澳大利亚国有企业市场化改革进程以及效果分析 ①翟庆国 Russell Smyth (辽宁石油化工大学经济管理学院) 摘要：本文描述了澳大利亚国有企业市场化改革的过程、综合分析了改革的效果。作者的观点是对于国有企业进行产权改革时，要重视引入市场竞争机制并加以配套的分配制度改革。要对产权制度改革的效果进行全面的综合分析，政府要加强有关法规的建立来规范改革后的企业行为。澳大利亚改革的经验有值得中国借鉴之处。 关键词：澳大利亚、国有企业改革、绩效分析 1引言 国有企业在筹集工业化所需的资金，发展民族工业，克服市场经济中存在的问题等方面起到了积极的作用，因此国外无论是发达国家还是发展中国家都有许多国有企业。国有企业在实践中存在许多问题，如效率低下、政府干预过多、缺乏竞争、人员激励不足、市场监督不力、企业雍员过多等，为此世界各国都对国有企业进行了很多改革。Yergin(1998)对国有企业的建立原因、改革等进行了研究。随着我国国企改革的深入，一大批国有企业将进行产权制度的改造。吉林省80%以上的企业大中型国有企业今年将完成公司制改造，94%的国有中小型企业放开（毛健，2003 ）。研究国外国企改革的实践以及分析改革的效果，对于我国的国企改革有借鉴作用。 2 政府在企业的市场化中的作用 在市场经济下买方会选择生产效率高的企业来购买物美价廉的商品和服务，卖方会选择最需要他们商品和服务愿意出高价钱的顾客。这样，资源可以得到最有效的分配。但是在许多情况下，政府的直接参与或者是制定政策对于规范市场行为是必不可少的。 自然垄断问题 当由单一厂家生产比多家生产成本更低时，就产生了自然垄断。自然垄断的例子有铁路和电讯。在澳大利亚和欧洲处理垄断问题的传统方法是通过建立国家垄断的国有企业。要求国有企业收费合理，不以利润最大化为目标，要考虑为社 ① Department of Economics, Monash University 275
会提供服务的作用。在澳大利亚，一个例子就是私有化前的澳大利亚电讯公司，它要为澳大利亚的城市和偏远的乡村提供收费合理的服务。 然而，政府垄断的企业也有一些问题。政府垄断企业不以利润最大化为目的，因而缺乏降低生产成本的动力。区分垄断和非垄断也有困难，如果对于非垄断行业实行了垄断，则失去了实施市场竞争可以带来的好处。以供电为例，发电和电力的销售是竞争性的，而电力的长距离输送是非竞争性的。区分竞争行业和非竞争行业的另一个难点在于，随着技术的进步原来是垄断型的行业可以转变成竞争性的行业，如长途电话在开始时是自然垄断行业，而随着微波传送技术的出现，它已经不再是垄断行业。 美国是通过规范私有企业来解决自然垄断问题，具体有三方面的规定。行业的准入限制，以减少重复建设；限制垄断企业的收费价格；要求垄断基础设施的企业允许上、下游企业使用他们的设施。另一种办法是对于垄断权进行竞争，政府把垄断权交给出价最高者。 负的外部性问题 负的外部性是指在市场竞争中产生了对社会不利的负作用。例如，农民使用化肥造成环境污染，政府需要制定政策来保护环境。如对于环境友善的化肥给予补贴；对于破坏环境的化肥征税；限制化肥的用量。美国经常对污染环境的产品使用限量。 信息的不完善 当消费者或者是生产者有不完善信息时，也会出现市场失灵。比如患者到医院看病时，患者并不了解自身的病情，如果没有有关的限制，医院就有可能要求患者做一些不必要的检查来提高收费。解决这类问题的传统方法是制定从事这一行业的有关标准，缺点是一些合格的人可能也无法进入这一行业，优点是政府的法规使得信息的披露增强了。 稀缺资源的使用 稀缺资源的一个例子是居民住房的出租。当市场上的房价上涨时，就需要对于房价给以限制，否则就会产生因为房客付不起钱而被迫搬迁，这样对于低收入的人是不公平的。强制搬迁的另一个坏处是对于低收入人的补偿不足以弥补他们的损失。 短期调整费用 引入竞争机制后，有一个短期的调整费用。如在澳大利亚的电力系统改革中，受益的是绝大多数人，而改革的成本是由一些发电厂的员工来承担的。 276
3澳大利亚国企改革的模式 国有企业改革的模式很多。俄罗斯是把国有企业的价值折算成“私有化卷”平均分配给全体公民；德国是出售国有企业同时给以补贴（谢卫平，2001）；中国采用的是“抓大放小”的政策，对于大中型国有企业建立现代企业制度，建立国家队；对于中小型国有企业放开搞活。澳大利亚对于国有企业主要是采取了私有化、公司化改造以及企业的重组。 国有企业的私有化改革 私有化从80年代中期以来在澳大利亚和英国成了一个时髦的词。私有化至少可以有三方面的含义。通过国有企业上市把国有资产私有化；为政府垄断企业引入竞争机制；将国有企业承包给私人。从80年代，澳大利亚进行私有化以及半私有化改造的企业有澳大利亚联邦银行、澳大利亚国家航空公司Qantas、澳大利亚电讯公司Telstra、几家机场、电力公司、供水公司甚至包括监狱（Stephen King, Rohan Pitchford, 1998）。 国有企业的公司化改革 通过国有企业公司制改造，政府为企业经理确定了明确的业绩目标，如利润、成本目标。公司化的目的是使得国有企业的经理能象私营企业经理一样参与市场竞争。政府规定国有企业要公平参与竞争，不能享有特权。公司化改革的原因是国有企业的领导在降低成本，提高效率方面的动力不足。８０年代后期和９０年代前期，澳大利亚的国有企业比私营企业和其他国家的国有企业效率低、成本高（ King 2002, ）。 企业重组以引入市场竞争机制 企业重组包括了将国有企业的政府职能与企业职能相分离，对企业进行水平分割，对企业进行垂直分割。 企业的政府职能与企业职能相分离，改革后国有企业和私营企业之间可以进行平等竞争。改革前澳大利亚电讯公司既制定竞争的规则又参与竞争。80年代后期，开放市场后，澳大利亚电讯公司的政府职能从企业中分离出去，它变成了一个纯粹竞争性的企业。与此同时，一些私营企业进入了这一市场。 对企业进行水平分割，将大企业分成一些小企业以引入竞争机制。在可行的情况下，大的垄断企业被分成一些小企业，相互之间进行竞争。目的是引入竞争机制，同时有利于制定规则时对于企业的业绩进行比较。维多利亚国家电力委员会私有化后，公司分成了五家独立的公司。 对企业进行垂直分割，当企业中既存在垄断成分又存在非垄断成分时，将自 277
然垄断的部分与竞争部分相分离。典型的例子是电力行业，电力传送是自然垄断的，而发电和电力零售是竞争性的。垂直分割后，发电、电力输送分离。对于发电和电力零售，引入竞争机制，对于电的长途传输实行垄断。 4．对于改革效果的分析。 1)对效率的影响 以利润和资产回报率来衡量，私有企业的效率要高于国有企业。但是由于国有企业和私营企业的目标不同，这样比较没有意义。国有企业目标中有为公众服务的责任。如澳大利亚的银行和电讯公司在私有化前都要将把在城市的盈利用于补贴在乡村的亏损。 2)对政府干预的影响 私有化并没有减少政府对于企业的干预。政府对于私有化的企业的干预要比对于国有企业的多。美国对于私有化的企业的管理比澳大利亚还有严格。 3)对于改善竞争环境的影响 许多国有企业是处于自然垄断行业，因此私有化并不能增强市场竞争。这里是一种选择国有垄断企业还是私营垄断企业的问题。即使是在非垄断行业，进行竞争的关键是要消除竞争的障碍，而不是一定要私有化。在私营企业与国营企业进行竞争的领域，如澳大利亚的航空公司间的竞争，国有企业并不比私营企业差。一些研究表明，国有企业在引入竞争机制后，企业的业绩很快得到改善。 4)私营企业的经营者与国有企业经营者的动力 私营企业的经营者并不一定要比国营企业的经营者更有动力，反过来也是如此。经营者的动力主要是取决于分配制度以及对于经营者的考核，而并非是完全取决于所有制。 5)市场监督 资本市场对于私营企业的监督并不总比对于国营企业的监督强，因为对于非上市私营企业并不存在资本市场的监督。即使是在受资本市场监督的情况下，经理人大多数情况下追求的也并非是股东价值的最大化，而常常是企业的规模。 6)对于政府收入的影响 出售国有资产增加了政府的收入。但是这里的关键问题是价格问题，需要对于出售国有资产所得的收入与经营国有企业的未来收益的净现值进行比较。澳大利亚国有企业私有化的问题是出售国有资产的价格过低，造成国有资产流失。 7)对于社会服务的影响 私有化减少了社会服务。在改革前澳大利亚的银行和电讯都不是把盈利作为唯一目的，公司的目标中也包含了社会服务目标。改革前银行和电讯都把在城市的赢利的一部分用于乡村服务的补贴；而改革后，私有化的银行关闭了在乡村的不赢利的分支机构。 278
５ 结论 国有企业在产权改革时，需要考虑引入竞争机制、改革分配制度，而不仅仅是产权制度的改革。在评价国有企业改革效果时，要综合考虑改革后对各方面的影响，以及有关法规的建立。不能认为公有制企业的所有问题都是由于产权而造成的，因此不能够简单地认为，通过产权改革就可以解决国有企业所存在的所有问题。澳大利亚国有企业的改革为我们提供了有益的借鉴。 参考文献 Daniel Yergin and Joseph Stanislaw, Commanding heights, 1998, also available at 毛健， 大力推进国有企业改革，经济纵横，2003，4期53-56 谢卫平，建设系统国有企业产权改革深化，上海城市管理，2001年6期 36-37 Russell Smyth, 翟庆国， 澳大利亚国企改革以及对中国国企改革的启示，财经问题研究，２００２年７期，９－１２ Stephen King and Rohan Pitchford, “Privatisation in Australia: Understanding the Incentives in Public and Private Firms”, Australian Economic Review (1998) 31(4): 313-328 Stephen King, “The Economics of National Competition Policy”, Law in Context (2002) 20(1): 1-28 at pp. 10-23 279
