第三章 购买性支出
购买性支出直接表现为政府购买商品与服务的活动，包括购买进行日常政务活动所需的和用于国家投资所需的商品和服务的支出。国家所购买的商品包括消费品和投资品，因此，我们可以进一步把购买性支出划分为两类：社会消费性支出和投资性支出。
第一节 社会消费性支出
一、行政管理与国防支出
二、文教科卫等支出
第二节 财政投资性支出
第一节 社会消费性支出
1、行政管理支出
行政管理支出的性质与特点
行政管理支出的内容
行政管理支出的管理与控制
2、国防支出
国防支出的性质与内容
国防支出的制约因素和发展趋势
3、文教科卫等支出
文教科卫支出的性质、内容
文教科卫支出的管理
一、行政管理支出
（一）行政管理支出的性质与特点
1．行政管理支出的性质
行政管理支出是指，财政用于国家各级权力机关、行政管理机关和外事机构行使其职能所需要的费用支出。
2．行政管理支出的特点
与其它财政支出相比，行政管理支出具有以下特点：
（1）非生产性
行政管理支出是一种纯消费性支出，资金一旦投入，便不能收回，其支出结果只能引起社会产品消耗和价值丧失。而不能实现其价值的补偿和增值。
（2）连续性
行政管理支出是连续的，只要行政管理机关和国家权力机关存在并行使其职能，就需要连续不断的行政管理支出予以保证。
（3）增长刚性
行政管理支出一般不受技术条件的限制，容易乱开口子、任意扩大开支范围、提高开支标准等等，因此其支出额往往呈现出刚性增长而难以压缩。这就要求对这项支出采取行政手段加以约束和控制。
（二）、行政管理支出的内容
1．立法机构支出
立法机构支出是指国家财政用于人民代表大会的各项经费支出。
2．行政支出
行政支出是指国家财政用于各级政府机构的经费、行政业务费、干部培训费以及其它行政费用支出。
3．公共安全支出和国家安全支出
公共安全支出是指国家财政用于各级公安机关的经费、公安业务费、警察学校和公安干部培训学校的经费以及其它公安经费支出。
国家安全支出是指国家财政用于国家安全机关的经费、安全业务费等经费支出。
4．司法检察支出
司法检察支出是指国家财政用于司法检察机关的经费、司法检察业务费、司法学校和司法检察干部培训经费以及其它司法检察费用支出。
5．外交支出
包括国家驻外使领馆等机构的经费、政府团体出国访问费、外宾招待费、国际组织会费等等。
三、行政管理支出的管理与控制
一要按计划、按规定用款；
二要精简机构、紧缩人员编制，防止官僚主义出现；
三要精打细算，把钱用在刀刃上。
精简机构是控制行政管理支出增长的根本途经，这样做既可以减轻财政负担，又可以提高政府的办事效率。
二、国防支出
我国的国防支出，
按类别可以分为：国防费、民兵建设费、国防科研事业费和防空经费等。
按支出项目可以分为；
人员生活费，主要用于军官、士兵、文职干部以及职工的工资、伙食、服装等支出；
活动维持费，主要用于部队训练、工程设施建设及维护和日常消耗性支出；
装备费，主要用于武器装备的科研、试验、采购、维修、运输和储存等支出。
按不同军兵种将国防支出分为：国防部支出、战略部队支出、陆军支出、海军支出、空军支出、武装警察部队支出、预备役部队支出、后备役部队支出等等。
国防支出的制约因素和发展趋势
一定时期制约国防支出的主要因素有：
（1）国家的财政状况
国防支出是财政通过对其收入的再分配形成的，因此，国防支出规模首先受到国家财政状况的制约。一般情况下，一个国家的财政状况越好，其国防支出的规模就有可能越大。
（2）国际、国内形势的变化
在不同的国际国内形势下，国防战线所承担的任务是不同的，因而国防支出的需求也不同。和平时期，国防支出较少；战争时期，国防支出较多。
（3）国防建设的需要
这是确定国防支出数额的主要因素。一般取决于军队的编制及其常规军兵力、武器系统发展目标以及更新速度、国防科学研究任务、作战物质储备的需要以及军工生产能力储备补贴等因素。
（4）物价水平和各种技术标准
一定时期的国防支出还受物价水平与各种技术标准的制约，并与之成正比例变化。
国防支出的发展趋势
国防支出在不同的时期，常常有较大幅度的变动。以我国为例，建国以来国防支出的绝对额是逐年增加的，而它们占财政支出的比重却是不断变化的，而且没有一以贯之的增减变化趋势，“六五”、“七五”期间曾经一度趋缓，“八五”时期又有所回升。
从国际比较来看，目前我国的国防支出规模，无论是绝对规模还是相对规模，都是偏低的。
２００３年中央财政拟安排国防支出１８５３亿元，比上年增长９．６％。
国防支出占财政支出的比重，我国为%，美国为%，法国为%。俄罗斯是１８．３５％，英国是６．１０％，德国是９．８０％。
国防费占国内生产总值的比例一般都比较高，如美国为３．２％，英国为２．７％，法国为２．５％。而中国国防支出在连年增长的情况下，仅达到１．６９％，远低于世界主要国家平均３％的水平。
在国防支出绝对额上，中国仅相当于美国国防支出的６％，日本的４０％，法国的５０％和英国的６０％左右。
美国国防支出占财政支出的比重（%）
年份 1950 1960 1970 1980 1985 1990
比重 36．0 38．0 28．2 18．0 18．5 15．9
美国２００３财政年度的国防支出将膨胀至４５００亿美元，远高于上年度的约３５００亿美元，占国内生产总值的比率将由上年度的３·４％上升为４·１％.预计为今年
ＧＤＰ成长贡献将近３０％
历次战争前后美国国防支出占ＧＤＰ的对比
世界支出占美国GDP比重
二次世界大战
朝鲜战争
越南战争
海湾战争
伊拉克战争
战争前
1940年 %
1950年 %
1965年 %
1991年 %
2002年%
战争后
1944年 %
1953年 %
1968年 %
1992年 %
2003年% （估计)
三.文教科卫等支出
（一）文教科卫支出的定义
文教科卫支出是指，国家财政用于文化、教育、科学研究和医疗卫生等部门的经费支出。
从广义上说，文化、教育、科研、卫生等不属于纯粹的公共产品，而属于混合型公共产品。文教科卫支出的性质
文教科卫支出的性质可以从两方面来考察：
（1）文教科卫支出属于社会消费性支出。
。(2)文教科卫支出属于非生产性支出。
（二）文教科卫支出的内容
文教科卫支出涉及面广，内容繁多。主要包括以下几个方面：
1．文化事业支出
2．教育事业支出
3．科学研究支出
4．卫生事业支出
5．体育事业支出
6．广播电视事业支出
此外，文教科卫支出还包括出版、文物、档案、地震、海洋、计划生育等项事业的经费支出。
（三）文教科卫支出的管理
其主要内容包括：
1．定员管理
2．定额管理
（1）收入定额
（2）支出定额
3．全额预算管理
（1）全额预算包干，结余留用。
（2）部分预算包干，结余留用。
4．差额预算管理
（1）全额管理，定额补助。
（2）全额管理，定项补助。
（3）全额管理，差额补助。
5．经济核算法
我国文教科卫支出占财政支出的比重%
单位：亿元
年 份
财政支出额
文教科卫支出额
文教科卫支出所占比重
1978
1122．09
112．66
10．04
1980
1228．83
156．26
12．72
1985
2004．25
316．30
15．78
1990
3083．59
617．29
20．02
1995
6823．72
1467．06
21．50
2000
15886. 50
2736．88
17．20
第二节 财政投资性支出
一、 财政投资支出的一般分析
（一）、投资与经济增长的双重关系
-——投资是一把双刃剑
1、投资是经济增长的动力和基础，是促进经济增长的主要因素。
马克思：把货币资本的投入看作是经济增长的第一推动力，因为任何一项投资或生产活动首先要从货币资本的投入开始。
凯恩斯：不仅认为投资是经济增长的推动力，而且还论述了投资对经济增长具有乘数作用；收入和消费增加会引起投资增加的加速原理。
投资可以刺激需求的增长（投资过程），同时又可以增加供给（投资完成后）。凯恩斯的乘数理论是从投资可以刺激需求出发。
凯恩斯的乘数理论：
投资 需求 收入 消费倾向4/5
100亿元 100亿元 100亿元 80亿元
对消费品的需求 收入
80亿元 80亿元 64亿元
64亿元 64亿元 亿元
亿元 亿元 亿元
. . .
. . .
. . .
乘数作用说明了收入与支出之间的相互作用。
收入
支出
收入
…
表现为一个逐步衰减的连锁反应过程。而且边际消费倾向越大，反应过程的强度与长度也越大。
支出
边际消费倾向，是指增加一单位收入所增加的消费支出。通常情况下收入增加会引起消费增加，但消费支出的增加往往小于收入的增加。
边际储蓄倾向，是指增加一单位收入所增加的储蓄。
指每增加1元投资所引起的收入增长的倍数.
投资乘数与边际消费倾向同方向变化，边际消费倾向越大，乘数越大；
同边际储蓄倾向呈反方向变化，边际储蓄倾向越大，乘数越小。
投资乘数：
投资规模是经济增长的推动力，又要受当前生产和收入水平的制约。
储蓄是投资的源泉。随着收入的增长，边际消费倾向递减，边际储蓄倾向递增的规律，使投资增长快于收入的增长。
加速原理说的是收入变化如何引起投资的变化。
凯恩斯的加速原理：
加速系数:
加速系数表示的是收入或消费增加会引起投资增加到什么程度的系数。
储蓄与投资恒等式是总量平衡的公式，一方面，储蓄增长就会加速投资；
另一方面，投资超过储蓄则必然导致通货膨胀。
投资
收入
投资乘数
加速系数
投资与经济增长的关系
指每增加1元投资所引起的收入增长的倍数
储蓄增长就会加速投资
随着收入的增长，边际消费倾向递减，边际储蓄倾向递增
投资对经济增长的推动作用主要表现在两个方面：
（1）、投资可以增加社会有效需求，拉动经济增长。一方面，投资需要购买资本品（生产资料），投资还需要雇佣工人，总投资中大体有40%会转化为消费资金，这又会增加社会对消费品的需求。——需求效应
（2）、投资可以增加社会有效供给，形成社会资产，成为经济增长的物质基础。—供给效应
2、投资规模或投资结构不合理、投资效益低下，会引起经济波动和资源浪费，影响经济的正常增长。
投资对经济能产生积极的作用是有条件的，在投资规模、结构、和投资效益上都有内在的客观的要求。
在投资规模上，要求投资要等于储蓄。
投资=储蓄使经济达到均衡的公式。
投资<储蓄——资源闲置，经济萧条；
投资>储蓄——通货膨胀，物价上升.
在投资结构上，要求投资结构要符合产业结构协调化和高级化的要求。
反之，投资结构失调会导致产业结构失调，社会需要的产业或产品发展不足，不需要的产业或产品发展过多。导致资源浪费，和结构性物价上涨。
总之，要辩证地看待投资与经济增长之间的关系，投资并不是总是对经济有利的。投资是一把双刃剑，运用得当，可以促进经济的增长，运用不当，则对经济增长带来多方面的负面影响。
在投资的安排上
一要注意投资的规模，二要注意投资的结构，三要注意投资的效益。
比较投资需求与消费需求：
内需中的投资与消费是两个轮子，但从需求的贡献度看，投资需求不足为：
1、投资是中间需求而非最终需求；
2、投资具有双重性，在形成购买力的同时也创造了生产能力，即创造了供给；从短期看，增加了需求，但从长期看，又扩大了供过于求的缺口；
3、投资具有明显的周期性。
我国投资需求与消费需求增长速度不协调，固定资产投资增长过快，最终消费需求增长乏力。
2000-2002年，我国全社会固定资产投资增长速度分别为10．3％，%和16．1％，同期社会消费品零售额增长速度分别为9．7%、10．1％和8．8%，全社会固定资产投资增长速度与社会消费品零售额增长速度的差距逐渐扩大。
2003年消费需求的增长速度更是远远落后于投资的增长速度：2003年全社会固定资产投资比上年增长％，是1994年以来同期的最高增速.
2003年社会消费品零售总额仅比上年增长9．1％社会消费品零售总额的增长幅度与投资的增长幅度相差17．6个百分点，差距由2002年的个百分点扩大到2003年的17．6个百分点，差距扩大了l0．3个百分点。
2004年第一季度，全社会固定资产投资增长43％，增长速度进一步加快，而同期社会消费品零售额仅增长10．7％，并没有出现明显的加快迹象。投资与消费增长幅度的差距进一步扩大到32．3个百分点。
制约消费的增长
居民的收入增长缓慢，相对子供给充足的商品和服务，居民的实际购买力明显不足，制约消费的增长.
1997年以来，我国已经7年连续出现了居民人均收入增长速度明显低于GDP增长速度的现象。
1997-2003年，我国GDP年均增长8．0%,而同期城市居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均分别只增长8。3%和4。5%。城镇居民人均可支配收入基本与GDP的增长速度持平，但农村居民的收入增长明显低于GDP的增长速度,城乡居民收入增长速度比1990-1995年分别下降14。9和13．6个百分点。
经过几年的积累，居民购买力与商品供给能力之间的差距扩大，形成由于收入相对不足而造成的有效消费需求不足的问题。即使是经济增长速度大幅度提高的2003年，城乡居民的货币收入增长也没有出现明显的加快，仍然低于GDP的增长幅度。
居民收入之所以减慢，其根源在于国民收 人分配结构严重失衡。
1997-2003年，财政收入年均增长16．6％，比1990-1995年的平均增幅扩大0。3个百分点，而1997-2003年城镇居民可支配收入年均增长8。3%，比1990-1995年的平均增幅减小14。9个百分点；同期农村居民纯收入年均增长4。5%，比1990-1995年的平均增幅减小13．6个百分点。
1990-1995年，财政收入年均增长率分 别为镇居民可支配收入年均增长率和农村居民纯收入年均增长率的69．0％和90．1％，而1997— 2003年，财政收入年均增长率分别为城镇居民可支配收人年均增长率和农村居民纯收入年均 增长率的200％和368．9％，国民收入分配出现了完全相反的分配格局，可以说，1997年以来，国民收入分配巨大的反差是目前居民收入增长缓慢、居民消费增长乏力的重要原因之一。
90年代后期以来，在居民收入平均增长速度明显慢于GDP增长速度的同时，不同阶层居民收入差距扩大速度较快，居民收入两极分化问题较为突出。制约了消费增长。
从基尼系数明显上升看，我国收入分配不平等状况非常突出。2004年财政部科研所发布的一份研究表明，目前我国以基尼系数反映的居民收入总体性差距逐年拉大，已经超过国际公认的承受线：l991年为0．282，1998年为0．456，1999年为0．457，2000年为0．458，10年上升1．62倍。目前中国居民收入实际基尼系数已经超过，属于世界上收入分配不平等比较严重的国家。
由于贫富差距扩大，富裕阶层明显存在消费不足的现象，而大多数工薪阶层特别是广大的农村一般大众，由于收入相对较少，尽管有消费要求，却没有相应的购买力。“有钱的不消费，想消费的又没钱”，这种消费格局严重抑制消费的增长。据广东省城调队调查，广东省20％左右的城镇居民生活相对富裕，支付能力强，消费结构已经或正在升级，但消费倾向相对较低，江西省城调队的调查也表明，城镇高收入阶层的消费倾向低于中等收入阶层5．4个百分点，低于低收入阶层19个百分点。
社会保障体制是影响居民消费的重要因素。
我国目前社会保障体制不健全、功能不完善，这是制约我国消费的重要原因之一。在发达国家，由商业保险和政府组建的社会保险承担了社会生活的大部分风险，人们可以不必保留过多的储蓄，而目前我国社会保险的覆盖面较低，水平不高，商业保险则存在着险种单一、机制欠灵活等缺陷，生活风险更多地还是要由每家庭自己承担。
（二）、政府对投资的调控
1、政府为什么要调控投资？政府调控投资意味着政府要在投资领域发挥作用或承担一定的责任。
其原因在于：投资是一把双刃剑，如果投资规模、结构不合理的话，会影响经济的正常增长，而市场自发调节并不能实现投资规模的适度和投资结构的协调。或者说市场的自发调节的成本很高。
2、政府调控投资的目标
（1）投资总量：通过政府的调控使社会总投资等于社会总储蓄。
（2）投资结构：通过政府的调控使投资结构的协调和投资结构的高级化。
3、政府调控投资的方式——计划经济时期政府对投资的调控是采取单一的直接调控方式，而在市场经济体制下，应采取直接调控与间接调控两种方式。
（1）间接调控：对象是民间投资，即非政府投资
（2）直接调控：对象是政府投资。
（三）财政投资的范围和特点
1、 财政投资的范围
（1）社会公益性、基础性和公共服务投资领域；
（2）重要的资源开发领域，包括重要的自然资源及大规模的国土开发、人力资源开发、智力资源开发；
（3）社会保障和社会福利领域。
2、 特点（与非政府投资对比）
非政府投资 政府投资
目的不同 追求赢利性 整体社会效益
规模不同 受自身积累限制 投资大型项目
效应不同 投资结构失衡 投资基础产业
3、影响政府投资在各国社会投资中的比重的因素
（1）经济体制的不同：实行市场经济，非政府投资在社会投资总额中比重较大；实行计划经济，政府投资比重较大。
（2）经济发展阶段不同：发达国家的非政府投资占社会投资总额中比重较大；欠发达国家和中等发达国家的政府投资比重较大。
4、发展中国家的政府投资比重较大的原因分析：
A、发展中国家的经济基础较为薄弱，需要政府投资加快基础产业发展；
B、发展中国家的资本市场不发达、不完善，政府的资金筹集受到很大的局限，只能以预算资金的安排为主；
C、发展中国家的私人资本实力有限，私人部门参与公共投资的可能性和意愿较低。
5、社会主义市场经济体制下，政府投资的宏观调控功能主要体现的两个方面：
（1）总量调节——直接调节自身投资的规模，间接调节非政府投资规模，使两者加起来的总量与国民经济稳定增长所要求的投资总量相吻合；
（2）结构调节——调节自身投资的结构，纠正非政府投资结构的偏差，使全社会的投资结构符合国家产业政策的要求。
二、基础产业财政投资与财政投融资
（一）基础产业财政投资
1、基础产业的含义
广义基础产业
狭义基础产业
基础设施
交通运输、机场、港口、桥梁、通信、水利、城市供排水、供气、供电等
基础工业
能源电力工业、基本原材料工业（建筑材料、钢材、石油化工材料）
农林部门、提供无形产品和服务的部门（科学、文化、教育、卫生）所需的固定资产。
还包括
2、基础产业的特征
（1）为整个生产过程提供“共同生产条件”。它具有公用性、非独占性和不可分性。
（2）是处在“上游”的生产部门。它们的价格变动具有很强的连锁效应，会引起整个产业成本的波动。
（3）大都属于资本密集型行业。需要大量的资本投入，且建设周期长，回收投资慢。
（二）基础产业发展与财政投融资
1、财政投融资
（1）概念
财政投融资是采取将财政融资的良好信誉与金融投资的高效运作有机地结合起来的办法进行融资和投资，是发挥政府在基础产业部门投资中的最佳途径。
无偿 有偿 有偿
财政 拨款
目的
社会效益最大化
社会效益最大化
利润最大化
形式
财政性投融资
商业银行贷款
（2）财政投融资的基本特征
1）它是在大力发展商业性投融资渠道的同时构建的新型投融资渠道。
2）财政投融资的目的性很强。
3）以市场参数作为配置资源的重要依据，并对市场的配置起补充调整作用。
4）财政投融资的方式和资金来源是多样化的。
财政预算内投资
政府通过信用渠道融通资金
通过金融机构获得资金
资本市场筹集资金
国外获得资金
资金来源
财政拨给政策性银行的资本金
政府发行建设性国债
政府面向养老保险基金发行专项债券
政策性银行发行的各种金融债券
用邮政储蓄认购政策性银行金融债券
土地批租收益
财政担保借商业银行的贷款
地方政府发行市政建设债券
我国财政投融资的资金来源
（3）财政投融资的形式——政策性银行
政策性银行既不是银行，也不是制定政策的机关，而是执行有关长期性投融资政策的机构，类似开发署的性质。它在很大程度上充当了政府投资的代理人，把计划、财政、银行的政策性投融资业务捏合起来，形成有效的政府投资运作。
中国进出口银行
我国政策性银行
中国国家开发银行
中国农业发展银行
中国国家开发银行
于1994年3月成立。其注册资本金为500亿元人民币，由财政核拨。
中国国家开发银行的主要任务
按照国家法律、法规和方针政策，筹集和引导境内外资金，向国家基础设施、基础工业和支柱产业的大中型基本建设和技术改造等政策性项目及其配套工程发放贷款，从资金来源上对固定资产总量进行控制和调节，优化投资结构，提高投资效益，促进国民经济持续、快速、健康地发展。
中国农业发展银行
注册资本金200亿元人民币，其中一部分从中国农业银行、中国工商银行现有信贷资金中划转，其余部分由财政部划拨。
中国农业发展银行主要任务：
按照国家法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。
中国进出口银行
于1994年4月26日成立，7月1日正式挂牌开业。其注册资本金为亿元人民币，由财政部拨付。
中国进出口银行的主要任务
执行国家产业政策和外贸政策，为扩大我国机电产品和成套设备等资本性货物出口提供政策性金融支持。
三 、 非国有经济对基础设施的投资
（一）民间投资与财政投资结合的方式
1、对电信、铁路、机场、港口、城市交通等既竞争又排他的基础设施，政府可以民间资本参股、控股甚至独资经营。
2、对竞争性弱，但排他性强的基础设施，如果有利可图，私人企业愿意投资，政府应该引导民间资本介入，而不应该禁止其参与。
3、对于入不敷出，无利可图的基础设施项目，政府可以采取给予一定补贴或补偿使投资者愿意参与投资。
4、对于纯公共物品，如果能对使用者强制收费，民间资本仍然可以参与。
（二）非国有经济进入基础领域的途径
1、股份制是非国有经济进入基础设施的基本形式。
（1）逐步减少国有经济在基础领域的比重，为非国有经济的进入创造条件。
（2）通过大量吸收国内外资本，实现基础领域的投资主体多元化、股权多元化。
2、充分运用资本市场吸收非国有投资。基础设施产业需求稳定，行业风险小，收益比较稳定，利润成长性好，具有很高的长期投资价值。（发行长期债券）
3、建立各种投资基金，积极培育民间投资主体。通过建立多种形式的基金，将分散的社会资本集中起来，由专业投资人员运作，将降低投资风险，有利于调动民间投资的积极性。（韩国：国民投资基金）
4、实施经营权的非国有和国有资本的民营方式
非国有经济参与基础领域
资本方式
经营权方式
出让国有股权
经营权非国有
寻找民间的经营者、经理人
通过招标实现基础领域服务和产品的销售代理民营化
经营权非国有
通过招标实现基础领域后勤、技术保障的民营化
（三）我国民间投资发展状况
1、民间投资增长加快。
2002年上半年，我国集体、个体投资增速达17 . 8%，远高于前几年的8%~9%的增速。
民间投资增速加快的主要原因：
（1）国民经济保持平稳的增长态势，给投资者提供了较好的宏观经济环境；
（2）各地政府采取了一些鼓励民间投资的政策措施，使民间投资的政策环境有所改善；
（3）与整个城乡居民收入增长有很大关系，上半年城镇居民收入增长17 . 5%，农村居民收入增长 5 .9%，都比去年明显回升；
（4）投融资的环境有所改善，银行增加了对中小企业的金融服务；
（5）与国际经济的好转有关，发展出口型的企业投资增长较快。
民间资本投资有五大主攻方向 一是资本密集型的电力、冶金、化工、机械装备制造、汽车零部件等工业。入世之后，在国际经济一体化的大格局中，中国将逐步成为“世界工厂"，此种情况下,民间资本在上述资本密集的制造业中大作为。
二是部分高新技术产业投资空间广阔。 目前，在高科技的基础研究与应用基础研究前沿领域以及重大高新技术产业化工程项目，如航天航空、核能、超大规模集成电路、超导和纳米材料、基因工程等，仍需由国有科研机构和科技企业发挥主体作用，实施联合攻关。但是在信息网络产品开发、应用软件、生物制药、新材料应用等大量的分散的高新技术应用开发领域,民间资本则具有现实优势或潜在优势,可以大有作为。
三是在基础设施领域。
基础领域中涉及公共产品性质及自然垄断性质的，仍然需要由国有经济作为投资和供给的主体，以履行公共财政的职能。但是民间资本可以在非公共性、以及具有一般竞争性的基础领域发挥主体作用。可以把关系国计民生的基础管线、城市道路、城市生态环境、公共信息网络等投资不可回收的非经营性公共设施项目，纳入国有投资范围，而把自来水厂、污水处理厂、煤制气厂、供热站、收费道桥、公共交通等经营性项目或具有盈利潜力的项目，向社会开放，通过制订有关政策，鼓励国内外社会资金投资和经营。
四是在城市化发展中发挥巨大作用。 未来20年中国将进入城市化高发展阶段。每年将有1200万人农转非，新批建制市20个，即20年内有24000万人口从农村转向城市，有400个新建市加入现有666个市级单位行列，城市化人口超过45％，城市数总量达1066个左右。每提高一个百分点的城市化水平，就能创造近千亿元的消费需求、投资需求与大量的农村就业需求。民间资本参与城市化建设可以拉动巨额投资需求。
五是在教育、卫生、文化等新型服务业加大投资。
由于上述部门的部分领域面临着由公益性向产业性转化的变革，使得投资的市场价值很大。民间资本进入盈利性医院、社会力量办学、文化实体、中小股份制银行、电影制作等投资领域，可发挥其特定优势与作用，促进新型服务业成为整个国民经济新的经济增长点。
（四）基础设施的项目融资
1、项目融资概念
项目融资是民间资本和外国资本参与基础设施投资的重要融资手段。项目融资是利用项目本身的资金价值和现金流量安排有限追索贷款，这为超过项目投资者自身投资能力的大型项目提供了融资便利。
2、项目融资的模式
大型环保基础设施项目中政府与企业的合作融资模式可以分为：
授权合同模式、租赁合同模式、投机性开发模式，价值捕捉模式和使用付款模式。
一， 授权合同模式
授权合同，即在合同期间内，签约的企业有权对建成或拟建的环保基础设施享有运营收益权，同时负有进行设施建设和相关的固定资产投资维护的责任，除未规定经营期限的合同外，合同期满后，签约者通常要将所有设施和其它有关固定资产无偿归还政府。
(一)永久授权模式
永久授权模式是融资模式中最为简单，最为直观的一种融资模式。在该种融资模式下，政府就某项环保基础设施项目的融资、建设和运营授予企业永久性的项目专营权。企业在获得政府的授权后自己负责项目的借贷、融资、建设和经营，拥有项目资产的所有权并获得相应的投资收益．政府的责任主要是监督项目运营的安全性、服务质量并规范项目的服务收费标准与经营利润水平。
(二)建设经营转让模式
BOT是比较常用的一种融资模式，在
该种模式下，企业拥有在一定时期内融资、建设和经营某个环保基础设施项目的专营权，企业在收回项目投资并获得一定投资收益后，将项目的所有权再无偿转给政府或其指定的机构．
由于项目所有权在将来转让给政府，因此对政府具有吸引力，而且政府可能在项目借款时为投资者提供有限的支持．
投资额7300万美元的大场水处理厂是上海第一家BOT环保项目，项目由外资独资水公司获得20年的特许经营期。
2002年6月动工的上海竹园污水处理厂也是采用这种方式建设经营的，由上海友联联合体获得总投资额为8．7亿元人民币的竹园污水处理厂20年特许经营权，负责此项目的融资、建设以及20年特许经营期内的运营管理。
(三)购买经营转让模式
政府向企业出售已建成的、基本完好的基础设施并授予特许经营权，在特许期内由投资者经营项目以回收购买成本并获取投资收益，在特许期满后，环保项目设施和相关固定资产无偿归政府所有．
(四)建设拥有经营补贴转让
企业在项目建成后，在授权期限内，既直接拥有项目又经营管理项目，授权期满后将项目资产无偿转让给政府．但由于有些环保基础设施项目存在相当高的综合风险，或非经营管理原因的经济效益不佳风险，政府往往为投资者提供一定的补贴．
首创股份经营的高碑店污水处理项目采用的就是此种模式，翻开首创股份的财务报表可以发现，首创股份因为此种模式获得了政府的高额补贴收入。
(五)购买建设经营模式
企业从政府手中购买并拥有运营中的环保基础设施，然后对设施进行现代化改造和扩建，经营该设施并收回投资。该模式适合对现有环保基础设施的维修和扩建。落后、破损、运营能力严重不足的环保工程非常适合该种融资模式。
(六)周围扩大模式
企业对现存的、政府所有的核心环保设施进行扩建．企业只对增加的部分拥有所有权，政府仍拥有核心设施的所有权．企业可以根据与政府的合同经营全部设施，或者只经营自己所有的增加的部分。该种模式的最重要优势在于所有权的共享，企业不必承担核心设施部分建设的贷款偿还责任。
(七)暂时私有化
企业暂时获得运营中的政府所有的某一项环保设施的经营和维护权，如一座需要维修的设施。企业对该设施进行扩展和维修，经营并收取使用费，直到收回扩展和维修的成本并获取一定的收益或直到暂时专营期结束。对于政府采说，该种模式的最大优点是企业承担了融资风险，并且企业的收费权具有暂时性。
二，租赁合同模式
租赁合同，即在合同期间内，签约的企业在支付租赁费的情况下，有权对建成或拟建的环保基础设施享有运营收益权，同时负有进行设施建设和相关的固定资产投资维护的责任，合同期满后，将所有设施和其它有关固定资产无偿归还政府．
(一)建设转让经营模式
由企业设计、融资和建设环保基础设施项目，在项目通过完工测试后立即将项目的所有权无偿转给政府或其指定的机构。企业通过优惠的长期租赁合同从政府手中租赁经营该项环保基础设施项目并获得投资和经营权益，租赁期结束后，政府经营该项目或聘请他人经营。在该模式下政府不需出资即可建设和拥有环保基础设施项目，政府对项目的债务只提供有限的支持，项目公司自行进行项目的融资。
国际惠民环保技术有限公司获得的香港新界东南区一个垃圾填埋场项目，就是采用BT0模式，即建设转让后再租赁经营的。
(二)租赁开发经营模式
企业向政府租赁现有的环保设施及周围土地、然后对该设施和土地进行扩展开发。企业与政府签订在一定时期内共享扩展、开发后的基础设施的经营收益合同。在这种融资模式中，政府始终拥有环保基础设施项目的所有权。该种模式有助于政府和企业间的风险共担。
(三)建设租赁转让
企业在项目建成后将环保基础设施项目以一定的租金出租给政府，由政府经营，授权期满后，将项目转让给政府．这一方式实质是融资租赁方式，通常用于不适于企业经营管理的项目．在这种方式下政府主要目的在于融资，而企业和地方政府可以分享项目的税收和折旧优惠。
三，投机性开发模式 ．
企业发现一项未满足的公共环境需求，在政府部门的默许下，开始自费进行项目的规划并获取有关的许可。当企业显示出项目的财务可行性并开发出可以操作的设计方案时，政府通过某种方式介入项目的发展过程，如参与项目的融资等．
该种模式在美国国内的许多环保设施项目建设中经常被采用．上海太平桥地区的大型公共绿地的建设就是上海市政府在香港瑞安集团的投资改造项目中，通过对绿地给予政策优惠的方式参与项目融资的．
四、价值捕捉模式
环境的改善带来周围地带房地产和商业活动的增值与繁荣，价值捕捉就是将由于商业活动的增加而带来的企业获利的一部分转换为公共使用。比如不动产价值和零售业的销售会增加，增加的企业利润会带来政府税收和土地批租收入的增加，
甚至政府在新建环保项目的周围设立特别税收或付费区域，要求运营中的企业和新的商业开发商可以付一次性的固定费用(“获益费”)、年费(根据受益的面积)，或是不动产增值部分的比例税率。
这样，政府可以通过财政来帮助支付环保基础设施项目的建设和运营支出。在某些情况下，政府增加的现金流收入甚至足以支持项目贷款和债券的发行。
美国宾州、德克萨斯、密西根、佛吉尼亚和依荷华州都曾采用价值捕捉的方式来加速环保基础设施的建设。
上海苏州河治理工程和黄兴公园、徐汇公园等大型绿地项目就是很好的例子。通过采取一种有效的收益转移支付机制，可以将环保工程带来的外部社会效益内部化，为环保项目的资金筹措开辟来源。
五、使用付款模式
在企业获取政府授权，融资、建设和经营某项环保项目之前，政府与项目公司签订该项目服务的使用合同。使用合同要求政府保证在未来每年支付足够的项目使用费用，该项费用应使项目足以履行所有的项目债务，而政府将从未来每年的财税收入中划拨一定的款项用于项目的支出。
使用付款模式适用于众多环保基础设施项目的建设，同时在解决缺乏足够的项目现金流支持，而政府一时又难于筹措出大笔资金的公益性环保基础设施项目的融资方面具有独到的优点。
实际案例应用分析
(一)国外采用投机性开发模式和价值捕捉模式进行大型公共绿地建设案例
在美国，当一些地房产商发现人们对优美环境的需求越来越大时，就不再满足于利用现有环境设施来促进房地产的销售， 而是通过在开发地块中进行大规模环保绿化设施的建设来提升 房地产的价值。
当政府发现地产商的意愿与自身不谋而合时，政府就通过政策优惠方式介入到项目的开发中去，以保障开发商开发项目的成功以及环保设施建设速度的加快.
该种模式在香港等地也有较为广泛的应用，我国上海太平桥绿地项目也采用了该模式。
图1是该种模式的典型投融资结构图．
融资市场
地方政府
地产开发商
拆迁居民和单位
地方政府
受益厂商和居民
旧城区改造项目和绿化子项目
绿化养护公司
资金
投资加收益
经济补偿
组织协调
组织协调
政策优惠整个项目批准函
税收土地供应收入
环境服务
优美环境
投资建设
整个项目价值提升
养护维护
养护维护费
税金增值收益
图1从图中可以看到该种模式创造了政府和企业通力合作，推进旧城区改造、实现环境改善，共享经济利益的新机制。它体现了一种新的思维，一种社会效益与经济效益相结合的新思路，找到了一种建设公益性环保基础设施的新的投融资模式．
从项目投融资结构图中可以看出，该类项目采用了使用付款模式、投机性开发模式、价值捕捉模式。
(二)上海市苏州河综合治理项目案例
苏州河综合治理是一项为期12年的河流治理项目(1998—2010)，一期工程为期五年(1999—2003)。项目完成后将大大提高河流附近居民的生活卫生和环境质量，并促进商业、文化、旅游、娱乐和房地产行业的发展．项目到2000年明显改善苏州河水的气味和颜色状况；到2003年苏州河下游水质将达到五类标准，上游水质将达到四类标准；2010年项目全面完成后将使上海市内苏州河下游24公里的水质达到四类标准，上游29公里水质达到三类水质标准．
项目一期工程总投资916．20百万美元，资金来源主要包括国债资金、国家开发银行优惠利率贷款，亚洲开发银行贷款、亚洲开发银行贷款联合融资和上海市政府的财政投入以及沿河各区县和企业自筹资金。项目建设和实施单位为苏州河整治和建设有限公司，为方便管理，上海市成立了上海市苏州河治理综合领导小组。项目的投融资结构如图2。
中央政府
国内外债务资金
沿河相关县区政府和企业
其他投资者
项目收益企业和居民
上海市财政、税务、土地环保局等地方政府
苏州河综合治理和建设有限公司
苏州河治理项目一期工程
排污企业和个人
国债资金
贷款资金
本金利息
排污费环保税排污许可证费
建设和运营资金
建设和运营
自筹资金
资金
投资回报
各项税金、收益增值非土地批租收入
环境服务
环境和经济收益
可以看出项目使用了价值捕捉模式、使用付款模式。
1、美国的铁路从开始就一直由私人投资，美国的电信开始时由政府投资，很快就交给私人企业控制。
2、收费高速公路、桥梁。
3、美国政府当年为了鼓励私人企业投资铁路，采取国家无偿赠与土地的政策。海外投资者在投资国内的高速公路项目时，也经常提出得到沿线土地开发权的要求。
4、英国历史上私人投资灯塔比政府投资效率高。
在项目融资过程中，政府可以通过提供特许经营、市场保障等优惠条件来组织融资，保障项目的相对稳定的收益，降低项目的投资风险，更有利于吸引民间资本参与。
为了加快我国基础设施的建设，国家计委于1995年开始在能源、交通等领域选择有条件的项目进行试点工作。
