第八章 政府职能的转变
一、政府机构的变革
二、近代经济政策的转变
清前期的行政机构：六部（吏、户、礼、兵、刑、工）
户部：掌全国的户籍与财政经济事务。
工部：掌天下造作之政令与其经费。凡土木兴建工程、水
利工程、各项器物制作工程等官办事业，都由工部管
理。
（一）晚清政府
一、政府机构的变革
总理各国事务衙门：职掌范围较宽，初掌管对外通商和交
涉事务，并兼管对外贸易和海关税务。后职掌逐渐扩展，
凡有关洋务的铁路、电报、关税、矿务、海军、制造、
文教、内政各个方面，都由其掌管。所以总理各国事务
衙门已具有“洋务内阁”的性质。
政府机构变革的开始：总理衙门、南北洋通商大臣的设立
商部设四司一厅：保惠司负有招商、保护、奖励之责；平
均司专司农林牧副业；通艺司以工矿、交通为主；会计
司专司税务、银行、货币、度量权衡等事；司务厅负责
收发文件、缮译电报等事项。此外，还设有律学馆、商
报馆、商务学堂、工艺局、注册局等。商部的设立标志
国家对工商业在经济中重要地位的正式承认。
政府机构的全面变革（新政时期）：商部、农工商部、邮
传部的设立
南京临时政府的经济行政部门：财政部、实业部、交通部
（二）北洋政府
实业部致各省都督咨文：“战乱之后，小民生计维艰，国
家元气未复，若不亟图实业振兴，何以立富国裕民之计。
望贵都督确体斯意，饬实业司官关于农工商矿诸要政，
凡已经创办者，或急须筹办者，或暂从缓办者，分别详
细呈报本部，以便确定经济政策，统筹进行办法。”
v 北京政府的经济部门：农商、财政、交通部等
农林部
工商部
农商部
农工部
实业部
北洋政府 “合诸界一炉而冶”：历届内阁的农林、
工商、交通、财政、教育、司法等，与资产阶级利益有
关的部门，基本上都有资产阶级人物在其中任职。5个实
业部门的执掌者，除去一些北洋系军阀及旧式政客外，
29人中有19人曾接受新式教育。资产阶级参与政府显而
易见。
南张北周：张謇，临时政府实业部总长，1913年9月
至1915年4月任农林、工商、农商部总长。周学熙,1912年
7月至1913年9月、1915年3月至1916年4月任财政部总长。
（三）南京政府
隶属行政院的经济行政机构：
工商部
农矿部
实业部
交通部
-
财政部
-
铁道部
建设委员会
1928年2月成立，直隶国民政府。担负“经营国有事
业及计划建设方案，并指导一切建设实施之责”。1932
年改组后设总务、设计、事业3处并设有若干专门委员会。
建委会是一个以经营“国营电气事业”并“监督民营电
气事业”为主兼及水利、采矿等事业的管理机构。
全国经济委员会
1931年10月于行政院下设立筹备处，1933年9月正式
成立，改隶国民政府，为“统筹全国经济事业”的总机关。
其主要执掌：（1）关于国家经济建设或发展计划之设计
审定；（2）国家经济建设或发展计划应需经费之审定；
（3）各项既定经济建设或发展计划之直接实施或督促指
导等事项。抗战爆发后，经委会撤消，其业务分别并入经
济、交通和卫生署等部门。
资源委员会
前身是成立于1932年11月的国防设计会委员会，隶
属于国民政府参谋本部。1935年3月为“适应国防资源之
需要”，改组为资源委员会，隶属于军事委员会。1938
年3月改隶于经济部。资源委员会是国民政府为调查控制
全国国防资源及“基本工业建设”事业的管理机构。
上述近10个有关部、会的设置，表明南京政府高度重
视经济行政、建设乃至经营。机构设置中，仿效西方资本
主义国家模式的痕迹很明显；各部、会自成系统，构成了
庞大的体系。可以说超越了清末开始的经济管理体制蜕变
的过程，与北京政府的草创比较也前进了一大步，形成了
一套相当完整的财政、经济管理体制。但这套机构体系庞
杂，各部、会机构重叠，各自为政，如行政院实业部与全
国经济委员会、建设委员会的职责难以明确划分；而铁道
部又与交通部职责多处重复。
二、近代经济政策的转变
（一）近代经济立法的演进
（二）政府对经济的控制
（三）近代经济政策的评析
（一）近代经济立法的演进
1. 晚清政府
经济政策转变的开始：洋务派的“自强新政”标志着以农
立国、辅以工商的传统经济政策转变的开始。
甲午后经济政策的局部调整：（ 1）倡导振兴工商，放松
限制；（2）以路矿作为要政；（3）在维新派的推动下，
试图变祖宗“成法”，以期建立振兴工商的激励机制。
新政时期经济立法的初步尝试：
新政时期的经济法规，大致可分为三类：一是保障商
人权益的综合性法规；二是行业管理方面的法规，包括经
济社团方面的章程；三是奖励和实业教育方面的章程。
这些经济法规凸现了政府激励商人投资、规范市场和企业
行为的政策倾向。
激励投资：
1. 制定奖励章程：《奖励公司章程》、《奖励商勋章
程》、《奖励棉业章程》。
2. 颁布《商人通例》、《公司律》、《公司注册试办
章程》和《呈请专利办法》，保障商人权利。
3. 行业管理法规中的激励商人投资的内容。《重订铁
路简明章程》、《筹办矿务章程》、《出洋赛会章程》。
规范市场和企业行为
1.《商律》：主要是《商人通例》和《破产律》。《商
人通例》要求商人必须有规范的簿记制度；《公司律》对商
人和股东的权利作了详细的规定，基本上是近代企业制度的
搬用。《破产律》详细规定了处理破产的办法。
2. 行业管理法规：《重订铁路简明章程》、《筹办矿
务章程》、《试办银行章程》、《大清银行则例附银行通行
则例》、《印花税则》。
2.北洋政府
南京临时政府政策措施的先行、示范效应
南京临时政府存在的91天期间，政府中与经济有关的
内务、实业、财政、交通各部，制定并实施了一批振兴经
济的政策措施，如内务部发布《保护人民财产令》；实业
部拟定《商业注册章程》等，保护并鼓励创办实业；财政
部则尝试进行币制改革和金融整顿。这些政策措施，为民
国元年经济的复原和此后的发展提供了一定的条件。
北洋政府的经济法规
1916年前即北洋政府前期是法规的集中和多产期，
尤其是刘揆一任工商总长，特别是张謇任工商、农林和
农工商总长期间，即1912年8月-1913年7月和1913年9月-
1915年9月这段时间，是民国初年比较有系统地制定与颁
布经济法规的时期。后期基本上是沿用，作一至数条的
修改，或补充具体办法。
主要内容：（ 1）鼓励倡导兴办公司，扶持保护幼稚
的民族工矿业和商业；（2）确立保息、专利、示范与奖
励制度；（3）鼓励垦荒，规划水利，奖励植棉、制糖、
牧羊、造林、捕鱼等农副业生产；（4）提倡国货，裁厘
减税，鼓励出口；（5）开放门户，引进外资，吸引侨资；
（6）统一度量衡，改革币制，提倡新式金融业；（7）改
组商会，规范经济社团。
北京政府对清末法规的延续、增益与不足：1913年北
京政府成立不久，就宣布前清各实业法规与民国国体无抵
触者，应继续适用（《商人通例》、《公司条例》）。北
洋政府也制定了一批新法规，他们广泛涉及工商矿业、农
林渔牧、权度、银行金融、交通运输、减免税则及经济社
团等各方面（《商标法》、《证券交易所法》、《物品交
易所法》、《森林法》、《国币条例》、《公司保息条例
》、《会计法》）。不过法规总量然不足，“今法律已颁
行者十之二三，未颁行者十之七八”（张謇，1914）。
3. 南京政府
法规制定情况与概览：
1927年南京政府建立前后，从具体的主管部门如农矿
部、工商部，到核准、立法机构，就开始了经济法规的制
定和颁布，首当其冲的是有关工商企业登记注册的法规则
例。纵观南京政府时期的经济法规，大多数是在1933年之
前颁布的，这一时期宋子文掌管财政大权，孔祥熙执掌实
业部。南京政府颁布的经济法规有200余项，较之北洋政
府的100余项多了一倍，涉及范围有扩展，内容有所变化，
影响力也有扩大。
主要内容
（1）规范公司制度、工厂组织，严格注册登记；有
条件地鼓励民营工商矿业，确立国营工业政策。（2）继
续实行奖励制度，实行权宜过渡的专利制度，确立商标法；
改进试验示范、商品检验制度，扶助救济工商。（3）颁
行土地、地租法规，奖励农产，筹办水利，规范农林渔牧
等业；开发西北。（4）倡导国货，裁厘免税，改革内外
税制，鼓励对外贸易。（5）统一度量衡，币制改革，规
范引导金融业。（6）利用外资以实现实业计划，限制外
人在华设厂。（7）整顿和改组民间职业团体，将其纳入
“民众运动”的党治轨范。
对北洋政府经济法规的沿革、修改和增益。
北洋政府的经济法规（主要是行业性法规）被南京政
府援用，表明民国间经济法规有一定的延续性。
《公司律》（131条）——《公司条例》（251条）—
—《公司法》（233条）
《禀定商会简明章程》（26条）——《商会法》（60
条）——《商会法》（44条）
南京政府经济法体系的形成与经济法规的进程
南京政府时期的经济法规不仅对已有法规作了大量的
修补增订、使之成为正式的立法，不仅在数量上比前期有
成倍增加，而且在种类上也广泛涉及到社会经济的各行业
和各个方面。南京政府形成了自己较为完备的经济法体系。
民国初年法制过程具有浓厚的个人色彩，而南京政府
已形成经济法规的立法程序和出台的正常途径。
（二）政府对经济的干预和控制
1. 晚清政府
官办、官督——“通商惠工”、放宽限制——干路国
有
2. 北洋政府
对前清官产、官业的处置：
官产：招商民承买。但官产清理不易、售卖艰难，未能
如期成为一项持续稳定的财政收入。
官业：仍坚持官营，实在难以为继时也倾向于招商承租
而由官督之，吝于放弃控制移交民营。
收归国有、官有的经济暴政
对轮船招商局的控制与收夺。
“统一路政”（各省民办铁路公司均遭收归国有）。
矿业官营（汉冶萍公司）。
以“合办”的名义企图控制和收夺南洋兄弟烟草公司。
对金融业的控制（中国银行、交通银行）。
3. 南京政府
对私人资本的清理、救济与统制，接收前政府官营业
对旧有非官办的工矿企业进行清理。
对处于困境的私营企业的有限救济。
接收前政府的破败官业。
制造国家资本，实行经济统制
实业部：1932-1935年，计划了5家大型工业企业（中央
机器制造厂、国营钢铁厂、中国酒精厂、文溪造纸厂、
中国植物油料厂）。
建设委员会：首都电厂（清末以来的官营业）、戚墅堰
电厂（私营电厂）、湖州长兴煤矿（原为商办）、电
机制造厂（自办）、淮南煤矿（自办。并收购商办煤
矿）。
全国经济委员会：通过组织专业投资和信托性质的公司，
来对制造国家资本的行为进行操纵。中国建设银公司
（1934）除集中办理华南米业公司、中国国货联营公司、
川滇铁路特许公司、中国保险公司和衡中纺织公司外，
还于1936-1937年迅速控制和接管了扬子电器公司、淮
南路矿公司、中国棉业公司、渤海化学工业公司、南洋
兄弟烟草公司等公司及其所属厂矿，投资改组私营的广
东银行。
资源委员会：“国家资本企业经营管理机构”。“重工业
建设三年计划”，从1936年7月到1939年下开展并完成
10项重工业建设：统制钨和锑的生产和出口，建造钢铁
厂，开采铁矿，开采铜矿，开采铅和锌，开采煤矿，建
设煤炼油厂、开采油田，建设氮气厂，建设机器厂，建
设电工器材厂。战前资委会陆续成立26家相关的企事业
单位，由于战争影响，经费不敷，1937年以前是既有资
委会自办且建成的单位只有中央无线电制造厂、机器厂
和电工器材厂三家；其他许多单位系对原有产业的接收
或夺取。
对中国银行、交通银行以及中国通商、中国实业、中国
国货、四名等“小四行”的直接控制，间接控制新华
信托和广东银行。
南京政府扩大国有资本的范围和力度远远超过北洋政府
除机船路矿国有规模的扩大外，又增加了电器事业、化学
工业和航空事业等。
经济统制的范围从煤料、粮食、机械、化工到轻工行业的
棉纺织、碾米、面粉、榨油、火柴等，以及交通运输业。
经济统制先是国家控制进而实行国有。从行业看其统制程
序是由金融向产业推进，由重工业向轻工业推进，从金
融、交通等经济命脉扩展到一般经济部门。
（三）近代经济政策的评析
1. 经济政策的近代转型
经济政策的近代转型，即经济政策从古代封建王朝的
君主专制、人治为主以维护和调整封建经济秩序的型式，
转向近代民族国家进行法制建设，并本着发展资本主义的
宗旨以法、依法干预社会经济的型式。这一转变的序幕自
晚清已揭开，民国以后进入新的阶段。
2. 财政本位
导致诸多矛盾：
官、商
中央与地方
扶植奖励与控制聚敛
使命与实效
3. 经济政策与资本主义的发展和早期现代化
经济政策对资本主义的作用既有积极有利的方面，也有消
极不利的方面。
政府肩负着实现早期现代化的使命，确实也为早期现代化
提供了基本条件，但对其推动不力，乃至阻碍和误导也是
明显的。
