关于国有资产流失问题的若干思考
袁志刚
（复旦大学经济系）
在当前经济体制转轨时期，随着现代企业制度试点的推动，国有企业中国有资产的清产核资、重组、进入资本市场交易等现象不断出现，国有资产流失问题已引起大家的广泛重视。本文想对国有资产流失问题作些理论分析，目的是就这一问题先提出一些初浅的看法，抛砖引玉，以期引起理论界更为广泛的讨论。
所谓国有资产，在实物形态上是指国家的企事业单位以及行政单位所拥有的动产和不动产；在价值形态上也包括这些单位所持有的各类金融资产（包括银行帐户）和以任何形式（如知识产权之类的）存在的无形资产，广义地说，国有资产还包括虽不属于某一特定的国家部门，但法律上规定的归国家所有的资产。我们这里要讨论的国有资产流失问题主要是指国有企业中的资产流失问题，而且主要是指资产的价值形态上的流失。国有企业资产流失问题，从表面上看起来是经济转轨时期的新问题，因为在原来的计划经济条件下，我们所实行的是实物资产的管理方式，并且那些以金融流量形式存在的企业实物资产的收益也通过严密的计划控制，或规定专门的用途，或上缴给国家的财政部门。因此，在计划经济体制下似乎不存在国有资产流失现象，尤其是不存在国有资产从国有部门向非国有部门流失的问题。但是在转轨时期，政企分开的改革思路要求各级政府要从行政干预中退出来，国家要变资产的直接实物形态的控制为价值形态的控制。在这个过程中，国有资产流失问题就被提出来了。但是，我们的分析将表明，国有资产流失问题在传统体制中也是存在的，转轨时期的流失问题主要与我们的市场体系不完备有关，尤其是与资本市场不发育有关，因为资本市场不发育使得国有企业中资产价值无法确定，从而使得企业的产权关系无法明晰化。
一、传统计划经济体制下的国有资产的流失情况
在传统的计划经济体制下，计划者是根据物资平衡方式来进行资产的配置和管理，计划者根据对社会最终产品需求的预测和各类资产与产品的投入—产出关系来安排资产的分配，保持需求和供给的总体平衡。那时，投入品价格和产品价格都是计划者人为给出的，往往不反映其稀缺程度或市场价值，因此各个部门的实物资产的利润率也就是人为决定的，并不反映资产的配置效率。在这样的体制下，就国有企业的资产来说，其实物形态和价值形态是分离的，更确切地说，资产的价值形态没有存在的必要，因此企业的固定资产在金融体系中就没有它们的对应物，如股票之类的金融资产的存在。这时，国家对国有资产的管理或者说对国有资产流失的防范就要简单得多，国家只要一方面严密控制住实物资产的调配和使用途径，另一方面将所有国有企业的收益，按照严格规定的帐户进入金融系统，而企业对职工的现金支付这一块又通过国家的工资计划而得到有效的控制。因此国家在计划经济体制下需要安排两种金融流量的平衡：政府金融流量的平衡和家庭金融流量的平衡。
在这个国家对企业进行实物资产控制，金融流量以财政统收统支、财政和银行穿“连裆裤”的体系中，虽然国有资产流向私人或其他非国有领域的问题不可能产生（除非是贪污和盗窃行为导致国有资产的流失），但是，每项专用资产（包括人力资产）与其应该得到的收益之间的关系被割断了。这样，不仅与资产所有权有关的激励机制无法运作，而且各类资产配置的效率问题也无法讨论了。我们知道，在一个资本市场完备的市场经济条件下，每一项金融资产价值的基础是它所代表的现实中存在的实物资产和无形资产使用过程中所能产生的收益的折现，如某一股票的价格波动的长期趋势应该与该股票所代表的企业中实物资产和无形资产的收益率相对应，虽然由于资产使用的耐久性和专用性特点，资本市场上金融资产价格的确定也带有或然性。反过来，一项资产如果没有其金融资产的对应物，不能在金融市场中交易和流动，从价值意义上的资产流失问题就无从谈起。因此在传统体制中我们就感觉不到资产流失问题，但是实际上，不管在何种经济形态下，实物资产也有个有效配置的问题，即有一个资产的配置价值问题。
在以实物指标为主要调节手段的计划经济中，一个理性的计划者也总是力图把有限的实物资产按最有效的结构和方式进行配置，一方面使各种实物产出的结构尽量符合人们的需求结构，另一方面使每一种实物产出为最大。要做到这一点，计划者实际上也需要计算资产在各种配置方案中的“影子价值”问题。例如，有两种实物资产的配置方案A和B，如果配置A的“影子价值”要高于配置B，但实际执行中，由于计划机制的固有弊病，如信息不完备，存在棘轮效应等因素，计划者结果采取了B配置方案，那么，虽然从资产的实物形态来看，国有资产没有流失，但是从资产的价值形态来看，国有资产由于配置不当，造成了其“影子价值”的流失。这就是我们平时所说的由于投资不当或投资低效所造成的损失，这种流失在传统的体制下是经常发生的，但由于资产的实物形态没有变化，因此我们往往感觉不到这种流失。其次，传统体制下国有企业的产权安排是一种责、权、利不相统一的产权结构，实物资产配置和使用中的浪费现象是很严重的。据有关人士估计，从建国到“七五”末，国家固定资产投资累计达4万多亿元，其中仅形成全部国有资产万亿元。可见，传统体制下也存在国有资产流失问题，这数以万亿计的国有资产不知“漏”到哪里去了。
二、转轨时期国有资产流失的主要途径
在转轨时期，建立现代企业制度必须具备几个前提条件，一是要实行政资分离，要把政府管理社会的职能和管理资产的职能相分离，同时要做到政企分离，也就是说国有企业的产权安排要采取所有者和经营者相分离的产权结构，国家要通过委托—代理关系把国有资产委托给企业经营者来经营；二是与前一个条件相联系，国家作为出资者要从对国有资产的实物形态的控制和管理中解脱出来，变成对资本形态的管理。因此，将国有企业转变成与市场经济运行相适应的现代企业制度，其实质就是如何使国有资产从实物形态转变为价值形态，其手段应该是通过市场过程给出国有资产的合理价格，而不是通过简单的资产评估。只有这一转化完成了，国有资产管理部门也才有可能从实物资产的控制中摆脱出来，从事资产价值的经营和管理，所有权和经营权才能做到真正分离。这时，国有企业的国有性质将主要体现在确保国家的收益权上，这是现代市场经济中所有权最为重要的体现形式。但是，就在国有资产实行这一历史性形态转变的关键时刻，一方面由于所有者缺位，另一方面由于市场体系的不完善，主要是资本市场的不完备，国有资产流失问题被提出来了。
第一，从一个实物资产在金融体系中没有其相应代表物的计划经济过渡到资本形态的市场经济，如同当年西方世界从小私有经济过渡到现代工业经济一样，涉及产权的分解和重组，并通过合同形式形成一套精心设计的、以虚拟资本价值为核心的、与现代市场经济的特殊要求相吻合的经济制度，即金融制度和法人制度。如果国有资产从实物形态到价值形态的转化的条件还不具备时，资产所有者过早地从实物资产管理中退出来，就必然造成某种“真空”状态，导致国有资产的流失。从国有企业的角度来看，15年来中国经济体制改革所走的道路就是一条放权让利的道路，其本意是通过放权让利把国有企业塑造成自主经营、自负盈亏的与市场经济相适应的微观经济主体，但是这种放权让利没有与产权制度的改革结合起来，其结果只能是国家对国有资产控制权的不断减弱，在所有者缺位的情况下，最后由企业“内部人”——企业经营者和职工行使对国有资产的控制，此谓“内部人控制”（insiders controls）。企业内部人控制国有资产的结果，是企业内部人设法对国有资产的收益作倾向于他们的收入增加和福利增进的分配和使用，导致了国有资产的大量流失。从实践的情况看，其具体表现形态有：把企业投资资金用在建造高级办公楼、宿舍，违控购买高级轿车和高级办公用品，并且这些资产长期不转增企业固定资产，不计折旧；增加企业的福利开支，并用福利基金赤字充减固定基金；设置小金库，把企业资产收入转为各种个人收入和福利开支；等等。
第二，如果所有者缺位问题已经解决了，即假定国有资产管理部门能够有效地充当起国有资产所有者的角色，并对企业经营者就国有资产的保值增值内容进行委托。但是当转轨时期资本市场还不完备时，对国有资产的原来价值和新增价值的评估就缺乏客观的标准。企业承包制相对于传统国有企业的管理模式是一种进步，但是它最终解决不了如何科学地制订承包基数的问题，这一问题解决不了，对承包人的激励机制就无法确定。这就说明了，在资本市场（包括企业经营人员的人力资本市场）确立之前，资产评估就会带有当事人主观的色彩，影响资产价值的准确评估。只要评估不是通过市场过程客观地进行，那么无论是何种形式的评估，就会有人利用资产评估的主观色彩实施对国有资产的侵吞。这种现象在大量的国有小企业实行“国有民营”承租过程中就特别明显，一方面对经营者的选择不是一种市场的选择，而往往是一种“历史”的选择，因此经营者的人力资本价值无法确定；另一方面，与此相应地，被承租企业的资产价值或资产收益率不是通过公开的市场竞争确定，在实际操作中往往定得过低，几年下来，国有资产增值不多，而承租人却大发其财。这显然是一种国有资产流失的情况。
第三，长期以来的实物资产管理所形成的习惯，加之金融市场体系的不完善，人们缺乏金融资产经营的概念，使得很多人对国有的抽象意义上的、其价值又难于确定的无形资产（如商标、专利、版权、特许权和商业信誉等）不加重视，在与其他非国有的产权所有者进行交易和合作时，没有得到充分的评估而流失。例如，在许多中外合资企业中，中方的国有资产或者被过低评估，或者被漏估，外方的投资往往是专利技术和商标、商誉等无形资产的投资，而我们却在合资时没有把这些无形资产的价值充分考虑进去，让外方占了便宜。这里主要是与我们对无形资产在现代经济运行中的重要性缺乏认识有关。再如，在国有企业实行股份制公司时，原始股票价格定得过低，尤其是商业企业，没有把商场所在地的级差地租和商誉等巨大的无形资产考虑进去，结果使得企业职工内部股或其他私人股上市以后获得了大量原本应该属于国家资产的利益，导致了国有资产的大量流失。
第四，除上述因素以外，还有其他因素也可能造成国有资产的流失。国家作为特殊的股东，当国有资产保值和增值的目标与其他国家所追求的社会目标相矛盾时，国家为了实现其他目标，不得不使国有资产流失。例如，对于提供公共服务产品和基础设施部门的国有企业，国家或者从全体人民的福利角度出发，把这些企业的产品价格制订在较低的水平上，使得这些企业在亏损的情况下运作；或者为了在短期抑制成本推进型的通货膨胀，国家在通货膨胀时期冻结国有企业提供的中间投入品的价格，使这些提供投入品的部门也在亏损的情况下进行生产，等等。再例如，对于长期亏损的国有企业，在市场经济条件下，制止国有资产进一步流失的最有效的办法，是促使这些企业的破产，但是破产将导致大量的失业人员，国家为了减少失业压力，往往使这些企业继续持续下去。所有这些情况都表明国家作为特殊的所有者，为了实现其他的社会目标，以国有资产的流失为代价，体现了政府在目标选择上的偏好。
国有资产流失的途径还可以举出很多，但是究其原因，大多与上述因素有关。
三、建立和完善包括资本市场在内的市场体系是
防范国有资产流失的前提条件
从上面的分析中我们已经看到，在转轨时期要防范国有资产的流失，一是要解决国有资产所有者缺位问题，二是要完成国有资产管理从实物形态管理到资本形态管理的彻底转换，而后者是一个金融市场体系和与此相应的法律制度的建立和完善的过程，是一个相当复杂的系统工程。
具体说来，就所有者到位问题来说，我们首先要解决好国有资产由谁来代表的问题，根据我国的国情并结合国外的作法，我们可以在国家和地方的权力机构——各级人民代表大会和国家和地方的各级行政机构之间作一选择，根据国家的资产经营职能与管理社会的职能相分离的原则，以人民代表大会作为国有资产的代表较为合适。其次，我们要解决好国有资产代表与国有资产经营者之间的委托——代理关系，这一问题实际上包含着两方面的内容：一方面是国有资产代表如何组建国有资产经营公司，选择国有资产的经营者；另一方面是通过何种激励机制使得国有资产经营者的收入与所经营资产的增值相联系。这一问题初看起来是一个国有资产经营公司的人事制度和收入报酬问题，但实际上是一个经营者市场的建立问题。国有资产的经营者是一种特殊的人才，即一种专用的人力资本，因此对他们的选择不能根据其他干部选择的方式来进行，对他们的报酬的确定方式也不同于其他干部的收入确定方式。在资产的平均收益率由资本市场确定以后，一家国有资产经营公司的超额利润就反映了该公司经营者的专用人力资本在其中发挥的作用，因此这部分超额利润就应该在资产所有者和经营者之间进行分配，分配的份额取决于经营者市场中的竞争情况。换句话说，一个有效率的国有资产的代理——委托关系的关键是要承认资产经营者有权参加资产收益的分配，因为这里资产收益是一个广义的资产收益，其中也包括经营者专用人力资本的收益，并且这一人力资本的收益率要通过经营者市场的竞争来确定。由此可见，国有资产有效的委托——代理关系的建立的关键是经营者市场的确立，从本质上讲也是市场体系完善的问题。
建立了有效的国有资产的委托——代理关系以后，资产所有者对经营者监控的中心问题就成为资产的保值和增值的问题，而衡量资产是否保值增值的标准来自于资本市场的评价。因此，要防范国有资产的流失需要有一个规范的资本市场对国有资产配置和运行的效率给出客观评价，但是在这里我们要对不同部门的国有企业的资产作出区分。
对于提供公共服务产品和处于基础设施部门的国有企业，一方面它们往往是处于垄断地位的企业，这些企业的产品定价不是竞争定价，涉及到的因素十分复杂，因此这些企业的利润并不反映该企业资产经营的好坏。其次，这些企业往往采取国家独资企业的形式，因此国有资产一般不进入资本市场进行评估。另一方面，这些企业的运行往往还承担着利润以外的目标，如增进社会公共福利目标、加强宏观经济稳定目标和产业结构调整目标等。对于这些部门的国有企业，我们不能只用国有资产的保值增值标准来衡量它们的经营业绩，而需要用一种复合的指标体系来考核这些企业的经营情况。例如，有些提供公共服务产品的国有企业，是由于价格订得较低才造成亏损，但并不说明该企业资产经营得不好，对于这一类企业，我们就不能单纯用资产的经营状态这一标准来对这些企业的经营效率进行考评。但是一旦失去资产价值这一客观的市场标准，用其他的多重标准就难免互相发生矛盾，资产经营者就可能利用这些矛盾侵吞国有资产，把资产的收益转化为个人收入，使得国有资产所有者代表无法对资产流失进行有效的控制。这时，所有者对资产实行适当的实物形态的控制，或其他形式的控制如通过向企业委派财务和审计监督都是必要的。西方国家对于这一类国有企业的监管往往也是很严密的，如法国和美国都要求这类独资的国有垄断企业定期提供详细的财务报告，以便对企业的资产运行情况和收益情况进行了解。
相反，对于竞争性部门的国有企业，其产品市场的价格是由市场供求决定的，国家在这里只是一个普通的资产所有者，经营资产的唯一目标就是资产的增值。因此，对于这一类企业，只要资本市场（包括有形的股票市场等和由金融制度和法律制度等所构成的无形的资本市场）是完善的和规范的，就要使国有资产进入资本市场，进行流动和交易，以便客观地确定其市场价值。在这个基础上，国有资产的所有者代表就可以充分利用资本市场的运作与资产经营者（专用人力资本所有者）签订体现各种资产所有权激励机制和约束机制的合约，一方面保证国有资产的保值和增值，另一方面也使资产经营者的专用人力资本的收益的增长得到保证。这时，国有资产的管理才真正完成从实物形态的管理到价值形态的管理，国有资产流失问题才有可能得以解决。否则，任何形式的对国有资产的清产核资，只能反映国有资产在某一时点上的静态的价值，而不可能反映资产在经营过程中的动态价值，建立在前者基础上的产权交易合约是难以使产权清晰的，因而也不可能实行有效的激励和约束，国家也难以防范国有资产的流失。
（责任编辑：陆文）
