2009年第 11期
摘 要：作为国际项目融资的行业基准，赤道原则集中体现了商业金融机构致力于可持续发展的愿景。 本文在简介
赤道原则运行机理的基础上，分析赤道原则现行规定的内在缺陷与实践中的执行困难，提出金融机构在诚信执行赤道
原则方面的相关建议。
关键词：赤道原则；项目融资；环境和社会影响评估；污染预防与治理指南
中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：1009－3540（2009）11－0011－0004
赤道原则：金融业可持续
发展的梦想抑或恶梦
冯守尊 1 陈 胜 2
（1.中信银行规划发展部，北京 100027； 2.中国银行业监督管理委员会政策法规部，北京 100800）
作者简介： 冯守尊，法学博士，应用经济学博士后，中信银行规划发展部；
陈 胜，中国银行业监督管理委员会政策法规部，副处长。
20世纪 90年代，不仅南北资金流动、政府融资和
商业贷款的构成发生了巨大变化， 而且南半球大型基
础设施项目的融资方式也发生了巨大变化。 商业金融
机构逐渐开始为大型水坝、 石油管道和大型基础设施
等项目提供融资， 而这些项目以前完全是由世界银行
和其他多边开发银行提供融资。对非政府组织而言，这
种变化产生的一个最严重后果是， 当世界银行因项目
的环境和社会影响而决定不为这些项目提供融资时，
商业金融机构就会趁机参与。 例如，厄瓜多尔的 OCP
型管道项目和土耳其的 Ilisu 大坝项目都是商业金融
机构取代多边开发银行提供融资的具体实例。目前，在
对大型基础设施进行融资时， 最常见的情况是同时存
三个关键的参与者，即多边开发银行、出口信贷机构和
商业银行。
赤道原则（Equator Principles，以下简称 Eps）直接
起因是 2002年 10月的伦敦会议， 当时花旗银行提出
一项动议， 认为国际银行界应尽量制订一个统一的框
架来解决环境与社会问题。 在这种情况下，荷兰银行、
巴克莱银行、 西德意志州和花旗银行同意成立一个任
务工作组来起草一个框架供其他银行参考。后来，几家
银行经过多次协商，决定在国际金融公司的政策，尤其
是国际金融公司保障政策的基础之上创建一套项目融
资中有关环境与社会风险的指南， 这个指南就是赤道
原则。 2003 年 2月发起银行公开赤道原则，并向它们
的利益相关者和非政府组织征询意见， 然后又根据它
们的意见做了修改。 2003年 6月包括四家发起银行在
内的十家国际大银行在华盛顿的国际金融公司总部正
式宣布加入赤道原则 。 在世界银行业检察组织
（Banktrack）的推动下，2006 年 3 月赤道金融机构颁布
了第二版“赤道原则”，并于 2006 年 7月正式实施。 目
前，赤道原则已经被全球 68家金融机构所采用①，成为
了项目融资产业通行的行业惯例。
赤道原则自 2002年实行以来，一直受到不同领域
的赞扬或诋毁。 本文试图在了解赤道原则运行机理的
基础上，分析其在执行方面的弱点，以便改善并确保赤
道原则的稳健发展。为此，本文首先简介赤道原则运行
机理，其次，结合赤道原则的具体规定，阐释赤道原则
现行规定的内在缺陷与实践中的执行困难， 最后提出
金融机构今后在诚信执行赤道原则方面的相关建议。
一、金融机构执行赤道原则的一般框架
赤道原则包括正文和附件，其中正文包括序言、适
用范围、10项具体原则和免责声明四个部分， 附件包
括 4个文件，即项目的分类；潜在的社会与环境影响和
风险的列表； 国际金融公司关于社会与环境可持续性
的实施标准；国际金融公司的特定行业《环境、健康和
安全指南》。 下面结合赤道原则的具体规定，分析金融
机构执行赤道原则的具体程序。
（一）项目分类
依据 Eps 第一条规定，EPFIs 承诺，环境和社会影
响评估（（Environmental and Social Impact Assessment，
以下简称 ESIA）） 将在全球范围内被广泛应用到所有
产业部门中总成本在一千万美元或以上的项目融资
中。 为此，EPFIs应在国际金融公司 （International Fi-
nance Corporation，以下简称 IFC）环境与社会风险识别
标准的基础上， 对拟融资的项目进行分类：A 类项目，
即高风险项目，指那些被认为可能造成“重大不利”环
境与社会影响的项目；B 类项目， 即中等风险项目，是
指那些被认为对人类种群或环境的重要领域具有 “潜
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在或者较少不利” 环境与社会影响的项目；C 类项目，
即低风险项目，指那些“很少或没有不利”环境与社会
影响的项目。
（二）EPFIs应遵守的自我承诺
对于 A 类和 B 类项目，EPFIs 需做出遵守自我承
诺的保证： 借款人在其提供的 ESIA 报告中已经妥善
解决了 EPFIs在项目分类过程中确定的重要环境与社
会问题； 完全遵守世界银行有关项目可适用的污染预
防与治理指南 （Pollution Prevention and Abatement
Handbook，以下简称 PPAH）；借款人应编写环境管理
计划，并提出了缓解措施、行动计划和监管计划。
（三）环境和社会影响评估
Eps 要求依据 PPAH 的最低标准进行 ESIA，如果
拟建项目位于低收入和中等收入的国家， 还应适用
IFC的绩效标准（Performance standards，以下简称 PS）。
Eps 要求 EPFIs 确保 ESIA 应充分重视项目在总体上
要与 Eps保持一致，但也允许存在合理的偏差。
一般而言， 对 A 类项目和 B 类项目的 ESIA 应包
括以下事项：环境与社会状况的评估基准；东道国的法
律法规、国际公约和国际条约的相关规定；可持续开发
和可再生自然资源的利用；对人类健康、文化财产以及
生物多样性，包括濒危物种和敏感生态系统的保护；职
业健康和安全；社会经济影响；自愿定居；对土著人民
的影响；现有项目的累积影响与项目未来影响的预期；
利益相关方在项目设计、 审查和实施过程中的参与情
况；缓解环境与社会影响的最佳替代方案；高效率的生
产、运输和能源利用；污染预防和控制以及废物的减少
和管理。
（四）融资合同与执行系统
对 A 类项目和适当的 B 类项目，EPFIs 应要求借
款人制作环境与社会管理计划， 以回应 ESIA 的结论
以及提出一些缓解措施、行动计划、监管计划；借款人
应确保 EPFIs满意， 即它已经以一种有意义的方式与
受影响的社区进行了磋商。 磋商程序包括在合理的时
间内以当地语言并以适当的方式向公众提供 ESIA 报
告或其摘要， 甚至应在一份或多份采用当地语言的报
纸上张贴布告或通知。 此后，EPFIs与借款人签署融资
合同， 规定借款人在项目建设和运行期间应遵守环境
与社会管理计划、 定期提供如何遵守环境管理计划的
报告以及在适当的情况下根据停止运营计划中止或终
止项目进程。
二、Eps的内在缺陷和执行困难
正如上文所述，Eps 的规定看似足够清晰，而且像
一个慈善读本， 是对项目环境与社会风险管理做出的
一个灵活而又重大的突破。但是，如果仔细审查 Eps的
具体规定，不难发现，Eps是一套含糊不清的规定。
（一）Eps适用范围
Eps 适用于“项目融资”，即项目贷款是由一家或
多家银行资助且对借款人无追索权， 而只能就项目行
使追索权。 项目融资的一个显著特征在于贷款合同应
确保如果借款人没有偿还贷款，EPFIs 只能占有该资
产。实践中，项目融资被大量地用在非发达经济体之境
内，依据属地管辖原则，它们并不接受发达经济体法律
制度的约束。因此，项目文件形成主要的交易法律框架
并不多见。而且，项目所在地的东道国可能不会按照常
规执行法律， 甚至事实上也缺乏有效监管项目对环境
或社会产生不利影响的法律。在此情形下，环境和社会
问题将变得更加复杂。
鉴于 Eps对国家缺乏法律约束力， 而且商业金融
机构没有参与国际金融机构， 商业金融机构缺乏遵守
环境与社会标准的强烈动力（BankTrack，2006）。 就商
业金融机构而言，通过坚持更高的标准，大大增加了借
款人的经济负担， 而且也增加借款人不能偿还贷款的
违约风险。 最糟糕的是，Eps可能成为公众反对项目融
资的导火索，为公众反对项目贷款提供了额外理由（冯
守尊，2008）。
（二）Eps适用对象
依据 Eps 的相关规定，Eps 应用于已经加入 Eps
且为超过一千万美元的项目提供融资的 EPFIs，而且，
Eps 的适用对象完全由 EPFIs 根据项目的敏感度和交
易类型等自由裁量。 Eps的反对者主张，合理的门槛应
当根据最有可能造成环境与社会不利影响的项目类
型，而非根据项目融资额。
必须指出，EPFIs 仅仅同意不为不遵守 Eps 的项
目“直接”提供贷款，实践中，一些大型项目融资交易为
了规避 Eps的约束，完全可以采取其它形式。 例如，在
某些情况下， 一家甚至多家 EPFIs 可为借款人实体提
供直接融资；可以参加联合贷款或辛迪加贷款；可通过
债券发行机构发行债券， 而用债券收益为项目提供融
资（冯守尊，2008）。
（三）Eps适用标准
在执行 Eps 的适用标准时， 真正的问题在于 EP-
FIs是否愿意“要求”借款人遵守 PPAH和 PS。 一方面，
Eps表明， 如借款人不遵守环境和社会政策，EPFIs 将
不会为项目融资提供直接融资， 其中关键在于 ESIA
应声明，“为了满足我们 [签署方]， 该项目对 PPAH 和
PS的总体遵守”。 然而，对借款人“总体遵守”是否满意
完全取决于 EPFIs的主观评估（冯守尊、陈胜，2009）。
更重要的是，PPAH 还包括针对多个 “特定部门”
的指南，这些指南针对特定行业，例如，铝制造业和热
电站厂等。这些针对特定部门的指南相当精确和定量，
规定的非常详细，例如，对空气和废水污染控制的要求
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甚至比一贯以环保管制严格的美国法律还要严格。 上
述这些标准②的应用原意是要灵活，但 PPAH 对放宽的
定量标准并没有提供书面指导， 实践中也没有太多先
例， 这非常容易引发遵守 Eps 与遵守 PPAH 之间的冲
突。 例如，根据国际金融机构的经验，在一个空气质量
欠佳的地区规划了一个废气排放项目， 项目所在地周
围的空气质量标准将无法达到 PPAH规定的标准。 国
际金融公司认为， 虽然该项目本身不能改善不良的空
气质量， 但会对当地经济作出积极贡献， 这从长远来
看，可以减少空气污染（BankTrack，2006），因此，国际
金融公司明知这类项目违反了 PPAH， 却仍然决定为
项目提供融资。 事实上，PPAH并不打算被商业金融机
构强制应用， 它的推出仅仅供世界银行集团内部单独
使用。
（四）Eps执行系统
对适用 Eps的项目而言， 借款人或第三方专家必
须制作解决缓解计划、行动计划和风险管理计划。从表
面上看，Eps似乎代表一种积极的发展趋势。 但仍然有
众多的理由怀疑 Eps能够或者将会带来预期的有利影
响，EPFIs 和非政府组织或其它公众代表将在许多具
体情况上存在分歧：
标准
Eps的核心是对所有 A类项目和适当的 B类项目
的环境与社会影响进行评估。 评估范围远远超过了习
惯上的尽职调查和法律规定的范围， 甚至超过了美国
等发达国家法律中有关环境与社会影响的审查范围。
Eps要求对 A类项目和适当的 B类项目关注的每个影
响因素所进行的充分评估不得低于国内法的规定。 但
是，根据任何国家，即使是最符合环保和社会意识的国
家的法律，也没有解决其中的许多问题。
ESIA 应包括与“受影响的群体，包括土著人民和
当地非政府组织”以文化上适当的方式进行磋商。由于
磋商程序一般涉及到通知、 公众会议以及与本地及国
际组织代表的讨论， 它需要项目发起人在项目开始阶
段就付出相当大的努力。 而且，Eps还明确要求用适当
的语言进行磋商， 并充分考虑当地居民在项目规划和
建设方面的一些期望性意见，因此。该要求完全超出了
在与世界银行有关联的项目中才采用的当地磋商标准
（冯守尊，2008）。
2.问责制度
国际金融机构，如世界银行，已经开始建立问责制
度，但 Eps项下却没有创设这种正式的制度。 Eps的倡
导者断言，期望 Eps有相同的资源用于项目准备、监管
和评价，有点不切实际。 由于缺少问责制度，EPFIs 可
能认为，不管是否有披露 Eps执行情况的适当手段，与
受影响群体和利益相关者一起探讨都会收益颇多。 但
是，EPFIs 的领导者和管理者并非来自大致相同的政
府。这一事实对借款人和中介机构等都提出了挑战。也
许对这方面关注会随着时间的推移以及经验的增加而
逐渐减少，但前提是，EPFIs 自觉互相合作，并与项目
发起人和借款人合作，坚持遵守 Eps。
3.融资后的监管计划与行动计划
Eps 规定，如果有需要，只要 EPFIs 愿意，EPFIs 可
以单独对项目监管， 以确保遵守环境与社会管理计划
和 ESIA的结论。 独立的监管极不寻常，因为 Eps包括
如有必要 EPFIs应选择独立的监管， 即如果借款人的
监管计划不够或无效， 就意味着 EPFIs 有责任进行监
管。 然而，在大多数情况下，连东道国政府的相关机构
甚至也没有积极参与项目监管。
依据 Eps的相关规定，对适用 Eps 的项目，借款人
或第三方的专家必须拟定一项行动计划， 以缓解、补
偿、监管和管理所有与 ESIA有关的风险。 尤其对濒危
物种、重新安置、废水处理、工人健康和安全、噪音、危
险材料的使用等应有一个监管、 评估并减轻对正在进
行的项目的影响的计划， 并要求一个单独的工作人员
来管理。这样的行动计划很可能长达数百页，而且在内
容上也会会超过监管计划或缓解计划的范围， 这将是
一项艰巨的任务（冯守尊，2008）。
4.融资合同的履行与救济
依据 Eps的相关规定， 贷款合同应要求借款人定
期向 EPFIs 报告遵守情况，而且“在适当的时候”应根
据停止运营计划为停止运营做准备。 这些规定在商业
性贷款合同中并不常见。事实上，目前也尚不清楚在何
种情况下 Eps要求项目停止运营。此外，当借款人没有
遵守停止运营计划时，Eps 要求 EPFIs “参与到借款人
寻求解决方案的努力中， 以使其重新遵守贷款合同”。
Eps 的这项规定似乎意味着， 如果借款人违反贷款合
同，且将构成违约，则 EPFIs 可能默认并纵容借款人的
违约行为。
对 EPFIs而言， 融资合同的履行与救济可能是一
个挑战， 因为 EPFIs与地方政府和社区缺乏能有效开
展业务的人员、专门知识和资源。即使国际金融机构的
工作人员也认为， 要保证融资合同的履行和采取救济
措施事实上存在很大困难。
5.其它潜在问题
Eps 的倡议者认为，应用 Eps 将会减少风险，并且
可以提高或至少改善品牌和声誉。诚然，如果 Eps被广
泛且充分地采用和执行， 可能会收到较好的效果。 但
是，遵守 Eps将使 EPFIs 和借款人承担成本，为避免因
遵守 Eps而增加交易成本，一旦双方产生纠纷，项目发
起人和借款人可能选择 “择地行诉 ” （Lawrence &
Thomas，2004）③。
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综上分析，不难看出，Eps 不但存在含糊不清的规
定，而且，对于 EPFIs 是否“满意”借款人遵守 Eps 的情
况，完全依靠 EPFIs 的主观评价。 因此，对所有 EPFIs
和所有的利益相关者而言， 含糊不清的 Eps既代表着
一种机遇，又代表着一种风险。 或者说，Eps 是金融业
的梦想，抑或恶梦。
三、金融机构执行赤道原则的实证分析
2006 年银行业检察组织在每三年举行一次的周
年纪念大会上发表了题为《塑造可持续融资的未来：从
书面承诺转到实际行动》的调查报告，该调查报告采取
了 4分制， 审查了 39 家 EPFIs 在 13 个部门的融资政
策，即人权、劳工权利、土著人民、气候和能源、水坝、生
物多样性、森林、渔业、采掘业、可持续农业、化工、透明
度和客户报告以及环境和社会管理制度。
表 1 得分标准④
银行业检察组织的调研结论进一步验证了金融机
构在执行 Eps方面的困难： 只有汇丰银行的水坝政策
和荷兰合作银行的人权政策得了 4分； 其余金融机构
的普遍得分为 0和 2分。 该报告对透明度的评论就充
分说明了这一问题：“即使是那些有最好政策的银行，
对于其制度或做法的贯彻情况也没有资料可供参考。
因此，根本不可能对其评估，更不用说比较它们在执行
EPs 方面的努力了。 我们承认金融机构已经做出了巨
大努力。但我们也知道，即使是那些已经制订相对强劲
政策的银行， 仍然在继续支持产生重大环境或社会影
响的交易。 除非削弱所有金融机构可持续融资承诺的
信任度， 否则， 这种做法将持续进行。 ”（BankTrack，
2006）事实上，无论荷兰银行为乍得-喀麦隆输油管道
项目提供的融资， 还是巴克莱银行为泰国-马来西亚
天然气管道项目提供的融资， 都在很大程度上破坏当
地的生态系统，也降低当地社区的生活标准（冯守尊，
2008）。
四、金融机构诚信执行赤道原则的有关建议
毫无疑问，金融机构执行 Eps可能涉及到将环境、
社会和风险管理工具和技术应用到全球偏远、 复杂而
又饱受争议的项目。 Eps是模糊和任意的，这本身不是
问题。但对金融业而言，关键在于如何确保 Eps得到诚
信执行。即 EPFIs必须证明它们是通过增加人力资源，
建立内部控制， 拒绝不适合的项目等手段来认真执行
赤道原则。 笔者认为，在诚信执行赤道原则方面，金融
机构应努力做好以下几项工作：
首先，EPFIs 必须依据赤道原则，对日常业务内容
和流程做出重大改变， 建立健全确保赤道原则执行的
管理制度。 例如，建立初始环境评审制度、可持续发展
政策、组织结构及人员配置、项目融资交易的环境管理
程序与标准、 贷款合同管理制度、 内部信息和培训制
度、外部报告制度、监督审查制度、纠正行动制度、磋商
和同意制度等。
其次，EPFIs 应有效利用贷款合同，确保借款人切
实遵守环保和社会标准。项目融资贷款合同必须包括肯
定的和否定的环境与社会义务，例如，全面的环境管理
计划的实施（为 A 和 B 项目）；遵守国际金融公司的污
染预防准则；与东道国的法律法规保持一致；遵守可适
用的国际条约和协议以及遵守独立问责机构的审查等。
最后，EPFIs应建立独立的问责机制。 世界银行集
团、 亚洲开发银行和一些出口信用机构等各种问责机
制的经验， 可以为这一机制的建立提供重要的指导性
意见。例如，收集和审查关于赤道原则执行情况的年度
报告；以公正、客观、建设性方式，协助处理那些受项目
直接影响的人或社区的投诉； 扩大赤道原则的适用范
围以及应用最先进的环保标准和社会管理程序等。 ▲
注 释
①我国兴业银行于 2008 年 9 月宣布加入赤道原则， 成为我国
第一家赤道原则金融机构。
②事实上，它们是世界银行用来确定是否对项目进行融资的部
分指南。
③“Forum shopping”是英美法上的一个术语，系指利用国际民
事管辖权的积极冲突，从众多有管辖权的法院中选择一个最能
满足自己诉讼请求的法院去起诉的行为。 由于各国 （法域）政
治、文化、经济、法律传统方面的差异，冲突规范存在差别，其指
引的实体法会有所不同，各国（法域）法院对于同一涉外民商事
案件，就可能会作出不同的判决。 因此，当事人为维护自己的利
益，总是希望选择一个对自己最为有利的法院进行诉讼，当事
人这种选择法院的行为与在集市上进行商品买卖时挑选物品
极为相似，故称之为“挑选法院”更为恰当。
④Source： BankTrack， 2006. Shaping the Future of Sustainable
Finance： Moving from Paper Promises to Performance. Download-
ed from http：// on 26 June 2006.
[参考文献]
[1]冯守尊.漂绿的工具，抑或商业银行可持续发展的助推器———
基于赤道原则内容与规则的解析[C].北京市律师协会、银行业
协会”绿色信贷”讲座资料，2008：11-42.
[2]冯守尊，陈胜.自愿承诺视角下赤道原则的功能分析[C].新金
融，2009，（8）.
[3]Lawrence & Thomas. The Equator Principles and Project Fi-
nance： Sustainability in Practice? ［J］.Natural Resources and En-
vironment， 2004 Vol19：P8-26.
[4]BankTrack， the Future of Sustainable Finance：
Moving from Promises to Performance ［N/OL］.http：//-
20Publications/BankTrack% 20/Publica-
tions/0_060126%20Sustainable%20Finance%20full%.
Downloaded 27June 2009.
责任编辑：天明
金融论坛 Financial Forum荩荩
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