谈谈日本汽车产业政策 2003-07-21 一．日本汽车产业政策的历史变化 第一阶段：战前，产业政策主要是满足军事战略方面的需要。 日本早期市场经济的特点是国家性（官办企业为主）、垄断性（政府扶植的财阀在市场 竞争中占据垄断性的地位）、封建性（没有经过充分的资本主义发展，企业是家族和封建性 的）、军事性（以军事工业为主导，多次发动侵略战争使军事工业占有重要地位）。 一次大战为日本经济发展提供了契机，特别是对中国山东的占领使其获得了原材料供 应基地和商品市场。但是一战后日本经济遭遇了一系列的动荡和危机，如“米骚动”、1920 年的世界经济危机、1923年的关东大地震、1927年的经济危机、1929－1933年大危机等， 此间，以军部为代表的右翼势力逐步控制了政府。因此，日本最初的产业政策带有浓厚的 军事色彩。 虽然日本在1902年就制造出第一辆汽车，1904年就出现第一家汽车制造厂，但是到 一战前汽车产量不过数十辆。1923年，关东大地震造成东京的市内铁路和电车系统全部瘫 痪，对汽车的需求辆大幅度增加，看到这个机会，1924年和1927年，福特和通用公司在 日本建厂，开始生产汽车。在此期间，日本政府和大企业则认为汽车生产是投机生意，把 投资集中在了其他方面，因此汽车工业主要为私人经营，规模小且竞争力很弱，无法对抗 物美价廉的美国汽车。1930年，日本通工省（通产省的前身）进行调查，发现汽车工业已 经为美国资本支配，1932年日本汽车总产量为万辆，其中国产汽车只有880辆，因此 日本的汽车厂都靠政府补助过日子。到30年代初，日本丰田汽车公司和日产汽车公司才开 始建立。 1931年日本炸死张作霖，全面侵占东北三省，次年成立满洲国，这一做法引起西方国 家的不满，。1932年日本对发动机等零部件实施高关税保护，使得在日本装配的美国汽车 成本大幅度上升。1933年，国际联盟通过决议，谴责日本侵华，为此日本退出国际联盟， 开始管制外汇，压迫外资企业。1936年，颁布了旨在压制美资企业的《汽车制造事业法》， 规定“凡是在本国一年间生产汽车3000辆以上者，都必须事先经过政府许可。”“这种汽车 公司半数以上的持股人必须是日本国民。”1937年又颁布《临时措施法》，禁止战略物资进 口，迫使福特和通用公司关闭在日本的工厂，退出日本市场。1939年，外资在日本的汽车 生产全部停止。1941年，太平洋战争爆发，日本的汽车生产受到更严格的控制，汽车厂只 准生产货车，轿车只限于官方和军方使用。 第二阶段：二战后产业政策重在生产力复兴和产业合理化，核心是恢复垄断资本。 50年代开始，为复兴产业、实现经济自立、提高劳动生产率，以产业的合理化为重点， 日本先后设立了出口银行（后改为进出口银行）、日本开发银行，实施了《企业合理化促进 法》、《关于特定中小企业安定的临时措施法》、《出口交易法》、《振兴机械工业临时措施 法》、《振兴电子工业临时措施法》、《财政投融资计划》、《外汇及外国贸易管理法》、《外资 法》等。其中《企业合理化促进法》被称为最初的产业振兴政策，主要是促进设备投资， 允许对试验用机械设备、重要产业用生产设备进行特别折旧，对企业实施补助金、税收、 低息贷款等方面的优惠。 这一阶段，日本汽车企业与国外汽车企业开展技术合作，开始建立轿车工业，如日产 与英国奥斯汀、五十铃与美国鲁茨、日野汽车与法国雷诺等，丰田则以自主开发的方式开 始生产轿车。从1955年起，日本汽车企业开始致力于建立国产化、大批量生产体制，这一 努力在1960年基本完成。 这一阶段的产业政策的背景是关于反垄断法的争论。 二战结束时，日本三分之一的工业设备遭到破坏，一些汽车工厂被炸毁，经济全面崩 溃。美国派遣15万军队，以“盟军”的名义占领日本，时任美国太平洋陆军总司令的麦克 阿瑟成了日本的“太上皇”。战后盟军司令部在日本进行了一系列旨在确立竞争基础的法律 制度，如解散财阀、制定《反垄断法》、《事业者团体法》等。《反垄断法》以美国《反托拉 斯》为蓝本，主要目的是打击日本垄断资本的力量。1945年10月，盟军总部发出指令， 冻结三井、住友、三菱、安田、等15家财阀的资产，随后杜鲁门发出解散财阀的基本指令， 其中指出：“日本财阀是由整个日本近代史中不仅控制了金融、产业、商业部门，而且也控 制了政府的人所组成的，无论是从家族或是从公司组织来说，都结成了坚固的集团，成为 日本最大的战争潜在力量，他们促成了日本的政府与侵略……只要财阀不解散，日本就没 有作为自由人来自己管理自己的希望，只要财阀存在，日本就是财阀的日本。” 但是解散财阀措施遭到日本财阀的坚决抵制，如被指定解散的持股公司，原有83家， 最后实际解散的只有18家；被要求分散股票的公司，相当部分股票名义上为从业人员所有， 世纪上仍然为公司本身所持有；325家被指定“大化小”的公司，世纪上只有11家被“化”； 财阀的所属企业仍然存在，大银行几乎被完整地保存下来，为今后财阀集团的重组提供了 可能性。实际上50年代初大财阀的重组就开始了，其中“产业合理化”政策起了积极的推 动作用。 通工省一直致力于维持资本集中和巨型企业的存在，连续推进反垄断法的放松，虽然 遭到公正交易委员会的反对，但是1953年不得不对反垄断法进行放松性的修订。《产业临 时安定法》、《振兴机械工业临时措施法》被认为是《反垄断法的》例外。 当时美国的政策是彻底摧毁日本军国主义的政治、社会、经济基础，但是随着冷战的 开始，美国开始把日本变成其全球扩张的战略基地，从政治和经济上扶持日本，给与大量 的经济援助,先后批准日本汽车厂家生产汽车。 50－70年代，美国在亚洲打了两场局部战争（朝鲜战争和越南战争），日本以其特殊 的地理位置成为美军重要的后方基地，负责军事装备的生产和供应、车辆船舶的修理、零 部件供应、美军休整、伤病员医治、运输中转等，因而获取了大量外汇，日本称之为“特 需繁荣”。从50年代到70年代，特需经济有亿美元，帮助了日本经济的发展，日本 企业工业也获益匪浅。 50年代，日本汽车工业广泛开展国际合作，引进技术和产品，如日产公司与英国奥斯 汀公司合作，五十铃与美国鲁茨公司合作，日野与法国凌诺公司合作，丰田公司则以自主 开发的方式生产轿车；同时，各大汽车公司加大投资，建立大批量生产和销售体制。 为了保护国内汽车工业，日本政府实行了高关税保护和严格的外汇管制，制定了《企 业合理化促进法》、《机械工业振兴临时措施法》，意在促进汽车工业的产业合理化、提高产 品质量。 第三阶段：60年代以后的产业政策以贸易自由化和投资自由化为核心。 日本是一个国土狭小，资源缺乏的国家，人口密度大，５０年代日本处在“老三大件 （自行车、缝纫机、收音机）”的阶段，普通人根本买不起轿车，所以许多人怀疑日本人能 否过上与发达国家相当的优裕生活，６０年代初，日本国内对要否发展汽车工业发生了激 烈的争论，许多人认为“轿车无用”“造车不如买车”，而通产省则极力主张发展本国的汽 车工业，一位官员指出：如果日本把它的未来寄托在劳动密集型产业上，“将永远无法摆脱 亚洲贫穷与停滞的模式”，因此日本应该发展资本和技术密集型产业，如钢铁、石油、汽车、 电子、化工、机械等。从长远观点看，这些产业需求弹性大，科技发展快，劳动生产率提 高迅速，而如果仅仅依靠轻工业，是无法把一亿人的生活提高到欧美国家水平的。汽车不 仅是高水平生活的结果，也是它的原因。1963年11召开的产业结构审议会最终把轿车工 业确立为日本的战略产业，以后就没有过动摇过。 60年代以后，日本的产业政策以向重化工业为中心的高附加值产业结构转换、发展世 界性需求增长较高和生产率上升的产业、追求规模经济效益为目的，重点是产业结构的高 度化、贸易与资本的自由化、强化产业的国际竞争力、促进中小企业发展等。重要的包括 《特定产业振兴临时措施法》、《贸易、外汇自由化计划大纲》、《中小企业现代化促进法》。 在此期间，日本经济审议会的工业高度化委员会1060年在报告中提出：通过企业间过 当竞争而最终实现产业秩序的做法是不可取的，为了强化国际竞争力，防止过渡混乱，应 该通过扩大企业规模，实施不景气卡特尔、合理化卡特尔等形式自主协调，加上政府介入， 最终形成新的产业秩序。 政府在1960年发表的《国民收入倍增计划》中也主张，应该保持与经济合理性所适应 的经济体制，形成具有国际竞争力的产业秩序。政府认为当时的《反垄断法》“在用户自由 竞争方面稍显过头，而对限制竞争的问题过于神经质”，认为日本经济具有过当的竞争结构， 主要表现在：具有成长前景的轿车工业、石油化工等部门的生产规模过小，重化工业的经 营规模过小，缺乏有效竞争的市场秩序，多品种、小批量生产的泛滥，过剩的设备投资与 低下的设备运转率，多家企业竞相从国外引进同一技术等等，为了扭转这一状况，必须实 现规模的合理性和企业间竞争的有效性。为了实现这一目标，提出了“协同调整论”，即通 过政府与企业的共同努力，设定产业秩序形成的具体目标。 以上被称为“新产业秩序论”，通产省贯彻在《振兴特定产业临时法案》中，于1963 年3月提交国会讨论。这一法案的主要内容是：在特殊钢、汽车、石油化学等指定行业， 由政府、产业界、金融界代表组成“官民协调恳谈会”，负责制定各行业的“振兴标准”。 这一法案遭到财界、消费者、在野党、公正交易委员会、大藏省等的强烈反对，连续 经过第43届、第44届、第45届国会审议，均未有结果，成为废案。但是通产省仍然实际 进行实施，其代表性的成果包括神户制钢与尼崎制钢的合并、东洋纺织与吴羽的合并、日 产汽车与王子汽车的合并、八幡制铁与富士制铁的合并等。公正交易委员会却认为这些合 并均属于“超过了合理范围的大规模合并”，影响了反垄断政策的实施。 第四阶段：石油危机以后 从复兴期到高度增长期，日本所实施的产业政策是“战略性产业政策”，而石油危机以 后产业政策具有“补充性产业政策”。自高度增长期结束以后，日本的产业政策已经从直接 介入转向“诱导”企业行为符合政府意图的“诱导性”政策性转变，这一时期产业政策的 要点是：对陷入结构不景气产业的调整实施援助。70年代两度发生的石油危机，对高度依 赖石油进口的日本经济以沉重打击，同时出现了原材料工业和组装加工业之间不平衡性的 扩大，原材料工业迅速丧失了竞争力，因此制定了《安定特定不景气产业临时措施法》(后 更名为《改善特定产业结构临时措施法》，简称特安法)、《改善特定不景气产业临时措施法 （特构法）》。 其次是对贸易和经济摩擦进行调整。70年代中期以后，日本向欧美各国出口的钢铁、 家电、汽车等产品急速增加，而欧美各国对日本的出口却没有增长，因此日本与欧美国家 产生了严重的贸易摩擦。为了解决这一问题，日本实行的短期性对策是“出口自主管制”， 如日本汽车对美国出口量的自主限制，1981年为168万辆，1984年为185万辆，1985年 为230万辆。此外日本加快市场开放，逐步废除进口数量限制、降低关税、废除非关税壁 垒等措施。 1990年，通产省发表了“90年代贸易展望”，提出了推进对国际社会的贡献、实现国 民生活的富裕与富足、确保经济长期发展的基础等重点目标，研究者认为，这体现了产业 政策从过去重视供给、重视经济效率向重视消费者方向转变。 二．日本汽车产业政策点评 1．日本政府也曾想组建三大汽车集团 20世纪50年代中期，日本汽车市场进入高速发展时期，“国民收入倍增计划”，促进 了经济发展，６０年代中期，日本开始进入了大众轿车普及的时代，１０年内每年新车登 记量从４０多万辆增加到４００多万辆，增长了近１０倍。 日本在战后使用了各种各样的政策手段，保护和发展钢铁、化工、机械、半导体等“支 柱”产业，由于这些产业具有显著的规模经济特征，政府常常以在此类产业中易产生“过 度竞争”，可能使全部企业一同倒下为理由，对国内产业采取保护政策，通过行政指导实施 进入管制、投资调整、促进合并、合理化卡特尔等措施。 而经历了复杂的兼并、重组，形成10厂的汽车工业体系（那时三菱尚未独立，本田尚 未生产汽车），轿车生产也从合作引进、来件组装方式转向建立大批量国产化生产的方式， 在各汽车厂间展开了设备投资竞争。 为了促进日本汽车工业的自主发展，日本通产省在1961年5月在产业合理化审议会上， 提出了“将国内汽车制造厂家改组为三大集团”的方针，在日本产业界引起强烈的反响。 当时日本国产车的开发、产品性能、价格都无法与国外汽车行业相比，因此日本业界部分 人士强烈主张通过集团化来增强日本汽车工业的竞争力。 日本通产省“三大集团”的设想是，将当时的8家汽车制造厂分别组建成大批量生产、 小型车生产、特种车三个生产集团，同时禁止其他企业再进入汽车行业。 但是，这个设想也有一些阻力。比如法律障碍。战后，日本颁布了《独占禁止法》（相 当于美国的反垄断法），鼓励正当竞争，避免某个行业为一个企业所垄断，并促进产业国际 化。《独占禁止法》的监察部门是日本公正取引委员会，任何公司的合并都要经过这个委员 会的审批。王子汽车厂曾找丰田公司提出合并愿望，由于当时王子汽车厂的经营状况不太 好，因此丰田公司委婉地拒绝了。除了怕背包袱，也因为担心通不过《独占禁止法》。后来 日本公正取引委员会批准了日产与王子公司的合并，在批准书中说：“日产与王子合并后， 市场占有率仍不及丰田，所以本会赞同合并之举。”这使丰田很丢面子，因为王子汽车厂投 到自己竞争对手的怀抱里了。 通产省的设想还遭到了本田宗一郎的强烈抵制。本田公司一直是生产摩托车的厂家， 但是正在计划进军汽车生产领域，此方案一出，本田将彻底被关在汽车整车生产厂家行列 之外。本田宗一郎是一条烈性汉子，他和通产省的官员面对面的顶撞起来。本田宗一郎说： “政府工作人员本来应该是以维护公共利益为天职，可是现在变成了人们开拓新事业的障 碍物。”“你们想要像控制自动机器那样控制我的企业，那就请你们当我的股东。对我这个 公司有发言权的人，那只有本公司的股东，等到你们入股以后，我们在听你们的话不好吗？” 通产省的官员很生气，说本田宗一郎“精神不正常”，本田宗一郎说：“通产省不能造车， 却能制服我们。” 为了争取在通产省限制汽车工业的立法之前进入汽车行业，本田宗一郎把计划提前实 施，于1963年把S－360微型轿车推向市场。如今本田是仅有的两家没有被外资收购的日 本汽车公司之一，也是世界汽车工业6＋3体系的组成部分。本田宗一郎曾经说：“假如没 有通产生的阻碍，我们还会取得更大的成功。” 本田公司也为抵制通产省付出了很大的代价。日本政府对汽车工业的优惠政策，本田 基本没有享受到，本田最早提出到美国投资的设想，申请50万美元的外汇，但是大藏省只 批准25万美元，还提出了苛刻的条件。 另一方面，通产省的三个集团计划，限制汽车工业准入的法案还是没有通过。 2．关于对汽车产业的进入管制。 研究者把日本经济称为“官僚主导的经济发展指向体制”，也就是将战略性产业置于官 僚体制的保护下给予培育，促进其发展。但是也有人认为，不可夸大官僚的主导作用，过 分轻视民间企业所具有的功能。只有在政府政策与企业利害关系相一致时，企业才会积极 接受产业政策。 政府的殷勤庇护并非一定受企业的欢迎。前述1963年被废弃的“特振法”，就是一个 最直接的例子。企业对这一法案的担心主要是政府以权利介入产业调整会因此合法化，开 了恶例；产业的集中化和垄断化也有损于企业的利益。 有的人甚至认为：正是由于1963年“特振法”的被废弃，才有汽车产业的繁荣。本田 公司进入汽车产业是与政府政策相违背的，但是这种行为被没有恶化汽车产业的发展状态， 为此将日本经济称为“民间企业发展与官僚干预之间相抗衡的经济体制”。 对于限制汽车工业准入政策，国内外专家都认为不利于汽车工业的发展。日本植草益 所著《日本的产业组织》一书中认为：“在各企业生产差别化产品的异质性垄断产业中，过 剩进入理论不一定成立。以同质性垄断产业相比，在异质性垄断中，存在价格竞争变得尤 为重要的倾向。在这种情况下，若各企业的产量处于一种战略性的补充关系，新企业的进 入会引起原有企业增加产量，从而产生正的资源分配效果。” 其次，“政府难以正确地获得事实准确的进入管制所必需的有关需求（含消费者对产品 品质的选择偏好）、企业（也包括潜在的新的进入者）的成本、以及各企业战略性相互依存 关系等的条件。简单的进入管制往往会成为过火的东西，产生因损害竞争而导致的严重社 会损失。” 第三，“进入管制自身存在诱发过剩性的进入、投资竞争的可能性。如果进入管制的进 入认可条件有利于领先的企业或拥有较大投资规模的失业者，为满足这一条件，企业必然 社会性地展开过火的投资竞争。”此外“作为政府来讲，对一旦允许进入的企业，为使其事 业得以维持下去，即使是在不景气时期也会采取各种各样的保护措施……对企业来说，这 种不景气时期的保护成为一种保险，从而就进一步强化了对投资的促进作用。” 美国经济学家波特在《国家竞争力》中指出，推进企业走向国际化竞争的动力很重要。 这种动力可能来自国际需求的拉力，也可能来自本地竞争者的压力或市场的推力。创造与 持续产业竞争优势的最大关联因素是国内市场强有力的竞争对手。波特认为，这一点与许 多传统的观念相矛盾，例如一般认为，国内竞争太激烈，资源会过度消耗，妨碍规模经济 的建立；最佳的国内市场状态是有两到三家企业独大，以规模经济和外商抗衡，并促进内 部运作的效率化；还有的观念认为，国际型产业并不需要国内市场的对手。波特指出，在 其研究的十个国家中，强有力的国内竞争对手普遍存在于具有国际竞争力的产业中。在国 际竞争中，成功的产业必然先经过国内市场的缠斗，迫使其进行改进和创新，海外市场则 是竞争力的延伸。而在政府的保护和补贴下，放眼国内没有竞争对手的“超级明星企业” 通常并不具有国际竞争能力。 3．关于政府的行政指导 日本的汽车产业政策分为两类，一类是基于法律的政策，一类是“基于酌情处理的政 策”，也成为“行政指导”。行政指导一般是指行政当局不以立法为依据而对企业进行的各 种干预，这些措施未履行立法手续，并有事实上的强制力，因为这是政府的意志。日本专 家认为，行政指导在50年代培育汽车产业，80年代实行出口管制方面确实起到了积极的 作用。 日本的产业政策实际上是两种政策对立之间对立、紧张、协调的结果，一种是对特定 产业加以保护，使之免于竞争的政策，以通产省为代表；另一种是尽可能在全部产业维持 竞争状况的政策，以公正交易委员会为代表。 日本的反垄断法是1947年以美国反托拉斯法为蓝本制定的，当时是为了铲除军国主义 发生根源，解散财阀，但是在日本国内一直对这一法律进行抵制，其代表部门就是通工省， 这一努力持续了数十年。1952年由于朝鲜战争结束后出现经济不景气，1953年不得不修改， 反垄断法。1962年通产省以“新产业政策秩序”力图取得新的突破，但是遭到多方的反对， 但是政府运用例外制度弱化反垄断法，这种矛盾一直维持到70年代后期。 1980年3月反垄断法研究会提出《关于流通系列化的反垄断法处理》，其目的是为了 把反垄断从生产领域延伸到流通领域。所谓流通系列化，就是制造业者为在销售活动中实 现自己的政策，而对销售业者予以控制、组织的系列行为，包括价格维持制度、专卖店制 度、底盘制度、搭配销售、回扣制度等。公正交易委员会认为这是在交易关系方面滥用优 越地位，妨碍了公正自由竞争，因此在法律上予以限制。 1983年2月，美国半导体工业协会发表一份报告，批判日本政府长期对国内产业实施 保护的政策，而对外国企业采取不公正待遇，这一报告引起强烈反响，美国甚至出现对日 本进行制裁的议论。对此，日本政府也不得不强调，日本企业成功的原因主要是民间企业 的经营努力和竞争，日本的产业政策是间接性的、诱导性的而非强制性的，对企业扶持、 援助的程度较欧美为低。从80年代以来日本也开始实施放松管制，重视竞争政策。 三．日本产业政策的新动向 上个世纪初，日本提出“产业立国”的政策，以发展产业为中心，制定一系列振兴产 业基础设施的措施；50－60年代，日本政府提出贸易立国方针，通过进口资源，加工出口 产品发展现代化，以高出口带动高增长；70－80年代，由于两次石油危机和世界经济萧条 的冲击，产品出口受到很大影响，日本政府转变战略，提出“科技立国”的方针，大力发 展知识、技术密集型产业，推动产业结构进一步高级化。90年代以后，根据国际经济形势 的新变化，日本政府提出“投资立国”的新战略。 主导产业需要两个条件：产业本身有较大的规模，生产诱发系数较大。按这两个条件， 战后带动日本经济发展的主导产业就是汽车、家电和重化工业。20世纪末，日本政府经过 研究，认为今后很难再寻找这样的主导产业，而将是新产业群，日本政府提出的名单是： 住宅领域、医疗福利领域、生活文化、整建城市环境、环保领域、节能和新能源开发、信 息通讯业、人才培养与交流、物资流通业、国际化服务业、商务辅助服务业、新制造技术 领域、生物工程领域、宇宙航空业、海洋开发业。上述领域将是今后日本经济发展的重要 方面。 作者：贾新光 SOHU汽车 来源：国研网
