《改革与战略)2003年笫 塑
电子政务与组织管理变革
李 新 仕
随着信息技术的发展 ，特别 是网络技术的发展 ，正改
变着人们几千年来形成的信息传递方式、人际间的沟通
方式和社会的组织方式，并深刻地影响着生产方式 、社会
生活、商务贸易、政府运作的方式。随着电子商务的发
展 ，电子政务和电子政府也得到了各国政府的重视 ，致力
于政府信息化，利用信息技术改造政府，实现电子政务和
电子政府。
政府信息化的发展经历 了以下几个阶段：20世纪
70、80年代，人们提出了办公 自动化的概念 ，即利用计算
机技术来处理办公室的内部业务，主要是文件资料的制
作、传送和存储。20世纪 80年代后，管理信息系统又成
为人们关注的焦点 ，它是为满 足管理者需要 而建立起来
的信息加工和处理系统 ，重点是支持决 策和满足管理者
对适时、准确、相关信息的要求。20世纪 90年代后，随着
国际互联网技术的发展及其在 政府管理中的应用 ，人们
又提出电子政务的概念，即应用现代化的电子信息技术
和管理理论 ，对传统政务进行持续不断 的革新和改善 ，以
实现高效率的政府管理和服务 。如今，特别在国外 ，又提
出了电子政府的概念。所谓电子政府实际上是指那种看
不见、摸不着存在于网络世界的虚拟政府 ，它具有一种全
新的管理模式和运行机制，主要是为了将其与现实中那
种集中管理 、层次分 明、机构林立 、人员众多 、在特定空间
中运行的实体化政府 区分开来。
从办公自动化、管理信息系统到目前的电子政务，以
及将来的电子政府，实际上是信息化的单元不断扩大的
过程。随着信息技术的发展，更大范围的信息化在技术
上已经不是问题 。从办公室扩展 到整个单位 ，由单位扩
展到整个行业，将来将发展到整个政府，反映了信息技术
及信息技术应用的不断发展的过程。
一
、我国电子政务发展现状
电子政务已受到我 国政府 的高度重视 ，2002年 2月
27日，国家教育领导小组在 中南海举办科技知识讲座 ，讲
座结束时朱镕基总理指出：“随着信息技术在世界范围内
的迅猛发展 ，特别是互联网技术 的普及应用 ，电子政府 的
发展正在成为当代信息化的最重要领域之一。为了适应
国际形势和我国经济建设与社会发展的需要，我国必须
加快电子政务的发展。实行电子政务政府要先行，中央
各部门要制定好本部门的规划与实施步骤。”2002年 3月
5日九届人大五次会议 ，朱 镕 基总理在政府工作报告 中
再次强调“加快政府信息化建设，推广电子政务”。2002
年7月 3日，国家信息化领导小组又通过了《我国电子政
务建设指导意见》，给我国电子政务今后的发展指明了方
向，提出 l2个重点业务系统 的建设。 目前 ，我国政府上
网工程已初具规模，自1999年 1月启动以来，第一阶段
“形象展示”的目标已基本实现。绝大部分政府部门都已
经建立互联 网站 ，70％以上的地市级政府在 网上设立 了
办事窗 口，一些地 区在 电子政务方面已取得显著的成效。
上 海、深圳、广州、天津等沿海开放城市纷纷提出建设数
字化城市或数码港 的概念 ，其中电子政务 的建设是数字
城市建设的核心内容之一。北京市也提 出电子政务的具
体目标，力争初步实现政府面向企业和市民的审批，管理
和服务业务上网进行，政府内部初步实现电子化和网络
化办公；在此基础上，到2005年底建立体系完整、结构合
理、高速宽带、互联互通的电子政府网络体系，最终建成
北京市政务系统共建共享的信息资源库，全面开展网上
交互式办公 。
二、我国电子政务当前存在的问题
1．由于没有统 一的领导组织机构 ，电子政务 的发展
出现各 自为政的状态。目前我国电子政务的发展缺乏规
划，国家没有提出明确的电子政务发展的 目标 ，也没有制
定相应的发展规划 ，各地 电子政务的建设也是各 自为政 ，
采用的标准 也各不相 同，也 没有 建立相应 的组 织机构。
而世界主要发达 国家 ，都把电子政 务建设作 为政府工作
和国家信息化 的重要战略，制定 了相应的政府 电子政务
规划。如英国政府发布了《政府现代化白皮书》，提出建
设电子政务 的长远规划和近期 目标 ；同时在 内阁办公室
成立信息中心进行统一领导、组织协调和实施。
2．电子政务节省了费用 ，提高办公效率 ，另一方 面也
造成了重复投 资，给国家造成了损 失。电子政务是一项
花费巨大的工程 ，它需要很大的初始性投 资和一定 的运
营成本。各 自为政 ，没有统一的组织、规划和领导 ，势必
造成重复投资和极大的浪费。同时由于效率的提高，许
多部门的设备利用率不高，人浮于事，造成许多无形的浪
费。各部门采用不同的标准 ，也将会使标准 的统一带来
许多的困难。
3．缺乏统一的标准，导致信息孤岛大量产生。就各
个地方城市而言，依据统一标准开展信息化工作，可以提
高信息规划和建设的效率和质量。更重要的是，各地遵
循统一的标准，有助于将来形成全国互联互通的国家信
息化网络，否则可能形成一个个城市信息化孤岛。我国
目前的很多电子政务系统往往由工商、税务、环保、社会
保障等多个系统组成，用户要想跨部门办一个申报审批
的事情，需要进入多个不同的系统，重复输入大量相同的
资料，这带来 了大量时间和资源的浪费，影响了办事效
率。
“八五”、“九五”期间，我国的信息化建设在金融、工
商、通信 、统计、财务 、海关等行业建设 了大量的面向行业
主要部门的纵向信息系统，这些系统之间相互独立，相互
屏蔽，即使在各个行业内部，由于业务领域和地域的不
同，有的也建立了相互独立的信息系统。各城市共享这
些纵向信息时，缺乏基本的共享机制和信息交换平台。
解决我国特有的纵向信息系统资源孤岛问题，是我国发
展数字城市进程中的重大课题。
4．除了以上的问题之外 ，还有 网络安全问题 ，也亟待
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解决。政务信息化是政 府行为，直接涉及各级政府 的核
心政务 ，要求 电子政务 的实施过程始终具有高度 的可靠
性和安全性。Internet的全球性、开放性在 为电子 商务、
电子政务等提供极大便利的同时，也为信息安全带来极
大的威胁。今年来的黑客攻击等信息安全威胁使发展信
息安全技术的要求更为迫切，信息安全已成为制约电子
商务、电子政务等国民信息化建设发展的关键问题，解决
我国信息安全问题 已是刻不容缓。只有统一规划，统一
管理，才能更有效地保证信息安全。
三、未来电子政务的模式
1．组织管理的变革是实现电子政府 的关键 。电子政
府是指是把工业化模型的“大政府”，即集中管理 、分层结
构，在物理经济中运行的，通过互联网转变为新型的管理
体系，以适应虚拟的、全球性的，以知识为基础的数字经
济 ，同时也是适应社会运行 的根本转变 ，这种新 型的管理
体系就是电子政府。其核 心就是将大量频繁的行政管理
和 日常事物都通过设定好 的程序在互联 网上实施 ，大量
决策权下放给团体和个人 ，政府 中心确定其职能。随着
政府信息化的发展，信息沟通变得快捷、高效、低成本的
同时，对政府部门的反应速度，创新能力和管理效率等提
出了前所未有的要求 ，尤其对传统 的，建立在亚 当·斯密
分工理论基础上的组织结构产生了根本性的冲击。目前
科层制的组织结构 ，与电子政府不相适应，其中主要的缺
陷可概括为以下几个方面：
(1)管理成本居高不下。由于传统 的组织结构是建
立在严密的分工与协作基础之上的，在分工越来越细 ，越
来越强调专业化的情况下，使得企业的协调和监控工作
变得十分复杂，必然 导致 管理环节增多 ，管理成本上升。
在政府部门的决策层与作业层之间存在着数量庞大的中
间管理层 ，中间管理层 的存在必然需要消耗大量的政府
资源。
(2)信息沟通缺乏效率，是官僚主义的温床。在传统
的组织结构中，信息获取量的多少是与权力大小相应的，
权力越大，越是最先最多地掌握信息，地位越高，越是没
有人敢提反对意见。信息在等级森严的体系中穿行——
层层汇报，层层批示，层层负责，必然导致信息沟通缺乏
效率，机会在无休止的“研究、审批”中不知不觉地流失，
而且所谓 的“上级指示”也常 常因为不 知实情 而造成 “瞎
指挥”。
(3)传统 组织结构无法适应外部环境 的变化。社会
的大环境是复杂多变的，包罗万象，而传统的组织结构是
严格按规章制度办事的组织，而规章制度的修改是很迟
缓 、滞后 的，这种 以不变应万变的状 况，显然无法适应外
部环境的变化的。企图以静态的规章制度去应付动态的
外部环境只能是 自欺欺人 。
(4)束缚人的创造性。传统的组织结构是以“管”人
为中心设计的，它通过各种各样的规章制度约束人的行
为，并且通过金字塔形的层次结构割裂了部门间和职能
间的联系、交流与学习，造就的是一种封闭式的、充斥着
互不信任、互相贬低的组织文化，对发挥员工的积极性、
主动性和创造性极 为不利。而且 ，在这种组织结构体系
中，由于忽视非正式的信息交流与沟通，以及不重视良好
的人际关系的培育，就无法组成有凝聚力和战斗力的“团
队”。
2．未来组织管理模式的设想。随着信息时代的到
来，传统组织结构出现了的难以克服的缺点，什么样的组
织结构能更适合时代的要求，这有待时间来检验。但未
来的组织管理结 构必须是克服传统组织的结 构的缺 点，
彻底变革传统的模式 ，主要有以下几个方面：
(1)组织结构必须从金字塔型向扁平型转变。计算
机与网络技术在各个行业、政府部门的广泛应用，使得过
去必须由人完成的工作可以部分或全部地由计算机和网
络所替代 ，传统组织 的中间层将被架空。
(2)各地方政 府要对 现有 的部 门及政务流程进行重
组，成立政府事务 自动处理中心。传统结构中按功能分
的厅 、局等部门在未来的电子政府 中将不复存在 ，在电子
政府中，将对原政府部门的职能重新进行整合，同时对政
府各部 门的政务流程进行重组，各部 门原来重复 的职能
将进行整合 ，取而代之的将是一个 “政府事务 自动处理 中
心”，在事物处理中心的上面是两个决策层，如图 1所示 ：
I初级 II高级 I
l决策层Il决策层I
／
l事务自动l
I处理中心l
图 1 电子政府组织模式
政府事务自动处理中心是一个计算机网络系统，直
接面对公众，为社会服务。初级决策层是由高级决策层
授权 ，对一些需要进行人为决策的事务进行处理 ，超 出权
限的事务 ，特别是一些突发 的事务 ，将被移交给高级决策
层处理。高级决策层是由各行业专家和政府高级官员来
组成。在模型中，决策层通过计算机直接面向公众，直接
掌握最前沿、感性的信息，避免了传统组织结构层层传递
造成的信息的延迟和失真。同时 ，决策层由专家组成，而
不是个别长官说了算，这可避免瞎指挥，提高决策效率和
避免腐败的滋生。
3．只有实现组织管理的变革，才 能彻底解决 目前 电
子政务存 在的问题。由于对现有 的部 门进 行整合 ，政务
流程进行重组，实行统一管理，减少大量的冗余人员，避
免重复投资而造成的浪费。而现 阶段 ，每个部 门都有 自
己的一套网络系统，设计的标准各不相同，各 自为政，这
将给各部门之间的衔接带来极大的不安全和不稳定的因
素。据悉，我国政府已将电子政务标准化工作列入 日程，
但要彻底的改变 目前的状态 ，还要从组织管理变革开始 ，
最后才可能形成统一的标准。当然整合与重组并不一定
要在全国范围进行，因为区域太大，各地方发展不平衡，
不好实施，可以考虑在省市一级来统一进行重组与整合。
目前提出的“数字城市”的规划，是一个很好的开端，但范
围应当再扩大一些，要真正地打破条条框框的限制，这样
才能充分发挥现代高新技术的作用。
总之 ，在电子政务的发展过程 中，组织管理变革将起
到关键的作用，是真正实现电子政府的关键。
参考文献：
(1)路海明 ：<统一标准打破各 自为政)[J]．北京：<中国电子
商务)2003年第 6—7期。
(2)王元月 纪建悦 林则夫 ：<电子政务及我国发展战略)
[J]，北京 ：<科研管理)2002年第 5期。
(3)姚国章 ：<电子商务与企业管理)[M]，北京：北京大学出
版社 。2002年出版。
(作者单位 广西商业高专 责编 柯湛)
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