第三章 简化和便利海关手续中的法律问题
【一】简化通关法律制度比较分析
随着世界各国对人权的深入理解，人权的要求在向各领域都能得以体现。贸易便利化是人权观念在经贸领域的体现。目前商界对贸易便利化的要求越来越高，海关对贸易便利化的认识也随之深入。贸易便利化,也称作商业便利化,通常是指对妨碍贸易的行政管理措施和手续进行简化，例如海关的行政管理、标准与技术规则以及阻碍商务人员流动的各种因素等。贸易便利化不仅仅对商界有利，而且可以给国家的整体经济带来显著的社会福利收益。随着世界经济全球化和区域经济一体化的发展，特别是海关关税水平的进一步降低，传统的非关税化措施（如配额、许可证和数量限制等）进一步受到约束，繁杂的海关手续已被全球商界及相关的国际组织视为一种非关税措施，因为它阻碍了贸易的顺畅发展，提高了贸易成本。为此，商界及相关的国际组织对贸易便利化的呼声愈来愈高。正如Finger and Schuler杂志（2000）所指出“随着关税降低和全球供货网逐渐主宰生产和贸易领域，贸易便利化正变得越来越重要。”因此，货物跨境手续复杂和要求申报单证繁多引起贸易界的极大关注。贸易界认为，复杂的通关手续和繁多的通关单证要求会抵消乌圭回合达成全面降低关税所带来的利益。
在我国也存在着同样的情况。现行的简化通关手续因为各地不同的简化通关的改革与试点工作而产生了执行程序不一，海关“十里不同天”的情况。我国在有统一的《海关法》的情况下，却使得贸易界感觉到“国内各地海关没有一套标准化的简化执行程序”。例如，有的企业认为上海通关时可能就不需要发票，程序简单；但北京要求很严，程序相对复杂，时间和成本就会增加；深圳主要以港澳陆路运输为主，汽车流量很大，因此深圳可以凭借车牌号、身份证号以及货物数量等提前申报，无特殊情况，无须抽检，到关即可放行。这就造成企业通关时会选择舍近求远，或者因为不熟悉当地报关的细化规定而延误货物的通关时间，增加物流成本。此外，据国际商会调查，国际贸易中平均每票货物需60多种单证，尽管这些单证用途各异，但80%的内容是相同的。单证繁多使处理单证的工作量增加了4倍，导致货物跨境时等待单证处理的时间高达全部运输时间的20%，单证成本高达全部运输成本的25%。
一、各国简化通关模式比较分析
（一）日本的简化通关模式
按照日本的普通进口通关程序，货物进口后都应当进入Hozei区域（类似于保税区域）后才能正式报关，但日本《海关法》规定可以采用提前申报的简化通过程序，即货物在起运时便可以在目的港进行到货前的申报（只要预期到达日的外汇兑换牌价已经公布）。日本海关在货物的到达前通过对文件的查验，认为没有问题的，货物到港后就可以立即提货，而不需要进入Hozei区域，或者为等待放行许可而浪费时间。如果海关认为需要货物进一步查验则事先通知收发货人，使其在货物到达目的港前就可以有所准备。货物进入国内流通后的相当长时间后（最长可延迟3个月）才缴纳关税。由于这种方式最早可以提前半个月在目的港申报。因此，对于需要快速通关的货物；在严格的交付条件下的货物；季节性限制的货物等是非常适合的。目前日本大多数货物都是采用此种通关方式。
其简化通关模式与普通通关模式比较如下图1：
（图1：日本普通通关程序与简化通关程序比较图）
在日本，经过海关认可的贸易商，其关税以及进口环节税的缴纳，不需要一次一缴，可以在进口当月的月末后，再延迟三个月汇总缴纳其关税与进口环节税，这一措施对贸易商通关的便利与资金压力的缓解有很大的好处。
（图2：日本关税以及进口环节税延迟缴纳示意图）
注：○为许可进口之日
●为被许可关税延迟缴纳之日
（二）欧盟的简化通关模式
欧盟的简化通关程序是通过《欧共体海关法》及其《实施细则》规定的，立法层级较高。根据《欧共体海关法》的规定，欧盟的简化通关程序分为三种：
第一，不完全报关单程序，贸易商可以采用不完全报关单或简化报关单进行申报。实际上是省略某些项目或者免予随附部分证明文件的报关单。不完全报关单一般情况下仍然使用欧盟申报所用的《海关统一单证》。不完全报关单可用于接受报关、查验和放行货物的依据。其省略部分要在规定期限内补充，或者用另一份完全报关单取代。这个规定期限一般不超过一个月，从不完全报关单接受之日起计算。程序可简单表示为：不完全申报——放行——补充申报。
第二，简化报关单程序，该程序一般收发货人也可以适用。关键点在于可以按简化的《海关统一单证》格式填制的报关单并附有其他行政或贸易文件（如发票、运输文件）。根据立法，办理正式进口、保税仓库、进口加工、监管加工和暂时进口等海关制度时甚至可以使用商业和其他行政文件来进行申报。简化报关单应当至少载有识别货物所需的各项陈述。申报还可以是“集中申请书”，就是一次申请可以包括好几项报关的总申请书。简化的《海关统一单证》或者其他贸易文件和行政文件是报关单接受、货物查验和放行的监管依据。程序可简单表示为：使用简化报关单/商业、行政文件——放行——集中、汇总、整体申报。
上述简化程序，一般情况下要在海关当局规定的期限内递交一份补充报关单使其正规化。该报关单具有汇总性、定期性和概括性三个特征（但对于保税仓库制度项下的简化程序，无需补充报关单）。
第三，上门通关程序，该程序主要适用于保税制度项下，具体内容为可以使货物能够直接运到企业所在地或者其它任何地点以便经常办理海关手续。货物报关采用在业务记录中加以记录的形式完成。使用这套简化程序时，货物抵达或运离必须通知海关，通知的形式不限，电话、电传、货物运离计划表均可。但是，如果由于货物的性质需要，以及有关业务的快速性要求，海关甚至可以不要求当事人货物每次抵达都通知海关。在这种情况下，在业务记录中记录具有放行货物的效力。《实施细则》规定了获得该项优惠程序的审批条件，其中主要有，受益人的业务记录必须能够使海关进行有效监管；海关有权收回批准证书、货物到达必须通知海关及货物必须计入收益人的业务记录。
（三）中国的简化通关措施
1、提前报关、实货放行的简化通关措施
类似于日本的上述简化方式于2000年前后在我国个别口岸进行试点。如在上海口岸称为“提前报关、实货放行”的新通关模式。其具体内容为：为进一步提高口岸的通关效率，加快通关速度，运输公司及其代理在运输工具进港前，向海关及时传输准确、完整并具有法律效力的电子舱单数据，包括空运分运单和海运分拨舱单。进口货物的收货人在海关得到空运单或海运舱单数据后即可办理提前报关手续，在到货后即可办理实货放行手续。该做法经过一段时间的实践后，海关将上升为法律规定——《中华人民共和国海关进出口货物申报管理规定》，其第十八条规定：“经海关批准，进出口货物的收发货人、受委托的报关企业可以在取得提（运）单或载货清单（舱单）数据后，向海关提前申报。在进出口货物的品名、规格、数量等已确定无误的情况下，经批准的企业可以在进口货物启运后、抵港前或出口货物运入海关监管场所前3日内，提前向海关办理报关手续，并按照海关的要求交验有关随附单证、进出口货物批准文件及其他需提供的证明文件。”
2、简化/优先通关措施。该措施类似于“风险管理”或“信任管理”。海关将企业的信用等级由高到低分为A、B、C、D四类。A类的信用等级最高。因此，对于A类管理的企业。可以适用简化通关措施。具体内容为：A：在海关业务现场设专门窗口，优先办理货物申报、查验和放行手续；优先实行“门对门”验货。B、对从事加工贸易的企业，可实行海关派员驻厂监管或计算机联网管理；C、对允许担保的货物，凭企业提交的保函验放，免收保证金；D、对企业进口海关必检商品目录中的商品可免予取样化验。E、为企业优先提供EDI联网报关的便利；F、其他。
3、便捷通关措施 。对大型高新技术生产企业的有关审批和海关监管采取进一步的简便措施。经过认可的大型高新技术生产企业，经申请并提交担保后，其可以享受的便捷通关措施有：A、提前报关；B、联网报关；C、快速转关；D、上门验放；E、加急通关；F、担保验放；G、从事加工贸易的大型高新技术生产企业，如果其生产实行全过程信息化管理、保证有关数据真实无讹并向海关开放的，除可以适用以上7项进出口便捷通关措施外，还可以向海关申请加工贸易联网管理，实行免设台帐、免审合同、免办手册等3项便捷措施。
4、转关运输货物通关及其他类型通关程序的简化，在此就不再赘述。
（三）简化通关措施比较分析
简化通关手续的比较我们发现，我国的简化通关措施存在几方面的问题：
第一，简化规定的立法层级较低，低稳定性。
在法治社会、只是经济时代，如果没有法律的保障与支持，简化通关制度将随着不同行政领导的管理思路，因人而兴、因人而废、因时而变、因地而异。因此通过高层次的法律（如《海关法》）来支撑其流程化、系统化的发展。例如在日本的简化通关程序是由《海关法》作为依据的；而日本在决定实行通关流程信息化的开始，就于１９７７年国会的五月会议上，颁布了《空运货物海关程序特别法》（现在海关程序特别法成为《电子数据处理系统法》（NACCS特别规则法））。
第二，低透明度、低统一性。
中国海关在简化通关方面的努力似乎并没有得到贸易界的广泛认可。如：“海关关住了谁” 、“通关——绕不过去的麻烦”、“我（企业）是贼？”之类的抱怨时有发生。贸易界认为：通关环节中，不易了解的内部规定；低透明度、低预见度的通关手续；繁复的通关环节；难以控制的通关时限；过多的商业秘密要求；过高的通关成本负担等问题在不同程度上仍然困绕着涉外贸易与交流。这是由于立法层级不高，因此不易为公众所知，有的甚至是内部掌握的文件或做法，因此透明度不高，很多大型企业反映，实际上他们并没有享受到相应的简化措施。
第三，我国的简化通关措施缺乏系统化。
细观我国规定的几种简化通关措施，其组成都是规定在某些点上，如验货方面、担保金额方面规定了一些不成逻辑体系的、零散的优惠措施。其不是根据通关的流程或程序，按照通关的内在逻辑顺序予以系统设计的。这些措施从法律的角度理解的话，不能构成一个简化通关的流程，也谈不上是一种法律制度。
二、中国简化通关措施的方展方向
（一）贸易商通关程序简化与海关通关管理工作的强化——通关管理流程化
简化通关措施的简化是针对贸易商而言的，是为了方便贸易，降低贸易成本而简化通关手续与通关单证要求。但是海关一方面要满足贸易便利化、保证通关效率的要求，一方面还要保证监管工作以及边境保护执法的到位。这就必然会要求海关在简化现场通关程序的同时，科学地强化某些通关环节的管理工作。因此，对贸易商的简化就意味着对海关工作的强化。这一科学的强化方法就是通关管理流程化。
1、通关制度设计流程化
（1）流程化管理的内涵
“流程管理”本是一个经济学、管理学上的概念，随着“速度为王”的新经济时代到来，全球企业在九十年代兴起了“流程再造”热潮，发达国家大多数企业已完成了“流程再造工程”，“流程管理体系”已日益成为与“组织管理体系”同等重要的现代组织核心管理基础。在这方面海关可以有所借鉴。
美国著名企业家哈默在其《公司再造》一书中，把业务流程定义为：一组使用一项或多项投入来创造一项对客户有价值的产出的生产活动。流程中的项包括流程的投入、投入的供给人、流程的产出、流程的客户等要素。一个典型的业务流程要横跨好几项职能分工，由多项职能分工共同努力，以客户为中心是流程管理的核心。一个组织如能够以为工作及服务对象创造价值为具体工作目标，并将自身的效益与为客户创造价值相结合，就会把组织的工作重心从传统的以自身为本位转移到工作及服务对象上去，同时就能创造一个更开放、更具有适应性的管理环境。
（2）管理学概念予以法律运用之价值
将上述概念在通关法律制度中予以运用的意义在于可以在一定程度上淡化在税收保证与国家经济安全为主要海关目标、采用效率与行政权维护模式下易于形成的行政专制。
通关管理流程化以流程的产出，即对客户服务，为客户创造价值，而不是通关任务（或职责）为海关工作人员与内部机构的具体工作方向；以通关各方面投入与产出的差额表现为正收益时，为流程运作成功的标志。因为对守法客户，即贸易商服务并为其创造价值，从人权角度讲就是贸易便利化；从经济学角度讲会对贸易商创造价值的服务，会带来贸易商外贸竞争力的增强，最终增强我国的整体外贸实力。从海关的自身价值取向上讲，我国贸易商外贸竞争力的增强，会增加我国的财政收益，带来国家利益与社会利益的增加。同时，将该具体工作目标实现程度与海关工作人员的收益或利益适当结合。这是海关将通关管理流程化的内部动力。海关才会更加注重如何使本组织中各个单独的部门或岗位共同为实现通关服务对象的满足而进行努力，这有助于打破各个不同部门之间经常出现的障碍，最终达到海关组织内部的团结与合作。这样就为当前海关提倡的服务“意识”找到了制度支撑，否则“服务”就是一句空话。
如果说海关的内部组织是垂直管理骨架，那么通关管理流程化则是海关的水平管理经络，垂直的组织结构与流程是整合链接海关各项业务活动的经纬线。通关管理流程化将打造“以客户为导向”的水平化跨部门快速协同运作平台，使海关的各项业务活动能够以更快的速度为贸易界提供优质服务产品，持续快速反应商界需求变化，不断满足不同类型贸易商的差异化需求，协助我国的贸易商在激烈的国际贸易竞争中驰骋拼搏。流程化管理是一种传统海关思维结构的改变，是海关中“人人面向领导”向“人人面向客户”法律理念上的调整，其首先需要清晰优化建构能够协同支持流程的组织结构及其法律环境。
目前我国海关展开“流程再造”尚处于自发的层面，还未进入自觉的层次，仍只有垂直的组织骨架而缺少水平的流程经络，仍只注重各种垂直的组织管理程序而忽视横向的流程。如果海关经络不通，各项业务活动总是围着组织转，缺乏能够持续快速优质满足贸易界需求的跨机构的高速协同运作通道。各机构间推委、扯皮、拖延现象不断，根本难以适应快速复杂多变的新经济市场竞争，海关不能适应，贸易界的对外贸易肯定也受到不同程度的阻碍。因此在90念代全球兴起的企业“流程再造”应当成为21世纪我国海关通关管理创新的思路。
流程化管理可以产生如下变革：第一，改变以往单向、直线型的哑铃或橄榄式的通关模式，转变为流动、环形的通关模式；第二，经过与服务对象共同讨论与磋商来确定更加可行的、易为商界接受的具体工作规范与指标；第三，海关与贸易界之间将建立一种伙伴关系，把工作及服务对象的需要与海关价值目标结合起来；第三，强调海关内部跨机构的团队精神。
2、通关制度流程化的具体设想
（1）流程的要素
货物通关的流程管理要素可以由以下几个部分组成（见图3）：
●通关投入供给人（流程主体要素）：海关当局、贸易商；
●通关投入（通关客体要素）：海关管理人力、物力投入成本；贸易商资金、货物和运输工具；
●通关流程化生产活动：征收关税、贸易管制、边境保护及其他；
●通关投入产出（通关收益）：关税收入、货物通关速度、提高我国贸易商的国际竞争力、其他执法任务的完成（如反走私等）；
●通关工作及服务对象（流程主体之一）：贸易商、运输人、其他部门、公众；
●流程成果或方向：部门协调，使守法的通关主体与合法货物的通关更快捷、简便。
（图3：通关成本、效益比较图）
（2）通关管理流程化，应当在现代风险管理的基础上从直线型设计向环型设计转变
现行通关作业不仅重点在于现场作业，同时也是单向串联式的流水作业，一旦某个环节出现“阻塞”，势必影响下阶段的作业，造成整个通关“流水线”的中断，由此也降低了整体通关效率，形成一个轻两头、重中间的“橄榄型”通关流程。为了改进这种状况，2004年全国海关关长会议，总署党组审时度势、求真务实，全面启动了以风险管理为中心环节的现代海关制度的第二步发展战略，中国海关现代化建设由此进入新的历史阶段。我国在学习了一些国外的通关管理中运用的风险管理理论与实践后认为，应当将通关分为前期、现场、后期三个阶段。加重每票货物的通关的前期风险分析与后期管理，简化现场通关手续，从而形成哑铃型的通关系统。
但是，这一改变并没有完全实现预期的效果。通关管理中仍然存在着：一是目前海关开展的一些风险分析层次较低；二是物流监控缺乏强有力的数据信息源的支持、多数为静态数据；三是风险布控手段不够科学，风险分析的有效成果不能在第一时间有效地运用到风险布控的各个监管环节中去；四是通关管理中各自为政。我国的通关链仍然存在着脆弱、容易断裂的情况。
上述问题的原因在于：目前的通关管理是以“每票货物”为管理重点，单向的、静态的管理。这不能适应当前巨额、快速多变，纷繁复杂的通关现状的需要。因此，通关管理应当从单向、静态的管理方法向环型、流动的管理流程转变：
第一，现存状况的弱点：
我国通关制度也存在前期管理与后期管理的概念，但主要存在与保税业务有关的货物监管方面。但是，在国际通关程序的简化中，任何货物的进出口监管都存在着前、后期的管理。我国对前、后期管理的理解狭窄。本文的以下论述，都是以一般货物通关程序的简化为例的。
同时，无论是橄榄型，还是哑铃型通关管理方法，都是直线型，单向的管理方法。即：前期阶段为在该货物进出境前进行风险分析；现场阶段为正常情况下在现场通关时予以手续简化，对风险较高的货物在现场重点监管；后期阶段为对现场通关后的货物进行后期跟踪管理。以该票货物合法的进入自由流通作为通关的结束。该管理方法以每票货物为一个管理单元进行的。在此情况下，通关前期、后期工作再强化，只要后期监管时限结束，则本次货物的通关就彻底终结。前、后期的工作成员不能为未来的通关提供指导信息。信息数据在不同的货物之间、企业与海关之间、海关各部门之间是孤立的，货物信息间的联系是偶然的。通关风险分析数据以通关的结束为标志而处于静止状态。
第二，改进方向：通关管理“环形流程化”
“流程”二字从其字面理解，就是一种流动的、周而复始的一种动态系统。因此我国各个通关管理流程的三个阶段应当在多部门流程化参与的条件下，以“企业法人”为管理单元，形成一个环形的，企业数据与产业数据、重点货物数据不断更新、流动、加工、整理的通关流程。
在美国，“多部门参与”包括海关管理中心（Customs Management Centers）、退税专家（Drawback Specialists）、执法评估组（Enforcement Evaluation Teams）、进口申报专家（Entry Specialist））、专业分析专家（Field Analysis Specialists）、罚款、处罚与没收方面的官员（Fines, Penalties, and Forfeiture Officers）、重点评估组（Focused Assessment Teams）、总部账户管理组（Headquarters Account Management Team）、进口商守法监控项目组（Importer Compliance Monitoring Program Teams）、进口专家（Import Specialists）、各类检查人员（Inspectors）、国际贸易管理官员与专家（International Trade Managers and Specialists）、国内分析专家（National Analysis Specialists）、国内进口专家（National Import Specialists）、调查官员（Office of Investigations）、条法局的官员（Office of Regulations and Rulings）、港口进口申报官员（Ports of Entry）、稽查官员（Auditor）等部门与官员的广泛参与。如此多的部门参与下，如何才能协调合作，按照既定的通关方向发展，实现通关效益最大化？这就需要流程化的、动态的、环形的通关管理（具体见图4）。
在下图的管理流程中，
●由申报专家结合企业以往的信用账户信息，对企业提交的到货通知或申请予以审查；
●由分析专家对有关到货通知的有关文件与商业数据进行分析；
●由执法评估专家将信用账户信息与企业经常储存货物的仓库的历史与实时信息数据相结合，确定海关针对该企业本票货物应当采取的执法措施等级或者货物企业应当履行的守法措施；
●企业根据海关确定的执法措施等级提交进口申报；
●由进口专家与申报专家对进口申报进行数据分析与审查；
●在上述专家分析结论的基础上由风险分析专家合成后选择通关程序，简化程序下贸易商将遵守较为自由、资源的守法措施；强化程序下，贸易商将被迫遵守较为强制性的守法措施，海关将对其配备较多的执法资源；
●无论是在简化程序，还是强化程序下，所有现实的违法信息与可能存在的风险信息都由检查、调查、缉私官员在即时性执法后通知执法评估组；
●执法评估组在评估后产生针对该票货物的执法评估结论，并通知检查、调查、缉私官员；
●检查、调查、缉私官员在根据评估结论做出最终的执法措施后，将该票货物最终信息向企业法人信用账户管理部门传输；
●企业信用账户管理部门收到信息后向通关管理总部传输；
●通关管理总部协同国内进口专家、重点评估与稽查专家、国际贸易管理专家、条法局、信用账户等专家与部门汇总有关企业信用的实时信息，与历史信息相结合，进行企业信用账户的信息协同分析、整理、更新、评估、定级。
●通关管理总部将最后得出的企业信用定级通知进口申报部门与有关专家，有关时效的企业信用信息将指导有关部门与专家处理该企业的下一次通关。
（图4：通关管理环形流程图）
分析他国的做法，从中可以看出在其通关管理流程的每一个具体步骤都有新的信息、新的分析、新的评估充实、更新企业的信用账户。真正做到了实施监控与管理。我国通关管理理念的改变，管理的基本单元应当从实现从“货物”到“法人”的转变。改变以往针对货物批次（entry by entry）的监管方式，转变为针对法人信用账户的管理。通关的前期管理是海关各与风险管理、查验、征税等相关的部门对根据企业的历史账户的记录，分析企业本次交易的风险等级与货物风险等级，结合货物到港前提前申报制度，在货物到港前就决定货物的通关方式，查验方式，因此可以减少了货物在通关现场停留的时间。通关的后期管理是通关各风险管理部门与专家根据本次现场通关的数据和历史数据，在货物放行后的相当长时间内对企业的通关风险数据进行监控，对于进行数据进行分析与评级、并向企业提出整改意见，同时根据企业的整改效果更新企业的信用账户数据。信用账户信息在总部的整理汇总（人工或电脑的方式）后从而指导海关决定该企业下一次的通关方式。在整个流程中，所有的企业货物、企业行为、企业资金等有关与企业法人的信息都及时进入企业信用账户，并且根据本次货物的通关实时数据，在多部门分析合成的基础上不断更新、充实该企业的信用账户，使得该账户的信息能够及时反映出企业最时效的信用级数。这种模式在不断充实，更新的基础上循环往复，周而复始。在该流程下再明显地划分三个阶段将是一种机械的做法。
3、在通关管理流程中应当集中通关管理资源，由“三个重点”带动通关管理全局
通关管理应当有重点，海关应当抓住的重点有三个，即“重点企业”、“重点产业”、“重点贸易问题”。通关链中的管理力量应当集中于这三个重点，实现通关管理的疏密有致，详略得当。
（1）通关管理应当把握住重点企业：建立企业的“信用卡”，注重企业的信用账户的管理。对不同风险等级的企业采取强度不同的执法措施（见图5），节约执法成本，提高执法质量。同时提高服务于大型进口企业的质量与速度，加强与企业的合作伙伴关系。该问题在上文中已有论述。
（图9）
（2）通关管理中应当调查分析现阶段的重点产业，并且关注重点产业下相关货物的进出口。例如：对国家利益至关重要的产业、直接受进口企业遵守贸易法律状况影响的产业、生产关键产品的产业、受到普遍关注的产业中的重点企业加强执法力量。这样在海关执法中虽然不能做到箭无虚发，但查验率定然大幅降低，而查获率定然明显上升。
（3）通关管理中应当及时的调查发现现阶段敏感或多发的重点贸易问题，包括：归类、贸易统计、原产地标注、禁运和制裁、知识产权、公众健康和安全、反倾销和反补贴税、转运、贸易协定、逃避配额管理、税收、估价等。分析重点贸易问题的形成原因，表现形式、发生频率等，从而指导海关执法重点与概率。
实践证明此类管理流程的设计是行之有效的。例如：美国海关的通关管理流程设计取得了明显成效。其将钢铁产业选定为重点关注产业以后，一年中税收增加了400万美元。通过实行企业账户管理，挽回了900万美元的税款；通过关注重点企业，开展企业守法状况评估，挽回了亿美元的税款，其中70%是企业自主申报的；强制企业守法机制投入运行后，一年内企业守法率提高了28%。
（二）简化通关措施系统化
简化通关措施是普通通关制度的简化，因此应当符合普通通关制度的内在逻辑，应当与普通通关程序的流程与阶段相吻合。因此以普通货物的通关为例，简化通关措施的系统化应当是：通关前期阶段的强化——通关现场阶段的简化——通关后期阶段的强化（上文已论述）；在通关现场阶段，按照其逻辑，简化顺序应当是：申报措施的简化——查验措施的简化——征税措施的简化与延迟——放行措施的前置。
1、申报制度的简化包括：
第一，我国的相同申报内容的“两次申报制度”应当予以简化；
某报关公司总结的《普通空运进口通关提货程序》为：收集提货凭证—→准备凭证—→申请减免税—→报关申报EDI输机报关（即第一次申报）—→报关单证报机场海关等待放行（即第二次申报）—→现场查验放行—→报卫报检验放并缴费—→办理民航保管费缴纳、开具出库单并提取货物—→公司各部门签收货物 。从上可见，我国两次申报制度是相同申报内容，而不同申报形式的申报制度，这种制度与其他国家的进口申报与纳税申报分离的两次申报制度名同而实不同。这样的两次申报制度并没有起到对通关程序的简化，应当在实现通关申报无纸化的基础上予以停止，从而减轻申报人不必要的负担，减少通关成本与通关时间。
第二，申报单证与项目的简化以及申报形式的无纸化
申报的单证与内容的繁简一直是海关与贸易界难以达成共识的问题，即使在最发达的国家也是如此。如，美国海关与意见颇多的贸易界始终没有完全达成共识。美国贸易界要求在报关程序中，只提供“最低限度的数据”，系根据协调制度（HS）规定的识别商品种类的标志的头六位数字。但美国海关认为，单凭这六位数字，结关就不知道结什么，无法保证执行一个可靠的货物放行管理制度。对此，《京都公约》采取了折衷的态度，要求海关对货物申报所要求的数据与辅助单证应仅限于为估定税费、编制统计和实施海关法所必需的内容；同时允许不完整申报与临时申报；此外还提倡申报的无纸化；以简化申报环节。这些规定得到了多数国家的同意，如欧盟海关法对《京都公约》的上述规定均加以了体现。美国还倾向于让一些“信誉良好”跨国公司（例如日本的索尼公司和美国的通用汽车公司）在大批进口商品零组件报关时可以直接提供“最低限度”的数据。美国海关还在各种部门一共提出了四百多个数据要素的基础上，删除了其中多余和重复部分，逐步压缩为四十个，这又是一个弃繁从简的重要措施。这种申报单证的简化与项目有限简化的方式，可以运用于我国的简化通关制度。
第三，提前申报功能的强化。
到货前提前申报是提高通关速度的有效方式。因此，我们应当环形的通关流程项下，实现提前申报制度。虽然我国已经在个别海关试点性地实行了提前申报制度。但存在两个方面的问题，一是提前申报的时间较短，根据有关规定，企业可以在进口货物启运后、抵港前或出口货物运入海关监管场所前3日内，提前向海关办理报关手续。而在日本最早可以提前十多天在目的港申报。二是没有在全国海关普遍实行，因此缺乏统一性。所以，我们应当进一步强化提前申报的功能，并在全国推广。
2、查验制度的简化
第一，查验重点的相对集中
在较高准确率的风险管理指导下，多数情况下以到货前的文件审查为主。对于少数重点产业中的重点企业，针对重点贸易问题，进行较为集中的查验，从而合理分配海关执法资源。
第二，查验地点与时间的灵活性。例如可以提供上门查验、正常工作时间以外的加急查验等服务。
3、纳税方式的多样化
对于纳税手续的简化与纳税时限的延迟，这关系到我国海关财政功能的实现，因此，我国在这方面的改革应当是谨慎的。只有在海关功能的重点发生转变后，才能对纳税环节的有关制度进行较为彻底的改革。目前只能采用有限变通的方式。
也许我们目前还不能象日本等国那样，在进出口人自行估算纳税税额的基础上，延迟三个月纳税，但我国可以采用灵活多样的纳税方式，来减轻纳税人负担。例如，法国除了一般的纳税方式外，还规定了信用纳税的方式，即授权海关准许纳税人使用有合法担保的三个月远期信用证支付由海关征收的关税及其他税。应税税款每票低于二百五十法郎者不得使用远期信用证缴纳。信用纳税应计收信贷利息及特别手续利率及费率有预算部长以部长政令形式做出规定。这样纳税人的资金压力得到了缓解，而海关税收也有了银行信用加以保证。
再如我国的台湾地区才也采用了多种纳税方式。除了放行后缴税、网上缴税等方式外，还规定了集中缴税，即纳税人可以选择在每月的月初缴纳上月报关货物的税款（仅限上一个月的货物），而不必逐日对逐份报关单缴纳税款。此措施简化了纳税程序并推迟了付税时间，因此可降低进口商的业务成本。
以上这些都是对在保证国家税收的基础上，对双方两利的方式。我国可以参考，并考虑国情予以本土化。
（二）简化通关流程的多样化
简化通关流程应当在明确、共同的通关总体目标下，根据不同的贸易商的需求，不同贸易类型的特点，进行重新设计，设计不同的简化通关子系统（子流程）。具体可以分为通关主体守法流程、合法客体流程、程序简化流程、维护经济安全流程、反走私流程等。它改变了原来的通关制度的以货物性质为标准的分类方法，每一子系统的细化目标不能与共同的守法目标产生损害甚至冲突；强调所有通关参与部门、协同配合的角色定位、参与程度、先后步骤、参与的权力与责任。通过这些系统设计有助于保证海关内部各业务部门理解和珍惜其他部门的工作从而共同努力去实现海关的整体目标。现实通关效率的提高、通关贸易成本的降低，最终做到促进我国对外经济的发展。这是通关管理制度分类的一次思路性转变。
第一，通关主体守法流程。通关制度流程设计的目标在于使守法的通关主体与合法货物的通关更快捷、简便。因此首先要保证通关主体守法。由于通关主体的种类不同，因此守法的要求也不同，流程设计也不同。具体包括：收发货人守法流程、旅客守法流程、物流企业守法流程、报关代理人守法流程等。
其中，旅客守法流程设计比较简单，主要是因为只是一个海关部门参与，即监管部门。其他的守法流程则不同，如物流企业守法流程、进出口人守法流程、等业务，给它们设计流程就要困难一些，原因是这些业务设计海关业务分工的各方面，而且作业流程是跨部门的。经常会发生这种情况，一个部门在试图使自己的产出最大化时却有损于海关的整体工作目标。
因此，在该流程下首先要设定明确的共同的通关主体守法工作目标。每一部门的细化目标不能与共同的守法目标产生损害甚至冲突；强调通关主体有关的参与部门、协同配合的角色定位（主导、协助还是协调）、参与程度、先后步骤、参与的权力与责任（见通关主体守法流程图）。通过这些系统设计有助于保证海关内部各业务部门理解和珍惜其他部门的工作从而共同努力去实现海关的整体目标。现实对通关主体的义务的强化与权利的尊重。
第二，通关客体合法化流程。通关客体应当是合法的货物、物品与运输工具。通关客体流程是根据通关法律关系客体，即海关监管货物的不同性质而分为一般货物通关流程、特殊货物通关流程与行邮物品通关流程、运输工具通关流程等。这就与传统的通关程序的分类十分接近。不同点在于参与通关客体合法化流程的部门注重使货物合法化的共同目标，强调业务活动的协同，有各自的角色定位。
第三，维护经济安全流程。通关法律制度的目标之一是维护国家的经济安全。因此，通关管理流程还应当包括维护经济安全流程，具体可以分为：边境保护流程、贸易管制流程等。
当然，流程管理并非越精细、越复杂越好。流程管理追求的是在基本可控性基础上的高效协同效能，其在系统把握关键控制点基础上，通过简约的模块化系统设计和清晰的界面协同链接，力求管理尽可能地简明高效而不陷入复杂性陷阱。只有适宜的适度管理才是最好的管理。流程管理精细化程度可随业务成熟度的不断提高而逐步升级。另外，人力资源基础、信息化程度等也对流程能否高效运作产生根本性影响。特别是基于“流程再造”基础上的IT信息化，可大幅提高企业各主营业务流程运行效率。
根据上文论述，在简化通关措施实现流程化、体系化以后，我国通关管理部门可以在研究了自身的执法能力、企业的需求之后，根据一般通关程序和物流流动顺序，根据不同的运输方式，在《中华人民共和国海关法》原则性规定的基础上设计适合中国国情的多种简化通关制度。一开始可以不要求高度简化，但应当透明，能够普遍适用的、流程化的简化通关法律制度。在实施一段时间后，再向高层次发展。此外，我国的简化通关措施制度化后应当对外公布并提供咨询，已有行政裁定也应当对外公开。这样简化通关制度的统一性、透明性问题就迎刃而解，同时也保证了贸易界交易行为的可预见性与稳定性。通过上述研究分析，我们认为中国简化通关制度改革是需要从多方面着手，在我国现有的经济发展条件和技术条件基础上，有重点、有步骤的进行。这种改革不可能一蹴而就。
【二】海关担保法律制度
现代海关制度的核心是解决严密监管和便利通关的矛盾，而解决这一矛盾的最有效的制度就是海关担保制度。修订后的《海关法》在当今经济一体化潮流的背景下，为更好地实现“服务经济”和“为国把关”职能的统一，进一步简化手续，加快通关速度，新增第六章，对海关事务担保作了明确规定。全章共用五个条款，对海关担保的适用范围、担保人资格、担保方式、担保期限、担保责任等问题作了原则性的规定。海关担保可谓在我国整个行政法制开了行政性担保立法的先河，由于目前关于行政性担保的研究还很薄弱，海关法中关于海关担保的立法也只能是一种尝试，还不够完善和成熟，所以还有许多问题值得我们去分析研究。
一、关于海关担保的性质问题
担保是传统私法——民法上的一个法律用语，它是一种依法律规定或当事人约定，以保障债权人的债权得以实现的法律措施。海关担保的概念来源于民法担保，是民法担保制度在海关行政法上的延伸及运用。对于何为海关担保，海关法没有对其在立法上予以明确。拟订中的《中华人民共和国海关担保条例》对其定义如下：所谓海关担保，是指公民、法人和其他组织为办理特定的海关手续或者申请从事海关特定经营业务，经海关同意，以本条例规定的方式，保证履行其依法应当承担的海关义务的法律行为。
对于海关担保的性质，在理论认识上目前有着各种不同的观点。概而言之，有以下几种观点：
一种观点认为海关担保是一种行政担保。①所谓行政担保，是指行政机关和行政行之债债务人为保证行政性之债得以清偿而采取的法律措施。海关担保作为一种行政担保，具有以下法律特征：一是法定性，设立了海关担保必须有法律的明确规定，是否设立担保（指强制性担保）、担保的责任、方式、担保的范围、效力、程序等都由法律明确规定，海关及管理相对人无权自行约定；而且有些海关担保具有强制性。如海关行政处罚实施细则中规定的保证金、抵押物担保，当事人必须提供担保，海关可以采取行政强制措施使其担保兑现；三是海关担保法律关系双方当事人法律地位不平等。海关担保的性质是行政担保，是一种行政行为。在行政法律关系中，海关与其管理相对人之间的法律地位是不平等的，海关是管理者，而管理相对人是被管理者。海关担保的行政行为性质决定了海关担保法律关系主体之间法律地位的不平等；四是海关担保的法律效力只存在于海关与担保人之间，而不像民法担保那样即存在于债权人与担保人之间，也存在于债务人与担保人之间；五是海关担保具有从属性。所谓从属性，是指海关担保与海关债之间形成“主从”关系，海关担保是附属于海关征收关税这一主行为而发生的，离开了这一主行为，海关担保无从发生。
一种观点认为海关担保是海关的一种行政保全措施。②其理由如下：从海关的行政管理角度来看，海关事务担保是为海关行政执法提供的安全保障系统，它既有民事活动中担保的一定形式，同时又是海关特定的行政措施；它既不是一般意义上的行政管理，又不完全等同于民事活动中的担保制度，这种行政上的担保从其制订的目的和使用手段来看，更接近司法制度中的诉讼保全制度，因此笔者认为，它的实质即为海关的一种行政保全措施。作为行政保全措施的海关事物担保应当具有以下三个特性：一是平衡性，即指海关实务担保的担保人所承担的担保责任，应当与海关因担保而产生的监管风险相适应，海关在实施担保措施时给予被担保人的利益越大，海关监管上的风险也就越高，因而海关要求担保承担的担保责任也就越重；二是操作性，即指海关事务担保制度所规定的各项规范是完整易行的，担保各方当事人的权利义务是明确的、公正的，手续是简便顺畅的；三是协调性，是指海关事务担保制度为符合海关的行政管理目标，有效进行行政管理，不但要与海关各项法律制度相配套，形成一个完整的制度体系，而且还要与海关其他的监管措施相协调，构成严密的行政管理系统。海关事务担保规范在实体与程序上都应当具有这三个特征。
一种观点认为海关担保是一种助成型海关行政合同。③所谓助成型海关行政合同，是基于最大限度地保障海关行政相对人实现海关事务便利，海关与相对人经协商，就特定事务达成的一致协议。它反映了市场经济条件下，海关职能向契约化管理方向的转变，有利于更好地保障进出口经营者的权益，进一步丰富了海关的监督管理手段，有助于改善海关执法的公众形象。助成型海关行政合同的基本特点有：1、助成型海关行政合同的当事人双方，有一方必须是代表国家的海关，与海关的职能不可分，它依附于海关主体职能，是一种行政性行为；2、助成型海关行政合同的订立不具有任何强制性，完全取决于海关行政相对人的意愿；3、助成型海关行政合同以便利海关行政相对人为主要目的，同时实现海关代表国家实施行政监督管理的目的；4、助成型海关行政合同达成后的履行、变更、解除，海关享有行政优益权。
分析以上关于海关担保性质的学说，可以说每种学说都是从某一个角度对海关担保的认识，都有一定的科学性。认为海关担保是行政担保的学说和现在欧共体海关法关于海关担保的认识相同，1994年1月1日生效的欧共体海关法典，总结和吸取了海关制度现代化进程中一些理论和制度创新的成果，推出海关债担保的概念，从而在海关法这种传统公法领域内引进了债、契约能私法范畴的概念，使公法出现私法化的趋向。认为海关担保是助成型行政合同的学说在本质上说也属于行政担保说，只不过它对海关担保的行政性质再进行了深化，认为它不同于一般的行政合同，它不像一般行政合同一样追求实现一定的管理目的，而是更多地体现为了方便行政管理相对人的目的。认为海关担保是行政保全措施的学说比较有新意，但这种学说显然和海关担保的立法宗旨是不相符合的，和担保本身的含义也是相违背的，因为海关担保的目的不仅仅在于降低海关监管风险，保证海关税收的实现，它更多地应该在于加快通关速度，给企业提供最大的便利，使贸易便利化，保证物流通畅，更好地服务于经济建设。
比较以上的学说，我们也可以从中总结出海关担保性质的共性，一是海关担保属于行政法范畴，这个也是目前比较流行的说法；二是海关担保脱胎于民法担保但不同于民法担保；我们认为，目前不管将海关担保定性为民事担保还是行政担保，都将面临不少的障碍。首先假如将海关担保定性为行政担保，目前面临的严重问题是我国行政法中尚未确立行政债和行政合同的概念，从而使得海关担保作为行政担保失去了存在的理论基础；假如将海关担保定性为民事担保，面临的问题是《中华人民共和国担保法》明确将行政机关的担保排除在它的调整范围之外。
我们认为，从自然法的角度来说，海关担保应该定性为行政担保，但由于目前我国尚未确立行政债和行政合同的概念，使得海关担保作为行政担保在现实实施中也会遇到许多障碍。鉴于这种情况，我们认为，目前比较可行的办法是将其定性为界于行政担保和民事担保之间的一种状态比较可行，即海关担保从性质上是一种行政担保，适用海关法和其他海关法规、规章关于海关担保的规定，但对海关法制中没有规定的，参照适用《中华人民共和国担保法》，其原因主要在于：1、海关担保虽不同于民事担保，但它脱胎于民法担保，是民事担保在行政法领域的延伸和运用，所以有关担保的许多本质性、精神性的东西，海关担保和民事担保是一致的；2、从海关担保的历史渊源来看，十九世纪的法国等欧洲大陆法系国家就将担保分为普通法上的担保（民法典上的担保）和特别法上的担保（海关法典上的担保），根据特别法优于普通法的适用原则，海关事务担保只由海关法规定若干具有通关特征的条款，其他未尽事宜则适用普通法的规定。
二、关于海关担保的适用范围问题
世界各国关于海关担保的适用范围不尽相同，如欧共体海关法典所规定的海关债只限于关税方面；新西兰海关法规定担保的范围为“某一具体或所有或某一类别的业务、或行政处罚”；加拿大海关法的担保适用范围除了关税外，还包括对海关扣押的货物或运输工具提供担保。从大多数国家的海关立法来看，海关担保的范围大都包括关税的担保和行政处罚等义务的担保，如法国海关法典第405条规定，海关事务担保的范围包括关税和其他捐税、罚款及由其担保的债务人所欠一切款项。
我国海关法规定的担保适用范围是“依法应当履行的法律义务”，同时根据其他有关的法规，担保的范围包括关税、行政处罚、风险管理、有关货物或运输工具等等。概括而言，我国海关担保的适用范围可以分为以下几类：
税款型担保。它包括进口关税和进口环节代征税款担保；出口关税担保；反倾销反补贴税款担保和进口行邮税款担保等；
货值型担保。它包括以下情形：申请扣留或放行侵犯知识产权嫌疑的进出口货物；有违法嫌疑，但无法扣留或不便扣留的情形；受海关行政处罚的在境内没有永久住所的当事人，应交付相当于货物、物品或运输工具等值价款的保证金或抵押物方可离境；
罚款型担保。它包括以下情形：有违法嫌疑，但依法不应予以没收的进出口货物、物品，当事人请求放行货物的；受海关行政处罚的在境内没有永久住所的当事人，应当交付相当于罚款的保证金或抵押物，方可离境；
风险型担保。它包括以下情形：从事海关特准业务的风险担保，如设立承运转关运输货物的企业，申请设立专业、代理报关企业；保税货物的担保，担保的对象主要是严重违反海关规定和有走私前科的加工贸易企业，以及国务院明确规定应当收取保证金的加工贸易商品。
从适用范围来看，我国海关事务担保的适用范围应该说是比较全面的，目前存在的缺陷是未能将其统一，而是分别立法，新海关法并没有涵盖所有履行海关义务的担保，原来的各类担保仍适用原规定。这样的立法格局会使海关事务担保的适用范围受限，从而不能通过法律修改统一有关担保的事项，发挥其积极作用。如在知识产权海关保护方面，由于不能适用海关法中的担保方式，当事人只能用缴纳相当于货款的保证金或两倍于货款的保证金来担保知识产权，权利人对此反应甚强。
建议可以将所有履行海关义务的担保统一，使海关事务担保适用范围基本涵盖了履行海关义务的绝对部分，和世界上大多数国家一样，使海关事务担保成为通关管理中的一项基本制度。
三、关于海关担保的担保方式问题
从世界各国的海关事务担保立法来看，适用最多的担保方式是保证金和保函，其次大多数国家的海关法都明确规定了“总担保”的方式，如《欧共体海关法》第191条规定：“海关当局应准许对某些已经产生或可能产生的海关债提供一笔总的担保，作为一项或数项的担保”；《印度尼西亚海关法》第41条规定：“本法要求的担保可以（1）一次有效；或者（2）多次有效”。在国际公约《京都公约》第5章第5条也对总担保方式进行了规定：“海关为保证某一海关制度所规定的义务得到履行而要求提供担保时，应接受总担保，特别是在关境内不同海关办公机构定期申报货物的申报人提供的总担保”。此外，对于抵押担保的方式，有截然不同的立法态度，法国海关法明确规定：“由于抵押兑现有困难，因而不接受用不动产抵替担保”，而韩国海关法则规定可以采用不动产抵押的方式进行海关事务担保。
在担保方式方面，我国新《海关法》相比较于《海关担保管理办法》，海关法对担保方式作了扩展，从原来单一的保证金、保证函方式扩展到货币、证券、保函及海关认可的其他担保方式，从而使海关担保方式更加灵活多样。海关法中规定了海关担保的方式有：
（一）金钱担保。这是海关担保特有的一种担保方式，即在海关担保实践中所称“保证金”担保，在性质上有的类似于《担保法》中的定金担保，即担保人直接以现金的方式保证债务的履行，一般由担保人向海关提供与所要履行的海关债数量相当的金钱，当债务人到期不能履行依法应履行的债务时，海关可直接以担保人提供的现金来满足海关债的履行。因这一担保方式简便易行，给海关工作以较大方便，且担保功能较强，目前在海关担保实践中这一方式应用最为广泛。金钱担保的标的可以用人民币或者可自由兑换货币。
（二）权利质押担保。所谓权利质押是指债务人或者是第三人将出质的权利交债权人占有，作为债权的担保，在债务人不履行债务时，债权人有权以该权利折价所得价款受偿。我国长期以来是“抵质”不分，在《担保法》颁布后，质押首次得以确立独立地位。质押与传统的抵押最大的区别在于债权人是否占有担保标的，质押以转移担保标的的占有为要件。质押作为债的担保的一种，对促进资金融通和商品流通，保障交易安全和债权的实现，稳定社会经济秩序，具有重要的社会意义。
海关担保中所规定的权利质押担保只规定了证券债权质的设定，没有包括其他诸如普通债权质权、股份质权、无体财产权等的设定。证券债权的设质，就是以债券、汇票等等有价证券为债权人设立质权，以担保债务的履行。证券上载明了一定的权利，转让证券权利，就得转让证券，证券与证券权利不可分
（三）保证担保。保证担保不同于抵押、质押等担保形式，它属于人的担保，即以债务人以外的第三人的信誉和不特定财产作为债的担保，在债务人不能履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任。值得注意的是，在保证担保，保证人只能是债务人以外的第三人，不能是债务人本人。在海关担保实践中，曾经长期存在由债务人本人承担保证担保义务的做法，这是有悖民法法理，也是破坏担保目的的。因为债务人以其本身所有的财产承担其对债务履行的义务是法律本身所要求的，法律之所以要设立保证担保，其目的在于增加债履行的责任人，由债务人和保证人负连带责任，而且保证人一般具有良好信誉，从而达到担保的目的。由债务人本人保证，不符合保证的法律特征，不能认定为保证，充其量只能算债务人向海关“表决心”而已，不具有法律效力。现在海关法已经对此进行废除，规定海关只接受由银行或者非银行金融机构的保函。银行一般具有雄厚的资金，良好的信誉，由银行作为保证人，加强了海关债的履行能力，容易达到担保的目的。
（四）海关认可的其他担保方式。为避免立法上的挂一漏万以及满足今后海关担保的发展，该款最后以一开放式条文形式，将上述未列举的或者今后可能出现的担保方式统统纳入其中。按目前的相关规定和海关担保实践，其他担保方式主要有抵押和留置方式。
所谓抵押担保，是指债务人或第三人以特定的财产来担保海关债的履行，当债务人不履行时，海关有权将抵押物折价或者以变卖所得的价款抵偿。抵押担保和质押担保的最大区别在于抵押担保并不转移抵押物的占有。抵押被认为是现代社会最理想的担保方式，其优越性表现在：首先，债务人对抵押物仍享有占有权和使用权，可以就抵押物而取得的收益作为清偿债务的资金；其次，债权人（抵押权人）可以解脱自己直接利用、占有抵押物的不便利，仅依赖抵押物的价值作为债权的担保，可以促使债务人履行债务。抵押担保方式在海关法中没有明确规定，但曾在海关相关法规中有所体现，如已经失效的《中华人民共和国海关行政处罚实施细则》中就有关于抵押的规定（如第29、30条）。
所谓留置担保，是指债权人依法律规定或合同约定合法占有债务人之物，且享有就该物所产生的债权已届清偿期时，债权人得于其债权未受偿前，留置该物，以作为担保的物权。留置权的产生必须有法律明确的规定。我国海关法中实际上已有留置担保的条文规定，如《海关法》第21、33条就是留置的规定。还如该法第61条规定，海关在发现纳税风险而实施关税保全措施中，在纳税义务人不愿提供纳税担保的情况下，可以采取某些强制措施，其中包括扣留义务人的财产。此种关税保全措施，应当说带有以行政强制为手段的行政保全的意味，是一种留置行为，从广义上，它也是海关事务担保的形式之一，只不过是在特殊条件下由海关主动采取的，是单方法律行为，与因当事人申请而提供担保的情况有着明显的区别。过去在海关监管实践中，现场海关对那些未完成海关某种特定义务的当事人，常常对其在海关监管下的货物实施留置来作为对该当事人要求履行义务的担保。而且，海关对进口货物所有人在无其它担保的情况下要求先放行货物的，海关也可以在当事人同意的情况下，采取留置其一部分与其需履行的义务相适应的海关监管货物作为一种制约性保证措施，其余货物则可准予放行。
目前我国现有的担保方式应该是比较全面的，除了保证金、保函外，还包括质押、抵押、留置等。其缺陷在于海关法没有将所有的担保方式统一，如前所述，我国海关立法和实务中已经存在抵押和留置的担保方式，但在作为海关基本法的海关法中并没有得以体现。其次，我国也缺乏总担保的规定，这样不利于提高担保的效率，不利于提高行政管理相对人的通关效率。建议在今后的立法中增加总担保的担保方式规定，同时将已经出现的抵押、留置等担保方式也在海关法中加以明确规定。
四、关于海关担保的担保责任问题
担保责任，即担保范围，是指在海关担保中担保人所承担担保责任的范围，也就是担保债务的范围。当主债务履行期限届满主债务人不履行债务时，担保人所要承担的担保责任就是依据担保范围加以确定的。关于担保责任主要涉及两个问题，一是担保责任方式问题，即担保人承担的连带责任还是一般责任问题；一是担保人承担责任的范围问题。
就担保责任方式，普通法规定了担保人承担的是一般责任，即只有在债务人不能或不完全履行债务时，担保人才履行其担保责任，如要担保人承担连带责任，则应特别约定。但就海关事务担保责任方式来说，各国根据通关的特征一般都规定担保人的责任是连带责任。如法国海关法典第405条规定：“担保人与被其担保的个人一样有义务缴纳关税和其他捐税、罚款及由其担保的债务人所欠的一切款项。”
我国在海关担保制度中没有就担保责任进行明确的规定，更没有对担保责任方式做出明确的规定，建议在今后的立法中借鉴国外的做法，将担保责任方式定性为连带责任，以加重担保人的担保法律意识，保证国家关税的征收。
对于海关担保人承担责任的范围，《海关法》中也没有具体的规定。依照民法担保原理，担保责任范围一般可分为法定担保范围和约定担保范围，且约定担保范围具有优先于法定担保范围的效力。在当事人没有就担保范围约定或者约定不明确的时候，适用法定担保范围。海关担保法定范围一般应包括主债权、利息、质押物、留置物的保管费用以及实现债权的费用。主债权是担保范围的最主要内容，这是由设定担保的目的就在于保障主债权的实现所决定了的。利息是指主债权所产生的利息。利息有法定利息和约定利息之分。法定利息是根据法律直接规定的利息；约定利息是当事人专门约定的利息。法定利息和约定利息都是从主债权中派生出来的，都应当属于担保责任的范围。法定利息是依附于主债权的从债权，当然是担保范围的内容；约定利息是由当事人特别约定的，没有关于利息的约定，当然也不能成为担保责任的范围。约定利息只有在双方当事人明确约定，才能成为担保范围的内容。实现债权的费用，是指债务履行期限届满债务人不履行债务的，债权人为实现其债权而支付的必要的合理费用。包括诉讼费用、仲裁费用、拍卖费用、通知担保人费用、催促债务人履行债务或采取必要措施所支付的费用以及一切为实现债权而支出的合理费用。如果是质押担保或留置担保，还应包括质押物、留置物的保管费用。所谓质物保管费用，是指质押关系成立后，在质押关系存续期间，质权人因占有质物，对质物进行保管而支出的费用。此费用的支出，应为必要或必需。如果无此要求，质权人出于非保管质物的目的而支出的费用，不为对质物的保管费用，此费用应由质权人自负。关于留置权行使中是否包括保管费用的支付问题，根据已有的法学理论，留置权人要有妥善保管留置物的义务，原则上不能对留置物使用，但因保管所必需的使用不在此限，所以留置权人有权请求偿还因保管留置物所支出的必要费用。因为留置权的形成，其保管费用责任应是留置物所有人的，这从留置权的性质和形成上能得到充分证明。此外，留置权人还可以对留置物所生利益享有收取的权利。
担保责任仅限于债务人对海关应履行的债务，并不包括债务人依法应办理的海关手续，担保人在债务人不履行债务时按照海关担保的规定，代替债务人履行的是海关债务，并不包括债务人办理有关海关手续的义务。因此，在担保人履行担保义务后，被担保人办理海关有关手续的义务并没有免除，他还应该按照规定办理货物进出境的有关海关手续。
【三】海关行政裁定的行为性质
海关行政裁定制度，作为一项新的海关法律制度 ，始出现于修订后的《中华人民共和国海关法》第43条：“ 海关可以根据对外贸易经营者提出的书面申请，对拟作进口或者出口的货物预先做出商品归类等行政裁定”。“进口或者出口相同货物，应当适用相同的商品归类行政裁定”。“海关对所做出的商品归类等行政裁定，应当予以公布。”
海关行政裁定制度出台后，引起较大争议的就是海关行政裁定究竟是什么性质的行为，对此可以说是众说纷纭。从国外海关的资料中显示，通常认为海关行政裁定是海关提供的一种行政服务（Administrative Service）。我国海关行政裁定制度的立法宗旨在于便利对外贸易经营者办理海关手续，方便合法进出口，提高通关效率。从此意义上，海关行政裁定是海关向对外贸易经营者提供的一项行政服务。从实现行政目的的模式上来说，海关行政裁定与传统的“管理与被管理、命令和服从”的模式有很大不同，对海关行政裁定的行为性质依据行政法理论进行界定十分必要，这决定了海关与对外贸易经营者之间的权利和义务的运作方式以及法律救济途径等问题。
一、海关行政裁定是一种行政行为
从海关行政裁定制度在《海关法》的编排体例中所处的位置可见，立法者将海关行政裁定制度作为海关对进出口货物进行监管的一项制度。海关在贸易管制、原产地认定和商品归类方面的监管职权是海关作出海关行政裁定的权力基础，由此海关行政裁定与海关其他依职权行为一样，是海关实现其监管职能的一项具体执法行为。从《中华人民共和国海关行政裁定管理暂行办法》(署令[2001]92号)的名称措词上看，“管理”二字亦体现了立法者将海关行政裁定定位于是海关的一项行政管理职权，海关是海关行政裁定的实施和管理机关，享有依法做出海关行政裁定的权力。
从行政行为的法律特征来考察，通常认为行政行为具有单方性、强制性和无偿性 。首先，行政行为的单方性是指行政主体的一种单方面意思表示。即是否做出行政行为及做出怎样的行政行为均取决于行政主体的意志而不取决于行政相对人的意志。海关行政裁定虽然显示了一种犹如司法的被动性，必须由对外贸易经营者提出申请才启动，海关不主动介入，但这只是显示了行政相对人参与行政行为实施程度，因为参与意思表示仍然取决于行政主体的接受和采纳，所以不改变行政行为的单方性。其次，行政行为的强制性，就行政主体而言，表现为行政主体做出意思表示的法定性，而不以意思自治为原则。就行政相对人而言，这种强制性表现为行政行为必须服从和配合。如果行政相对人不予服从和配合，就会导致强制执行。海关行政裁定亦体现了这一特征，海关必须依法做出或不做出海关行政裁定，而外贸经营者一旦要从事实际进出口，也必须遵守和服从与实际进出口行为相关的海关行政裁定。再次，行政行为的无偿性，体现在行政行为是一种通过实施法律来实现的公共服务，是无偿的。“一般来说，当事人申请裁定是不需要交费的。但在一些特殊情况下，比如说产品十分特殊，海关的实验室不能满足需求，要外送化验、鉴定，这些情况下会考虑适当的费用。”
二 海关行政裁定是具体行政行为还是抽象行政行为的讨论
在我国行政法学理论中，对行政行为根据不同的标准有不同的分类，其中按照行政相对人是否特定为标准，行政行为可以分为抽象行政行为和具体行政行为。 抽象与具体行政行为的分类，原是学术研究上的需要，但是当这种分类为我国行政诉讼法立法采用作为法律用语，而且涉及到人民法院的受案范围后，细致具体地阐明两者的内涵，划分两者的区别，就十分重要了。
1999年最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》明确规定：行政诉讼法第十二条第2项“具有普遍约束力的决定和命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。“根据该条规定，划分具体行政行为和抽象行政行为主要应考查以下两个问题：一看对象是否有确定性。抽象行政行为的对象是不确定的，而具体行政行为的对象是确定的。这里的对象既包括特定的人，也包括特定的事。只要人或事中有一项是确定的，就具备了行政行为的对象条件。二看行为是否具有反复适用性。具体行政行为不能反复适用，而抽象行政行为可以反复适用。” 海关行政裁定是针对具体对外贸易经营者提出的具体海关事务而做出的，海关行政裁定一旦做出后，不仅对提出申请的相对人有约束力，对以后所有对外贸易经营者所从事的相同海关事务均具有普遍约束力。海关行政裁定与具体行政行为比较，其特殊之处在于：首先，具体行政行为是指行政主体针对特定行政相对人所作的行政行为，其本质特征在于行政行为的效力仅适用于处于已经发生的法律事实中的行政相对人。海关行政裁定不仅适用于提出申请的对外贸易经营者，对以后进行相同事务进出口的外贸经营者，均一律适用此裁定。海关行政裁定普遍适用性的特征将海关行政裁定与海关具体行政行为区别开来；其次，从海关行政裁定适用的强制性看，海关应对外贸易经营者的申请做出海关行政裁定后，这一结果并不直接必然适用于申请人，只有当申请人实际从事进出口活动时，海关行政裁定才对对外贸易者的权利义务发生实际的影响；再次，从海关行政裁定的申请来看，对外贸易经营者和申请事项均是特定，但是海关行政裁定将适用的对象，还是不特定的。由此可见，海关行政裁定更具备抽象行政行为的特征。
三 对海关行政裁定是行政解释的观点质疑
从具有普遍适用性的特征来看，有观点认为海关行政裁定是一种行政解释。此观点认为海关行政裁定是海关应当事人申请，海关就某一具体海关事务如何适用法律法规所做出的解释，属于行政解释，这种解释对以后发生的所有相同事务具有普遍约束力，可在全关境统一适用。 “企业可以先获得海关有法律效力的解释，再决定是否进行某种外贸经营。”
在海关总署以署法[2000]845号总署文件的形式下发的《关于贯彻实施新<海关法>若干问题的意见》中也表达了这种观点。该文件对《海关法》第四十三条的解释是：“海关行政裁定是海关对所执行国家政策、海关法规和规章如何具体适用的行政解释，由海关总署及其授权机关做出。海关行政裁定在全关境统一适用于相同情况。”
将海关行政裁定作为行政解释的一种表现形式的观点，有多处值得商榷。法律解释通常可以分为正式解释和学理解释两大类。在正式解释中，根据解释机关的不同，又可分为：立法解释、司法解释和行政解释。正式解释必须采用书面形式，具有法律约束力，可以作为司法或执法的依据。认为海关行政裁定是一种法律解释，是指它是一种行政解释，而非其他解释形式。行政解释是指享有解释权的国家行政机关依法处理其职权范围内的行政事务时对相应的有关法规所作的解释。1981年6月10日全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》规定，我国行政解释有两种情况：一是国务院及其主管部门对不属于审判和检察工作中的其他法律如何具体应用的问题进行解释；二是省、自治区、直辖市人民政府主管部门对地方性法规如何具体应用的问题进行解释，即地方性行政解释。而对于第一种情况即国务院及其主管部门对自己制定的行政法规进行解释，这种行政解释的特点是“谁制定，谁解释” 。海关行政解释是指海关对海关法规如何具体应用的问题进行的解释。
海关行政裁定与行政解释存在以下不同：第一，适用对象不同。行政解释是有关部门就行政法规、规章进行字面解释、语义解释和扩张解释等。法律有其规律性，文字要求准确而严密，不可能用十分通俗的语言和词句来表述，而要采用一些法言、法语。“在多数情况下法律的条文未必具有单义性，因此就有必要加以解释” 。为了防止在法律实施中产生歧义，必须对一些关键词、句进行必要的阐述，以防止有悖于立法原意。这是法律解释的缘由所在。行政解释是解答法规、规章如何具体适用的问题，其解释对象限于行政法规、规章。而海关行政裁定是海关就外贸经营者在从事进出口活动过程中的具体海关事务，依据现行海关法律法规，如何适用法律的具体说明，其对象是海关具体事务。海关在做出行政裁定时，其法律依据有海关法律、法规和规章等。如果将海关行政裁定看作是行政解释，就会出现这样一个相悖现象：根据我国《立法法》规定，全国人大常务委员会是法律解释机关，海关是无权对《海关法》进行解释的；海关行政裁定所适用的法律依据有海关法律、法规和规章，当然包括对《海关法》的适用，如果做出海关行政裁定的行为就是一种行政解释的话，就会出现海关可以解释《海关法》的现象了。第二，表现形式不同。行政解释在表现形式上，是以行政机关发文的形式出现，具有整体性、一致性的特征，但是海关行政裁定鉴于其事务的具体性，通常是一项具体事项对应一份海关行政裁定，其表现形式显得零星、单一和具体。我国目前尚无海关正式做出行政裁定的形式，但是，参考美国等国家做出的海关行政裁定，其形式类似于海关给申请人的一封复函，其中写明申请事项（Issue），与申请事项相关的事实（Facts）和海关适用的法律及分析（Law and Analysis）。第三，发生原因不同。行政解释，在主体上，通常是下级机关或者其他国家机关针对法律规定不明确或者有异议而提出请求答复的事项，由有关机关以自己的名义做出的解释，其主要目的在于使行政法规规章明确和细化，但是海关行政裁定却是应当事人的申请才发生的，具有被动性。
四 海关行政裁定与商品预归类、归类咨询、归类决定的区别
我国海关对进出口商品的归类工作采取的是对正式申报进口的货物实行海关现场归类，并保留后续审核、稽查等手段以及正式或非正式的归类复议。由于海关归类工作技术性强，并涉及化验等诸多环节，需要一定的时间才能得出结论，因此完全依靠在通关环节进行商品归类的做法，已不能适应海关通关作业改革的需要 。随着国家贸易的发展和HS目录在全世界范围内的广泛使用，世界海关组织HS委员会在1998年6月25日举行的理事会会议上，向各缔约方发出了“建立良好的归类工作模式”建议书，该建议书所推荐的‘归类程序’是约束性预归类――申报归类――后续清理，并要求各缔约国最迟于2000年实行约束性预归类制度。为有效地提高海关归类的准确性和时效性，加速货物通关，增强政策法规的透明度，我国海关总署决定对进出口商品实行约束性预归类制度（简称预归类制度），于2000年2月24日公布了《中华人民共和国海关进出口商品预归类暂行办法》，自2000年4月1日起实施。
预归类是指货物的实际进出口前，申请人以规定的书面形式向海关或者海关总署提出申请并随附商品归类所需要的资料或样品，海关依法做出的具有一定法律效力的商品归类决定。 预归类是海关提前对货物的通关进行准备的过程，实行约束性预归类可以使海关对进出口货物有充分的时间进行归类，将有助于提高归类的准确性，提高货物在一国或一个关境内归类的一致性，可以避免货物实际进出口时可能引发的归类争议；对需要证件管理或配额管理的进出口货物实行约束性预归类，可以避免因归类或化验不能很快得到结果或因海关归类与出证单位的商品编码不一致，货主需要重新换证，致使货物不能及时放行而造成的压港现象；同时，约束性预归类也有利于贸易商在货物进出口前，得到有关税收、贸易政策和其他管理规定方面的可靠信息，便于他们进行成本核算及符合海关要求的申报等，从而加速货物的通关，促进国际贸易的发展。
《海关法》颁布后，作为一项全新的制度，海关行政裁定制度引起关注和探讨。有观点认为海关行政裁定制度就是商品预归类制度，这一认识对海关行政裁定的范围做出狭义的解释，把它等同于商品预归类，这显然缩小了海关行政裁定适用的范围，与立法者的初衷有距离。从《海关法》第43条的文字表述“商品归类等行政裁定”来看，其立法愿意是指海关行政裁定适用范围不仅限于商品归类。
在人们对海关行政裁定全面认识之前，海关总署的意见是将海关行政裁定仅限于商品归类。在海关总署下发的《关于贯彻实施新<海关法>若干问题的意见》中曾指出“海关行政裁定的实施将由海关规章另行规定。在该规章实施前，行政裁定仅适用于海关商品归类。”海关总署做出此规定，是出于对现实操作的可行性考虑，在商品归类领域，海关已存在的商品预归类的工作基础，而原产地的确定和贸易管制的工作基础相对较差，这种情况下，海关行政裁定可以商品预归类为基础，先完善商品归类的行政裁定。但是，不能就此认为海关行政裁定制度就等同于商品预归类制度。商品预归类制度和原产地预确定制度，与海关行政裁定制度不同在于：
第一，法律依据不同。前两者是由海关规范性文件确定的，所依据的法律文件的法律地位低于海关行政裁定制度，后者是我国海关法及海关行政规章具体规定的；第二，法律效力不同。商品预归类决定仅对该决定的申请人和做出决定的海关具有约束力，而海关行政裁定具有普遍适用性。 第三，行政行为分类不同。海关做出的预归类和原产地预确定的决定更符合海关具体行政行为的特征，而海关行政裁定不是海关具体行政行为。第四，适用范围不同，海关行政裁定制度适用于商品归类、原产地确定和贸易管制及许可证等事项。第五，有效期限不同。从时间上说，预归类的有效期是1年，超过1年后，就要重新申请；海关行政裁定在有效撤销或变更之前，都是有效的。
归类咨询是海关就收发货人或者其代理人提出的有关归类问题所给予的口头答复，无法律效力，而海关归类行政裁定制度具有法律效力。
归类决定是海关或者海关总署根据《进出口税则》或者《协调制度》的有关规定，对实际进出口货物的属性做出的一种行政决定。“归类决定不具有公开性和可预见性，而海关行政裁定公开且可预见”。
五 海关行政裁定与行政先例或行政判例有相似之处
海关行政裁定是我国借鉴美国海关法律制度 “移植”而来的一项法律制度。在判例法作为基本法律形式的普通法国家，理解海关行政裁定的特性并非难事，从具体事务演绎出一般规则，此规则可以指导以后的执法。海关行政裁定制度也体现了从具体到一般的思维方式，与行政判例非常相似。
“行政判例（administrative cases），法院就行政案件做出的能为以后审理同类行政案件所援引的判决。在英美法系，判例具有法的效力，法官审理案件可援引以前的判例。在大陆法系，一般判例通常不具有法的效力，法官审理案件主要依据制定法，但大陆行政法院在审理行政案件中，法官却可以依据行政判例办案。无论在英美或欧洲大陆，行政判例在行政法中均具有重要的作用。各国行政法的许多原理、原则均是通过行政判例确立起来的。行政判例通常由有权机关依判例的内容或判例时间顺序定期或不定期汇编出版，以便于人们引用和学者研究” 行政判例通常是法官的创造，是法官在对行政行为进行司法审查中的创造，行政判例体现的是司法权的运用，海关行政裁定体现的是行政权。“行政判例除了指法院的判决外，行政机关或行政司法机关运用准司法程序对有关行政争议或民事争议做出的能为以后处理同类争议所援引的判决，也称‘行政判例’或‘行政裁决例’。” 海关行政裁定与这种形式的行政判例更为接近，但是这种形式的行政判例通常是在解决纠纷过程中产生的，与海关行政裁定还有差异。不可否认，任何一国的司法制度都无法避免法律的共性，即统一性、相对稳定性和不完全性与现实社会的某些不可预见性和复杂多变性之间矛盾，行政判例在于司法发挥能动性以弥补制定法的不足。海关行政裁定制度在这一本质特征与行政判例制度是相似的。众所周知，我国并不承认判例的约束力，当然更谈不上判例制度。但是不可否认，判例制度已经日渐引起我国理论和司法的关注。“判例在普通法系（即英美国家）和民法法系（即大陆法系）国家的作用存在区别，但现在人们同意，这些差别被过于夸大了，而且在现代已大大缩小。” 海关行政裁定制度的独特性，对我国行政法理论研究是一个突破，可以作为我国加强行政判例研究的典范之一。
六 海关行政裁定的法律救济途径
对海关行政裁定行为性质之争，必然涉及法律救济途径的讨论。《关于贯彻实施新<海关法>若干问题的意见》中规定：依据《行政诉讼法》第十二条的规定，海关行政裁定是不可诉的、具有普遍约束力的抽象行政行为。依据《行政复议法》第七条和《中华人民共和国海关实施<行政复议法>办法》第七条第（二）项的规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为申请复议的同时，对海关行政裁定有异议的，可以一并申请复议机关予以审查。依据《行政诉讼法》第十二条第（二）项规定人民法院不受理公民、法人或者其他组织对 “行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令” 提起的诉讼。这一观点是将海关行政裁定视作由行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。
《中华人民共和国海关行政裁定管理暂行办法》第二条第三款规定“行政裁定具有海关规章的同等效力。”此条规定是将海关行政裁定视为规章，显然与上述观点相矛盾，并且存在以下问题。首先，我国《立法法》第七十一条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”而海关行政裁定的事项有时涉及到对海关规章和规范性文件适用的问题；其次，规章制定必须遵循《规章制定程序条例》的相关规定，而海关行政裁定产生的程序与之不同。可见，在我国目前行政法理论框架下，海关行政裁定的本质特征更接近于规范性文件。
海关行政裁定所适用的法律救济，目前可以参照海关规范性文件的审查途径。根据我国法律规定，公民、法人或者其他组织认为海关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向海关行政复议机关提出对该规定的审查申请。对行政复议决定不服的，依法提起行政诉讼。随着国内司法审查体制的完善，抽象行政行为接受司法审查的必要性日益受到理论和司法界的关注，海关行政裁定也终将面临司法审查。
鉴于海关行政裁定技术性和专业性强的特征，从相对人的合法权益的角度考虑，目前海关应当拓宽对海关行政裁定的审查和救济途径。
第一，完善海关行政裁定事前审查机制和专家体系。进一步完善海关行政裁定制度，可以增加公布质询期和异议期的相关规定，让利害关系人可以有机会表达自己的意见。在海关做出正式裁定前，首先将初步裁定对外予以公布，用30天的时间征询公众的评估意见，经海关审议做出正式裁定后，对外公布60天裁定才正式生效。如果有关口岸海关或当事人对某种商品的归类存在疑问，可向做出海关行政裁定的机构依程序提出异议。
司法权和行政权的权力性质及侧重点不同，司法对行政权的审查必然是有限的。海关应当着力培养和健全海关事务专家体系，加强海关行政裁定做出和审查的人才培养，人才是海关行政裁定的技术和专业问题得以解决的技术保障。
第二，防范海关行政裁定的易变动给对外贸易经营者带来不便。海关行政裁定受到对外贸易市场和商品种类的变化因素影响较大，在美国等国家实践中，海关行政裁定的易变动已经引起对外贸易者的异议。根据美国现代化法案规定，进口商在向海关进口申报时，对商品归类和申报价格以及海关正确估价所需信息负有“合理注意”（reasonable care）的义务，这就意味着进口商必须对海关行政裁定内容非常关注而且了解清楚，否则就要对错报承担相应的法律责任。虽然美国海关规定进口商可以通过进口前向海关咨询和查询正式裁定的途径掌握信息，但是海关行政裁定的易变动已让进口商对海关行政裁定这一类具有相互约束的裁定（binding rulings）的价值产生异议。海关对行政裁定做出变动后以公告形式告知，使得进口商必须对海关公告和行政裁定的变动负有相对的注意义务，特别是某些商家根据现有的海关裁定做出长期的投资计划，当做完前期投入后，海关行政裁定的变动可能会使其要经营的产品将适用更高税率而无利可图。针对此问题，我国海关应当加强对海关行政裁定的备案和清理工作，严格海关行政裁定的撤销或变更的程序和条件，海关行政裁定经变更或撤销，相对人应当有机会获得告知和相关保护来避免遭受由于行政裁定的变动所带的经济上的损失。同时，考虑到海关行政裁定内容的本身特性，不可能向法律、法规一样具有长期稳定性，可以规定海关行政裁定的适用时效。例如一项行政裁定适用时效是6年，经过6年后，将重新制定新的海关裁定。
【四】中美海关行政裁定制度比较
《中华人民共和国海关法》第43条规定了海关行政裁定制度。此前，我国行政立法、行政执法和行政司法中，均未涉及“行政裁定” ，在行政法理论研究领域，除了翻译材料中提到“行政裁定”的一些规定外（如美国海关法中有行政裁定的规定），就此问题也没有专门的论述。目前海关行政裁定制度在我国理论学界引起的关注较少，海关对于这一制度的适用尚处于探索阶段 。海关行政裁定制度不仅是我国海关法律制度中的一个创新，更对我国行政法中传统的行政行为分类——具体和抽象行政行为的分类提供了发生融合的可能性，而这一传统分类方式一直影响着我国行政诉讼受案范围。
一、美国海关行政裁定对中国海关行政裁定形成之影响
中国对海关行政裁定制度的研究，开始于《海关法》修订调研阶段。海关行政裁定制度是《海关法》修改工作小组 提出的32个海关法律制度研究专题 之一。在海关法修订过程中，中国海关一直在研究海关现行执法中存在的疑难问题，其中海关执法中经常遇到这样的现象：由于某些法律法规规定得过于原则，不同海关对海关执法依据在条文理解上不一而导致法律适用不一致，例如不同海关对税则和商品的理解不同，导致同一种商品归入不同的税号，这种税则归类不一致的情况时有发生 ，此情形无疑影响了海关法律法规的正确实施和海关执法的统一。通常，下属海关如果认为以上类似问题难以把握时，就通过层级上报海关总署请求答复，海关总署通过下发有关问题的解释、补充说明、决定或海关问答书的形式，回应以上请求，指导全国各地海关执法。这一做法在一定程度上起了指导各海关统一执法的作用，但同时给海关执法也带来潜在风险，除了层级上报的工作机制会影响下属海关独立执法的效率，加重海关总署的负担外，由于总署答复的法律地位和效力并不明确，一旦总署答复被下属海关直接援引作为海关做出具体行政行为的执法依据，遇到行政诉讼发生时，海关适用的法律依据有可能经不住司法审查而导致败诉 。当时这一执法困境与海关行政裁定相连，做为《海关法》修订过程中需要研究的专题之一由江门海关承接，经研究后江门海关作出《关于行政裁定的专题研究报告》，此报告对海关行政裁定界定如下：“海关在执行海关法律法规的过程中，在做出具体行政行为时认为海关法律、法规规定不明确或者海关之间对海关法律、法规的理解有歧义，依海关申请由海关总署依法做出的对相同或类似具体行政行为具有普遍约束力的决定。”这成为我国对海关行政裁定最早的系统阐述。这一认识事实上是对上述海关执法中现行做法的一种直观描述和归纳，在一定程度上是为了使海关总署的这类答复在《海关法》中取得“合法”地位。但是，这一认识距离海关行政裁定的真实面目尚存有距离。
1999年4月，为借鉴发达国家海关法律制度中的先进部分和完善我国海关法的修订，海关总署在上海召开了中美海关法律制度研讨会。这次研讨会，主要就修改《海关法》中的重点、难点问题与美国海关署助理署长为首的美国海关法专家小组进行交流和比较研究，其中正式涉及到海关行政裁定制度 。在这次研讨会上，我国对海关行政裁定制度的研究进一步深入。美国海关专家介绍，美国海关行政裁定制度规定在海关法（Customs Regulations）第177部分，主要适用于归类、估价、原产地、退税等方面，侧重于商品归类。在我国1987年《海关法》中，没有规定商品归类的决定和变更程序，以及预归类的种类和效力等，实践中有咨询性预归类，但不具有法律约束力 。这次会议结束后，我国海关在《关于中美海关法律制度的比较研究的报告》中提出立法建议，在海关法中确立约束性预归类制度和海关行政裁定制度。但是我国的海关行政裁定制度究竟包含什么内容尚未清晰凸现，以致在1999年12月17日海关总署前任署长钱冠林接受国务院的委托，在全国人大常务委员会会议上所做的《关于<中华人民共和国海关法修正案（草案）>的说明》中尚未提及海关行政裁定制度 。
2000年2月，全国人大常委会法制工作委员会和海关总署组成的中国《海关法》修改考察团对美国进行了考察访问。考察团访问了美国海关署、美国国际贸易委员会、美国联邦国际贸易法院等部门，与美国的高级法律官员就美国海关法的有关问题进行了全面深入的讨论，并在现场海关实地考察了海关的作业情况，在此期间，充分了解了美国海关的行政裁定，行政裁定往往涉及归类、估价及其他海关
事务 。在借鉴国外先进经验的基础上，我国立法者对海关行政裁定制度认识进一步清晰和丰富。“海关行政裁定制度（Customs Administrative Rulings），是借鉴国外先进经验，建立的一种海关行政管理法律制度，它通过有关当事人依据一定的程序要求海关对有关海关法律的适用问题做出在一定范围内具有普遍约束力的解释，从而保证海关法律制度实施的可预见性、统一性、透明性，是一项十分重要的海关法律制度。”
2000年4月21日，在全国人大法律委员会关于《中华人民共和国海关法修正案（草案）》修改情况的汇报中，关于修改意见有专门一条与海关行政裁定制度有关。“有些部门、专家提出，由海关预先对拟作进口的货物做出商品归类的行政裁定，并将这种裁定予以公布、统一执行的制度，是预归类制度，实行这一制度，有利于提高通关效率，保证执法的统一性，增强可预知性。国际上已普遍采用这种做法，海关法中应当有此项内容。因此，法律委员会建议增加一条规定：‘海关可以根据对外贸易经营者提出的书面申请，对拟作进口的货物预先做出商品归类的行政裁定’。‘海关对所做出的商品归类的行政裁定，应当予以公布。’‘进口同类货物应适用相同的商品归类行政裁定’。”这种认识将海关行政裁定制度基本等同于商品预归类制度，将商品预归类制度升格为法律。
我国海关行政裁定制度在形成过程中，受到美国海关行政裁定的较大影响，当正式写入《海关法》时，从文字表述的内涵可见，海关行政裁定制度的内容较草案已有所扩展，其适用对象不仅包括进口货物，还包括出口货物，不仅限于商品归类的行政裁定，还包括其他海关事务的行政裁定。这主要基于以下两点考虑：第一，就美国等国家的行政裁定制度考虑来看，其内容并不仅限于对商品归类，还包括原产地、估价等其他海关事务，而这些制度已经成为这些发达国家的行之有效的海关制度；第二，立法上留出一定的空间，有利于随着海关事务的发展，进一步充实和完善我国海关行政裁定制度。由于《海关法》修订是采用修正案的方式进行修改而不是重新制定，故而篇幅有限，关于海关行政裁定制度，仅《海关法》第43条一个条文做出明确规定。但海关行政裁定制度并非孤立的一个法律条文，它和《海关法》第40条、第41条和第42条 紧密相连，该三条规定是海关行政裁定适用事项的职权来源，行政裁定制度本身又成为海关履行以上职责时的制度上的完善和补充。
二、中美海关行政裁定制度的内涵比较
《中华人民共和国海关法》第43条规定：“海关可以根据对外贸易经营者提出的书面申请，对拟作进口或者出口的货物预先做出商品归类等行政裁定。进口或者出口相同货物，应当适用相同的商品归类行政裁定。海关对所做出的商品归类等行政裁定，应当予以公布。”为了全面、正确、有效地实施海关行政裁定制度，海关总署于2001年12月制定《中华人民共和国海关行政裁定管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）（海关总署令第92号） ，将海关行政裁定定义为：“海关行政裁定是指海关在货物实际进出口前，应对外贸易经营者的申请，依据有关海关法律、行政法规和规章，对与实际进出口活动有关的海关事务做出的具有普遍约束力的决定。”这是一个侧重于描述性的定义，是海关行政裁定的中国式定义。在《暂行办法》中，立法者对海关行政裁定的主体、对象、内容（双方权利义务关系）和做出行政裁定的程序以及海关行政裁定的撤销与无效等问题均做了具体规定，使该制度具体化和体系化。
在美国，海关行政裁定通常由海关署的专家做出，具体说明官方的海关手续，具有普遍约束力，从而保证海关执法在各个口岸、各进口商之间和各票货物之间的一致性 。美国海关行政裁定并没有一个统一的概念或定义，它由一个个具体的海关行政裁定，通常称为customs rulings构成。从其实施现状来看，美国海关在制度上有着详尽的规定并已有大量海关行政裁定的实例，有许多有益经验值得我国海关研究和借鉴。
第一，立法明确进口商的义务。美国国际贸易委员会每年公布《美国协调关税税则》，其中列明了8000多个税号，所有进入美国的货物均将依据这些税号进行归类，再在此基础上依据其他有关规则确定税率和进口要求。1993年的美国海关现代化法案 规定：进口商必须正确申报归类税号，对于错报税号的进口商要采用惩罚措施，一般是交付一定的罚金。如果海关发现伪报品名，则要移交海关调查部门。美国法律规定商品归类的责任应由申报人承担，海关只是负责审查和纠正，这一做法使得当事人对海关归类制度予以特别的关注。
第二，海关行政裁定提供了统一、透明和可预见的规则。美国海关行政裁定制度，适用于归类、估价、原产地、退税等方面，在商品归类方面适用更为广泛。海关行政裁定由纽约归类中心和某区域范围的专家负责，其主要工作是解答进出口商提出的各种归类问题，通过制发归类裁定书公布于因特网上来实现。至今已有80000条，任何进口商均能在网上查找，做到了海关内部和外部信息共享，从而确保全国归类的一致性，这样所有进口商的相同货物、在所有口岸海关统一适用此裁定，保证了各口岸、各进口商和各票货物适用法律的一致性。
第三，海关行政裁定适用程序明确。货物进口前，先由货主进行商品归类，若货主无法确定商品的归类，可以通过以下途径向海关咨询：1、口头咨询，对于一般的归类问题，由货主向口岸的归类专家提出，得到的归类结论无法律效力。2、书面咨询，对于复杂的归类问题，由货主通过因特网向国家级的归类专家提出，并由该级归类专家制发归类裁定书，在网上公布，得到的归类决定必须由国家级专家提交美国海关总署法规裁决司做最后的归类裁定。3、海关做出正式裁定前，首先要将初步裁定对外予以公布，用30天的时间征询公众的评估意见，经海关审议做出正式裁定后，需要对外公布60天才能正式生效。
第四，海关行政裁定的救济途径。当有关口岸海关或当事人对某种商品的归类存在疑问时，可向某地区海关的进口专家或海关署设在纽约的归类专家中心申请商品归类行政裁定，也可对原有裁定依顺序向进口专家中心、海关总署法规裁定司、国际贸易法院提出异议。
我国海关行政裁定制度在立法形式上体现了成文法国家的特征，国家法律《海关法》对行政裁定制度做出原则性的规定，主管机关通过制定规章进一步明确和细化，从而开始实践层面上的具体操作，体现了一种从“抽象到具体”的思维方式。在美国，海关对海关行政裁定所涉及的事项，即商品归类、原产地和贸易管制分别做成具体规定，不同事项适用不同规定，从其文字表述上更趋向是一种业务制度的指导和具体实施步骤，体现出具体和直观的特征。我国海关行政裁定与美国行政裁定从定义的界定上有很多相似，其移植于美国海关行政裁定，但在不同的土壤上生长的制度必然导致在执行层面和法律功能等方面存在较大差异。
三、海关行政裁定制度在我国实施存在的现实障碍
迄今我国尚无一起海关行政裁定的实例，在现实中，还是大量采用商品问答书或咨询性的预归类等业务制度解决现场的疑难问题，海关行政裁定制度作为一项全新的法律制度在我国已确立，为什么在实施和操作层面上却难以开展，就目前来说，这一制度的实施有以下问题亟需解决。
海关行政裁定实施的主管部门尚需进一步确定。我国海关已有商品预归类和原产地预确定的做法，商品归类已有了较好的工作基础，商品预归类由海关总署及各直属海关商品归类职能部门主管，此外，海关总署在上海、天津、大连和广州四地设立了商品分中心分片主管商品归类工作。但原产地的确定和贸易管制措施及许可证的裁定由哪个部门来对外做出决定还存有疑难。根据《暂行办法》规定，海关行政裁定的主管部门，即海关行政裁定的管理人是海关总署或总署授权机构 。由海关总署或总署授权机构做出行政裁定，可以保证所做出的海关行政裁定的权威性，以符合在全关境普遍统一实施的基本要求，同时由海关总署在特定地区设立授权机构来管辖，可以方便申请人就近提出申请。承担该事务的具体职能部门，“在我国，原则上行政裁定是由海关总署负责商品归类、原产地、贸易管制事务的业务司做出的” 。但是，这一点需要海关总署对各职能部门的主管范围和职能进一步做出明确规定，才有利于海关行政裁定的具体落实和展开。
对外贸易经营者对海关行政裁定制度尚感陌生。海关行政裁定制度是在政府推导下产生的一项有利于对外贸易者的经营行为的制度，对外贸易者自发性的需求和参与相对较少，许多对外贸易者对这一制度尚不熟悉。就是在海关，不在法制部门和相关职能部门工作的人员对此也知之甚少。海关行政裁定的启动在于对外贸易经营者的申请，对外贸易经营者的了解程度将是推动海关行政裁定适用的重要因素。
海关行政裁定和其他业务制度的适用条件不明确。 海关行政裁定与目前海关已存在的商品预归类和原产地的预确定的适用条件并不明确，从海关工作来说，在何种情形下适用海关行政裁定，什么条件下适用商品预归类或者做出口头咨询和问答等不明确，界限模糊不清，容易产生职能部门之间职能不清，以致具体制度无法实施到位。
部分执法人员在法律意识上与法治要求尚有差距。海关行政裁定对海关执法提出了更高的要求，对海关执法人员来说，做出正确的裁定，既要有海关专业背景知识，又要懂得法律程序的适用，目前存在的法治观念淡薄的现象，造成某些海关官员滥用行政权力，尽力逃避海关义务。海关行政裁定一旦做出，通常认为是一个独立的行政行为，而目前商品问答书、预归类的回答等并非作为一个独立的行政行为来看待，因此，海关行政裁定做出后其执法风险要远大于其他行为，这也可能成为海关行政裁定在现实中未予实施的原因。
四、海关行政裁定对我国海关执法的利益分析
海关行政裁定制度是对我国行政法律制度中的一种创新，它与现有的行政规定和行政决定不同，海关行政裁定发生于行为开始之前，并非依行政机关主动依据职权做出，而应相对人申请做出。海关行政裁定的实施可以解决海关执法中存在的以下问题。
有效克服成文法规定的不周延性。在海关执法中，具体问题纷繁复杂，并且专业性和技术性极强，各类具体法律问题难以在成文的法律规范中做出明确的规定，同时国家的法律、行政法规和规章具有一定的稳定性，有时无法应对具体事务的多变性。海关事务中遇到进口商品的归类、完税价格要素的确定、贸易管制措施的适用、原产地的确定等问题，“这时往往需要对法律、行政法规和行政规章有关规定的适用做出明确的行政解释，以保证当事人守法有据和海关严格执法。” 海关行政裁定在我国主要以成文法为执法依据的模式中，可以成为补充立法不足的有效措施。
有利于提高通关速度，降低贸易成本、促进贸易效率。 从商品归类来看，对于新商品，海关人员需要有一定的时间去查阅资料和研究归类，因此把归类工作放在现场完成很难做到准确和快速两全。海关行政裁定制度的实施，可以将海关商品归类、原产地确定等工作前置，缩短现场通关时间，有效解决现场通关的“瓶颈”效应，使海关监管模式向前延伸，从而避免许多影响通关速度的情事发生。例如在现行通关流程中，一般贸易进出口批文备案必须有商品编码。当货物实际进出口时，海关核对实际货物的商品编码，如果与备案批文不同，那么海关要求企业到发文机关修改编码或重新申请批文。由于海关内外对同一商品归类的不一致，造成货主在不同部门之间来回奔波，修改减免税表，更改手册，甚至因为变更税号导致监管条件变化，而要重新申领证件，既影响了货物通关，又造成货物的“压港”现象 。通过海关行政裁定制度的实施，即可以避免以上问题发生，提高通关效能，减少通关“瓶颈”，同时还便于进口商核算贸易成本，促进贸易效率。
有利于确保海关执法的统一。由法律授权的机关对海关法律制度实施中的问题做出在全海关关境内统一实施的海关行政裁定，可以保证各个海关执法的统一性和规范性，以避免不同的对外贸易经营者在不同的海关，于不同的时间得到不同的法律实施待遇。从我国执法现状来看，由于我国各地客观条件差异大，同一部法律法规，在各地实施的实际情况极不平衡。这种不平衡还表现在行政主观因素方面，在海关行政裁定制度实施之前，由于不同层级的海关都有归类的决定权，有些地区海关迫于地方政府的压力，考虑保护地方经济发展，导致不同地方海关出现执法差距，显失公正。加之不同海关间和不同人员间专业知识、归类水平和素质条件参差不齐，导致了同一商品在不同海关归入不同税号、同一商品在同一海关不同关员归入不同税号。海关行政裁定存在和发挥作用是由我国地域辽阔、发展不平衡以及海关事务技术性强等决定的。制定全关境内统一适用的行政裁定制度可以限制和缩小这种差异性，尽可能做到统一协调和平衡行政。
有利于提高海关法律规范的透明度，增加对外贸易经营者贸易活动的可预知性，促成对外贸易经营者知法、守法经商。建立和实施海关行政裁定制度，要求我国政府将与海关行政裁定相关事项的所有法律法规依据都必须公布于众。申报人在有充分途径了解国家法律制度的前提下，申报人必须对其申报单内容（包括税号、商品名称、规格型号等数据项）承担全部责任，海关承担对货主申报行为的审核和监督责任。这样就由海关帮助货主归类转变为货主自行归类，海关对其所归税号进行审核，做到权责相应，海关和企业的责任共同分担，并与企业建立合作伙伴关系，从而可以促使海关执法与货主守法的良性互动，有效地解决进出口贸易的日益增长和海关人力、物力资源有限的矛盾。
有利于限制海关的自由裁量权，避免执法腐败。建立海关行政裁定制度是依法治国、依法行政的需要。“依法治国”关键在于治权，防止国家权力滥用。在立法还不完善，还不可能规范到方方面面的时候，客观上要求行政机关有较大的自主权，从而容易导致滥用自由裁量权。海关行政裁定由海关总署或总署授权机构事先做出，通关时现场海关关员只须核对货物与申报是否相符，再根据海关行政裁定归类税号验证和征税，减少了主观即决归类的不确定性，同时也减少现场海关任意执法的可能。用行政裁定制度来规范、统一、协调、平衡和限制自由裁量权的滥用是一项很有意义的事。
海关行政裁定的程序相对法院审判或审查程序简单、灵活，可以最大限度地体现行政高效的原则。鉴于海关业务随着客观经济形势的发展变化较快，当出现适用法律上的困难和理解不一致时，由海关总署做出对下级海关具有普遍约束力的海关行政裁定，较之由立法机关解释和法院判决具有专业手段强和效率高的优点。一般来说，海关行政裁定是来自于对外贸易经营者的实际需要，其形成具有较强的实践和民意基础，所以易于为行政主体、执法人员和公众自觉接受。从海关工作自身的特点来看，建立海关行政裁定制度不失为一种有效果、易被行政机关接受、实施法律成本较小的一种方法。
国发〔2000〕18号，《国务院关于印发鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的通知》
原文载《计算机世界》2002年第33期
原载《计算机世界》2002年第33期，作者：唐斌、包冉、余波；转载海关总署《政研参考》，第61期
① 李国等：《海关担保制度的法学思考》，载《海关研究》1995年第5期。
② 刘淙：《浅谈海关担保制度中不可忽视的几个问题》，载江苏海关学会：《2001年度获奖论文专集》。
③ 郑巨刚：《〈海关法〉海关事务担保若干问题辨析》，中国海关学会2001年征文。
“行政裁定”源自美国行政法中的“Administrative Ruling”这一概念。参见海关总署政策法规司：《<海关法>修改专题研究报告选编》（内部印刷）第361页。
参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第143页。
参见《行政裁定——海关新姿态（海关总署政法司副司长孟杨专访）》，载《中国海关》，2002年第3期。
参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第144页。
参见江必新：《司法解释对行政法学理论的发展》,载《中国法学》，2001年第4期。
参见《南方日报》——“新<海关法>新在哪里？”，这是该报2001年1月1日采访海关总署法规司司长郑跃生的报道。
参见《北京大学法学百科全书》（宪法学、行政法学），《北京大学出版社》1999年版，第584页。
参见【日】盐野宏：《行政法》，法制出版社1999年，第43页。
在我国对进出口货物没有实行预归类制度之前，仅在北京、天津、上海、广州、深圳等海关自行试行非约束性预归类，相当于归类的咨询工作。
自本办法实施后，上海海关自2000年4月起，开始施行约束性预归类制度，2000年共计签发上海海关预归类决定187份，涉及上海大众、上海通用、索尼、西门子、上海汽轮机等跨国公司、国有大中型企业约45家。资料来源于《协调制度研究与商品归类》，2001年第3期。
参见孟杨《关于海关行政裁定制度的一点思考》，载《协调制度研究与商品归类》，2001年第1期。
海关总署政策法规司编印：《海关法修改专题研究报告》（内部印刷），第166页。
孟杨在《关于海关行政裁定制度的一点思考》（载《协调制度研究与商品归类》，2001年第1期）指出，现行的预归类与海关归类行政裁定比较，最大的不同在于能够普遍适用。前者为一事一议；后者一经做出，具有普遍适用性。
参见孟杨：《关于海关行政裁定制度的一点思考》，载《协调制度研究与商品归类》，2001年第1期。
参见《北京大学法学百科全书》（宪法学、行政法学），《北京大学出版社》1999年版，第591页。
参见《北京大学法学百科全书》（宪法学、行政法学），《北京大学出版社》1999年版，第591页。
参见刘善春、刘德敏：《行政判例的理念、功能与制度分析》，载《政法论坛》2001年第4期，第66页。
通常概念中的行政裁定是指在诉讼期间，人民法院针对行政程序问题做出的裁判，称为行政裁定。行政裁定是与行政判决具有同样法律效力的裁判形式。行政裁定主要是针对行政诉讼程序上的争议事项做出的，它能保障诉讼活动正常地按顺序结束。在诉讼不同阶段对不同的程序问题，都可以制作行政裁定。可以根据一起案件的实际情况和需要制作一个或者多个裁定，并且裁定不受书面格式的限制，也可以以口头形式做出。
2000年7月修订后的《海关法》确立了海关行政裁定制度，2001年12月7日海关总署办公会审议通过了《中华人民共和国海关行政裁定管理暂行办法》，进一步明确海关行政裁定的内容，但是至本文写作期间止尚无一起海关作出行政裁定的实例。
此处所指海关法修改小组是由海关总署成立的修改小组，此小组向国务院法制办提出海关法修订草案。
参见《<中华人民共和国海关法>释义》，由海关总署海关法修改工作小组编写，原海关总署政法司司长龚正写了一篇题为《适应形势发展需要 不断健全海关立法》的关于《海关法》修改总体情况的说明。
这一问题比较具有代表性,在《中国海关》杂志中曾有一个报关员提出这样的问题：“我是一家货运代理公司的报关员，在工作中常遇到这种事情：同一种商品在不同的口岸乃至在同一个口岸归类不一致，给我所代理的公司造成货物退税的不同，使得他们无法控制成本，使我的工作始终处于被动状态。我国是自行车的制造和使用大国，自行车零件是我公司常报关的货物，就经常发生在不同的口岸归类不同的现象，甚至在同一个口岸也有这次归这号、下次归那号的情况。”见《指点迷津》，载《中国海关》，2002年第1期第54页。
案例：当事人申请办理进口1套空调机组及配件的免税，由于该批货物已到港，当事人急于施工安装，为便于该批货物的通关，某海关同意先予办理免表，待空调设备进口安装后，进行实物验核后确定其归类。在归类过程中，某海关向其上级海关请示要求做出《商品归类问答书》，其结果认定当事人进口的空调机组不能作为中央空调归类，不具备可以免税的条件，某海关即做出通知当事人补税的决定。其适用的法律依据是《海关总署政策法规司关于明确中央空调定义的通知》（政法函[2000]84号文，以下简称84号文），后在复议过程中，复议机关认为84号文不能作为对外具体行政行为直接适用的依据，84号文是对《外商投资项目不予免税的进口商品目录》（以下简称《目录》）中“空调器不予免税，中央空调除外”的“中央空调”下的定义，该依据未经对外公布，是海关执法的一个技术标准，应以国家计委起草并经国务院批准的《目录》为适用依据。因此，上级海关指导某海关在做出具体行政行为时改变了其适用的法律依据。假设这一案件中某海关以84号文为对外适用的执法依据，一旦涉诉定然会给海关带来被诉中的被动和违法。
曾任海关总署政法司司长龚正做的题为《适应形势发展需要 不断健全海关立法》的关于《海关法》修改总体情况的说明中提到此事。1999年4月22日至4月27日，中国海关总署邀请美国海关署专家在上海海关嘉定会议中心举行了《中美海关法律研讨会》，中方海关总署、各级海关和院校共22名代表出席会议，应邀出席会议的美国专家是美国海关署法规及裁定司助理署长 Seidel、通关处处长 Laderberge及执法审计司高级审计师 Wang.
那时我国尚无商品预归类,自2000年4月1日起开始实施《中华人民共和国海关进出口商品预归类暂行办法》。
参见钱冠林：《关于<中华人民共和国海关法修正案（草案）>的说明》，载《中华人民共和国海关法释义》，海关总署海关法修改小组编写。
在龚正（现海关总署副署长）做的题为《适应形势发展需要 不断健全海关立法》的关于《海关法》修改总体情况的说明中提到此事，载由海关总署海关法修改工作小组编写的《<中华人民共和国海关法>释义》。
《中华人民共和国海关法释义》（内部印刷），海关总署海关法修改工作小组，2000年7月编写，第143页。
《海关法》第40条规定国家对进出境货物、物品有禁止性或者限制性规定的，海关依据法律、行政法规、国务院的规定或者国务院有关部门依据法律、行政法规的授权做出的规定实施监管。具体监管办法由海关总署制定。这一条确立了海关的贸易管制权。《海关法》第41条规定进出口货物的原产地按照国家有关原产地规则的规定确定。这是海关享有确定进出口货物原产地职权的规定。《海关法》第42条规定进出口货物的商品归类按照国家有关商品归类的规定确定。海关可以要求进出口货物的收发货人提供确定商品归类所需的有关资料；必要时，海关可以组织化验、检验，并将海关认定的化验、检验结果作为商品归类的依据。
《中华人民共和国海关行政裁定管理暂行办法》第二条规定。此办法经2001年12月7日海关总署办公会审议通过，2002年1月1日起施行。
参见《中美海关法律制度比较研究报告》，内部资料，未公开出版。
The Customs Modernization and Informed Compliance Act(“Mod Act”)in 1993, which is the part of the North American Free Trade Agreement(NAFTA).
原则上只有海关总署才有权做出商品归类的裁定。海关总署在上海、广州、天津和大连设立了海关商品分中心作为总署的派出机构，经海关总署授权在职责范围内以海关总署的名义做出商品归类的行政裁定。海关总署政法司副司长现任司长孟杨《关于海关行政裁定制度的一点思考》，载《协调制度研究与商品分类》，2001年第1期P7。建立商品归类分中心是海关总署《通关作业改革指导方案》确定的。商品归类分中心是海关总署和直属海关归类部门之间承上启下的机构，是总署授权的日常归类工作的主管机构，其主要负责解决各直属海关归类职能部门提交的归类问题，各直属海关的归类职能部门负责解决本关区各业务现场提交的一般性归类问题。参见孟杨《关于归类分中心筹建工作的几点思考》，《协调制度研究与商品归类》，2001年第2期P3。
《行政裁定——海关新姿态》，载《中国海关》2002年第3期，第22页。
《中华人民共和国海关法释义》（内部印刷），海关总署海关法修改工作小组，2000年7月编写，第143页。
例如商品“颗粒状的聚对笨二甲酸乙二酯”，若归入税号（初级形状聚对笨二甲酸乙二酯切片）项下，须领取《进口许可证》；若归入税号（其他初级形状聚对笨二甲酸乙二酯）项下，则不须领取《进口许可证》。两者的区别仅在于进口商品的物理形状是否为切片。所以，即使是十分相近的税号也会对应截然不同的监管条件。参见《加强商品归类工作 提高整体执法水平》，林利忠、朱志君，《协调制度研究与商品归类》，2001年第2期P9。
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