论存款保险人在银行破产中的角色
苏洁澈
摘要;存款保险体系作为"金融安全网"和银行破产制度的重要组成部分，在应对金融危机
中发挥着重要作用。各国的存款保险机构在银行破产程序中的角色各不相同，美国的存款保险机
构集监管机构、保险人、接管人、管理人等多种角色于一体，而欧洲国家的保险机构则仅仅作为
破产银行的保险人，在银行破产程序中的作用并不大。欧美国家的经验对中国合理定位存款保险
机构在银行破产中的角色有一定的借鉴意义。
关键词:存款保险制度;存款保险人;银行破产制度
中图分类号 文献标识码 A 文章编号 1003-854X ( 2012 ) 04-0137-04
自 2∞7 年次贷危机以来，许多银行陷入困境，
各国政府纷纷出台各项措施以缓解金融危机。有效
的银行破产制度为各国应对金融危机提供了有效保
障，而存款保险体系作为"金融安全网"①和银行
破产制度的重要组成部分在应对金融危机中发挥
着重要作用。但各国的存款保险机构在银行破产中
的角色各不相同:美国的联邦存款保险公司 (FDIC)
在银行破产中扮演着银行保险机构、监管机构、接
管人和管理人等多种角色许多欧洲国家的存款保
险机构主要为破产银行之存款人提供保险金。此次
金融危机凸显了存款保险制度的重要性，发达国家
的相关实践将为我国建立存款保险制度提供重要借
鉴。
一、美国存款保险人在银行破产中的角
色
1828 年，美国个别州引入了存款保险制度。经
济大萧条后，美国建立了联邦层面的存款保险制
度。 20 世纪 80-90 年代以后， FDIC 逐步扩张了其
权力，并在银行破产程序中发挥了重要作用。
1. FDIC 在银行破产中的角色
FDIC 可谓世界上权限最大的银行保险机构，其
在银行破产中扮演着多种角色，如保险人、监管机
构、管理人、接管人和清算人。
(1)银行监管机构。法律规定， FDIC 可以出于
"存款保险目的检查任何参与保险的金融机构。②
但立法却没有对"存款保险目的"给予解释，因此
FDIC 事实上成为了参与保险银行的监管机构。
作为监管者， FDIC 拥有大量的执行权，其可以
终止银行的保险(这将导致发起破产程序)③;可
以开除银行高管、对银行进行处罚或发起刑事指
控。④上世纪 80-90 年代的储蓄危机后，国会进一
步扩张了 FDIC 的权限，建立了早期干预机制:
"迅速纠正措施" (PCA) 0 FDIC 主要根据银行的资
本分类决定是否进行早期干预，此种分类具有很大
的自由裁量'性。一个有清偿能力的银行可能被划为
资本不足的银行，从而导致早期干预。⑤大量的自
由裁量权使 FDIC 面对危机能快速作出反应，此次
金融危机之前迅速纠正措施"被认为维持了银
行业的稳定、保护了公共资金。
(2) 管理人和接管人。为了拯救问题银行，让
其回到正常状态，银行监管机构可以任命 FDIC 为
接管人或者管理人;作为监管机构， FDIC 也可以自
我任命为问题银行的接管人或者管理人。⑥除了资
产负债表和流动性问题可能成为接管(管理)的理
由以外， {联邦存款保险公司法》还规定了其他的
理由，如银行参与"不安全不稳健"的经济交易、
亏损、资产稀释、违背法律或监管规则都可以对其
任命管理人或接管人。⑦立法没有对某些具体的术
语作出解释，如对何为"不安全不稳健"的交易活
动已在司法实践中产生了争议。
2012 .4 1 137
管理人和接管人的大部分权力比较相似，两者
都拥有规则制订权和其他的一般权力。一般权力包
括:管理人或接管人是问题银行权利的继承者;其
通常剥夺了银行股东的治理权;可以处置银行资产
或债务，将问题银行与另一金融机构合并等等。⑧
比较而言，接管人享有部分管理人所没有的权力，
如接管人比管理人在对金融合同的干预方面享有更
大的权力;接管不成功时，接管人可以成为清算
人，而管理人则不能。因此，对问题银行任命接管
人通常成为监管机构的首选方案。
2. FDIC 多种角色引发的问题
(1) 身份差异和利益冲突问题。 FDIC 在银行破
产中的多种角色导致了其法律地位的差异，也产生
了利益冲突问题。从司法实践来看，法院将 FDIC
的身份进行了区分:公司身份和管理人(接管人)
身份。 FDIC 是问题银行的保险人，其以公司身份支
付保险金，并取得代位求偿权。⑨从理论上讲，保
险人享有和普通民事主体一样的法律地位。但是
FDIC 作为保险人(公司身份)时，同时又是银行的
监管机构(公司身份)。⑩当 FDIC 作为银行的接管
人或管理人时，其法律地位不同于公司身份，立法
赋予了管理人或接管人一定的特权。
由于 FDIC 在同一破产程序中经常身兼数职，
因而又产生了利益冲突问题。作为存款保险人，
FDIC 通常是破产银行的最大债权人;作为接管人，
FDIC可以决定银行的哪些债权人得到优先受偿或不
应当受偿，接管人享有几乎不受约束的自由裁量
权。大多数情形下，存款保险金总是得到优先受
偿。而美国处置破产银行的方式使 FDIC 的利益得
到了最大化。其最常用的方式为"购买与承受交
易" (P&A) ，此种交易涉及 FDIC 与收购银行。收
购银行通常收购破产银行的优良资产并承认部分债
务(存款) ，而存款保险公司则以公司身份从接管
人(自身)手中购买剩余资产。而"购买与承受交
易"一结束，未受偿的债权人将无法从接管资产中
获得任何补偿。存款保险机构在银行破产中所产生
的利益冲突问题将可能影响破产程序的有效性和公
正性。
(2) 银行破产中的公平问题。国会赋予保险机
构在银行破产中的多种角色主要出于效率考虑，却
忽视了其可能存在的公平问题。 FDIC 的广泛权力
将不可避免地对银行股东或第三方(债权人)的利
益构成威胁，出于公平的考虑应当给予此类人以必
要的救济。司法审查和侵权责任诉讼是法定的救济
途径。
138 I 江汉论坛
与 FDIC 相比，银行和第三方处于劣势地位。
股东可以对任命接管人或者管理人的决定提起司法
审查。⑩由于任命决定属于自由裁量权范围，而普
通法通常不愿对行政机构行使自由裁量权进行干
预，这使受害人难以通过司法审查获得救济。为了
让破产银行尽快得到处置，立法排除了对接管人或
管理人行为的司法审查。⑩这使得司法审查无法为
破产银行或第三方提供救济，追究 FDIC 的侵权责
任成为最后的救济手段。实践证明，侵权救济更难
获得成功。为了获得救济，受害人首先必须确定
FDIC 以何种身份行事。由于其身份的复杂性，有时
难以对其角色进行区分，这使得 FDIC 很容易逃避
责任。此外，法院严格地限制了 FDIC 的侵权责任，
目前还没有原告成功赢得侵权之诉的先例。立法和
法院对于司法审查和侵权责任的限制，使 FDIC 滥
用权力的风险大增。
二、欧洲国家存款保险人在银行破产中
的角色
与美国相比，欧洲国家的存款保险人在银行破
产中的作用比较有限，其主要为存款人支付保险
金。监管机构也不能任命存款人作为破产银行的管
理人或清算人，法院辛E银行破产程序中的作用较
大，法院任命临时管理人或清算人。⑩
1.德国的私人银行协会在银行破产中的角色
欧洲国家的存款保险人更类似于"支付箱"
(Pay-box) ，其本身并不能保护存款保险金，但是部
分国家的存款保险机构却起到了控制银行风险的作
用。德国的存款保险资金来源于银行业，私人银行
协会运营保险体系。⑩银行间有强烈的动机进行相
互监督，否则好的稳健银行将补贴差的过多风险之
银行。业界的相互监督有时候更胜于国家监管，私
人银行协会经常查出连监管机构都没有发现的问
题，这维持了金融体系的稳定。私人银行协会还可
以取消银行的保险成员身份这将导致监管机构关
闭银行。私人协会的参与对监管机构的监管职能起
到了很好的辅助作用，这也是德国银行业在此次金
融危机中所受到的冲击远不如其他欧洲国家严重的
主要原因。德国实行普通的银行破产程序，这也限
制了私人银行协会在银行破产中的角色。
2. 英国的金融服务赔偿公司在银行破产中的角
色
英国的存款保险机构并没有起到控制银行风险
的作用。金融服务赔偿公司管理英国的存款保险
金，该公司原先在银行破产中的作用比较有限，其
在支付保险金后取得代位求偿权。尽管金融服务赔
偿公司是独立法人，金融服务局却可以任命其董事
会主席和成员，通过人事任免，监管机构事实上可
以对其保险政策和运行施加影响。金融服务局还可
以为保险体系制订赔付的规则，金融服务局的角色
直接削弱了金融服务赔偿公司在银行破产中的作
用。
金融服务赔偿公司可以决定哪个银行"没有履
行到期债务这将导致发起破产程序。英国 20∞
年金融与服务市场法赋予了金融服务赔偿公司获得
信息的权力，同时还给予金融服务赔偿公司以法定
保护。⑩英国 2009 年银行法进一步扩张了金融服务
赔偿公司获得信息的权力，如其可以从监管机构和
银行清算人处获得信息以更好地履行赔付功能。⑩
此外，新银行法使金融服务赔偿公司可以有限地参
与银行破产程序，如参与申请破产令;与银行清算
人合作来安排支付存款保险金或将存款人账户转移
到另一银行。 2009 年银行法规定，由监管机构、财
政部、中央银行和金融服务赔偿公司组成清算委员
会，该委员会主要监督清算人的行为。
综上所述，金融服务赔偿公司没有对问题银行
实行早期干预的权限，其主要起着支付的功能。
三、比较美国与欧洲存款保险人在银行
破产中的角色
英德的存款保险制度反映了欧洲的存款保险体
系模式:存款保险机构主要作为保险人而不具体参
与银行破产的程序。存款保险的欧洲模式与美国模
式有着巨大的差异，监管体系、银行结构和对于银
行破产的态度以及存款保险历史是差异的根源。
首先，银行结构和对银行破产的态度是两种模
式差异的根本原因。美国存在大量小银行，面对经
济周期性波动，小银行的稳定性通常比较差。银行
业的激烈竞争也使得银行有强烈动机去参与高风险
活动。自大萧条以来，美国大量银行破产，上世纪
80 年代末的储蓄危机和 2007 年的次贷危机进一步
证实了美国银行业的脆弱性。而美国的存款保险限
额又相对较高，为了避免公共资金损失，国会强化
了保险人在银行破产中的角色。欧洲经过长时间的
银行业的兼并，小银行数量比较小，其抗风险能力
相对较强。欧洲国家对银行破产态度比较谨慎，其
历史上银行破产事件也相对较少，这使得欧洲国家
缺乏推力来扩张存款保险人权限。
其次，银行破产程序的差异和对股东的态度也
决定了保险人的角色。欧洲国家的法院主导着银行
破产程序，而美国的特殊破产制度则以行政机关为
主导⑩，法院的参与不可避免地限制了保险人的权
力。与美国相比，欧洲国家更注重对公司股东的保
护，而保险人在银行破产程序中的权限扩张不可避
免地削弱了银行股东的权利。因此，欧美的存款保
障体系是与其各的自股东保护文化相适应的制度。
最后，存款保险制度的历史是影响保险人在银
行破产中地位的重要原因。美国的存款保险制度拥
有悠久的历史，在漫长的演变过程中形成了强大的
组织机构和政治影响力，历史上的每一次危机也都
推动了存款保险制度的发展。相比而言，欧洲的存
款保险制度历史较短，难以形成强有力的组织机构。
欧洲与美国两种模式与其各自的政治、经济以
及文化相适应。比较而言 美国模式在危机中效率
比较高，而欧洲模式则对保护银行股东和高管比较
有利。
四、欧美国家实践对中国建立存款保险
制度的启示
2007 年中国宣布建立存款保险制度，但对存款
保险机构的定位和在银行破产程序中所扮演的角色
尚存在较大争议。欧美国家的经验对中国有一定的
借鉴意义。
1.我国存款保险机构在银行破产程序中的角色
定位
存款保险资金的来源将影响存款保险体系的运
行，也将决定存款保险机构在银行破产中的角色。
美国的存款保险金主要来源于政府和银行根据风险
承担的保费。政府出资决定了 FDIC 在银行破产中
的多种角色，以避免公共资金的损失。而部分国
家，如德国的存款保险金来源于被保银行而不占用
国家资金。⑩此次金融危机中，德国银行业遭受冲
击较小，其存款保险制度功不可没。但这种资金来
源方式也遏制了金融创新 削弱了德国银行在全球
市场中的竞争力。美国的存款保险机构在银行破产
中的角色虽然有利于保护存款保险金，却不利于对
破产银行的相对人(股东、雇员以及其他债权人)
利益的保护。欧洲的存款保险模式在破产程序中的
作用却又过于消极。因此美国和欧洲模式各有优
劣，我国的存款保险制度应当吸收两者的优点，并
作出相应改善。
笔者认为，由于缺乏有效的制约机制(如有效
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的司法审查) ，我国的存款保险机构应当有限地参
与银行破产的相关程序 而不应成为主导银行破产
程序的机构。我国存款保险机构的角色主要表现在
对银行破产风险的控制以及在银行重整程序和清算
中的作用。首先，我国的银行保险资金应当主要来
源于银行业，而存款保险机构则根据银行所涉风险
收取保费，这将迫使银行间进行相互监督。我国应
当建立类似德国的银行协会以便更好地进行银行间
的相互监督，而存款保险机构则与该协会建立有效
的沟通机制，以便及时调整保费。其次，在银行重
整程序中，由于保险机构并不需要支付保险金，则
其应当有限地参与，以便为将来可能的清算作准备。
这需要存款保险机构能够有效地获得银行重整的相
关信息。在清算程序中，存款保险机构应当成为清
算委员会的重要成员，以便及时支付存款保险金。
2. 存款保险机制与现存监管体制的协调
存款保险的成功有赖于与其他机构间的协调，
而保险机构的信息获得为其成功的关键。我国银监
会和人民银行都对银行业发挥一定的监管性作用，
因此保险机构应主要从这两大机构获得信息。 2008
年 7 月，为了应对全球性的金融危机，人民银行首
次获得"最后贷款人"的地位。⑩仿照美国体制，
中国也建立了金融监管协调与信息共享机制，而中
国的存款保险机构应当参与这种协调与共享机制。
为了避免存款保险金的损失 存款保险人应当在保
险领域享有一定的执行权，如特定情形下，可以取
消被保险人资格。当保险资格取消时，监管机构应
当及时采取行动，对问题银行进行干预，这需要保
险机构与监管机构建立信息共享与执行协调机制。
五、结语
根据存款保险人在破产程序中的作用，可以分
别发挥其赔付和减少风险的功能。中国的存款保险
人应当发挥一定的减少风险的功能，这主要通过信
息获得和取消保险资格以及根据风险承担保费而实
现。
确定存款保险人在银行破产程序中的角色应与
本国的银行业结构、监管体系、法律传统相适应。
当前的监管体系决定了中国的保险人不可能参与监
管行为，这可能会削弱其降低风险的功能。为了实
现这一功能，存款保险机构可以作为银监会的下设
机构，这样可以解决信息获得与监管协调问题，同
时还可以利用银监会的专业人力资源，降低机构运
行成本。
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完全依靠官方机构未必能有效控制保险金风
险，应当充分运用市场力量。与存款保险相关的市
场力量主要为银行协会。我国应当建立独立的银行
协会，让该协会参与风险保费的确定。这有利于促
进各银行之间的相互监督，而此种监督的有效性已
在德国得到验证。
注释:
①金融安全网主要包括:金融监管、中央银行的最
后贷款人角色、存款保险制度。 See: W. K. Carr, Mea-
sure to Promote Effective Interrelationships among Finan-
cial Safety Net Participants, Joumal of Banking Regulation,
2006, 8 (1) , -84.
( 12 ~ 1820 (b) (3).
( 12 U丘C ~ 1818 (a) .
( 12 ~ 1818 (e) .
( 12 ~ 18310(g) (1).
( 12 U丘C ~ 1821(c) (2) (A).
( 12 ~ 1821(c). (5) (A• (L).
( 12 U怠C ~ 1821(d) (2) (G).
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⑩国务院办公厅<中国人民银行主要职责内设机
构和人员编制规定~ (国办发 [2008] 83 号)。
作者简介:苏洁澈，男， 1980 年生，浙江瑞安
人，法学博士，北京邮电大学人文学院讲师，北
京， 100876 0
(责任编辑刘龙伏)
