）、健康原因免职（单纯性）、退休免职（单纯性）、其他免职。免职程序为：（1）建议，即所在单位或上级提出拟免职的建议；（2）审核，即任免机关人事部门对免职事由进行审核；（3）决定，即按照管理权限，由任免机关领导集体讨论决定；（4）发布，即任免机关首长签署发布免职通知和免职令。 9·3 聘任制公务员的选聘和解聘 聘任制公务员是机关通过合同选拔和任用的担任专业性较强的职务和辅助性职务的公务员，人数不多。专业性较强的职位主要集中在金融、财会、法律、信息技术、工程设计等方面，辅助性职位主要是指普通文秘、书记员、资料管理、文件分发、数据录入等方面的职位。选任制和委任制相比，聘任制具有引入市场机制和开放灵活的特点，但须经过省级以上公务员主管部门的批准方可实施。 机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。机关聘任公务员，应当按照平等自愿和协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利和义务。聘任合同应当具备合同期限、职位及其职责要求、工资、福利、保险待遇和违约责任等条款。合同期限为一年至五年，可以约定试用期，试用期为一个月至六个月。聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制。 聘任合同经双方协商一致可以变更或者解除。 复习与思考题 1．有人认为，中国的领导干部实行的仍然是终身制，你同意这种观点么，为什么？ 2．有人认为，无约束的干部任免权是中国人事腐败的根源，你的观点呢，为什么？ 3．从任免制度的角度看，人事腐败问题主要出现在那些环节，如何解决这些问题？ 4．你认为聘任制中存在哪些问题，通过完善哪些制度有利于解决这些问题？ 1521
公共事业管理专业课程教学大纲 第10章 职务变动制度 教学目的和要求：准确地理解交流、升降、回避、辞职等概念，掌握各种职务变动制度。 学习重点和难点：重点是交流、升降、回避制度，难点是职务晋升制度 10·1 交流 交流就是通过一定方式横向平行变换干部的工作岗位而达到特定目的的国家组织行为，交流制度就是对这种行为的规范化。“一定方式”是指调动、转任等交流形式。“横向平行变换”是指交流中一般不涉及到职务和级别的升降问题。“特定目的”是指锻炼干部、实现回避、工作需要、个人愿望等交流要实现的期望。“国家组织行为”是指交流是国家意志的体现，而非干部个人意志的体现。 公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流，交流方式包括调任、转任、挂职锻炼三种形式。 调任是指国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入机关担任领导职务或者副调研员以上以及其他相当职务层次的非领导职务的交流形式。调任人员必须符合公务员的基本要求和拟任职位所要求的资格条件，调任机关应当调任人选进行严格考察，并按照规定管理权限审批，必要时可以对调任人选进行考试。 转任是指公务员因某种理由在机关内部平行转换职位任职的交流形式。拟转任的公务员应当具备拟任职位所要求的资格条件，并在规定的编制限额和职数内进行。对省部级正职以下的领导成员应当有计划、有重点地实行跨地区、跨部门转任。对担任机关内设机构领导职务和工作性质特殊的非领导职务的公务员应当有计划地在本机关内转任。 挂职锻炼是指为了培养锻炼公务员而选派公务员在一定时间内（通常是1至2年）到下级机关或上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位担任一定职务的交流形式。公务员在挂职锻炼期间不改变与原机关的人事关系。 10·2 职务升降 晋职制度包括资格条件和晋职程序，领导职务和综合管理类的非领导职务晋升的资格条件见下表。 资历 拟晋升职务 学历条件 任下一个职位年限基层工作经历工龄 任下一个职位经历部级副职 大学本科 3年以上 晋升县级以上政府司级正职2年以上 领 工作部门副职和国司级副职 3年以上 2年以上 5年 导大学专科 务院各工作部门司处级正职2年以上 职 级副职，应具有在处级副职 3年以上 务 下一级两个以上职科级正职2年以上 位任职的经历。 高中、中专 科级副职 3年以上 巡视员 非5年以上 副巡视员 领大学专科 无要求 无要求 调研员 导 4年以上 无要求 副调研员 职 主任科员 务 高中、中专 3年以上 副主任科员 1522
公务员制度 晋升职务还要求：1、近两年年度考核为优秀或近三年年度考核为称职以上； 2、身体健康，能坚持正常工作； 3、符合任职回避规定； 4、符合按照管理权限由有关机关根据具体职位需要规定的其他条件。 说明：公务员晋升职务，应该逐级晋升。特别优秀的或者工作特殊需要的，可以按照规定破格或者越一级晋升职务。 公务员晋职的基本程序为：（1）民主推荐，确定考察对象。民主推荐包括会议投票推荐和个别谈话推荐两种方式，推荐结果在一年内有效。（2）组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿。考察一般由组织（人事）部门按照干部管理权限严格进行。考察内容包括德、能、勤、绩、廉，主要考察工作实绩。考察方式主要包括个别谈话、发放征求意见表、民主测评、实地考察、查阅资料、专项调查、他考察对象面谈等。（3）按照管理权限讨论决定。按照管理权限，由党委（党组）集体讨论，采用口头表决、举手表决或者无记名投票等方式进行表决。（4）按照规定履行任职手续。晋升领导职务的，应当按照有关规定实行任职前公示制度和任职试用期制度。这些程序规定主要是针对晋升领导职务的，晋升非领导职务的参照执行，主管机关可以适当简化或者变通。 降职制度包括降职的法定事由（条件）、法定程序、申诉救济等方面内容。降职的法定事由有一个：在定期考核中被确定为不称职。降职程序为：（1）由所在单位提出降职安排意见；（2）对降职事由进行审核并听取拟降职人的意见；（3）按照管理权限由任免机关领导集体研究决定，并依法任免。公务员对降职决定不服的，可以提出申诉。 10·3 回 避 回避是指为防止公务员利用职权为亲情徇私舞弊而对其任职和执行公务有所限制的国家组织行为，对回避的范围和程序的规范化构成了回避制度。根据任命职务时回避还是执行公务时回避为划分标准，可以将回避分为职务回避和公务回避两类。 职务回避指公务员在被任命职务时应做的回避，即为避嫌而不担任某个职务。职务回避包括任职回避和地区回避两类，前者指不允许有某种人际关系（如亲属关系）的公务员在同一部门担任具有某种工作关系（如领导关系）的职务；后者指公务员不得在自己的本籍或原籍担任地方领导职务。公务回避指公务员在履行职务时应做的回避，即为避嫌而不负责处理某项公务。 回避范围包括人际关系范围、职务关系范围和领导职务范围三个方面。 任职回避和公务回避都要求界定人际关系（主要是亲属关系）方面的回避范围，公务员制度确定回避范围是：（1）配偶（夫妻）关系、（2）直系血亲关系、（3）三代以内旁系血亲关系、（4）近姻亲关系。 任职回避还要求界定职务关系方面的回避范围，公务员制度确定的需要回避的职务关系有：（1）直接的领导与被领导关系、（2）某些间接的领导与被领导关系、（3）直接的监督与被监督关系、（4）某些间接的监督与被监督关系。具体来说，就是具有上述四种亲属关系的公务员不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。但因地域或者工作性质特殊，须要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定。 地区回避要求界定领导职务等级方面的回避范围，即那个层次的领导人员需要避开本籍或原籍任职，中国根据实际情况确立了县级以下领导干部实行地区回避的制度。具体来说，就是公务员担任乡级机关、县级机关以其有关部门（主要指工商、税务、质检、监察等）主要领导职务的应当实行地域回避。 1523
公共事业管理专业课程教学大纲 公务员执行公务时，如果所执行公务涉及本人利害关系、或者涉及与本人有前述四类亲属关系人员利害关系的、或者其他可能影响公正执行公务的，都应当实行公务回避。 公务员回避的程序：（1）回避的提起。有公务员本人申请回避、利害关系人申请公务员回避、其他人员向机关提出公务员回避三种回避提起方式。（2）回避的决定。机关经审查后作出是否回避的决定。机关也可以不经申请直接作出回避决定。 10·4 领导干部辞职 本节的辞职是指领导干部由于某种原因辞去自己现任领导职务的行为，根据原因不同，辞职可以划分为因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职四种。 因公辞职是指领导干部因工作变动而依照法律或者政协章程的规定向本级人民代表大会、人大常委会或者政协提出辞去领导职务的行为。 自愿辞职是指领导干部因个人或者其他原因而自行提出辞去现任领导职务的行为。 引咎辞职是指领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，由本人引咎辞去现任领导职务的行为。 责令辞职是指党委（党组）及组织（人事）部门根据领导干部在任职期间的表现认定其已不再适合担任现职或者应当引咎辞职而本人不提出辞职的，则通过一定程序责令其辞去现任领导职务的行为。 复习与思考题 1．详细地分析三种交流形式各自的利弊。 2．如何最大限度地发挥职务晋升制度的激励功能？ 3．你认为同学关系、战友关系、老乡关系等应当列入回避的范围吗？ 4．引咎辞职的原因需要扩大吗？哪些领导干部应该适用于引咎辞职制度？ 1524
公务员制度 第11章 退出公职制度 教学目的和要求：掌握辞职、辞退和退休概念，了解各种退出公职的制度 学习重点和难点：重点是辞职、辞退和退休制度，难点是退休制度 11·1 辞职（辞去公职） 本章的辞职概念是指公务员根据本人意愿，依法向任免机关提出申请，要求终止其与机关职务关系，退出公职系统的行为。 辞职是公务员的一项权利。虽然辞职是公务员本人意志的表达，但具有如下情形之一的，不得辞职：（1）未满国家规定的最低服务年限的；（2）在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位为不满国家规定的脱密期限的；（3）重要公务尚未处理完毕且须有本人继续处理的；（4）正在接受审计或纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；（5）法律和行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。 辞职的主要程序为：（1）由本人向任免机关提出书面申请；（2）任免机关审批。担任非领导职务的公务员申请辞职公职，任免机关应当在30日内予以审批，担任领导职务的公务员辞去公职，任免机关应当在90日内予以审批。 11·2 辞 退 辞退是指机关依照法律、法规规定，解除与公务员职务关系，使其退出公职系统的行为。 辞退公务员虽然是机关的意志表达，但为防止行政机关及其首长滥用辞退权，侵犯公务员的合法权利，制度对辞退的条件和程序作了规定。辞退条件分为肯定性条件和限制性条件两个方面。肯定性条件是指公务员具有下列情形的，应予辞退：（1）在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；（2）不胜任现职工作，又不接受其他安排的；（3）因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；（4）不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；（5）旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天，或者一年内累计超过30天的。限制性条件是指国家公务员具有下列情形的，不得辞退：（1）因公致残并被确认丧失或者部分丧失工作能力的；（2）患病或者负伤，在规定医疗期内的；（3）女性公务员在孕期、产期及哺乳期内的；（4）法律、行政法规规定的其他不得辞退的情形。 辞退的主要程序为：（1）公务员所在单位提出辞退建议；（2）有管理权限的机关决定。辞退决定以书面形式通知被辞退的公务员，不服的公务员可以进行申诉。被辞退的公务员可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险。 11·3 退 休 退休是指公务员因达到法定年龄或工龄或者因丧失工作能力而退出公职系统的行为。在大多数情况下，退休是任免机关的意思表示，在特定情况下，退休可以是公职人员个人的意思表示。退休制度就是有关退休条件、退休审批、退休待遇等方面规定的总和。 确定公务员退休条件所要考虑的因素有：年龄、工作年限（工龄）、身体状况、工作条件（工作环境）、工作能力、工作需要、性别、职务、等级等，其中年龄、工龄、身体状况为最主要因素。 1525
公共事业管理专业课程教学大纲 公务员制度确立退休条件时采用了四个因素：年龄、工作年限、身体状况、性别，并据此划分出两种退休类型：强制退休和自愿退休。 强制退休是指达到法定条件的公务员必须退出公职系统。目前执行的退休政策是：（1）男年满60周岁，女年满55周岁；（2）完全丧失工作能力的。自愿退休是指达到如下法定条件的公务员可以申请退出公职系统：（1）工作年限满30年的；（2）距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满20年的；（3）符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。公务员退休后，享受国家规定的退休金和其他待遇。 现实中还有例外规定，即延迟退休，也就是说，达到强制退休年龄的公职人员，由于工作需要，可以推迟退休或暂缓退休。适用于延迟退休的一般是高级党政领导干部和杰出的高级专家。高级党政领导干部都是实行任期制的选任干部或政治任命干部，按理说，他们没有“退休”一说，只要任届期满就应自动退出公职系统，不应受干部退休制度的约束，但由于中国一直没有解决好高级领导干部职务终身制的问题，加之实行领导干部可以在不同的干部系统中自由交流的制度，致使高级领导干部的老龄化状况十分严重（大都在60~70岁之间），每到换届选举之时，他们的“退休”问题就会成为国内外观察人士关心的一个热门话题，作者将他们在60岁以后仍然可以担任公职，并且一延就是5年的现象概括于“延迟退休”概念中，尽管不太确切，但可说明这种现象。政府中的高级专家一般都是委任制公务员，适用于公务员退休制度，但对于年龄超出60岁的杰出高级专家，确因工作需要，可以延迟退休。延迟退休的干部一般由本人填表，单位审核，上报有关机关批准。其中，高级党政领导干部的延迟退休由中共中央批准；杰出高级专家的延迟退休由中央国家机关各部委，各省、市、自治区人民政府审定后，报人事部汇总，上报国务院批准，由人事部通知执行。 11·4 其他方式 除前述的辞职、辞退、退休三种正常的退出公职系统的方式以外，还有在以下几种情形下，公务员自然退出公职系统的方式：（1）受到刑事处罚或劳动教养的；（2）受到开除处分的；（3）因机构变动失去职位的（或分流的）；（4）在职死亡的；（5）因离职学习而免职，没有复职的；（6）因健康原因而免职，没有复职的；（7）领导干部罢免后，没有安排其他职务而脱离公职系统的；（8）领导干部辞去领导职务后，没有安排其他职务而脱离公职系统的。 复习与思考题 1．辞职和辞退各自的条件是什么，如何保障公务员不被非法辞退？ 2．退休公务员还应该在哪些方面受到政府的约束，为什么？ 1526
公务员制度 第12章 绩效管理制度 教学目的和要求：掌握考核、培训和奖励概念，深入地理解和把握公务员考核、培训和奖励制度的基本内容。 学习重点和难点：重点是考核、培训和奖励制度，难点是考核技术客观公正性。 12·1 考核制度 考核是机关根据一定标准对公务员进行考察，做出评价，并以此作为某些人事管理环节的依据的行政行为。 考核内容高度概括为德（政治、思想和道德品质的表现）、能（业务知识和工作能力）、勤（工作态度和勤奋敬业的表现）、绩（工作的数量、质量、效益和贡献）、廉（廉洁自律等方面的表现。本应当包括在“德”中，单独考核以示重要）五个字，其中，绩是考核的重点。 考核分平时考核与定期考核，定期考核以平时考核为基础。 对非机关领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式。年度考核程序为：（1）被考核人个人总结（按照职位职责和有关要求进行总结）；（2）主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议；（3）对拟定为优秀等次的公务员在本机关范围内公示；（4）由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次；（5）将考核结果以书面形式通知被考核公务员，并由公务员本人签署意见。考核委员会是在年度考核时设立的非常性机构，由本机关领导成员、公务员管理及其他有关部门人员和公务员代表组成。对机关领导成员公务员的定期考核采取届中、届末考核的形式进行。 考核结果是指定期考核的结论性评语，它一般以考核等次的形式表示，考核制度将公务员考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。公务员年度考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。被确定为称职以上等次的：（1）累计两年被确定为称职以上等次的，在所定级别对应工资标准内晋升一个工资档次；（2）累计五年被确定为称职以上等次的，在所任职务对应级别范围内晋升一个级别；（3）确定为称职以上等次，且符合规定的其他任职资格条件的，具有晋升职务的资格；连续三年以上被确定为优秀等次的，晋升职务时优先考虑；（4）被确定为优秀等次的，当年给予嘉奖；连续三年被确定为优秀等次的，记三等功；（5）享受年度考核奖金。被确定为基本称职等次的：（1）对其诫勉谈话，限期改进；（2）本考核年度不计算为按年度考核结果晋升级别和级别工资档次的考核年限；（3）一年内不得晋升职务；（4）不享受年度考核奖金。被确定为不称职等次的：（1）降低一个职务层次任职；（2）本考核年度不计算为按年度考核结果晋升级别和级别工资档次的考核年限；（3）不享受年度考核奖金；（4）连续两年年度考核被确定为不称职等次的，予以辞退。 12·2 培训制度 培训是机关根据政治、经济、科技、社会的发展，按照职位的要求，有计划、有组织地对公务员进行分级分类的培养和训练，以开发公共人力资源的的行为。公务员制度根据培训对象和培训内容，将培训分为初任培训、任职培训、专门业务培训、更新知识培训和后备干部培训。 初任培训是对新录用人员，即经考试录用进入机关，担任主任科员以下非领导职务人员，在正式任职前（试用期内）所进行的培训。任职培训是对晋升领导职务公务员，在任职前和任职后一年内，按照职位要求所进行的培训。专门业务培训是针对从事专项工作的公务员所进行的培训，这类培训是根据机关专项业务需要而设。更新知识培训是对在职人员以增加、补充、拓宽相关知识或者 1527
公共事业管理专业课程教学大纲 提高工作能力为目的的培训或进修，其中对担任专业技术职务的公务员则按照专业技术人员继续教育的要求进行专业技术培训。后备干部培训是对后备领导人员进行的培训。 公务员培训实行登记管理。培训时间由公务员主管部门确定。公务员培训情况和学习成绩作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。 公务员培训的管理机构包括综合性管理机构（公务员主管机构）和执行性管理机构（机关的人事机构）。公务员培训的施教机构主要是党校、行政学院和其他机构（各部门的管理干部学院、大专院校和科研院所）。 12·3 奖励制度 奖励是机关对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体所给予的精神和物质的鼓励。对奖励原则、条件、种类、权限、程序以及奖励的撤销等方面的规定就是奖励制度。 奖励的主要原则：坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主。 奖励的行为（奖励条件）有：（1）忠于职守，积极工作，成绩显著的；（2）遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的；（3）在工作中有发明创造或者提出合理化建议，取得显著经济效益的社会效益的；（4）为增进民族团结，维护社会稳定方面做出突出贡献的；（5）爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；（6）防止或者消除事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的；（7）在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的；（8）同违法违纪行为作斗争有功绩的；（9）在对外交往中，为国家争得荣誉和利益的；（10）有其他突出功绩的。 奖励类型包括嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。奖励方式有：公开表彰、颁发奖励证书、颁发奖章、发给奖品获奖金、晋升工资档次等。 奖励权限是：嘉奖，县级以上人大选举和任命的公务员由上一级行政机关批准，其他公务员则由任免机关批准。记三等功，县级以下行政机关任命的公务员由县级人民政府批准；市（地）级以上机关任命的公务员由任免机关批准；县级以上人大选举和任命的公务员由上一级行政机关批准。记二等功，处级以下公务员由市（地）级以上人民政府或国务院各部门批准；司局级公务员由省级人民政府或国务院工作部门批准，副省级公务员由国务院批准。记一等功，司局级以下公务员由级人民政府或国务院工作部门批准，副省级公务员由国务院批准。授予荣誉称号，分别由省部级机关或者国务院授予。 奖励程序：公务员所在单位提出奖励意见，上报审批机关；审批机关的人事部门审核；审批机关批准，并予以公布。 撤销奖励的情形：（1）弄虚作假，骗取奖励的；（2）申报奖励时隐瞒严重错误或者严重违反规定程序的；（3）由法律、法规规定应当撤销奖励的其他情形的。 复习与思考题 1．如何在考核中体现公平和客观？ 2．如何提高公务员参加培训的积极性和实效？ 3．如何使奖励条件更具有操作性？ 1528
公务员制度 第13章 工资报酬制度 教学目的和要求：掌握公务员的工资、保险和福利概念，准确地把握工资制度、保险制度和福利制度的具体内容。 学习重点和难点：重点是工资制度，难点是公务员保险的社会化问题 13·1 工资 工资又称薪水，是公务员以其知识和技能为国家提供服务后，以货币形式从国家领取的法定劳动报酬。公务员工资有两个基本特点：工资是由国家财政支付的；工资是由法律规定的。 公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金四部分。基本工资实行职务和级别相结合的工资制度。津贴包括地区附加津贴、艰苦边远地区津贴和岗位津贴等。补贴包括住房、医疗等方面的补贴或补助。奖金是指公务员在定期考核中被确定为优秀和诚挚的，按照国家规定享受的年终奖金。 良好的工资制度应该具有正常增资机制，即工资能随着国民经济的增长、生活费用指数的增长、年功的增加而增长。正常增资制度包括：结合定期考核晋升职务工资档次；结合定期考核晋升级别工资；通过职务晋升而增加职务工资或晋升级别工资；通过平衡比较（通过工资调查制度定期进行公务员和企业相当人员工资水平的比较）调整职务工资标准和级别工资标准；通过提高津贴标准实现增资。除上述增资方式外，国家还可以通过调整奖金标准、补贴标准等手段增加公务员工资。 工资制度改革与保险、福利制度改革相辅相成，如原先属于福利的住房和医疗补贴今后将属于工资的组成部分，三项制度的改革应该保持协调一致。 13·2 保险制度 公务员保险制度是国家对因退休、患病、工伤、生育、失业等原因而暂时或永久丧失劳动能力的公务员，或对公务员去世后的丧事和其生活上有困难的遗属，给予必要照顾和物质帮助，以解除其后顾之忧的一种保障制度。 公务员保险制度包括两个部分，一部分是城镇居民所共有的，即基本社会保险；另一部分是公务员所特有的，即公务员补充社会保险。 目前公务员保险制度还是国家保障制度，而非社会保障制度，与原先的干部保险制度无实质性区别，主要包括：养老保险、疾病保险、伤残保险、生育保险、死亡保险和失业保险等。但公务员保险制度正处在改革阶段，除公务员的医疗社会保险外，国家对公务员的养老、失业、工伤、生育等社会保险目前都没有成熟的和规范的政策规定，公务员保险制度建设仍然处于探索阶段。 13·3 福利制度 公务员福利制度是国家为满足公务员在生活方面的某些共同需要或某些公务员的特殊需要而提供物质帮助的制度。 公务员福利制度正处于改革阶段，原来有些福利，如原先住房、医疗、养老等方面的福利正在逐步纳入公务员个人工资收入当中，公务员享受的福利范围正处在变化的过程中。 今后公务员享受的福利项目主要有：工时制度（每日8小时，每周40小时），休假制度（法定节假日、年休假、探亲假、病事假、婚丧假、产假等），福利费制度（解决机关工作人员及其家属的生活困难问题）。 1529
公共事业管理专业课程教学大纲 复习与思考题 1．有人认为，政务官工资应该采用年薪制，事务官工资应该采用月薪制，你的观点是什么？ 2．如何决定公务员的工资水平和标准更为科学合理？ 3．公务员保险项目是否能够全部纳入社会保险的范围？ 4．你认为公务员的福利还应该包括哪些项目？ 1530
公务员制度 第14章 公务员权利规范 教学目的和要求：把握权利概念，深入地理解和准确把握公务员享有的各项权利。 学习重点和难点：重点是公务员权利规范，难点是公务员的公民权利的实现问题 14·1 权利概念 权利是法律术语，具有严格的内涵。一般而言，权利是国家通过法律规定，对人们可以做出某种行为的许可与保障。其结构要素有三个：自主性：人们自主决定是否做出某种行为；规范性：这种行为是法律规定的；保障性：国家对这种行为的实现提供保护。 公务员权利是国家通过法律规定，对公务员可以做出某种行为的许可与保障。 对公务员权利的潜在侵害者不是来自于社会，而主要来自于行政机关及其领导者，这构成了公务员权利研究的特殊性。在专制、独裁的国家中，官吏只是君主的奴仆，无任何权利可言；在民主的国家中，虽然公务员具有了明确的法律地位，但由于权力等级结构的存在，公务员权利受到侵害的危险性依然存在。 14·2 权利范围 公务员权利范围是指公务员权利的外延，即法律设定的公务员应该享有的权利有哪些。需要注意，由于国情不同而会导致各个国家的公务员权利范围有所不同，并且随着历史的发展，一国公务员权利的范围也会有所变化。本章所讲公务员权利范围是中国公务员法规定的权力范围，《公务员法》第十三条规定了公务员应当享有的八项权利。 （1）获得工作条件权：公务员享有“获得履行职责应当具有的工作条件”的权利。 （2）身份保障权：公务员享有“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”的权利。 （3）获得报酬权：公务员享有“获得工资报酬，享受福利、保险待遇”的权利。 （4）参加培训权：公务员享有“参加培训”的权利。 （5）批评建议权：公务员享有“对机关工作和领导人员提出批评和建议”的权利。 （6）申诉控告权：公务员享有“提出申诉和控告”的权利。 （7）申请辞职权：公务员享有“申请辞职”的权利。 （8）其他法定权：公务员享有“法律规定的其他权利”。 应当注意，公务员权利属于法定权利，“其他权利”也必须是由法律规定的，除立法机关外，任何机关都无权擅自给公务员设立其他权利，否则就是违法行为。 复习与思考题 1．你认为公务员到底应该享有哪些权利，为什么？ 2．公务员是否应该“出让”一些宪法赋予公民的基本权利，为什么？ 3．根据权利三要素理论对公务员的各项权利进行分析。 1531
公共事业管理专业课程教学大纲 第15章 公务员权利救济制度 教学目的和要求：掌握权利救济概念和公务员权利救济途径 学习重点和难点：重点是公务员申诉和控告制度，难点是司法救济制度 15·1 权利救济概念 权利救济是指公务员的权利或利益受到机关或其领导人员的侵害时，通过申诉、控告或诉讼的方式制止或纠正侵权行为，使受侵害的权利得以恢复、利益得以补救的法律制度。 15·2 公务员申诉 申诉事由是指可以提起申诉的法定事项，这些事项都是因机关作出的涉及公务员权益的人事决定而引起的人事纠纷。根据《公务员法》第九十条规定，申诉事由包括以下八个方面：处分；辞退或者取消录用；降职；定期考核定为不称职；免职；申请辞职、提前退休未予批准；未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；法律、法规规定可以申诉的其他情形。 受理机关就是拥有申诉管辖权的机关，即接受申诉并依法作出裁决的机关，受理机关由法律设定。受理公务员申诉的机关为：（1）原处理机关，即最初作出涉及公务员权益的人事处理决定的机关。这种情况下的申诉称为复核，即原处理机关对原处理决定进行重新复查。这种复核不是公务员申诉的必经程序。（2）同级公务员主管部门，即原处理机关的同级公务员主管部门，主要是指同级组织部门和人事部门。（3）上一级机关，即与原处理机关有隶属关系的，能够改变或者撤销原处理机关之决定的上一级机关。（4）行政监察机关，这是行政机关公务员对处分不服而提出申诉的另外一个受理机关。 申诉程序是指公务员在提出申诉和受理机关在处理申诉时必须遵循的步骤和要求。中国公务员申诉制度坚持二级申诉的程序原则。根据公务员法的规定，中国公务员的申诉程序可以分为适用于所有公务员的一般申诉程序和径直申诉程序以及仅仅适用于行政机关公务员的特别申诉程序三类：（1）一般申诉程序（申请复核—提出申诉—提出再申诉），一般申诉程序适用于所有公务员，并且适用于所有申诉事由。（2）径直申诉程序（提出申诉—提出再申诉），与一般申诉程序相同的是，径直申诉程序也适用于所有公务员，并且也适用于所有申诉事由。与一般申诉程序相异的是，径直申诉程序减少了申请复核的步骤，这为公务员行使申诉权提供了一个便捷途径，也就是说，如果公务员认为向原处理机关申请复核不能解决问题，或者由于某种原因不愿向原处理机关申请复核时，可以直接向有关机关提出申诉。（3）特别申诉程序（提出申诉—提出复核申请），特别申诉程序仅适用于国家行政机关公务员，并且也仅仅适用于处分决定的事由。 申诉期限是指公务员在提出申诉和受理机关在处理申诉时必须遵循的时间要求。 15·3 公务员控告 控告事由是指机关及其领导人员侵犯公务员合法权益的行为。这里的侵权者是机关及其领导人员，而非一般公民和社会组织，公务员只能就本人的合法权益受到侵犯提出控告，而不能就他人的合法权益受到侵犯提出控告。公务员“合法权益”的外延是什么，未见法律或法规给予明确的界定。根据公务员制度的法治精神，从理论上讲，公务员的合法权益应该包括《公务员法》规定公务员享有的八项权利和公务员应该获得的其他法定利益，也即由于公务员与机关的职务关系而享有的权利 1532
公务员制度 和获得的利益。在实际控告中，因为没有明确的法律界定，所以究竟哪些权益受到侵犯时公务员可以提起控告，完全由受理控告的机关根据公务员制度的法治精神进行判断。在这个意义上讲，“合法权益”的判定权和“合法权益受到不法侵犯”的判定权均属于受理控告机关的自由裁量权范畴。 受理机关是指拥有控告管辖权的法定机关，这类机关应该是与公务员所在机关具有领导、监督、监察或检查关系的机关。根据《公务员法》第九十三条规定，公务员控告的受理机关是上级机关或者有关的专门机关，这里的专门机关主要是指行政监察机关和党的纪律检查机关。 根据《国家公务员申诉控告暂行规定》（1995）和《行政监察法》（1997）的相关规定，控告受理机关在接到控告书后，应按照以下程序进行处理：（1）立案；（2）调查；（3）审理；（4）作出处理决定或建议：纠正或撤销违法违纪的决定、命令等；纠正或撤销不适当的录用、任免、奖惩决定；给予公务员行政处分；给予行政处罚；给国家、集体或公民造成损失的，采取补救措施；没收、追缴或者退赔违法违纪所得；（5）执行。 行政救济是由申请方、被申请方、裁决机关三方互动的过程，在此过程中，各方在行使权利（权力）时应履行相应的义务，承担相应的责任，确保行政救济制度的有效运行。 15·4 聘任制公务员的争议处理 聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。 复习与思考题 1．请思考中国公务员申诉和控告制度中存在的问题。 2．你是否认为公共人事行政应该接受司法审查，为什么？ 1533
公共事业管理专业课程教学大纲 第16章 公务员义务规范 教学目的和要求：掌握义务概念和纪律概念，深入地理解和准确地把握公务员的各项义务和纪律 学习重点和难点：重点是公务员义务规范，难点是义务规范的冲突 16·1 义务与纪律概念 公务员的义务是国家通过法律或法规规定的，对公务员必须作出一定行为或不得作出一定的约束和强制。 公务员的纪律是国家为保证公务的正常进行、维护公务员的声誉、保护公共利益和人民群众的利益而通过法律、法规或规章规定的，要求公务员共同遵守的行为准则。 义务从正面规定公务员应具有的行为，纪律则从反面明确公务员不应具有的行为，二者一体两面，相辅相成。 16·2 义务的范围 公务员义务的范围是指公务员义务的外延，即法律设定的公务员必须履行的义务有哪些。需要注意，由于国情不同而会导致各个国家的公务员义务范围有所不同，并且随着历史的发展，一国公务员义务范围也会有所变化。本章所讲公务员义务范围是现行中国公务员法设定的公务员义务范围，即《公务员法》第十二条规定的公务员应当履行的九项义务。 （1）忠于宪法的义务：公务员应当“模范地遵守宪法和法律”。 （2）依法履职的义务：公务员应当“按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率”。 （3）为民服务的义务：公务员应当“全心全意为人民服务，接受人民监督”。 （4）忠于国家的义务：公务员应当“维护国家的安全、荣誉和利益”。 （5）服从命令的义务：公务员应当“忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令”。 （6）保守秘密的义务：公务员应当“保守国家秘密和工作秘密”。 （7）保持操行的义务：公务员应当“遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德”。 （8）公正清廉的义务：公务员应当“清正廉洁，公道正派”。 （9）其他法定的义务：公务员应当履行“法律规定的其他义务”。 应当注意，公务员义务属于法定义务，“其他义务”也必须是由法律规定的，除立法机关外，任何机关都无权擅自给公务员设立其他义务，否则就是违法行为。 16·3 纪 律 《公务员法》第五十三条规定了公务员必须遵守的16项纪律，从学理上大体可以分为五个类别的纪律要求。 1．政治纪律：公务员在政治方面应当遵守的行为准则，即政治纪律是限制公务员政治行为的准则，它主要包括如下两项纪律要求： （1）公务员不得散布有损国家声誉的言论，不得组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、 1534
公务员制度 示威等活动。 （2）公务员不得组织或者参加非法组织，不得组织或者参加罢工。 2．工作纪律：公务员在履行工作职责的过程中应当遵守的行为准则，即工作纪律是限制公务员履职行为的准则，它主要包括如下八项纪律要求： （1）公务员不得玩忽职守，贻误工作。 （2）公务员不得拒绝执行上级依法作出的决定和命令。 公务员在面对上级错误的甚至明显违法的决定和命令的时候怎么办？《公务员法》第五十四条对此作出专门规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”这条规定对公务员“服从命令”的义务和纪律作了重要的补充。 （3）公务员不得压制批评，打击报复。 （4）公务员不得弄虚作假，误导、欺骗领导和公众。 （5）公务员不得滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。 （6）公务员不得泄露国家秘密或者工作秘密。 （7）公务员不得在对外交往中损害国家荣誉和利益。 （8）公务员不得旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归。 3．廉政纪律：公务员在廉洁从政方面应当遵守的行为准则，即廉政纪律是防止公务员以权谋私的行为准则，它主要包括如下三项纪律要求。 （1）公务员不得贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利。 （2）公务员不得违反财经纪律，浪费国家资财。 （3）公务员不得从事或者参与营利性活动，不得在企业或者其他营利性组织中兼任职务。 4．道德纪律：公务员在职务内外应当遵守的职业行为和社会行为准则，即道德纪律是限制公务员职业行为和社会行为的准则，它主要包括如下两项纪律要求。 （1）公务员不得参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动。 （2）公务员不得违反职业道德、社会公德。 5．其他纪律：前述十五项纪律以外的兜底性要求。如《法官法》和《检察官法》都规定了严禁法官和检察官有“刑讯逼供”的行为，严禁法官和检察官“私自会见当事人及其代理人，接受当事人及其代理人的请客送礼”的行为。 复习与思考题 1．如何理解义务和纪律的关系？ 2．依法行政的义务和服从命令的义务是否冲突，为什么？ 1535
公共事业管理专业课程教学大纲 第17章 公务员惩戒制度 教学目的和要求：掌握惩戒概念，掌握惩戒程序、惩戒的法律后果和惩戒的解除等惩戒内容。 学习重点和难点：重点是惩戒制度，难点是公务员惩戒权的设定 17·1 惩戒概念 惩戒即处分，即公务员因违法违纪应当承担的制裁性质的纪律责任，它由两个条件构成：存在违法或违纪的事实和结果，以及应当承担责任。但违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。它也由两个条件构成：存在违纪的事实和结果但情节轻微，经批评教育后已经改正，以及不用承担责任。 17·2 惩戒程序 公务员惩戒程序也即处分程序，即惩戒机关处分公务员必须遵守的步骤和方式，大体上须经过以下五个环节： 1．立案：惩戒机关受理控告、检举或者发现公务员有违法违纪行为需要查处时，经过初查，如果认为需要立案，则按照处分权限或案件的管辖范围，履行立案手续。 2．调查：惩戒机关立案后，由其调查机关或由其指定的调查人员（一般要求二人以上）对公务员违法违纪的事实进行取证、核实等调查工作，调查阶段可以询问公务员本人，要求查清违法违纪的事实、性质、情节、危害、后果、主客观原因等，做到事实清楚、证据确凿，最后形成书面调查报告。 如果调查后认为违法违纪的事实不存在，则报请撤销立案，惩戒程序终止。 3．审理：调查工作结束后，需要在一定会议上公布调查结果，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。对公务员的陈述和申辩应当负责地进行核实。审理部门如果认为公务员违纪行为情节轻微，不需要追究纪律责任，则提出免予处分的建议；如果认为公务员应当承担纪律责任，则需要根据调查结果，并考虑公务员本人的辩解，提出处分建议。 4．决定：惩戒机关领导集体对免予处分的建议或者处分建议进行审核和讨论，作出免予处分或者处分的决定。 5．告知：处分决定作出后，应以书面形式通知公务员本人，并告知其有提出申诉的权利。 17·3 惩戒的法律后果 “处分期间”概念：指处分决定的执行期间。不同惩戒的处分期间分别为：警告为六个月；记过为十二个月；记大过为十八个月；降级为二十四个月；撤职为二十四个月。开除不存在有限的处分期间。 惩戒的法律后果也即处分的法律后果，是指受处分公务员在受处分期间承受的法律规定的不利于自己的结果，主要是在晋升工资档次、级别、职务方面受到的不利影响。具体来说，公务员惩戒的法律后果是： 受警告处分的，在处分期间内不得晋升职务和级别，但可以晋升工资档次； 受记过、记大过、降级、撤职处分的，在处分期间内，不仅不得晋升职务和级别，而且也不得 1536
公务员制度 晋升工资档次，其中受撤职处分的还要降低一定职务层次任职，并且按照新任职务确定相应的级别； 受开除处分的，解除与所在机关的人事关系，丧失公务员身份，并且根据公务员法的规定永远不能再次录用为公务员。 17·4 惩戒的解除 惩戒的解除也即处分的解除，是指公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改的表现，并且没有再次发生违纪行为的，处分期满后，终止处分的执行。可见，解除处分包括三个条件：悔改表现，没有再次违纪行为，以及处分期满。 处分解除程序：公务员所在单位提出解除处分的申请；解除处分的决定机关审查申请并作出决定；解除处分的决定书面通知公务员本人。解除处分的决定机关只能是原处分决定机关。如果公务员在处分期间内调离原机关，仍然由原处分决定机关作出处分解除决定；如果原处分决定机关被撤销或者合并，则由承接机关作出处分解除决定。处分的解除必须以书面形式作出，并且必须以书面形式通知公务员本人。 需要注意，处分的解除不是处分的撤销，撤销针对的是错误的处分，被撤销的处分自始无效，解除针对的是正确的处分，被解除的处分仍然是有效处分，只是终止执行。“终止执行”的意思是停止适用由处分引起的不利政策。所以处分解除后，公务员在晋升工资档次、级别和职务方面不再受原处分的任何影响。当然，受到降级和撤职处分的公务员，其处分的解除并不意味着恢复处分前的全部状态，如原来的级别、职务、工资档次。 复习与思考题 1．如何保持惩戒与权利保护的适当平衡？ 2．对于违反公务员义务和纪律的公务员，除给予纪律处分外，还有可能追究其他什么形式的责任吗？ 1537
公共事业管理专业课程教学大纲 附录：拓展阅读书目 张柏林. 《中华人民共和国公务员法》教程[M]. 北京：中国人事出版社/党建读物出版社. 2005. 张柏林. 《中华人民共和国公务员法》释义[M]. 北京：中国人事出版社/党建读物出版社. 2005. 刘俊生. 公共人事管理比较分析[M]. 北京：人民出版社，2001. 刘俊生. 公共人事制度[M]. 郑州：河南人民出版社，2003. 刘俊生. 中国国家公务员制度概论[M].北京：中国政法大学出版社，1995. 曹志. 资本主义国家公务员制度概要[M].北京：北京大学出版社，1985. 黄达强. 各国公务员制度比较研究[M]. 北京：中国人民大学出版社，1990. 方贻岩/陈章干. 台湾公务员制度研究[M]. 厦门：厦门大学出版社，1998. 徐颂陶. 新编国家公务员制度教程[M]. 北京：中国人事出版社，1994. 张贤明. 论政治责任—民主理论的一个视角[M]. 长春：吉林大学出版社，2000. 任爽. 科举制度与公务员制度[M]. 北京：商务印书馆，2001. 马国泉. 美国公务员制和道德规范[M]. 北京：清华大学出版社，1999. 王成栋. 政府责任论[M]. 北京：中国政法大学出版社，1999. 孙柏英. 公共部门人力资源管理[M]. 北京：中国人民大学出版社，1999. 曹志. 各国公职人员分类制度[M]. 北京：中国劳动人事出版社，1990. 曹志. 各国公职人员管理体制[M]. 北京：中国劳动人事出版社，1990. 田培炎. 公务员制度的理论与实践[M]. 北京：中国社会科学出版社，1993. 刘守恒. 比较人事行政[M]. 长沙：湖南科学技术出版社，1992. 仝志敏. 香港现行公务员制度[M]. 北京：中国人民大学出版社，1992. 张金鉴. 各国人事制度概要[M]. 台北：三民书局，1981. 傅肃良. 各国人事制度[M]. 台北：三民书局，1986. 萧全政. 重建文官体制[M]. 台北：业强出版社，1994. 台湾行政法学会. 公务员法与地方制度法[M]. 台北：元照出版公司，2003. 彭锦鹏. 文官体制之比较研究[M]. 台北：中央研究院欧美研究所，1996. [美]杰伊·M·谢夫利兹/戴维·H·罗森布卢姆. 政府人事管理[M]. 北京：中共中央党校出版社，1997. [美]罗纳德·克林格勒/约翰·纳尔班迪. 公共部门人力资源管理：系统与战略[M]. 北京：中国人民大学出版社，2001. [美]特里·L·库珀. 行政伦理学：实现行政责任的途径[M]. 北京：中国人民大学出版社，2001. [日]鹈饲信成. 日本公务员法[M]. 重庆：重庆大学出版社，1988. [日]秦郁彦. 日本官僚制研究[M]. 上海：上海三联书店，1991. [美]迈克尔·朱修斯. 人事管理学[M]. 北京：劳动人事出版社，1987. [美]韦恩·卡西欧. 人事心理学[M]. 北京：中国人民大学出版社，1991. [日]片冈宽光. 论职业公务员[M]. 上海：上海科学普及出版社，2001. [美]切斯特·J·安提奥. 公务员的豁免权与侵权责任[M]. 北京：中国社会科学出版社，1997. Dresang, Dennis L. Public personnel management and public policy / Dennis L. Dresang. [monograph] New York : Longman, c2002. Riley, Dennis D. Public personnel administration / Dennis D. Riley. [monograph] New York : Longman, 2002. Public personnel management : current concerns, future challenges / edited by Carolyn Ban, Norma 1538
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