直面危机与挑战的国际公共管理研究： 第14届IRSPM年会综述 马 亮 （西安交通大学，陕西 西安 710049） 摘 要：本文对2010年4月在瑞士伯尔尼召开的第14届国际公共管理研究会（IRSPM）年度会议“危机：公共管理的挑战”进行了综述，概括了本届年会的主要研究议题，包括：公共管理与金融危机、新公共管理反思、绩效管理与公共问责、公共服务动机、转轨国家公共管理、公共管理研究方法。结合本届年会，本文提出了我国公共管理研究值得发展的方向。 关键词：国际公共管理研究会；金融危机；会议综述 作者简介：马亮（1984-），男，江苏铜山人，西安交通管理学院博士生、绩效管理研究中心助理研究员，研究方向为绩效管理、组织创新与科技评估。 致谢：感谢西安交通大学研究生院为笔者出席会议提供的经费支持。按照惯例，文责自负。 2010年4月6~9日，国际公共管理研究会（International Research Society for Public Management，IRSPM）第14届年度会议“危机：公共管理的挑战”（The Crisis: Challenges for Public Management）在瑞士首都伯尔尼市伯尔尼大学召开。作为推动公共管理研究国际化的重要学术团体，IRSPM具有强大的号召力。本届年会规模空前，共吸引来自全球40个国家和地区的500余位学者出席。笔者作为中国大陆地区唯一代表应邀出席了本届年会，并参与了全体会议和若干分会的学术活动。以下报告并总结这次会议的主要内容，重点评析本届年会的讨论主题及反映的国际公共管理研究发展态势，以期为国内公共管理研究提供借鉴。 一、会议概况 1（一）IRSPM简介 IRSPM是在一系列成功举办的年度会议的基础上成长起来的，2005年在意大利博科尼大学召开的第九次会议通过了建立IRSPM的决议。2006年4月在英国格拉斯哥喀里多尼亚大学召开的第十次会议上，IRSPM宣告成立。IRSPM的发展目标包括：在公共管理和政策领域发展并支持一个国际性的、注重多学科的研究人员网络；在公共管理与政策领域鼓励国际比较研究；在公共管理与政策领域组织年度国际会议；支持会员研究成果的传播与扩散；与其他区域性、国内和国际性学会合作推动公共管理与政策的发展。 IRSPM致力于在全球范围内支持和提升公共管理研究和公共政策执行，为此IRSPM促进合作研究和知识传播，与诸多公共管理学会（如公共管理研究会（PMRA）等）紧密合作， 1 资料来源：
支持学会期刊的发展，主办年度会议，支持青年学者成长。IRSPM鲜明的国际化色彩使其拥有来自许多国家的会员，并在欧洲公共管理学界占据主要位置。IRSPM每年召开的学术会议是国际公共管理与政策领域的高水平会议，特别注重邀请全球顶尖学者和青年学者参与，共同推动公共管理与政策知识的创造与扩散。 学会期刊《公共管理评论》（Public Management Review，PMR）创刊于1999年，为SSCI公共管理类源期刊之一。PMR是一份国际性的同行评议学术期刊，致力于发表公共管理与公共政策执行方面的优秀实证研究和理论进展论文，特别注重发表多学科、跨部门的研究成果。近些年来，该刊办刊水平逐年提升，影响因子也不断提高，并日益在国际公共管理学界享有盛誉。PMR在2008年的影响因子是，在28种SSCI公共管理类源期刊排名第12位，在89种SSCI管理类源期刊排名第57位。PMR由国际著名出版社Routledge出版社发行，至今已达12卷。PMR在2008年以前每年4期，2008年及以后每年6期。2010年，随着PMR的投稿越来越多，它又扩刊为每年8期，包括3期专辑和5期常规。 2（二）本届年会概况 第14届IRSPM年会的主题为“危机：公共管理的挑战”。以通讯作者的所在地进行统计，全球450余位学者向第14届IRSPM会议提交了516份论文摘要。大会组委会经过匿名评审后拒绝了73份论文摘要，接受了443份论文摘要；其中318份论文摘要在专题研讨会（panel track）上报告，125份论文摘要在开放式研讨会（open track）上报告。 大会召开前夕，共有来自全球各大洲40个国家的387名学者注册出席本次会议，在职称、性别、国别等方面具有非常大的多元性，充分体现出了IRSPM会议的国际性、代表性与多样性。与会人员最多的国家包括：英国（67）、澳大利亚（53）、荷兰（46）、瑞士（43）、德国（26）、意大利（20）、加拿大（17）、美国（16）、丹麦（14）。从中可以发现IRSPM的3重心在欧洲，欧洲国家和英联邦国家的代表较多，而美国的与会人员相对较少。与会代表主要来自发达国家，发展中国家的代表相对较少，尽管发展中国家的代表在逐年递增。笔者作为中国大陆唯一代表出席会议，另外还有来自香港的2位学者与会。 在与会人员中，常规人员（大学教员或研究人员）292人，博士生95人。博士生的比例超过四分之一，表明IRSPM会议对本学科年轻学者和新生力量的重视。IRSPM会议专门设立了新兴研究人员/博士生论坛（New Researchers Panel/Doctoral Panel），邀请博士生报告其博士论文开题报告或相关研究进展。这一点也是IRSPM会议有别于其他学术会议的特点所在，使年会显得更加富有活力。与会人员中，女性139人，男性248人，男女比例相对均衡，远比其他学科和学术会议更加多元化。 不仅与会人员十分多元，会议的研讨议题也极具多元性（如表1所示）。本届年会分为专题研讨会（panel track）和开放式研讨会（open track）两种组织形式。专题研讨会是在征集论文投稿前就已确定的研讨选题，通常由较有声望的学者提出并组织，担负论文评审和引导会议讨论的职责，确保研讨主题的重要性和前沿性。本届年会共设立了32个专题研讨会，涵盖内容十分广泛。开放式研讨会由投稿者在专题研讨会列出的题目以外自由选题，经过会议评审后根据选题相似性进行组织。本届年会共设立了14个开放式研讨会，有些目标与专题研讨会重合，有些则独辟蹊径。将两种会议组织方式有机结合在一起，显然更加有助于与会人员灵活选取，从而在保证会议研讨的聚焦性和高质量的同时，尽可能扩大研讨的延展性。 2 资料来源： 2010/4/10登录。本届年会的大部分论文都可以在此免费下载。 3 其中的原因可能是IRSPM会议是在欧洲召开的，欧洲学者出席会议更加便利；另外，同期（4月9~13）在美国圣何塞召开的ASPA年会（American Society for Public Administration 2010 Annual Conference）可能吸引了大部分美国学者的注意，导致出席IRSPM会议的美国学者相对较少。
表1 第14届IRSPM年会的研讨主题 专题研讨会 开放式研讨会 1. 行动者网络理论（Actor Network Theory）在公共A. 公共与非公共部门的问责 部门改革中的应用 B. 公民参与 2. 21世纪的公务员：动机、认同与伦理行为 C. 危机、安全与基础设施管理 3. 网络研究的未来议题 D. 公共管理的伦理与文化视角 4. 全球金融、公有权与规制 E. 评价与绩效测量 5. 我们如何知道我们知道什么？评价与发展公共管F. 人力资源管理与领导 理研究方法 G. 公共部门创新 6. 如果领导是答案，那么问题是什么？ H. 公共、私营与非营利组织的伙7. 公共管理中的国际政策学习与转移 伴关系管理 8. 地方治理 I. 政策制订、执行与规制 9. 危机时代的电子政务管理 J. 改革 10. 新公共金融管理 K. 战略管理 11. 新兴研究人员/博士生论坛 L. 金融危机：影响与可能的回应12. 将职业精神组织起来（Organizing Professionalism）M. 医疗卫生部门 13. PMRA发起的论坛：管理与组织绩效 N. 公共管理的理论与概念方法 14. 给管理的政治教训 15. 政治家与管理者：公共管理文献中的持久困境 16. 公共管理先驱：欧洲公共管理的早期开拓者 17. 公共管理与可持续社区：公共部门通过基于社区的组织在促进社会、环境与经济可持续发展中的作用 18. 公共品牌：形式、功能与效果（Public Branding）19. 公共公司治理：金融危机时代的国有企业管理与控制 20. 公共管理教育与培训 21. 发展中国家的公共管理：现实挑战与未来展望 22. 公私伙伴关系 23. 公共服务动机 24. 研究公共管理与公共服务供给：评价方法论清单 25. 公共部门的风险与危机管理 26. 公共基础设施风险管理的危机 27. 运动、休闲与人员、场地和活动的公共管理 28. 转轨和发展中国家公共治理的现状 29. 第三部门论坛 30. 转轨治理 31. 透明与问责 32. 跨越边界的工作：障碍、动力、张力与困惑 二、会议主题分析与国际公共管理研究趋势预测 从上述研讨专题及笔者在会议期间的观察来看，本届会议表现出如下特点，并预示着未来国际公共管理研究的重要发展趋势。 （一）公共管理与金融危机 3
本届年会的主题即是“危机：公共管理的挑战”，对金融危机的关注不言而喻。2008年以来席卷全球的金融危机对世界各国经济社会发展的主要方面都产生了难以回避的影响，并引发了各个学科的关注和反思。作为一门关注公共事务与公共利益的公共学科，公共管理学科也不例外。作为一场公共危机事件，金融危机对于公共管理意味着什么？公共管理能够为“后金融危机时代”的治理提供哪些启迪？公共管理如何应对金融危机？围绕这些问题，学者们展开了广泛的讨论。 在4月7日上午的会议开幕式上，法国巴黎综合理工学院（Ecole Polytechnique）研究部主任Patrick Lagadec博士作了精彩的主题演讲，题为“21世纪的危机——理念更新与战略突破”（Crises in the 21st Century – Time for Conceptual and Strategic Breakthroughs）。他在演讲中借用《孙子兵法》的说法，指出“危机”既有消极的一面（危难），也有积极的一面（机遇），对其应知己知彼方能百战百胜。通过全球恐怖主义事件、美国卡特里娜飓风、中国西南干旱等危机事件的新闻分析和关键人物的访谈，他概括了危机事件的超复杂性、捉摸不定性、难以预料和防范等特点。他认为，现代危机已经超越了人类社会的常规思维和管理方式，传统的常态管理模式已难以适应危机管理的需求，人类需要一场管理范式的变革，进行快速反思并有效组织起来。 如果说开幕式上的演讲更多的是为了思维启发和思路开拓的话，那么4月8日在瑞士国会大厦召开的全体会议上，围绕金融危机的讨论则更加富有针对性和现实性。作为瑞士有史以来最为年轻的国会议长，Pascale Bruderer Wyss女士的主题演讲题为“危机——公共管理的挑战”（The Crisis – Challenges for Public Management）。她回顾了瑞士在此次金融危机中的作用，认为有必要建立一个超国家乃至国际性的危机监控体系，实现危机管理的联动性。瑞士伯尔尼大学的Wolf Linder教授在其主题演讲“应对危机——瑞士制度是敌是友？”（Coping with Crisis – Do Swiss Institutions Foster or Hamper?）中认为，尽管国家和政府的作用不容忽视，但以直接选举为核心的民主制度却不能因为应对危机而遭废弃，因为它代表了公民权利的保障和民主的真谛。瑞士圣加伦大学的Kuno Schedler教授的主题演讲题为“政府是公共服务的担保人——来自危机的教训”（The Government as a Guarantor for Public Services – Lessons from the Crisis）。他以瑞士联合银行（UBS）等银行危机管理为例，强调在新公共管理时代，政府和公共管理者在危机管理中应发挥主导性作用，而不只是放任自流。 围绕上述主题演讲，会议主办方颇有创意地组织了一场国会模拟辩论，并邀请英国牛津大学的Christopher Hood教授参与其中。Hood教授指出，危机可能也意味着机遇，我们应对危机并非从零开始，因为公共管理文献已有很多关于危机的研究，有必要进行回顾和反思。最后，当会议主办方邀请他们表达对金融危机的态度时，多数都表示了乐观主义的态度。 金融危机对公共管理的各个方面都产生了不容忽视的影响，因此几乎各个公共管理议题都需要对金融危机的影响提出反思性的考察，这一点可以从许多年会分会的研讨议题中发现。年会的一个论题是“新公共金融管理”，矛头直指传统的金融学和公共管理学的盲点所在恰恰是未来学科发展的增长点所在。传统的金融学对公共管理不够重视，而公共管理对金融发展也不够关注，导致金融与公共管理之间的脱节。赋予金融以公共的意蕴，挖掘公共管理中的金融启迪，对于“公共金融”的发展至关重要。这一点恰如社会学界旗帜鲜明地提出“公共社会学”（Public Sociology）的现象一样值得玩味，因为任何事务一旦缺少对“公共”[1]的关怀，都难以避免功能紊乱的风险。与此同时，风险管理、危机管理、应急管理、基础设施危机管理、电子政务管理、国有企业管理等议题也引发了学者们的热议，有必要适时将它们纳入正统公共管理的研究范畴。 （二）新公共管理：反思与重构 4
从会议研讨的具体内容来看，对新公共管理（New Public Management，NPM）的评价与反思是几乎所有研讨都不容错过的内容。英国牛津大学的Christopher Hood教授因为在提出和引领NPM研究中发挥了至关重要的作用而获得本届IRSPM年会的“杰出贡献奖”，即是对这一问题的有力说明。NPM所强调的市场化改革、公私部门伙伴关系、绩效与结果管理等，都对传统公共管理提出了挑战，并引发了公共管理实践与研究的巨大变革。特别是对于1980年代以后进入公共管理学界的学者来说，NPM几乎代表了公共管理实践与研究的一[2]道分水岭，将“老公共行政”与“新公共管理”分开。 尽管NPM在1990年代获得了许多国家的青睐并为学者们所推崇，但伴随改革而产生[3]的一系列问题乃至困境，也在不断激发公共管理人士的反思。特别是在国际比较的场域中，一些学者聚焦本国卷入新公共管理运动中的经历和问题，希望可以获得其他国家的经验借鉴。一些人士（如Stephen Osborne）则认为新公共管理可能也已过时，并推崇和倡导新公[4]共治理（New Public Governance，NPG）等理念。从本届年会来看，地方和社区治理、可持续发展治理、公私部门伙伴关系、跨越部门边界、公民参与等都是这一方向的体现。还有一些学者则关注NPM所蕴含的管理理念和工具（如绩效管理、私有化改革等）在实践中的作用和影响，从实证分析的角度考察NPM的实际功效。显然，当NPM的正面作用和负面影响双双开始显现时，对其进行系统研究的时机也恰好来临，而这也正是本届年会所显现的突出特点。 （三）绩效管理与公共问责 本届年会的多个分会都涉及绩效管理与公共问责，表明这些议题仍然是学者们关注的焦点问题。绩效评价与管理已在许多国家的公共部门中应用并发挥作用，但如何推进其影响仍[5]然是实践者和研究人员不得不面对的困惑。一些学者指出，绩效评价很难克服主观性的缺陷，绩效内涵本身的模糊性也使得测量难以准确，并面临着诱发博弈、功能紊乱等负面影响的问题。还有学者认为，绩效评价在不同国家表现出极为不同的形态和特点，对这种因为情境差异而导致的多样性需要进一步的认识，从而为不同国家和地区之间相互借鉴、取长补短提供可能。如果绩效评价面临着上述难题的话，那么基于绩效评价结果而实施的问责也同样面临着进一步发展的困惑。政府绩效评价的结果究竟应该归属于谁，谁应该对绩效负责，谁又可以发起问责，非营利组织如何实施问责，诸如此类的问题也在会议上被提出并引发争论。 公共组织绩效是公共管理研究的核心因变量，而探讨公共管理对组织绩效的影响也是这[6]一领域的重要方向。一些学者在论文中实证考察了领导、市场化改革、组织能力、网络、组织文化、工作环境、管理质量等对公共组织绩效的影响，为这一方向的研究提供了新的视角和证据。但与企业管理关于企业绩效的决定因素的研究相比，公共管理在这方面的研究才刚刚开始，还有许多工作需要开展。 （四） 公共服务动机 公共管理的研究人员认为，公共部门的雇员与私营部门在动机和行为方面存在明显差异，凸显出“公共性”的特色。公共服务动机（PSM）就是这种差异的集中表现，并在近年[7]来获得了大量学者的关注和青睐。第23分会报告的论文是本届年会中最多的分会之一，即是这种研究热点的反映。总体来看，围绕PSM的研究可以概括为如下几个方面：首先，对PSM的前因进行研究，包括：部门类型、职业精神、领导风格、社会化、工作经历、教育等。其次，是对PSM的后果进行研究，包括：工作绩效、公共服务绩效、工作动机、工作满意度、职业态度等。最后，还有许多学者开展了跨国和跨文化的比较研究，希望发现国家情境对PSM及其与其他变量之间关系的影响，从而开启PSM研究的新方向。 这些研究绝大多数都是调查研究，采用广为接受的调查量表获取大样本的调查数据，以 5
期发现PSM与其他变量的关系。值得注意的是，对PSM的不同理解及其在不同国家的表现，都使得PSM理论的发展和推广面临着较大的困难，需要更多研究的跟进，特别是在研究方法和理论发展方面。 （五）“被忽略的国家和地区”重受重视 本届年会专门设立了“转轨治理”、“发展中国家的公共管理”、“转轨和发展中国家的公共治理”等分会，对发展中国家、转轨国家和新兴市场经济国家的公共管理进行重点研讨，表明了IRSPM对这些国家和地区的重视。与此同时，其他分会也有许多发展中国家的代表参加，为许多议题的探讨提供了多元化的比较背景。 历史文化、制度框架和发展基础等方面的巨大差异，使发展中国家的公共管理表现出较大的不同，并为公共管理研究提供了广阔的场域。在发达国家行之有效的一些管理理念和工具却在发展中国家遇到了障碍，而在发展中国家十分奏效的公共管理方法却还没有引起发达国家学者的足够重视。这种由于“情境”（context）差异而引发的组织与管理方式与效果的差异，恰恰是国际公共管理研究的重要旨趣所在。发展中国家所提出的公共管理难题为公共管理研究提供了丰富的素材，而公共管理研究也在发展中国家找到了新的实验场。但是，囿于各国学者之间缺乏深入的了解及可能的歧见，这种讨论还极为欠缺，也亟待深化。因此，两个世界的对话既有必要，也十分迫切。 （六）公共管理研究方法 当一个学科起步和发展时，明确核心研究方法是当务之急。当一个学科成熟时，研究方法的成熟是主要标志之一。本届年会的许多分会都对公共管理研究方法进行探讨，特别是在反思主流方法并开发新兴方法方面，产生了许多值得关注的动向。在第5分会，学者们主要探讨多案例研究、利益相关者分析、行动研究等研究方法在公共管理不同问题中的运用及问题。而在第24分会，则对民族志、问卷调查、研究伦理、实验研究、比较分析、理论构建等相关问题进行了反思。第N分会则对情景构建、互动式方法等进行了探讨，并考察了新兴公共管理理论的发展趋势。 第24分会的主席是IRSPM的主席是英国爱丁堡大学商学院Stephen Osborne教授和牛津大学Christopher Hood教授，他们在会议研讨中提出了如下问题：什么是永恒的研究方法，什么又是新的研究方法？客观性（objectivity）是否可能，是否可求？能否混合并匹配研究方法，实现有容乃大？何时应该并可以使用什么研究方法，如理论发展与理论检验，个体分析或团队研究？公共管理研究是否提出了独特的伦理挑战？哪些方法还没有得到应用和讨论？这些问题已经触探到了公共管理领域及其研究方法的哲学层面，是公共管理学科未来发展不得不回答的棘手难题。围绕这些问题，学者们进行了激烈的探讨，但达成共识还很遥远，也说明公共管理学科的研究方法仍然有待于更进一步的探索。 三、结论与启示 从本届年会来看，公共管理的边界变得越来越模糊，它的包容性和延展性也日益凸显。金融危机、恐怖主义、气候变化、食品安全、公共公司治理、经济监管等宏大而紧迫的公共问题都在被纳入到公共管理研究的范畴，并成为公共管理研究的热点和前沿。这种不断响应现实需求并作出快速反应的能力，恰恰是公共管理研究的一种可贵精神。公共管理实践在不断演化，公共管理研究也在不断转换，这种双向互动的机制是确保公共管理学科可持续发展的重要基础。对于国内公共管理研究来说，打破学科的藩篱，放宽学科的视界，对越来越多的公共问题进行追踪研究，是拓展公共管理学科疆域的重要契机。 中国的崛起吸引了全球的关注，并为诸多学科的发展提供了机遇，公共管理学也不例外。 6
笔者发现，与会人士对中国问题非常关注，也迫切希望了解中国公共管理的研究状况。笔者为本届年会提交了论文《政治—政治合一、问责与农村公共服务绩效：来自转轨经济体的证据》（Politics-Politics Duality, Accountability, and Rural Public Service Performance: Evidence [8]from a Transition Economy）（与导师吴建南教授合署）。该文得到本届年会第15分会“政治家与管理者：公共管理文献中的持久困境”（Politicians versus Managers: The Long-standing Dilemma in Public Management Literature）的接收。在笔者所在的专题研讨会，研讨会主席专门提及中国研究的加入，并将笔者的报告提前。因此，抓住中国崛起的战略机遇，加快中国公共管理学科的发展步伐，将是未来一段时间中国公共管理学科需要重点突破的关键任务。 总体来说，通过参与本届IRSPM年会，有助于参与国际公共管理学界的学术对话，并通过交流、学习和借鉴国际学界的成功实践，追踪国际学术前沿。与此同时，通过参加本次国际学术会议，向国际公共管理学界报告中国公共管理研究成果，树立与国际接轨的研究信心，了解我们的研究与国外的关系与差距，进一步扩大了聚焦中国公共管理实践的学术影响。 参考文献： [1] Burawoy M. Public Sociologies: Contradictions, Dilemmas, and Possibilities[J]. Social Forces, 2004, 82 (4): 1603-1618. [2] Hood C. A Public Management for All Seasons?[J]. Public Administration, 1991, 69 (1): 3-19. [3] Dunleavy P, Margetts H, Bastow S, et al. New Public Management Is Dead--Long Live Digital-Era Governance[J]. Journal of Pubilc Administration Research and Theory, 2006, 16 (3): 467-494. [4] Osborne SP. The New Public Governance?[J]. Public Management Review, 2006, 8 (3): 377-387. [5] Bouckaert G, Peters BG. Performance Measurement and Management: The Achilles' Heel of Administrative Modernization[J]. Public Performance & Management Review, 2002, 25 (4): 359-362. [6] Walker RM, Boyne GA. Introduction: Determinants of Performance in Public Organizations[J]. Public Administration, 2009, 87 (3): 433-439. [7] Perry JL, Hondeghem A. Building Theory and Empirical Evidence about Public Service Motivation[J]. International Public Management Journal, 2008, 11 (1): 3 - 12. [8] Wu J, Ma L. Politics-Politics Duality, Accountability, and Rural Public Service Performance: Evidence from a Transition Economy. 14th Annual Conference of the International Research Society for Public Management (IRSPM): University of Berne, Bern, Switzerland, 2010. 7
