分业经营、混业经营及其监管问题研究
目 录
分业经营和混业经营的理论分析
分业经营和混业经营的收益——成本分析
分业经营、混业经营与市场的竞争性和效率
分业经营、混业经营与金融体系的稳定性
金融监管体制选择的理论分析
政府行使金融监管权利的理论基础
关于政府选择金融监管体制的理论分析
三、金融经营的新趋势
一个划时代的变革——美国《金融服务现代化法》的颁布
全球性混业经营的动因
分业经营与混业经营体制比较
德国、美国、英国混业经营模式比较
四、金融混业监管趋势分析
全球性综合监管趋势概述
各国金融监管体制的基本格局
不同监管模式及其比较
五、我国目前的金融业经营模式评价
我国分业经营模式的历史背景
分业经营体制的成效
新形势下我国分业经营的压力与挑战
六、我国由分业经营向混业经营过渡的必然性及途径
中国金融业走向混业经营的必然性
全面推进混业经营的时机选择
推进中国向混业经营转变的步骤与途径
七、我国金融监管体制评价与设计
我国金融监管体制的历史演变
现行分业监管体制是我国金融发展过程中的必然选择
分业监管体制的效率分析
准混业经营体制下的金融监管问题
未来金融监管体制的设计
分业经营、混业经营及其监管问题研究
内 容 摘 要
本课题在对分业、混业经营及其监管的一般理论分析基础上，全面探讨了金融经营与监管体制的世界发展趋势，分析了分业经营、混业经营以及不同监管体制的成本、收益及其适用的经济金融条件，剖析了我国金融业经营和监管模式形成的历史背景、成效和新形势下我国分业经营、分业监管面临的压力与挑战，并提出了我国由分业经营向混业经营过渡的基本设想和政策建议，以及未来混业经营模式下我国监管体制的选择。
一、分业经营、混业经营及其监管体制选择的理论分析
如果允许金融机构自由选择，其选择分业经营模式还是混业经营模式，关键看何者能带来更大利益及更有利于与同行竞争。而社会选择是对各金融机构的强制性要求，目的是在保证金融体系稳定和提高金融服务效率之间求得平衡，当然尽可能地同时追求二者，或者在不影响金融体系稳定的前提下，最大限度地追求后者。
收益—成本分析、市场的竞争性和效率分析、金融体系的稳定性分析表明：
只要金融业充分发展，风险管理技术充分进步，相对于分业经营而言，混业经营净收益就会趋于增大。强制性分业经营限制了市场的竞争性，不利于市场效率的提高。混业经营有利于市场效率的提高，但也可能产生垄断。分业经营有利于金融体系的稳定，但这种稳定可能是以效率损失为代价的稳定。在金融风险控制技术不过硬的情况下，混业经营有可能加剧金融体系的不稳定。但是只要金融机构的风险管理技术过关，金融监管部门的监管适当，金融业的整体风险水平就会受到控制，混业经营就不会造成金融体系的不稳定。
金融监管采用何种体制，关涉金融监管的效率，因此监管体制的选择很重要。所谓监管体制指监管上的集权和分权制度安排。监管上的集权和分权就是行使政府监管权力的相关机构间的权力分配，包括横向分权和纵向分权。前者指在中央政府内各部门之间的分权，后者包括中央政府和地方政府间的分权和监管当局内部的分权。本课题提出了监管的规模经济理论、监管者竞争理论、监管的成本—收益分析、关于监管的政治学分析、对监管者的监督、跨国监管理论、自律监管理论、分业经营下的监管体制选择分析和混业经营下的监管体制选择分析等理论，对监管体制的选择进行了深入分析。本课题指出，监管当局应具有一定的独立性的权威性，可以采用有统有分的监管体制。
三、金融经营与监管的新趋势
1999年美国通过《金融服务现代化法》，标志着美国由分业经营转向综合经营。至此，主要发达国家都转变为综合经营体制，综合经营成为一种全球性发展趋势。而随着金融业由分业经营走向混业经营，英国、日本、韩国等国家先后把金融监管职能统一起来，出现了世界性的综合监管趋势。
案例分析表明，世界各国的监管体制和经营体制不是一一对应的，实行分业经营的国家可能实行统一监管，采用综合经营体制的国家也可能继续坚持分业监管。随着金融业综合经营成为国际发展趋势，各国金融监管体制演变出多种模式，不同模式适应不同的经济金融条件。
四、我国的分业经营模式评价及其向混业经营过渡的可能性和途径
我国分业经营体制初步形成于1993年，最终确立于1995年。从分业经营体制确立的背景看，我国与美国当年应对金融危机而采取的措施有类似之处，都带有应急色彩。但金融秩序混乱只是我国实行分业经营的直接原因，不具备混业经营的经济金融条件才是根本原因，我国实行分业经营制度在当时条件下具有必然性。
我国分业经营体制确立后，对解决90年代初金融秩序混乱和经济泡沫化等问题方面，起到十分重要的作用，亦是中国成功防止亚洲金融危机影响的重要因素之一。但如果说我国1993年选择分业经营体制在当时条件下具有合理性，那么当前无论从金融业发展的趋势看，还是从我国分业经营体制面临的国际国内压力看，我国的分业经营体制最终都必将走向混业经营。
推进我国金融经营体制转变，可分为两个步骤：第一步，在全面实施混业经营之前的过渡期内，创造各方面条件，为将来实行混业经营打下坚实基础。第二步，以金融控股公司的形式实施综合经营。通过金融控股公司下设子公司并内设“防火墙”的形式，使银行与证券在业务上分离而在机构上统一，既有利于金融机构在综合经营形势下提高竞争力，又能有效防范金融风险。
五、我国金融监管体制评价及其未来选择
1998年保险监督委员会成立标志我国分业监管体制最终形成。现行分业监管体制符合发达国家金融监管的发展轨迹和中国的经济金融发展水平，是我国金融发展过程中的必然选择。但随着金融业务的不断创新，业务交叉不断增多，分业监管的效率在逐渐降低。因此，监管体制须作相应调整。
从目前情况看，银行业的监管是否要从中央银行中分离并不是迫切需要解决的问题，关键是要提高监管效率，促使商业银行提高竞争力。待经济金融发展达到一定水平，混业经营程度越来越高时，再选择监管职能从中央银行分离的模式。
在准混业条件下，即从分业经营向混业经营转化的过程中，应加强三家监管机构之间的合作，避免因业务交叉而发生监管真空的现象。
从长远来看，中国金融业迟早要走上混业经营、混业监管道路。鉴于金融控股公司模式有可能成为我国金融混业经营的形式，金融监管模式应进行相应调整，由中国人民银行负责对金融控股公司的监管。成立银行监督管理委员会（简称银监会）和信托投资管理局，分别负责对银行业和信托投资业务的监管；证券监督管理委员会（简称证监会）和保险监督管理委员会（称称保监会）分别负责对证券业和保险业和监管，同时证监会将对投资业务的监管职能移交信托投资管理局。
本课题在对分业、混业经营及其监管的一般理论分析基础上，全面探讨了混业经营及其监管问题的发展趋势，较为详细地进行了分业经营、混业经营以及不同监管体制的比较和分析。在此基础上对我国金融业经营和监管模式的历史背景和成效进行了回顾和总结，提出了新形势下我国分业经营、分业监管面临的压力与挑战，并根据我国的基本国情，提出了由分业向混业过渡的基本设想和政策建议, 以及未来混业经营模式下我国监管体制的选择。
一、分业经营和混业经营的理论分析
金融业可以看作由银行业、证券业和保险业这三个小行业构成的一个大行业。金融业内的经营者（即金融机构）可以在一个小行业内经营，也可以在大行业内跨各小行业经营。一个经营者只在一个小行业内经营，称为分业经营，即各个小行业内的经营者分别在各业内经营。一个经营者跨小行业经营，称为混业经营(或综合经营)，即把各个小行业混同于一个大行业经营。从经营者经营的产品的角度看，分业经营指银行只经营银行产品（如传统上的存、贷、汇业务），而不经营证券产品和保险产品；证券经营机构只经营证券产品（证券承销、买卖等产品），而不经营银行产品和保险产品；保险经营机构只经营保险产品（如保单等），而不经营银行产品和证券产品。混业经营指金融机构可以同时经营银行产品、证券产品和保险产品三者之中的两种或三种，或者经营具有不止一种特性的产品。分业经营和混业经营模式的选择，分为两个层次，第一个层次是金融机构自身的选择，如果允许金融机构自由选择，具体金融机构选择分业经营模式还是混业经营模式，关键看何者能为其带来更大利益及更有利于其与同行竞争。第二个层次，是政府代表全社会进行的选择，即政府对各金融机构的强制性要求，从社会角度看，其目的是在保证金融体系稳定和提高金融服务效率之间求得平衡，当然尽可能地同时追求二者，或者在不影响金融体系稳定的前提下，最大限度地追求后者。
（一）分业经营和混业经营的收益—成本分析
收益-成本分析方法是一种计量经济活动后果的经济分析方法，主要用于公共工程和公共决策评估。它在计量成果时，不但要计量帐面收益，而且要计量（估计）间接收益；在计量成本时，不但要计量会计成本，还要计量（估计）间接成本如效率损失等。 因此收益-成本分析方法使用的收益是机会收益概念，成本是机会成本概念。由于对间接收益和间接成本的数值估计比较困难，运用收益-成本分析方法，有时也可以不进行精确计量，而只就收益和成本作出全面定性分析，在此基础上对收益和成本做出比较（刘明志，1999）。
金融机构实行分业经营，容易培养专门人才，容易在专业服务领域内积累经验，其收益是专业化经营，有利于防止缺乏专门人才和经验进入他业而造成的风险和损失；其成本是不能利用他业分散风险，不能将现有人员和物质设备作多用途使用。
混业经营的收益是可以利用多业同时经营防范单业的系统性风险（其前提是金融业内各业走势不一致，金融机构若在某一个单业内的经营失败，而在其它单业内的经营获得成功，则提高了其赢利能力，降低了其风险水平），可以将人员和物质设备做多用途使用（例如，柜台人员可以同时接待具有不同产品需求的用户，营业场所可以同时接待具有各种产品需求的用户）；其成本是如果没有足够多的各业专门人才，同时进入各单业经营，容易发生风险和损失，如果管理不当，各业之间的风险还可能互相感染。
但是，由于金融产品具有较强的同质性和金融业人才具有较强的通用性 ，使得混业经营的成本较低。巴赛尔银行监管委员会（Basel Committee）、国际保险监管协会（IAIS）和国际证券监管委员会（IOSCO）（2001）认为，一般来说，银行、保险、证券行业提供不同的金融产品和服务，这些产品和服务促使了经济资源和风险的传递。在很多领域，三个行业之间的界限并不清楚，比如，银行参与了证券活动，证券公司也卖出和交易金融工具来规避风险，而保险公司也提供了存款工具。只要金融机构加强风险控制技术，则混业经营的成本会降低。刘波（1999，第16-21页）认为，资产专用性低是金融业混业经营的理论基础之一。这里的资产指资本、信息和企业家才能三种要素，具体地，资本即金融机构使用的金融资产，信息指金融机构经营所依靠的宏观经济信息和服务对象的财务信息、市场前景等微观信息，企业家才能指金融机构的经营者利用所掌握的金融知识、宏观信息和微观信息进行资金筹集、金融资产运用及其他金融活动以为金融机构创造赢利的能力，这三种要素在金融各业之间基本上是通用的，例如，投资于金融业的资金的流动性较高，投资于一个小行业内的资金很容易抽出来运用于其他行业，不管是经营银行业、证券业，还是经营保险业，了解必要的宏观经济信息和服务对象的微观信息都是不可或缺的，不管经营银行业、证券业和保险业，都需要具备共同的金融背景知识，而具备银行业经营才能的人，进入证券业和保险业不需要增加太多专门知识，对于具备证券业经营才能和保险业经营才能的人也类似。由于金融各业间资产专用性较低，因此金融业存在着各业相互进入壁垒低（意味着金融混业经营的成本低）、金融业存在规模经济和范围经济（意味着混业经营的收益高于单业分别经营）、金融各业的生命周期不一致（一般说来，银行业较为成熟，相较而言，证券业和保险业仍处于成长期，这意味着存在金融各业间收入丰歉互补的可能）。这四个因素导致金融各业之间的混业经营。
从理论上讲，只要金融业充分发展，风险管理技术充分进步，相对于分业经营而言，混业经营净收益就会趋于增大。下面就金融机构经营标准金融产品和综合金融产品两种情形对混业经营模式进行收益-成本分析 。
（1）标准金融产品
金融产品是金融市场上的交易对象，也是金融机构生产的产品。每一个金融产品都具有一定的金融特性，银行产品、证券产品和保险产品除具有作为金融产品的共同特性（作为权利主张）外，还各有其特性，其各自不同的特性构成它们之间的区别。
传统上，银行专门生产经营银行标准产品（即不具有证券产品或保险产品的特性），证券公司专门生产经营证券标准产品（即不具有银行产品或保险产品的特性），保险公司专门生产经营保险标准产品（即不具有银行产品或证券产品的特性）。
假定由于技术进步或/和市场变化，金融业存在范围经济，即一家金融机构同时经营不止一种标准产品同多家金融机构各自专门经营一种标准产品相比，提供同样的业务量，两者收益相同（或前者较高）而前者成本较低，换言之，前者的净收益较高。这时金融机构倾向于经营不止一种标准产品，相当于一家提供多种产品的金融机构代替了多家分别提供标准产品的金融机构。
（2）综合金融产品
如果由于金融技术的进步，金融机构可以生产综合金融商品，即具有银行、证券、保险特性中的至少两类特性的产品。如果一家金融机构提供这种同时具有多类特性的产品与同时提供多类标准产品相比，提供相同的业务量，两者收益相同或前者较高，而前者的成本较低，换言之，前者的净收益较高，则金融机构倾向于经营综合商品。
随着技术进步和金融机构管理水平的上升，金融机构提供多种产品的能力增强，金融机构提供具有多种产品特性的综合产品的能力增强，并且金融机构可以较低的成本提供多种产品或具有复杂特性的综合产品，在此形势下，金融机构进行混业经营是一种合乎经济理性的选择，政府当局允许混业经营也有利于金融机构开展业务活动。
（二）分业经营、混业经营与市场的竞争性和效率
如果一家金融机构采用分业经营模式，则它不能在主业以外的行业内与其他金融机构开展竞争。如果所有的金融机构都采用分业经营模式，则一个单业内竞争实力强的金融机构不能凭借其实力与其他单业内的金融机构相竞争。强制性分业经营限制了市场的竞争性，竞争分别在各单业内展开而无法在各单业之间进行，对于业内竞争力普遍较弱的单业之金融机构是一种集体保护，因此不利于市场效率的提高。
在混业经营模式下，金融机构同时在三个单业内和单业间展开竞争性较量，这加剧了金融市场上的竞争，有利于市场效率的提高。但激烈竞争的结果，也可能产生垄断，因为混业经营必然导致个别金融机构的扩张和对别的金融机构进行兼并，会造成单业内垄断向金融业内垄断的扩展。一旦大型金融机构取得垄断地位，对金融服务消费者的福利改进不利。大型金融机构凭借其发放贷款的优势垄断服务对象的非银行金融服务（如咨询），还易造成金融服务质量的下降，影响消费者福利，严重者，其后果还会波及提供服务的金融机构自身，造成金融机构本身的损失 。但是如果市场上始终存在潜在竞争者，则由上述垄断导致的消费者福利下降不至于太严重。
（三）分业经营、混业经营与金融体系的稳定性
分业经营使得各业的风险单纯，在此模式下，各单业的管理人员开发专门风险的控制技术，使得各业的风险更加容易控制，有利于金融体系的稳定。但这种稳定可能是以效率损失为代价的稳定。
混业经营使得金融风险具有跨产品的复杂特性，使得风险控制变得相对困难一些，同时风险可以在各单业间传播和扩散，有可能加剧金融风险并使其后果更为严重。在金融风险控制技术不过硬的情况下，混业经营有可能加剧金融体系的不稳定。但是只要金融机构的风险管理技术过关，金融监管部门的监管适当，金融业的整体风险水平就会受到控制，混业经营就不会造成金融体系的不稳定。
二、金融监管体制选择的理论分析
金融监管是一国政府监管当局对金融机构实施的监督和业务管制，包括市场准入、业务范围及特定业务管制、风险控制、内部控制、市场退出等诸方面的立法和执法实践。其目的在于保护存款人(投资人)的利益，维护公众对金融体系的信心，促进金融体系的效率，控制金融体系的整体风险。金融监管对于金融体系的稳定具有重要意义，而金融体系的稳定又对于宏观经济的稳定具有重要意义。金融监管采用何种体制，关涉金融监管的效率，因此监管体制的选择很重要。所谓监管体制指监管上的集权和分权制度安排。监管权利属于公共权利范畴，监管行为是政府行为。监管上的集权和分权就是行使政府监管权利的相关机构间的权利分配。首先是横向分权，即在中央政府内各部门之间的分权，需要研究的问题是监管权是应由独立部门行使，还是可由一个其他部门（如货币当局）行使或多个政府部门共同行使？中央政府部门间分权问题解决以后，监管还面临着权限细分的问题，即银行业、证券业和保险业是应该由一个机构监管，还是由三个不同的机构监管？其次，是纵向分权，包括中央政府和地方政府间的分权和监管当局内部的分权，例如，就银行监管而言，是应集中于监管机构的一个总部监管，还是由总部和若干个分部进行监管？
（一）政府行使金融监管权利的理论基础
要研究政府如何选择监管体制，首先要明白为什么需要政府监管。监管体制是为满足社会对政府监管的要求而存在的。因此，在研究监管体制的选择之前，首先从经济理论上对政府监管行为存在的合理性和政府在监管上肩负的社会责任进行分析。
1、高负债引起金融监管需求
金融机构的一个突出特点是高负债。金融机构还存在着资产负债收益的不对称性，即其负债成本是相对确定的，但其资产收益是相对不确定的。高负债和资产负债收益不对称性使金融机构承担特别风险，即资产运用成功，金融机构的获利只是资产孳生的利息，而一旦失败则会损及本金，而不管资产运用成功与否，除非倒闭，其负债的本金和利息都不能豁免。因此，一旦遇到大笔资产运用不当而遭受巨大损失时，即可严重侵蚀比例极低的资本金并危及机构安全。上个世纪80年代以来金融创新浪潮迭起，各种新的金融资产、负债及衍生工具被创造出来，更使金融机构面对的不确定性空前增大。由于衍生工具具有高杠杆效应，可将表外风险转化成巨额表内损失，衍生工具使用失当甚至可令享誉国际的大银行顷刻土崩瓦解。国际金融领域1995年初发生的巴林银行事件和大和银行事件即是典型例证。高负债和资产收益的不对称性使金融机构面临特别的不确定性，为促使各机构稳健经营，政府有必要对各机构从整体上进行风险约束，也即有必要对金融机构实施监管。
2、信息不对称性引起金融监管需求
金融机构的资产业务、负债业务都面对公众进行，这样就产生了两方面的信息不对称性。一方面是资产业务方面的信息不对称性，金融机构对其授信对象的了解一般而言不如授信对象的自我了解更充分，如果授信对象资信条件不好，但金融机构并不充分了解而与之发生了授信业务，就有可能产生呆帐，大批呆帐的发生就会危及金融机构自身的安全。另一方面是负债业务方面的信息不对称性。金融机构大量对公众负债，由于现代金融业务越来越复杂，金融机构也越来越庞大。一旦金融机构经营不善亏损甚至于倒闭，就影响到不知情的公众投资者(包括存款人等)的利益。第一方面的信息不对称性的存在，要求政府对金融机构实施监管，以限制其总体风险和风险集中程度，第二方面的信息不对称性要求政府对金融机构实施监管，以保护公众投资者(存款人等)及相关人的利益。
3、道德风险引起金融监管需求
现代金融机构越来越庞大，其资产业务、负债业务及表外业务的规模越来越大，大型金融机构一旦倒闭，会使广大公众遭受巨额损失，并造成一连串可怕的政治经济后果，正因如此，各国政府一般都对有问题的大金融机构采取保护措施以免其破产引发安全问题，但这样却导致了大金融机构事实上几乎不受市场纪律的约束的现象，大金融机构也因此而可能产生道德风险，它们相信自己太大以致于不会倒闭，从而就大胆地进行业务扩张，享赢利好处，发生大损失则转嫁给政府承担。由于存在着这样的道德风险，由政府当局对大型金融机构进行严格的日常监管就非常必要。
4、外部性引起金融监管需求
金融机构的特点是它具有广泛的债权债务(包括或有债权、债务)关系，包括金融机构相互间的债权关系和对公众的债权债务关系，并通过对债权的管理获取收益，这便决定了金融机构的经营具有很强的外部性，有正外部性也有负外部性。
负外部性有两种形式。由于金融机构之间的债权债务关系非常复杂，一家金融机构即使经营非常正常，也会因与之有着较强的债权债务关系的金融机构的倒闭而受损失，损失严重时也可能步倒闭之列，这是第一种形式的负外部性，它是由金融机构间的债权债务关系引起的；如果别的金融机构(如银行)经营不善而致公众丧失信心而发生挤兑(挤提)，由于大部分公众对该家金融机构的了解不可能很充分，严重者可能走向破产，这是第二种形式的负外部性，它是由行业性质相同、信息不充分引起的。
金融机构经营中的负外部性对金融机构的负面影响极大，有时可能是破坏性的，由于每一家金融机构都具有负外部性，这样个别金融机构出现问题便有可能波及整个金融业，酿成金融危机。
金融机构的经营存在着强的负外部性，必须对每一家机构实施严格日常监管，以最大限度减轻负外部性。由于第二种形式的负外部性的作用可以跨越国界，因而防范金融风险和金融危机在国际间的传递十分必要。但是单靠一国（地区）的监管当局显然是不够的，而须国际金融组织、有关国家（地区）货币当局共同采取措施，以稳定投资人的信心，从而制止第二种形式的负外部性效应在国际间大规模扩散。
5、市场失灵引起金融监管需求
金融机构是金融服务的提供者，一般公众则是金融服务的需求者。如果金融机构和公众都具有充分的信息，都进行理性决策，且市场是完全竞争的，则经营成本高的金融机构会及时被淘汰出市场，因而一般不会发生危机。但是，第一，由于信息是不充分的，且由于信息是不对称的，个别金融机构的问题可能会被掩盖起来，当问题暴露时，则因强的负外部性的存在而殃及其它金融机构；第二，在理论上可以假定金融机构和一般公众都具有充分理性，但在实践中可能出现盲目的投资风潮(包括金融机构行为和一般公众行为)，大规模的投机风潮之后一般都要爆发金融危机；第三，现实中的金融市场可能是高度垄断的，高度垄断降低了金融市场的效率，也可能是过度竞争的，甚至还可能是寡头垄断基础上的过度竞争，过度竞争抬高了金融机构的经营成本，破坏了稳定的金融秩序，为金融机构的连续生存埋下隐患，一旦隐患暴露也容易引发金融危机。因此，单纯依靠市场机制，并不能保证金融市场运行高效、有序、稳定，不能保证金融市场进行平稳的优胜劣汰。由于市场失灵的存在，政府当局有必要对金融机构实施监管，以维护正常的稳定的金融秩序，维护整个金融体系的稳定。
世界金融实践表明，金融危机一旦爆发，即呈迅速蔓延之势，政府干预并不能立即中止危机，更不能完全避免危机所带来的损失。事实上，即使个别金融机构出现了问题，并未引发金融危机，政府针对该金融机构采取的挽救措施也未必能挽救该机构走向破产的命运(如英国巴林银行)，更不能完全避免该机构自身给全社会带来的损失。东南亚危机的实践表明，大规模危机爆发后，国际力量的联合干预也不能保证及时控制危机的蔓延。因此政府当局应该防患于未然，时刻对金融机构实施严格监管，以此督促每个金融机构稳健经营，从而防范金融危机的发生，保障整个金融体系的稳定，这样才能避免问题发生后再采取干预措施，避免问题发生所带来的巨大损失。
由于存在着市场失灵的可能，因而就存在着爆发金融危机的可能，危机一旦爆发又存在着政府干预失效的可能性，因而为避免危机的发生及可能造成的损失，必须由政府监管当局对每一家金融机构实施有效的日常监管，以弥补可能的市场失灵。
6、金融风险和金融危机的破坏性宏观经济效应引起金融监管需求
金融风险积聚起来以后，一旦暴露容易酿成金融危机，金融危机可对宏观经济运行造成严重不利影响，造成国民经济衰退。即使不发生金融危机，金融风险的积聚也使得金融机构的形象受损，使公众对金融体系的信心受到打击，不利于正常的货币信用活动的展开，对宏观经济运行将造成伤害。为避免因金融机构经营不当引发金融风险而造成对整个宏观经济的破坏，政府有必要对金融机构实施监管，以限制后者的盲目扩张，抑制后者的过度投机，为国民经济的正常运行提供一个稳定的货币信用环境。
根据上述分析，个别金融机构的稳健经营并不能保证整个金融体系的稳定。而一旦金融体系的稳定性受到冲击，即使稳健经营的金融机构也要蒙受损失，单靠各个金融机构的自觉不足以保证所有金融机构稳健经营，因此必须由政府承担监管责任，督促所有的金融机构稳健经营，以维护金融体系的稳定。简而言之，维护金融体系的稳定是政府的责任。
7、法律的不完备性——政府行使监管权的法学依据
根据经济学分析，为维护金融体系稳定，应该对金融机构实施管制，从而限制其总体风险水平。是否可以通过立法对金融机构的行为作出规范，由法院经由诉讼程序对违法者作出裁决而不需要政府行使主动执法权呢？事实是随着金融业的不断发展，各国都建立了专门的政府监管机构，实施主动的监管执法。许成钢等人提出了法律不完备性理论，用以解释政府行使监管权的现象。许成钢（2001）认为监管者既是执法者，但其又不是单纯寻找证据的机构，监管者大量的工作是在补充完善法律。由于法律是不完备的，是本质性的不完备，意味着每一次要去完善法律是非常费力的，因为法律要保持相对的稳定性，正规立法的要求相对较高，正规立法的变化比较困难。而金融业的监管者面对的是对整个经济有重大作用、引起重大后果、变化又非常大、非常复杂的世界。因此监管者制定的法规同正式的立法有许多差别，可以使用时间比较短，可以面对比较专门化的民众，范围可以比较窄，不是普遍法律，因此是在不完备的法律和复杂的现实之间找到的一个折衷方案。监管者不仅是专家，而且主动权又是有限的，即有一定的相机性。根据许成钢的理论，由于金融业过于复杂，金融业发展变化又快，金融环境变化又快，靠正式的法律对金融机构作出详尽的限制是不可能的，限制过少不能有效地控制风险，限制过多又限制了金融机构的活力，而且规定特别详尽的法律很容易与变化了的环境不相适应，因此应该有一个主动执法机构，在法律的原则性规定之下，制定出适合当时情况的具体规定，并监督金融机构执行。
（二）关于政府选择金融监管体制的理论分析
1、监管的规模经济理论
监管的集权程度与监管业务量有关。在监管业务量较大的情况下，监管权力过于集中，可能遇到规模不经济，因为权力过份集中可能导致监管成本的高昂，还可能造成监管的低效率甚至腐败；监管权力过于分散，也可能遇到规模不经济，因为权力过于分散，使每个掌握监管权力的主体都难以树立足够的权威，而且监管主体过多就使监管当局的协调变得十分困难，重复监管和监管空白现象就有可能出现，这也会导致监管的低效率。监管集权的程度与金融机构种类的多样性(D)，金融市场的一体化程度(I)，监管地域的面积(A)和政治体制的集权程度(P)等有关，以C表示合理的集权程度。则
C=C(D，I，A，P，O)
其中O为其它因素。
一般地dC/dD<0，dC/dI〉0，dC/dA<0，dC/dP〉0，即金融机构的种类越多，监管的合理集权程度较低；金融市场的一体化程度越高，则监管的合理的集权程度也较高；监管地域面积越大，监管的合理集权程度越低；政治体制的集权程度越高，监管的合理集权程度也越高；O代表其它因素，其影响应做具体分析，例如当宏观经济形势不稳定，金融市场出现了动荡时，监管的合理集权程度就越高，反之较低。
2、监管者竞争理论
在监管体制安排上，是设立一个监管当局好还是设立多个监管当局好呢？这个问题可以转换成如下问题：金融市场需要一个监管主体还是不止一个监管主体呢？一个监管主体的好处是责任明确，不需要过多的外部协调，但是由于缺乏参照物，外界难以衡量其工作绩效，而且其拥有垄断性权力，容易发生低效率和腐败现象。而多个监管者的存在则为外界评价各个监管当局的绩效相互提供了参照系，在客观上可促使各监管当局改进监管技术和提高监管水平。其效果就类似于各监管当局为博得公众的好感而展开竞争，而竞争则有利于监管效率的提高。如果金融业特别发达、金融业务量特别大、金融产品的特性特别复杂，金融风险的发生和积聚比较容易，金融风险暴露的后果也比较严重，则实行权力过于集中的监管体制而导致的低效率和腐败是十分危险的。在此形势下，监管者内部需要引入竞争因素。设立多个监管当局是一个可行选择。如果只设立一个监管当局，则需要建立有效的评价、约束和激励机制，以防止腐败和鼓励当局提高效率。
3、监管的收益成本—分析
监管体制的选择还与监管当局的行为模式有关系。下面我们将讨论监管当局的两种典型行为模式：标准金融监管和综合金融监管，其后我们讨论监管体制的选择。
（1）标准金融监管
如果每家金融机构都经营同类标准金融产品，如专门经营银行标准产品，该类机构就称为银行；如专门经营证券标准产品，该类机构就称为证券机构；如专门经营保险专门产品，该类机构就称为保险机构。
监管当局为维持金融体系的稳定，要对金融机构实施监管，该监管针对金融产品的特性而进行。这里不妨将金融产品的特性列成一个向量表达
x=（x1, x2,…, xk1, xk1+1, xk1+2,…, xk1+k2, xk1+k2+1, xk1+k2+2,…, xk1+k2+k3）ˊ,
xi为金融产品的特性，i=1,2,…, xk1+k2+k3。xi >0表示产品具有第i种特性，xi =0表示产品不具有第i种特性。当k<或=k1时，,xi为银行产品特性；当k1+1<=k<=k1+k2时，,xI为证券产品特性；当k>=k1+k2+1时，,xi为保险产品特性。
将监管当局的监管列成一个向量表达
y=（y1, y2,…, yk1, yk1+1, yk1+2,…, yk1+k2, yk1+k2+1,yk1+k2+2,…, yk1+k2+k3）,
yi>=0,
其中y1, y2,…, yk1针对银行特性进行监管， yk1+1, yk1+2,…, yk1+k2针对证券特性进行监管，yk1+k2+1,yk1+k2+2,…, yk1+k2+k3针对保险特性进行监管。这里不妨设定监管的收益为监管向量和产品特性向量的乘积
y·x=∑i=1,k1+k2+k3yixi。
对于银行而言，监管向量为
yH=（y1, y2,…, yk1, 0, 0,…, 0, 0,0,…, 0），y1, y2,…, yk1>0,称为标准银行监管；
对于证券机构而言，监管向量为
yS=（0, 0,…, 0, yk1+1, yk1+2,…, yk1+k2, 0,0,…, 0），yk1+1, yk1+2,…, yk1+k2>0,称为标准证券监管；
对于保险机构而言，监管向量为
yI=（0, 0,…, 0, 0,0,…, 0, yk1+k2+1,yk1+k2+2,…, yk1+k2+k3），yk1+k2+1,yk1+k2+2,…, yk1+k2+k3>0,称为标准保险监管。
相应地，标准银行监管的收益为
yH·xH=∑i=1,k1yixi；
标准证券机构的监管的收益是
yS·xS=∑i=k1+1，k1+k2yixi；
标准保险机构的监管收益是
yH·xH=∑i= k1+k2+1,k1+k2+k3yixi。
当银行、证券机构和保险机构分别专门生产经营标准银行产品、标准证券产品和标准保险产品时，监管当局对他们分别实施标准银行监管、标准证券监管和标准保险监管。
（2）综合金融监管
如果金融机构生产经营综合金融商品，监管当局若仍实施标准监管，便不能实现监管收益的最大化。
如果金融机构生产经营同时具有银行特性和证券特性的产品，这时监管向量应为
yHS=（y1, y2,…, yk1, yk1+1, yk1+2,…, yk1+k2, 0,0,…, 0），y1, y2,…, yk1, yk1+1, yk1+2,…, yk1+k2>0，
此时监管收益为
∑i=1,k1+k2yixI>∑i=1,k1yixI, yS·xS，∑i=k1+1，k1+k2yixI。
如金融机构生产经营同时具有银行特性和保险特性的产品，这时监管向量应为
yHI=（y1, y2,…, yk1, 0, 0,…, 0, yk1+k2+1,yk1+k2+2,…, yk1+k2+k3）, y1, y2,…, yk1, yk1+k2+1,yk1+k2+2,…, yk1+k2+k3>0，
监管收益为
∑i=1,k1yixI+∑i= k1+k2+1,k1+k2+k3yixi>∑i=1,k1yixI, ∑i= k1+k2+1,k1+k2+k3yixI。
如果金融机构生产经营同时具有证券特性和保险特性的产品，这时监管向量应为
y=（0, 0,…, 0, yk1+1, yk1+2,…, yk1+k2, yk1+k2+1,yk1+k2+2,…, yk1+k2+k3）,
监管收益为
∑i=k1+1，k1+k2+k3yixi
>∑i=k1+1，k1+k2yixI，∑i= k1+k2+1,k1+k2+k3yixi。
当金融机构生产经营同时具有银行特性、证券特性和保险特性的产品时，监管向量应为
y=（y1, y2,…, yk1, yk1+1, yk1+2,…, yk1+k2, yk1+k2+1,yk1+k2+2,…, yk1+k2+k3）,
对于所有的i ，yi>0,
监管收益为
y·x=∑i=1,k1+k2+k3yixi
>∑i=1,k1yixI, yS·xS，∑i=k1+1，k1+k2yixI，∑i= k1+k2+1,k1+k2+k3yixI，
∑i=1,k1+k2yixI，∑i=1,k1yixI+∑i= k1+k2+1,k1+k2+k3yixi，∑i=k1+1，k1+k2+k3yixi 。
以上各种监管为综合监管，比单一的标准监管的收益要高。
总之，当金融机构提供综合产品时，监管当局就要相应地实施综合监管。
（3）标准金融监管、综合金融监管对监管体制选择的影响
如果监管当局的行为都是标准金融监管行为，标准金融监管对监管当局的技术要求相对简单，标准金融监管对监管体制的要求较低，由一个当局对三种标准金融产品实施标准监管或由三个当局分别对三种金融产品实施标准监管都是可行的。如果监管当局大量实施综合金融监管，则对监管当局的监管技术要求高，对监管当局的一体化程度要求高，设立一个当局比较容易满足当局一体化的要求。如果监管当局是分设的，则需要各个监管当局进行必要的沟通、协调、分工和配合，这就需要一个制度化的联系机制。
4、关于监管的政治学分析
监管行为是政府行为，监管权利是公共权利，公共选择理论表明公共权利的运用容易导致寻租。施蒂格勒和贝克、贝塔兹曼(1971，1989)等芝加哥大学教授认为，管制仅是被政治家当作争取选票的工具而使用。施蒂格勒认为，管制只是特殊利益集团用以抬高价格或干预市场以追逐自身利益的工具。政治家设置一定的管制政策以吸引选票，而组织起来的选举人可藉此维护自身利益。因此，从理论上讲，管制政策可为任何组织起来的集团服务，但由于消费者组织起来的成本高，单个消费者因组织起来争取管制的收益小，相对而言，生产者组织起来的成本低，单个生产者因组织起来争取管制的收益大，因此，管制政策更倾向于维护生产者的利益。政治家可以对他们的管制政策进行微调，从生产者那里转移一些利润给特定消费者集团，以争取后者的选票。BUCHANNANHE TULLOK（1962）等（转引自CLIFFORD WINSTON 和 ROBERT W CRANDALL（1994））认为政治家利用管制政策为自身利益服务，政治家们倾向于从管制政策中攫取最大利益。
可以说，监管不论是金融监管还是非金融行业（包括电信、电力等行业）的监管都与政治有关、与政治利益集团有关、与寻租有关系。例如对市场准如的严格限制就保护了业内既有参与者的利益，从这个角度而言，监管就是监管对象利益的代表。这是因为在行业利润率较高的情况下，如果竞争不足以阻止新的竞争者进入的情况下，市场准入限制及其他管制要求提高了市场进入的壁垒。正因如此，监管对象总是试图说服或通过政治渠道影响监管者的行为，使其代表自己的利益。过度保护监管对象的利益可能损害其他利益相关者的利益，其他利益相关者群体也会试图通过政治渠道影响监管当局的利益，使其监管行为不要过度损害自己的利益。例如既有市场参与者倾向于政府提高市场准入标准，而消费者则倾向于当局反对垄断和鼓励竞争。各种利益群体进行公共选择的结果是，监管当局主要代表谁的利益，关键看谁的政治影响力大。尽管监管当局总是以公众利益的不偏不倚的代表者的面目出现，但实质上，它更多地代表政治影响力较大的利益群体的利益。由于普通消费者很难结成凝聚力强的政治实体，其政治影响力有限，因而其利益最有可能被当局忽视。就监管体制的选择而言，必须加强公众对监管当局的监督，以防监管当局的行为损害政治弱势群体的利益。
5、对监管者的监督
首先设定四个理论假设：第一，监管者拥有的信息是不完全的，因为它不可能什么都知道。第二，由于存在判断失误的可能性，监管者不可能任何时候都公正。第三，由于监管者可动用的资源有限，监管者不可能永远兑现它的承诺。第四，监管行为是政府行为，监管者必然追求其政治利益，监管者有其很强的利益动机。在此四个假设下，监管当局的行为并不必然始终代表公众（特别是其中的政治弱势群体）的利益，因此有必要对监管者实施监督。如果设立专门的机构对监管者实施监督，则会发生一定的成本，而且存在技术上的困难。有鉴于此，可不设立专门的监督监管者的机构，但必须要求监管者增强监管透明度，让公众通过公开信息直接监督监管者，同时强化国家审计机关、监察机关和民意机关对监管当局的监督。
6、跨国监管理论
金融机构的跨国经营和金融交易跨国界，使得金融风险也跨国界传播。在金融全球化日益加深的形势下，是否需要一个跨国监管当局呢？单纯从经济学意义上进行推论，是需要一个跨国监管当局。亚洲金融危机的发生更是凸显了设立跨国监管当局的必要性。但是监管权在本质上是政府行使的公共权利，从属于国家主权。设立跨国监管当局就需要有关的主权国家让渡金融事务上的部分管辖权。而让有关各国都让出部分管辖权在实践上是困难的。虽然，在全球范围内设立统一的跨国监管当局的愿望很难实现，但是，在区域内设立跨国监管当局并非完全没有可能。例如，欧元区国家让渡了各自的货币发行权，设立了欧洲中央银行，欧元区内的货币统一又对金融监管统一提出了要求，也提供了可能，因而有理由推测未来欧元区可能率先建立区域内跨国金融监管当局。
在跨国设立监管当局一时难以成为现实的前提下，各国监管当局进行必要的沟通、协调和配合就是十分必要的，也是世界上很多国家实际采用的做法。
7、自律监管理论
金融监管的一个主要目的是维护金融体系的稳定，而金融体系的稳定是各个金融机构开展正常经营活动的一个大前提。因此，金融监管符合监管对象的利益。金融监管要求金融机构在控制风险的前提下稳健经营，而稳健经营又是金融机构长期存续的一个前提。因此金融监管的要求与监管对象的内在要求是一致的。如果每个金融机构都按照稳健经营的原则开展业务活动，则金融监管当局就不必存在了。这样监管就可以建立在自律监管的基础之上。金融机构通过自律监管组织制定出稳健经营所需规则并自觉遵守。自律监管的前提是每个金融机构的行为是合作博弈型的，博弈的结果是每一个博弈参与者获利都最大，具体地，各个金融机构都遵守自律规则，则全部金融机构都能做到稳健经营，整个金融体系就是稳定的，金融监管的目的就达到了。但是如果出现个别金融机构的博弈行为偏离了合作型，而出现了道德风险，则合作型博弈的结果可能就不再出现了，个别金融机构经营不稳健所积聚起的巨大风险可能会影响整个金融体系的稳定性，使自律监管失效。
事实上，人类在某些领域的活动是建立在自律监管基础之上的。例如全球性体育竞赛活动，其监管从来不是政府行为，而是由奥委会这么一个纯自律性监管机构进行的。奥委会监管的对象涵盖众多代表团，涉及众多体育项目，既不利用各国政府，也不使用司法程序，仅使用自律性原则，监管效果很好。
自律监管的好处有三：第一，规则由参加者自己制定，参与者在执行规则时不存在心理障碍；第二，自律监管还使各个参加者相互监督，可以发挥众多参加者在监督中的作用；第三，参加自律组织对于参加者而言是一种身份，也是信誉的象征，这会促使参加者自觉遵守规则以维护在同业间的良好形象。从奥委会监管成功的经验来看，自律性监管的成功有赖于以下前提：（1）自律组织具有充分的权威性；（2）违反规则的行为容易判定；（3）个别违规者的行为不致造成全局性损失。
从金融业的实践来看，金融业越来越复杂，金融风险越来越具有隐蔽性，违反规则的现象越来越不容易被发现和判定，个别机构的违规容易引发系统性风险，因而如果没有强制性力量介入，单纯的自律监管难以达到有效控制风险和维护金融体系稳定的目的。举例来说，英国在历史上实行自律监管体制。但是自上个世纪70年代末以来，随着银行危机实践的发生，自律监管已满足不了维护金融体系稳定的需要，英国政府逐渐建立并强化了政府监管。
关于自律监管的分析告诉我们，自律监管有其独特作用，在特定情况下有良好效果。因此，虽然在监管体制的选择上，我们不倾向于选择纯自律监管体制，但是在设立政府监管机构实施监管的同时，也要重视自律监管的作用，重视发挥银行业协会、证券业协会、保险业协会、证券交易所等自律组织的作用。巴赛尔银行监管委员会（Basel Committee）、国际保险监管协会（IAIS）和国际证券监管委员会（IOSCO）（2001）认为，在监管之下，证券业可以通过自律组织规范参与者的行为，自律组织管理其成员及行为的的规定必须得到监管认可，必要时，监管者可直接采取强制措施要求自律组织实施一些规定，并直接对自律组织采取强制措施。
8、监管当局作为技术部门应保持一定的独立性
金融监管的技术性很强，可以视为一门技术，监管当局将这一技术运用于金融体系以后，会对银行体系的风险水平、稳定性和效率产生影响。可能的结果是银行体系风险水平被控制在安全限度之内，银行体系稳定性增强，银行体系效率增高等。下面我们从技术角度出发讨论监管体制的选择。
（1）金融监管的指导思想
金融监管的目标是控制金融体系的总体风险水平、维护整个金融体系的稳定，因此从技术角度而言监管的重点是风险审慎监督，监管技术的核心是发现、评价和控制风险，合规监管是实现风险审慎监督的手段。
金融监管是外部强制型监管，但是因为监管者的目标与监管对象的内在要求是一致的，而且监管效果必须通过监管对象的行为表现出来，因此低成本高效率的监管是在建立在被监管对象的健全内控基础上的，监管当局通过对内控制度提出要求并通过检查等必要手段督促监管对象落实当局的监管要求，把风险控制化做监管对象的自觉行为，自然达到控制金融体系总体风险水平的目的。换言之，金融监管的目的是防范风险和危机于未然，对金融机构实施检查和对违规金融机构实施处罚，只是威慑性手段，目的是督促金融机构自身做好防范风险的工作。金融监管的作用对象是金融机构并通过后者实现其总体目标，因而监管当局必须根据监管对象的特性和风险状况实施监管。
金融监管虽然凭借的是公共权利，体现的是政府意志，但是从功能上来看，它又是对金融机构提供的公共服务。也可以说，服务是目的，执法是手段。这是因为：金融监管的主要手段是制订统一的防范和控制风险的规则供金融监管遵守、督促金融机构健全内控制度、检查和指出金融监管内控机制的薄弱环节并提出改进建议，通过现场检查和非现场检查手段对金融机构的风险状况作出判断并就如何改进风险控制向金融机构提出建议。监管当局的工作相当于为监管对象加强、健全内部制度建设和控制风险提供专家型建议，从实质上看，就是为监管对象提供技术性服务。当然监管当局的某些监管服务职能（如内控制度的评价、风险状况的评价等）也可由社会中介机构来承担。但是制定并要求服务对象遵守共同规则这一带有强烈的公共商品特性的服务只能由政府提供。而共同规则和统一标准的实施对于保护公平竞争、准确衡量各金融机构的风险是相当重要的。总之，政府实施监管就是为监管对象的稳健经营服务，就是为金融体系的稳定服务。
从对待既定规则的态度来看，金融监管应在风险平衡基础上的鼓励创新，而不是为单纯地维护成规而反对创新。金融业发展日新月异，创新已经成为金融机构的生命。监管的目的是控制风险，而不是为了单纯地维护现有管制政策。
随着科技进步，监管作为一门技术，正在变得越来越专业化、信息化。作为一门技术，降低成本、提高效率也成为当代金融监管的主流。
（2）注重技术的监管当局应保持一定的独立性
在实践中，有的国家的监管当局由货币当局或财政当局充任，有的监管当局独立存在。由于监管当局的任务和财政当局的任务性质差别比较大，因此在监管业务量较大时，监管当局应该独立于财政当局。这里要研究这么一个问题，监管当局货币当局应否一体化，即监管当局和货币当局是否应该为一个统一的机构。我们认为，从理论上讲，金融监管的要求是制度化和强制性的，监管当局的活动是技术性的，监管当局应保持一定的独立性。货币当局的宏观调控是当局根据其对宏观经济形势的判断作出的政策操作。在间接调控情形下，宏观调控的效果一般不是建立在对调控对象的强制性要求的基础之上，而是建立在对调控对象的利益引导的基础之上。宏观调控的效果同时取决于市场参与者的反应和公众预期。何时实施何种调控措施依赖于货币当局对宏观经济形势、市场反应和公众预期的判断。因此，可以说宏观调控在很大程度上是一门艺术。对于技术的使用和对于艺术的运用之间存在相当大的差别，所以监管当局和货币当局并不必然地要由一个机构同时充任。
虽然分属于不同的领域，但因监管和调控都作用于金融机构，其效果还是相互影响的。监管维护了金融体系的稳定，也就为货币调控准备了健康灵敏的传导载体，健全的监管对于宏观调控是不可或缺的。良好的调控为金融机构开展业务活动提供了稳定的宏观经济环境，有利于当局实施审慎监管。应该说良好的监管和良好的调控是相互支持的，但又因其目的不同、手段不同、特点各异而非可相互替代的。如果由一个当局同时承担监管和调控两种职能，有利于当局同时掌握各方面的信息，有利于在监管活动和调控活动方面进行统一安排，以期收到两种活动互相支持之效果，但是也有可能造成当局以一种活动代替另一种活动之弊端。如果由不同的当局来分别执行监管和调控任务，则在信息沟通和协调方面的成本会加大，但是由于两项工作的特性差别较大，分别由不同的机构来做有助于提高监管和调控的专业化水平，同时一种活动的目标不至于造成对另一种活动的目标的冲击，更不会造成一种活动对另一种活动的替代。市场经济越发达，金融市场越发达，金融业务越复杂，监管越技术化，调控越艺术化，监管职能和调控职能由不同的当局来行使的优势就越明显。
关于监管当局应否独立于货币当局，在理论工作者、实际工作者中存在着争论。例如，王君（2001）认为虽然世界上有不少国家的综合性金融监管机构独立于中央银行，但并不意味着这是唯一最佳模式。由于货币政策与金融监管政策之间需要协调、货币政策信息与金融监管信息具有互补性、监管当局需要一定的独立性而中央银行具有法律上的特殊地位，因而由中央银行充当监管当局特别是银行监管当局比较合适。特别是在发展中国家，由于存在市场约束力不强、金融机构的治理机制和自控机制不健全、金融监管框架不完善、金融监管人员素质不够高等问题，应由中央银行执行监管职能，以增强其调控权威性。金中夏（2001）认为，监管当局是否与中央银行分离，各国做法不尽相同。从长远看，中国应有一个机构从事金融监管，具体这个机构是否独立于中央银行，金中夏没有明说。在中国，也有人主张监管当局应独立于货币当局。例如，刘波（1999，第35-48页）认为，从横向看，证券监管结构有独立型（超级独立型、普通独立型和协调独立型）、依附型（中央银行依附型、财政依附型和中央银行财政依附型）和自律型三种类型，就中国的证券业监管而言，应该建立既不依附于中央银行也不依附于财政的独立的证券监管机构。在中国，证券业监管和保险业监管先后从货币当局的职能中分离出来。证券业监管当局和保险业监管当局先后成为独立于货币当局的监管主体。我们认为，随着未来银行业的发展以及混业经营趋势的出现和加强，银行监管当局以某种形式独立于货币当局也是一种可能的历史趋势。
金融监管机构应在职能上保持一定的独立性，但在形式上并不必然要求完全独立存在。目前，在我国，银行监管当局仍设在货币当局内。从目前的情况看，由于银行监管对货币政策手段仍有一定的依赖，而货币政策也需要借助于监管权威，两个当局的合设有其合理性。监管的相对独立性体现在其手段的独立使用，因此，从这个意义上讲，不管银行监管当局与货币当局是合设还是分设，监管与货币政策的协调都是不可或缺的，但不能将监管手段和货币政策手段混用。
9、分业经营下的监管体制选择分析
在金融业采用分业经营模式的前提下，监管体制可有两种选择，即统一监管体制和分业监管体制。统一监管体制指一个监管当局对金融各业实施统一监管，但各业内金融机构不能混业经营的制度安排。分业监管体制指由三个专门的监管当局分别对金融业内各业实施监管的制度安排。统一监管体制适应于金融业发展水平比较低、金融品种相对简单、金融业务量相对较小、金融风险控制相对较易的金融环境。在此环境下，一个监管当局可同时控制金融业内各业风险，节省了人力，具有规模经济效应。在金融业发展水平较高、每个单业内的金融品种较多、单业内金融产品特性相对较复杂、金融机构众多、金融业务量巨大、金融风险控制难度较大时，实行统一监管体制的难度上升，实行分业监管体制就更加合适。在此情形下，实行分业监管体制，有利于监管专门人才的培养和监管专门经验的积累，有利于监管的专业化。但是由于金融业务之间的关联性，尽管实行分业经营模式，风险在各业之间的传播也是不可完全避免的。因此，在分业监管体制之下，还需要各个监管当局之间保持密切联系和高效协调。
10、混业经营下的监管体制选择分析
在金融业采用混业经营模式的前提下，监管体制也有两种选择，即统一监管体制和功能监管体制。统一监管体制指由一个监管当局对所有金融机构实施全面监管的制度安排。功能监管体制指由多个监管当局按照监管对象的业务活动的性质分别就某方面的业务活动及由其引起的风险进行监管的制度安排，最常见的功能监管模式是由银行业务监管当局、证券业务监管当局和保险业务监管当局分别对金融机构的银行业务（或产品具银行产品特性的业务）、证券业务（或产品具证券产品特性的业务）和保险业务（或产品具保险产品特性的业务）及其派生风险实施监管。统一监管的好处是有利于控制金融机构的总体风险，功能监管的好处是有利于监管的专业化。由于在混业经营模式下，金融机构经营的产品具有跨产品的复杂特性，其风险的来源也比较复杂，单纯的功能监管可能忽略了由产品的复杂特性引发的风险，不利于对金融机构风险的总体水平的控制。但是简单的统一监管也越来越不适应金融产品越来越复杂化的形势，因而理想的监管体制应该是有统有分、统分结合的体制，具体地，可以在统一监管框架下实行监管机构内部专业化分工，也可以在功能监管体制的基础上设立一个协调和风险综合控制机构，以实现专业化监管和统一监管的结合。
11、金融监管的纵向分权
（1）中央政府和地方政府之间的分权
监管权是政府行使的公共权利，那么监管权是否应在中央政府和地方政府之间作出划分呢？前已论及，中央政府和地方政府的权利划分涉及政治制度的安排，中央政府集权程度越高，监管权的集中程度也越高。对于中央集权制国家而言，金融监管作为影响全国金融活动的政府权力，集中由中央政府行使与整个国家体制相适应，也有利于全国范围内监管政策的统一。对于联邦制国家而言，中央政府负责全国性公共事务，地方政府负责地方性公共事务，中央政府和地方政府的财权、事权有比较明确的划分，如果地方政府的权力范围较广，金融监管权也可以在中央政府和地方政府之间做一个适当划分，由中央政府负责具有全国性影响的监管事务，而由地方政府负责仅具有地方性影响的监管事务。例如，在美国，金融监管权就由联邦政府和州政府在划分好的范围内分别行使。对于小型经济而言，国家（地区）的地域较小，政府结构比较简单，不存在中央政府和地方政府之间划分监管权的问题。
撇开政治因素不论，监管权应集中由中央政府行使，因为成熟的金融市场是全国一体化的，金融监管的活动可以是全国性的，金融风险可以迅速在国家范围内传播，个别地区金融监管的稳健经营并不能保证该地区不感染金融风险，因而只有维护整个金融体系的稳定，才能维护各个地区金融体系的稳定，只有中央政府有资格在全国范围内同时实行有效监管，也才有能力保证全国金融体系的稳定。如果在制度安排上允许地方政府在其辖区内行使监管权，容易造成监管规则和监管标准的不统一，不利于金融机构开展公平竞争，也不利于全国金融市场的统一。赋予地方政府以金融监管责任，还有可能引发地方政府的道德风险。如果地方政府被赋有监管责任而不尽审慎监管义务而引发了区域性金融风险时，中央政府肯定要进行干预，否则风险就会向全国扩散。分析表明，只有中央政府才对金融监管承担最后责任，因而应由中央政府统一行使监管权，以消除监管者的可能的道德风险。
从理论上讲，金融监管应由中央政府承担最终责任，当然也就应该由中央政府独享金融监管权。在实践上，金融监管并不绝对排除地方政府的参与。中央政府可在制定全国性统一监管规则之后，将部分事务性监管工作委托地方政府去做，并负责对地方政府的相关工作进行检查、评价和督促。
（2）监管当局内部的纵向分权
金融监管是针对具体金融机构的行为，监管人员必须贴近金融机构以利于迅速收集和处理信息。为更有效地收集、处理信息和有效实施监管，监管当局也需要在内部适当地分配职责和权力，必要时还需要在总部外设置分部以利于就近实施监管。当然，监管当局的内部职权划分也与国情有关。如果监管覆盖的地域很小，金融市场的集中度特别高，监管对象的集中度特别高，监管当局就不需要设置分部，例如新加坡的金融监管当局就不设分部。监管覆盖地域越大、金融市场越分散、监管对象的分布越分散，监管当局设置分部的必要性就越大。
中国是一个幅员广阔、人口众多的国家，金融机构遍布全国，各地情况差异甚大。不管采用何种横向分权的监管体制，单靠一至三个监管当局的总部，难以胜任维护全国金融体系稳定的重任。监管当局还需在总部所在地以外设立分部（派出机构），并授予分部一定的监管权。监管当局设立分部主要依据金融业务量和监管业务量，应在金融机构较多、金融业务发达、监管业务量大的中心城市设立分部。监管当局的总部和分部的分权，可采取两种模式。一是偏集权模式，当局只在少数大型中心城市设立少量分部，总部只将有限的监管权限授予分部，如只让分部负责情报搜集和信息传送，并按照总部的实时授权执行监管任务。二是偏分权模式，当局在大中型中心城市设立分部，总部给予分部充分授权。总部与分部的业务关系是：总部负责制定统一监管规则，总部和分部按照属地原则对在所在地注册的金融机构实施全面风险监管，总部和各个分部在具体金融机构的监管上相互协作，总部负责它与各分部及各分部之间在具体监管工作上的协调，此外，总部负责对各个分部的监管工作给以评价和督促。各个分部之间不具有行政隶属关系，但有相互协助的义务。
在中国，第一种模式适合证券业监管。这是因为证券市场是全国高度一体化的，证券经营机构尽管所在地会有不同，但其业务活动主要在全国市场上开展，其风险也容易在全国范围内扩散，因而应该实行偏集权的监管体制。
第二种模式适合中国的银行业监管，因为银行机构众多，除少数大银行在全国范围内活动外，大量中小银行具有明显的区域性特征。如果让监管当局总部对数量众多的中小银行的监管承担主要责任，则存在技术上的难度。因此，除在总部所在地注册的金融监管外，当局应将具体的监管职责委托给其分部承担。
就中国的保险业监管而言，现阶段应采取偏集权体制，将来可在偏集权体制中逐渐加入分权因素。这是因为现阶段保险经营机构的总部大多集中于监管当局总部所在地，因而应由监管当局总部承担主要监管责任，由于保险服务的零售性较强，将来保险业经过充分发展以后，保险经营机构的地域分布会趋于分散化，应该逐步让监管当局的分部承担更多的监管责任。
三、金融经营的新趋势
（一）一个划时代的变革——美国《金融服务现代化法》的颁布
1999年11月4日，美国通过了《金融服务现代化法》，该法案的核心内容是废止了已有66年历史的《格拉斯－斯蒂格尔法》，准许金融持股公司下属子公司对银行、证券、保险的兼业，证券和保险公司亦可通过上述方式经营银行业务。美国银行经营模式的变革，代表了当今金融业发展的最新趋势，《金融服务现代化法》的颁布也意味着在国际金融体系发展过程中又一次划时代的变革，它影响的不仅是美国的金融业。
美国由分业经营向综合经营的转变，标志着在二十世纪作为全球金融业主流的分业经营体制，在新世纪被综合经营的潮流所代替。到美国为止，主要的金融业发达国家都转变为综合经营体制。伦敦、法兰克福、苏黎世、东京、纽约、香港都是人们熟悉的国际金融中心，全球绝大多数资金集中在这里，绝大多数金融业务也发生在这里。而这些金融中心所在的国家，现在都已实行金融业的综合经营。
（二）全球性混业经营的动因
美国《金融服务现代化法》出台后，有关综合经营的问题成了热门话题。有些观点是从内在需要的角度讲综合经营的必然性，有些观点是从外部条件、环境、技术保障、成本及风险可控等角度说明综合经营具有很强的可行性和优越性。本文从激烈的市场竞争、金融创新、经济金融全球化、金融电子化和监管的变化等几个主要方面入手，对综合经营发展趋势的动因进行剖析。
1、激烈的市场竞争
激烈的市场竞争是综合经营的根本动力。最初实施分业经营是为了稳定市场，降低金融风险以利于金融业的健康发展。但分业经营使得商业银行规模小、业务单调、机构分散，不利于进行业务拓展和实现规模效益。20世纪70、80年代，随着非银行金融业务如证券、保险、信托及期货、期权等衍生金融工具的迅猛发展，实施分业经营国家的商业银行面临前所未有的生存危机，其作为贷款人的重要性日渐下降。从资产业务方面看，国内外资本市场、投资银行、租赁公司及外国银行纷纷抢走了商业银行的大批客户和业务。越来越多资信度高的企业纷纷转向证券市场，通过发行股票、债券和商业票据获取资金，商业银行的市场份额大幅度下降，储蓄银行的份额停滞不前，而保险公司和投资基金的份额则不断上升。1993年美国非银行金融机构的资产远远超过了银行的资产（见表1）。从负债业务方面看，居民纷纷把积蓄投向公债、股票和投资基金以图更有利的回报。投资基金、保险公司、货币基金、股票市场和养老基金都是银行负债业务强有力的竞争对手。随着这些金融机构的迅猛发展，银行资金来源急剧减少，随之而来的是银行利差急剧下降。为了生存，商业银行必须寻找新的出路，但分业经营体制却妨碍银行业开辟新的业务。在这种情况下，商业银行不得不绕过法律，寻找途径开展投资银行业务，在商业银行和投资银行两大业务领域与投资银行开展竞争，拉拢客户。因此，规范和划分金融分业的篱笆就逐渐被拆除了。
表1 金融机构资产的市场份额(%)
机构 1960年 1992年
商业银行
保险公司
其他存款机构
养老金和退休基金
共同基金与货币市场基金
政府资助机构与抵押资产库
其他
合计 100 100
资料来源：《资金流动》，美联储理事会，1992年第3季度。
2、金融创新
金融机构为了规避金融管制、寻求更大的发展空间，往往通过金融创新创造出新的金融工具，而这些新的金融工具模糊了银行业、证券业、保险业等传统分业的界限，使银行、证券、保险三者之间的产品不断趋同。例如，商业银行通过提供的各类担保、贷款或投资的承诺业务、外汇买卖与投资业务等形式向证券业渗透，成为商业银行新的增长点。此外，共同基金、资产证券化使商业银行规避分业经营的限制，使其具有银行吸收存款的特征，又具有证券业获得投资收益的特征。金融创新的浪潮是近年来国际金融发展的一个重要特征，它为综合经营提供了根本保证。
3、经济金融全球化
近年来，金融国际化的进程正在逐步加快，全球资本流动日益活跃。在国际金融市场上，国际银行贷款数量和增长速度趋缓，国际债券、直接投资和证券投资迅速增加。西方主要发达国家的银行国际资产迅速扩张，美、日、德、英、法、意等主要发达国家银行资产的国际化比率均超过25%。而且随着金融国际化的发展，流入发展中国家的资金也在逐步提高，1995年流入发展中国家的资金总额达到了1937亿美元。另一方面，近几年来全球爆发了规模空前的金融业并购热潮，除了银行合并出现大型化、垄断化趋势以及合并活动趋于全球化、跨国化外，商业银行与投资银行之间的并购更是成为新的热点，金融业跨部门兼并的情况也时有发生。
金融全球化发展趋势推动了金融综合经营发展，而没有综合经营就没有金融业的跨部门兼并，没有提高金融国际竞争力的新机会，也就没有今天如此深刻的全球化发展。可以说金融全球化推动了综合经营的发展，综合经营的发展又促进了金融全球化。
4、金融业务电子化、网络化
以计算机发展和通讯手段提高为代表的新技术革命为金融创新的发展提供了非常有利的外部环境。同时，也为金融业综合经营奠定了技术基础：（1）使一些业务交叉的新的金融工具可以产生并推广使用；（2）扩大了金融工具的交易范围并突破了地域的限制；（3）投资者可以及时了解信息，了解市场动向和筹资企业的状况；（4）打破了传统由银行业垄断金融信息的局面，使银行原先在信息收集、分析和管理方面所具有的比较优势减弱；（5）使交易成本大幅下降，交易速度加快，降低了 金融机构多元化经营的管理成本。
5、金融监管水平的提高
金融监管水平的提高为综合经营提供了宏观环境。战后，各国金融监管水平已大大提高：一是金融监管手段的现代化。金融电子化、网络化的发展为金融监管成本的下降提供了技术基础。二是金融监管内容的标准化和规范化。三是在强调金融法规监管的同时，重视金融机构的自律监管。四是金融监管不再一味强调外部管制，而更加重视内部控制。强化金融机构内部风险控制制度，提高自我监控水平，成为国际金融监管的发展趋势。五是强化市场约束，借助信用评级加强监管，提高金融监管的效率。
此外，战后西方各国的金融体系更加健全，金融监管体系更加完善，尤其是建立了存款保险制度，确立了中央银行的最后贷款人地位，金融机构倒闭产生系统性金融危机的可能性极低，有利于金融业综合经营发展。
6、经营模式的改变
以客户为导向的经营模式的出现促使金融业务多样化。目前，银行业处在一个以客户为导向的时代，注意收集客户信息并进行充分的数据挖掘、调整和创新服务项目，设计出高附加值、个人特色强的金融产品，满足客户多样化的需求是银行经营的核心所在。银行间的竞争，说到底是争夺客户。银行的经营优劣已不再是简单地体现在“微笑服务”上，而侧重于银行服务的便利、高效、准确。
证券公司及投资银行遵循以客户为导向的经营模式，为满足客户要求也在向商业银行业务渗透,其典型代表是美林公司。目前，美国第一证券公司美林公司已将其业务推进到许多新的领域，大幅度地拓展银行服务的范围 。作为证券公司，美林当然首先是上市股票的头号交易者和包销商，但它通过对银行业务和非经纪业务的渗透，扩大了收入来源，减少了对易受市场影响的佣金收入的依赖。佣金收入曾占美林收入的一半以上，但到1993年7月时只占27%。“他们掌管着除工资以外的一切事情。”“他们具有银行的一切资源，你在哪儿想做什么，都可以做到。”由此，我们可以看到证券经纪公司已深深地渗透到银行业务中，以求获得稳定的资本力量。
在以客户为导向的金融时代，银行业、证券业之间为了竞争而相互融合并同质化，已成为全球金融业变革的潮流。
（三）分业经营与混业经营体制比较
从金融经营体制设计的角度分析，分业经营与综合经营各有利弊，不同的经济金融环境下、不同经营监管条件，决定了不同的经营体制，任何一种体制都很难同时达到最高的效率和最大的稳定。
1、分业经营体制
分业经营体制的优点：一是专业化经营。专业化金融机构在单一业务领域内可以集中资金、人力与经验，并有可能在其行业内占据较高的市场份额，从而也能够实现一定的规模效益。二是避免利益冲突。这实际上是分业经营的最大优势所在。这一方面有助于金融机构本身避免陷入风险过高的关联业务之中，另一方面也保护了公众的利益。
分业经营最大的缺陷：一是因业务单一而风险集中。由于经营业务单一，各专业性金融机构对外部市场环境的重大变动相当敏感，而且面临较大的竞争压力。二是因业务分离而规模效率低。由于各专业性金融机构之间业务分离，其资源或信息不能共享，资金流动性低，难以形成规模经济。
2、综合经营体制
综合经营体制的优势：一是规模经济。从理论上说，在投资规模或经营成本既定的情况下，业务量越大，其单位成本越低，从而效益越高。由于综合性金融机构的金融资源由不同业务部门或机构共同分享，其总体经营成本通常应低于每一机构单独经营时的成本总和。二是分散风险。从业务多样化角度看，由于综合性金融机构从事不同领域的业务，其业务波动的周期与基础多有不同，因此，当其中一个部门或机构的业务因某种原因陷入低谷时，由于有其它部门或机构的收益冲抵而不至对该金融机构本身产生重大乃至致命的影响。三是调整灵活。从业务发展角度看，当综合性金融机构的某些业务因竞争不力、需求不足、经营不善或业务品种过时等内在或外在原因导致前景不佳时，该机构完全可以审时度势随时进行内部业务调整，果断转入其它市场。四是金融服务多样化。综合性的金融机构既能为客户提供全方位、低价位的金融服务，又有利于自身参与竞争，提高竞争能力特别是国际竞争力。
综合经营的弱点：一是管理难度大。综合性的金融机构往往从事多种业务，而试图巩固在每一领域内的地位需要大量的资源，而且将面临来自各方面的激烈竞争。另外，在一个机构框架内同时管理、协调多类业务也极为不易，没有充分的资源、适当的规划和高效能的管理能力是难以如愿的。二是道德风险。如果缺乏健全的金融监管体系作保证，综合经营体制难以阻止道德风险问题的滋生。三是风险传递。投资银行业务的损失极有可能会影响到商业银行业务部门的经营收益，甚至有可能产生连锁反应：即经济形势严峻——投资者信心减退——抛售股票——股票下跌——综合性金融机构受到严重损失——银行信用危机——银行挤兑——全社会信用危机——出现金融危机。这种风险传递的危机在专业性金融机构之间是容易避免的。
3、两种经营体制比较
从总体上看，综合性金融机构在提供全方位服务方面较为优越，科技与信息技术的不断进步也为其加强风险管理与综合平衡能力提供了更好的条件，此外，同一机构内的资源共享也有利于降低成本，使接受金融服务的消费者能从全面的服务与优越的价格中受益。相形之下，专业性机构由于业务的单一和集中而显得较弱。故综合经营偏向于效率性，而分业经营偏向于稳定性。这种特性决定了如果能解决综合经营的稳定性问题，综合经营将优于分业经营（这也是当前综合经营重新流行的原因之一）。可以说，分业经营和综合经营这两种经营体制各有利弊，两类金融机构也均有大量成功及失败的先例。
因此，当一国的经济发展水平较高、市场化程度高、金融机构自身的内控机制完善、经营管理水平较高、金融监管法律健全、金融监管能力和水平高，特别是能有效防止系统性风险时（尽管难以事前度量），应选择综合经营体制。反之则选择分业经营体制。
(四)德国、美国、英国混业经营模式比较
通过分业与混业经营的国别比较（见分报告之一），我们看到，尽管同属于金融业综合经营体制，但不同模式组织形式的差异决定了各国业务渗透方式的差异和风险防范方式的差异。
（1）赋予银行的权限不同。德国的银行权限较大，它在公司客户中拥有控股权，有能力选择公司治理结构。美国和英国银行没有类似的权利。美国法律对此明文禁止，英国正式的法规虽未禁止,但银行与公司客户应保持一定的距离，不产生产权和管理上的联系。
（2）避免利益冲突的程度不同。美国的控股公司模式和英国的子公司模式均可获得多元化经营的收益，又能防范多元化经营产生的道德风险，但美国法律对控股公司获取多元化收益有众多业务和条件限制，对其经营产生的道德风险防范更为严格。而在德国的统一法人模式中，银行既可以在银行内部从事其他业务，又可以子公司的形式从事其他业务，难以避免各业利益的冲突，也不能有效地防范道德风险。
（3）风险防范方式不同。美国和英国混业模式在组织设计上均注重内部和外部防火墙的建立，以隔离证券业或其他非银行业的风险对银行业稳健经营的影响。但德国统一法人模式的组织形式并没有建立防火墙。
表2 德国综合银行与英国金融集团、美国单一银行比较一览表
德国综合银行
英国金融集团
美国金融控股公司
银行能否在银行集团内提供所有金融服务和合同
能
能
不能
对金融服务结构有无分开的监管要求
无
有
有
银行在公司客户中有无拥有控股权
有
无
无
银行有无能力选择结构
有
无
无
利益冲突的大小
大
中
小
有无内部防火墙
无
有
有
有无外在防火墙
无
有
有
四、金融综合监管趋势分析
随着国际金融市场一体化进程的加快，金融创新不断涌现，金融业由分业经营走向混业经营，传统的金融监管体制已不能适应金融业发展的需要。因此，西方各国纷纷对金融监管制度结构进行了变革。
（一）全球性综合监管趋势概述
适应金融自由化和全球化的新形势，发达国家的金融监管政策和趋向也发生了重大调整，这不仅表现在监管技术方面，而且还反映在金融监管的理念、金融监管的方式以及金融监管的国际协调合作方面。
金融监管是一把“双刃剑”，一方面有利于减少金融体系的风险，维护金融业的稳定和安全，另一方面也会给金融业的运行带来成本。如果监管不当或者监管过度，监管的成本很可能超过监管收益，从而破坏金融机构的竞争力，降低金融体系的效率，阻碍金融业的发展。如果说20世纪30年代以来的金融大危机让金融监管当局必须把金融安全放到第一位的话，那么70年代兴起的金融自由化则要求监管当局切实提高金融效率。金融监管是在稳定的前提下创造有利于竞争和金融创新的外部环境，从而达到安全与效率的最佳平衡，这已成为衡量监管有效性的新标准，监管与效率的对立关系正在转向相互融合，相辅相成的关系。
金融监管理念的转变还表现在金融监管方式的转变。巴塞尔委员会1988年的“资本协议”代表了银行监管方式的一次重大变革，即从传统的合规性监管向审慎性监管的转变，这种审慎监管关注的是银行如何度量和管理风险及其管理能力，而不是其业务和风险水平是否符合规定，其中对银行内部模型管理的认可和通过审查模型来实施监管，这一发展趋势越来越重视银行自身管理，给商业银行充分的创新空间和自由，给监管者实施监管带来更大的灵活性。
随着银行业的国际化，金融风险在国家之间相互转移、扩散的趋势不断增强，加强金融监管的国际合作变得日益迫切，全球性统一监管成为大势所趋。1997年发布的《银行业有效监管核心原则》和2001年的《新资本协议》，得到了国际银行业和各国监管当局的普遍接受和运用。此外，一些国际性金融监管组织，如国际货币基金组织、国际清算银行等，都采取了加强合作的行动来解决具体的金融监管问题。
（二）各国金融监管体制的基本格局
各国金融监管体制大致可分为四类：分业经营且分业监管，如法国和中国；分业经营而混业监管，如韩国；综合经营而分业监管，如美国和香港；综合经营且混业监管，如英国、日本等（见表3）。
表3 主要国家和地区金融业经营及监管体制
国别
经营方式
监管方式
过去
现在
美国
分业
混业（1999年，废除《格拉斯－斯蒂格尔法》，通过了《金融服务现代化法》，标志着进入综合经营时代）
分业监管
英国
分业
混业（1986年）
混业监管
日本
分业
混业（1996年11月）
混业监管
德国
混业
混业
混业监管
瑞士
混业
混业（与保险业是分开的）
混业监管
荷兰
混业
混业
分业监管
卢森堡
混业
混业
☆
比利时
分业
混业
☆
意大利
分业
分业
分业监管
加拿大
分业
分业
☆
法国
分业
分业(可持非银行公司股份,但不超过20％）
分业牵头监管
韩国
分业
分业（业务范围在不断放开）
混业监管
香港
混业
混业
分业监管
中国
分业
分业
分业监管
☆ 为银行与证券业混业监管，保险业单独监管
（三）不同监管模式及其比较
现实中，世界各国金融经营体制和监管体制不是一一对应的，实行分业经营的国家可能实行混业监管，采用综合经营体制的国家也可能继续坚持分业监管。但无论是分业监管体制还是混业监管体制，其监管主体确定或监管机构设置都是按照两个标准：一是以经营业务来划分监管对象，如银行业务、证券业务、保险业务；二是按不同金融机构划分监管对象。我们将前者称之为功能监管，后者为机构监管。分业监管体制一般有多个监管主体，其实它是将按功能监管或按机构监管原则设置监管机构这一问题外部化；而混业监管体制一般由一个权威机构统一负责整个金融业的监管，在其内部再进行具体分工，其实它是将按功能监管或按机构监管原则设置监管机构这一问题内部化。
1、功能监管与机构监管
（1）功能监管
功能监管是指依据金融体系基本功能而设计的监管。即在一个统一的监管机构内，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管。与传统的金融监管相比，它具有跨市场、跨机构协调的功能，具有监管的连续性和一致性。功能监管的优势在于管理的协调性高，对监管中发现的问题能够得到及时处理和解决；金融机构资产组合总体风险容易判断；可以避免重复和交叉监管现象的出现，为金融机构创造公平竞争的市场环境。功能监管的形式至少有两种，一是参与同样金融业务的公司遵守同一规则，但不必是同一监管机构；二是从事同一金融业务的公司遵守同一规则，并受同一监管机构的检查和监管。
（2）机构监管
机构监管是不同监管机构对不同的金融机构从事的多项业务进行监管。其优点在于：当金融机构从事多项业务时，机构监管方式使监管者易于评价金融机构的产品系列的风险，评估银行资本是否足够及经营体系能否支持所有的银行业务。尤其在越来越多的风险因素如市场风险、利率风险、法律风险等被发现时（这些风险存在于金融产品系列之间，而且是相互关联的），强化机构监管的方法尤其吸引人。机构监管的全面监管也避免了对金融机构不必要的重复监管。因为银行的检查者和证监会的官员在履行他们的监管责任时不得不检查同样的记录，打断同样的银行人员的工作，这将可能产生由不同监管者引起的优先权的冲突和命令的冲突。功能监管者之间的合作可以一定程度降低这些问题，当然仅由唯一的监管机构负责一家金融机构的统一监管才能比较彻底地避免这些问题。
2、金融监管模式比较
随着金融业综合经营成为国际发展趋势，各国的金融监管体制适应这种变化也发生了演变。从目前看，演变后的金融监管体制可分为以下几类：统一监管模式、分头监管模式、牵头监管模式、双峰式监管模式、伞形监管+功能监管的模式。
（1）统一监管模式
统一监管模式是指对于不同的金融机构和金融业务，无论审慎监管，还是业务监管，都由一个机构负责监管。这是一个典型的混业监管模式，其典型代表是金融监管体制改革后的英国。目前，采取统一监管模式的国家正在增加，1996年后，日本和韩国也转向这种模式。
这种监管模式有以下优势：第一，成本优势。统一监管不仅能节约人力和技术投入，更重要的是它可以大大地降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益。第二，改善监管环境。避免由于监管者的监管水平和监管强度的不同，使不同的金融机构或业务面临不同的监管制度约束；避免监管重复、分歧和信息要求上的不一致性，降低成本；可以使消费者在其利益受到损害时，能便利地进行投诉，降低相关信息的搜寻费用。第三，适应性强。随着技术的进步和人们对金融工具多样化要求的不断提高。统一监管能迅速适应新的金融业务，一方面可以避免监管真空，降低金融创新形成的新的系统性风险；另一方面可以避免多重监管，降低不适宜的制度安排对创新形成的阻碍。第四，责任明确。由于所有的监管对象被置于一个监管者的监管之下，监管者的责任认定非常明确。
这种监管模式的缺陷也很明显，即缺乏监管竞争，易导致官僚主义。
（2）分头监管模式
分头监管模式的基本框架是：将金融机构和金融市场按照银行、证券、保险，划分为三个领域。在每个领域，分别设立一个专业的监管机构，负责全面监管（包括审慎监管和业务监管）。这种模式是典型的分业监管模式，如中国。
这种监管模式的优点在于：一是有监管专业化优势，每个监管机构只负责相关监管事务。这种专业化监管分工有利于细分每项监管工作。二是有监管竞争优势。每个监管机构之间尽管监管对象不同，但相互之间也存在竞争压力。
这种监管模式的缺点是各监管机构之间协调性差，容易出现监管真空和重复监管；不可避免地产生磨擦；从整体上看，机构庞大，监管成本较高。
（3）牵头监管模式
牵头监管模式是分头监管模式的改进型。在实行分业监管的同时，随着金融业综合经营的发展，可能存在监管真空或相互交叉，几个主要监管机构为建立起及时磋商协调机制，相互交换信息，以防止监管机构之间扯皮推诿，特指定一个监管机构为牵头监管机构，负责不同监管主体之间的协调工作。其典型代表是法国。
这种模式的优势在于：一是目标明确。金融监管很少只有单一的目标，监管目标往往是多重的，分业监管可以对多重目标进行合理科学的细分。不同的监管机构在对其所属业务领域实施监管时有特定的目标，更能突出监管重点。同时，在人员素质和技术水平有限的情况下，专业化的监管能使监管目标得以更好的实施。二是通过合作提高监管效率。多个监管机构的存在，有可能会导致对有利监管对象的争夺、对交叉责任的推诿等行为，但也会促进金融机构之间的竞争，提高监管效率。通过监管机构定期的磋商协调，相互交换信息，密切配合，有可能将不利降到最低，又能发挥各自的优势。
但这种模式最大的问题是由谁控制整个金融体系的风险，牵头监管者并不能做到控制整个体制风险。
（4）“双峰”式监管模式
这种监管一般是设置两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性金融风险；另一类负责对不同金融业务进行监管，从而达到双重“保险”作用，故这种模式被称为“双峰式”模式。澳大利亚和奥地利是这种模式的代表。
澳大利亚自1998年7月1日开始，实行了新的监管框架，所有的审慎监管交由一个新成立的机构——澳大利亚审慎监管局负责，接替了储备银行对银行业的监管职责和保险与退休金委员会对寿险、一般保险和退休金的审慎监管。1999年，澳大利亚金融机构委员会也将其审慎监管职责交给了澳大利亚审慎监管局。而澳大利亚证券与投资委员会则统一负责市场一体化和保护消费者方面的管理，包括制定和实施市场行为标准和投资、保险、退休金、储蓄等金融产品的交易标准，以及信息披露、客户保护、市场一致性等。
奥地利在审慎监管方面，仍由奥地利证券监管局负责证券业监管，财政部负责银行和保险业监管。但对经营业务则统一由一个监管机构负责。
这种模式的优势在于：第一，与分业监管相比，它降低了监管机构之间相互协调的成本和难度，同时，在审慎监管和业务监管两个层面内部，避免了监管真空或交叉、重复。第二，与统一监管模式相比，它在一定程度上保留了监管机构之间的竞争和制约关系。第三，在各自领域保证了监管规则的一致性。
（5）伞形监管+功能监管模式
这是美国自1999年《金融服务现代化法》颁布后，在改进原有分业监管体制的基础上形成的监管模式。这种监管模式与“双峰式”模式的区别在于：伞形监管+功能监管模式是由联邦储备理事会负责审慎监管（既负责货币政策又负责金融监管），而澳大利亚则单独成立了审慎监管局负责审慎监管。
根据《金融服务现代化法》的规定，对于同时从事银行、证券、互助基金、保险与商人银行等业务的金融持股公司实行伞式监管制度：即从整体上指定联储为金融持股公司的伞式监管人，负责该公司的综合监管；同时，金融持股公司又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监督。伞式监管人与功能监管人必须相互协调，共同配合。为避免重复与过度监管,伞式监管人的权力亦受到相当的限制,也就是说，联储必须尊重金融持股公司内部不同附属公司监管当局的权限，尽可能采用其检查结果。在未得到功能监管人同意的条件下,联储不得要求非银行类附属公司向濒临倒闭的银行注入资本;但在金融持股公司或其附属公司因风险管理不善及其它行为威胁其下属银行的稳定性时，联储有权加以干预。通过这种特殊的监管框架，金融持股公司的稳健性与效率都可以得到一定的保障。
五、我国目前的金融业经营模式评价
（一）我国分业经营模式的历史背景
我国分业经营体制最终确立于1995年。此前，我国金融业出现了综合经营现象。二十世纪80年代以后，金融体系的竞争性不断增强，一些新设的股份制商业银行（如交通银行），其业务范围非常广泛，涉及银行、证券、保险、投资、房地产、租赁、信托等多种业务，改革后成立的第一家非银行金融机构——中国国际信托投资公司，更是一个集“金融、生产、贸易、服务”于一体的综合经营实体。随着经济的发展，四大国家专业银行专业经营分工的模式逐步被打破，出现了通常所说的“中国银行上岸，农业银行进城，工商银行下乡，建设银行进厂”的竞争局面。在利益机制的驱动下，各专业银行不仅突破了专业分工的界限，而且开始突破行业分工的界限，开始组建各自的信托投资公司，开办大量的证券机构，并纷纷向房地产、保险、投资等领域拓展，出现了综合经营现象。
当时在国家鼓励竞争的金融政策支持下，非银行金融机构迅速成长，金融市场趋于活跃。1979年只有一家信托投资公司，1982年有620家，到1988年已达745家。同时，大量银行信贷资金被拆放出去，从事非银行业务，从而给信托、证券、保险、房地产等业的发展提供了资金支持，活跃了金融市场，促进了我国资本市场的形成和发展。
但是，当时中国金融业发展水平较低，金融机构缺乏自我约束能力，金融监管能力不足，金融机构进行综合经营的弊端日益显现，终于在1992、1993年间的金融秩序混乱中突出表现出来：金融机构违规经营严重；金融风险问题突出，特别是信托投资公司的资产质量普遍较差，部分公司经营严重亏损，支付发生困难，少数公司被迫进行债务重组或整顿；银行大量资金通过国债回购、同业拆借进入证券和房地产市场，导致1992年下半年开始出现经济泡沫；证券市场和房地产市场过度投机，出现了局部金融风潮。
为了治理金融混乱，从1993年起，中央开始整顿金融秩序。1993年底，国务院发布了《关于金融体制改革的决定》，规定“国有商业银行不得对非金融企业投资”“国有商业银行在人、财、物方面要与保险业、信托业和证券业脱钩，实行分业经营。”1995年，以国家颁布《中国人民银行法》、《商业银行法》和《保险法》为标志，我国金融体制分业经营的格局基本确立。1998年，国家颁布《证券法》，重申了“分业经营”的原则，使我国的分业经营体制得以进一步完善。
（二）当时采取分业经营体制具有必然性
从我国分业经营体制确立的背景看，我国为治理金融混乱而采取分业经营体制与美国二十世纪30年代应对金融危机而采取这一体制有类似之处，都带有应急色彩。
但偶然中有必然。“混业经营——金融混乱——分业经营”这一因果关系链条只是问题的表面，深入分析下去需要回答这样一个问题：混业经营是否一定带来金融混乱？实际上，无论是分业经营还是混业经营制度，都是有利有弊。是利大还是弊大，关键看这种制度背后的经济金融条件。如果当时的条件适合于实行某种制度，这种制度就会利大于弊，反之就会弊大于利。混业经营作为一种金融制度是中性的，并不必然带来金融混乱，德国的实践证明了这一点。为什么在我国混业经营导致金融混乱呢？合理的解释只能是当时我国不具备实行混业经营的条件。一方面，国有商业银行还不是真正意义上的“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的商业银行，既然不能做到自主经营，也就难以自我约束。另一方面，金融监管乏力，既缺乏有效的监管法规，又缺乏监管经验，监督和检查难以落到实处。在这种情况下，商业银行等金融机构利用混业经营之便，不计风险进行信贷资金和拆借资金的转移投机、违规经营就成为必然选择，金融混乱和泡沫经济也因此不可避免。
因此，我们认为金融秩序混乱只是我国实行分业经营的直接原因，不具备混业经营的经济金融条件才是根本原因，我国实行分业经营制度在当时条件下具有必然性。
（三）分业经营体制的成效
作为治理整顿重要内容之一的金融业分业经营，对解决90年代初金融秩序混乱的局面、消除经济泡沫，起到十分重要的作用。
首先，实行分业经营，增强了货币政策的有效性。禁止非银行金融机构进入同业拆借市场，禁止商业银行挪用流动资金搞固定资产贷款，禁止银行资金进入股市等方式，切断了银行与非银行金融业在资金方面的联系，抑制了过度投机，增强了货币政策的有效性。
其次，实行分业经营，有助于整顿金融秩序。由于我国金融市场还是一个新兴市场，有关法律法规不健全、金融监管力量十分薄弱，大量资金从商业银行或信托、保险公司进出股市，引起股市暴涨、暴跌，不利于证券市场稳步发展，也不利于金融体系安全。实行分业经营，能从制度上规范金融经营行为，形成良好的金融秩序，有助于证券市场的稳定。
再次，实行分业经营，有助于防范金融风险。二十世纪90年代初，我国“三乱”严重，股票价格和房地产价格猛涨，“泡沫”严重，大量银行资金通过非银行金融机构流向股市和房地产。当泡沫破灭后，大量银行资金成为不良资产，成为潜在的金融风险。据有关方面估计，目前我国国有银行不良资产中（包括已剥离到资产管理公司的13000亿不良资产），约三分之一源于这一时期。实行分业经营，有助于在银行、证券、保险、信托各业之间建立“防火墙”，有助于防范金融风险。
（四）新形势下我国分业经营的压力与挑战
美国《金融服务现代化法》的通过，标志着世界金融分业经营时代的结束。在全球混业经营浪潮冲击下，我国实行的分业经营体制面临着国际、国内双重压力与挑战。
来自国际的压力：中国加入WTO
2001年中国正式加入WTO，自此中国将以前所未有的广度和深度加入到金融全球化进程中，中国的金融机构将在更加开放的环境下与外资金融机构展开面对面竞争。根据中国为加入WTO作出的承诺，中国加入WTO后，取消对外资银行经营外币业务的限制；加入两年后，取消对外资银行经营人民币业务的法人客户限制；五年后取消一切限制；逐步放开对外资银行经营人民币业务，从中国进入WTO后第2年开始，每年开放4个城市，5年后全部放开。外资银行将会大举进军中国市场，中外银行在分割国内市场上会展开激烈竞争。尽管外资银行在我国设立的机构也必须遵守分业规定，“享受国民待遇”，但它们的母公司具有混业优势。
实际上，20世纪末以来国外银行经营战略发生转变，出现了五大变化：（1）银行业从以国内业务为主向全球化和区域化发展；（2）从服务于普通大众的传统业务向服务于目标客户转变；（3）从出售产品型的销售方式向满足客户需要型销售方式转变；（4）从设立分支机构的销售网络向运用多元化和电子化的传送渠道转变；（5）从增加人力物力投入的竞争向开拓智能资源投入的竞争。中国实行分业经营体制，银行试图开展多元化经营的行为受到诸多限制，不利于银行根据市场需要及时调整经营战略和策略。
近几年来，随着电子、网络技术的广泛采用，世界经济金融国际化程度进一步加深，网络银行和网上服务已是各国商业银行提高国际竞争力的重要手段。1999年底，欧洲已有122家网络银行，其中英国、瑞典、德国分别有18、17、16家。1999年下半年，在欧洲的15家银行的网络银行零售客户数量由520万增加至761万，增长46％，美洲银行的网络银行零售客户已达190万。网络银行为“金融百货公司”的形成提供了有力的技术保证，而融合商业银行和投资银行业务的综合银行，通过业务上的交叉和创新，能实现金融产品效率最大化，从而比分业经营制度下的专业银行更具竞争力。
此外，当今世界金融格局发生了深刻的变化，以银行为主的间接融资业务比重越来越小，而以证券为主的直接融资业务比重越来越大；银行业中传统的存贷款业务越来越小，而表外业务和中间业务成为银行收入的主要来源，综合经营证券、保险、信托及衍生金融业务已是银行发展的方向。我国仍以间接融资为主，银行业务也主要是以存贷款为主的传统业务，银行利润的90％来自于存贷款利差，中间业务量较小。目前，我国正鼓励银行在分业经营制度下进行金融创新，开展那些不直接产生银行债务的中间业务活动，但这种开拓新业务的进程较为缓慢，况且金融创新与分业经营制度之间时有冲突。
来自国内的压力：综合经营初露端倪
事实上，尽管我国仍实行严格的分业经营体制，但目前在银行、证券和保险业务实践中金融企业通过大量产品创新和组织形式创新，绕过了分业经营制度的限制，开办了一些具有综合经营性质的新的金融服务项目，综合经营已初露端倪。
从业务开展来看，各类金融机构均有综合经营业务的尝试。如中国工商银行和中国建设银行均于1999年开办了为客户个人理财金融服务，但一般是存款自动转存、各种储蓄搭配组合、个人资金帐户转汇等服务，还未发展到真正意义的投资银行或信托银行的代客户投资的业务。又如在《商业银行法》允许的“证券业限于政府债券”的业务之外，工商银行和招商银行开办的“一卡通”业务都能将客户个人存款直接划转到指定的证券公司或股票资金帐户上用于股票买卖。根据协议，投资者无需将资金从储蓄帐户提出转入保证金帐户即可从事股票交易，从而实现“存折炒股” 。
在现行法律框架下，商业银行涉足证券、保险业的业务还有：全面包揽大型企业的投资顾问（建设银行已做）；在储蓄所为企业及个人办理国债二级市场和回购业务，即企业、个人可在银行开立国债帐户；为企业兼并、收购、股权投资提供顾问服务及贷款；代理人寿保险业务；代理非上市产业投资基金的收付；贷款抵押物（房产、非上市股权、各种证券）的处置；保单抵押贷款；住房抵押贷款的证券化及相关发行业务等。
保险业务中也有类似存款性质的业务。人寿保险中的长期性险种，如终身险、两全险，财产保险中家庭财产险等都是在一定年限后将保费全部退还的储蓄性保险。
证券公司股民保证金业务、保证金帐户汇款、代客理财业务、给上市公司预支新股款等均为银行业务。建行目前已与20多家保险公司签订了代理协议,与证券公司联营等，一些银行还积极与外资保险公司和基金管理公司接触,以便在政策成熟时开展基金管理业务。
从机构组织形式来看，我国已存在金融控股公司模式，表明综合经营机构已经出现。
在机构设置上，我国已经存在事实上的金融控股公司（尽管名义上不叫金融控股公司）。这些控股公司在组织架构上形式复杂，但总体上分为两类；一类是金融机构控股金融机构和实业机构，如光大集团控股光大银行、光大证券和申银万国证券，并筹建保险公司，此外还控股一些上市公司。平安保险公司全资控股平安信托投资公司，信托公司又以61%的比例控股平安证券公司。中国国际信托投资公司也属这一类控股公司。另一类是实业资本控制金融机构。如山东电力集团成功控股英大信托投资公司、蔚深证券公司、鲁能金穗期货公司，并成为湘财证券的第一大股东和华夏银行的第二大股东。
尽管目前我国的法律和部门规章都未明确金融控股公司的法律地位，也未明确其是坚持还是打破了分业经营原则，但从同一资本控制权下同时经营银行、证券、信托和保险等业务这一事实来看，金融控股公司实际上是在进行综合经营。
总之，在国际国内混业经营的压力下，我国分业经营体制面临严峻挑战。
我国由分业经营向混业经营过渡的必然性及途径
中国金融业走向混业经营的必然性
中国二十世纪九十年代中期选择分业经营体制在当时条件下具有合理性。但是，无论从金融业发展的趋势看，还是从我国分业经营体制面临的国际国内压力看，我国的分业经营体制最终都必将为混业经营体制所代替。
（1）综合经营是发达国家金融体制衍变的必然趋势和必然结果。也可以说，全能化和综合化是金融业发展的内在规律和要求。
（2）综合经营具有效率优势，分业经营具有稳定优势，当金融监管逐步完善和金融机构内控机制逐步健全、金融危机发生的概率减小、稳定不再是优先考虑的目标时，综合经营的优势就凸现出来了。
（3）从分业经营向更高阶段的综合经营的转变是经营者和监管者博弈的结果，金融创新和金融电子化、网络化的发展最终会使金融业突破分业限制。在中国，已有综合经营的迹象，分业防线已被局部突破。
全面推进混业经营的时机选择
中国的分业经营最终必将走向混业经营，这是大势所趋。但国际国内的实践已经证明，混业经营需要具备一定的条件。历经10年左右的发展之后，目前中国初步具备了混业经营的条件，但目前全面推行混业经营还为时尚早。
首先，国有商业银行的产权约束尚未建立起来。1994年以来，我国商业银行围绕建立“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的经营机制进行了多项改革，包括分离政策性业务；完善统一法人制度，相继集中了资金调度权和信贷管理权；在内控制度建设方面，普遍实行资产负债管理和风险管理等。这些改革使商业银行的经营行为日趋理性和规范化。但是我们应该认识到，这些改革都只是经营层面的改革，更深层面的产权制度改革和组织结构优化并未触及。因此，我国的国有商业银行还远不是真正意义上的产权明晰、以利润最大化为经营目标的企业性质的商业银行。目前我国国有商业银行中所有者缺位，所有者和经营者定位不清，关系模糊，存在严重的“委托——代理”问题，一方面国家作为所有者负有无限责任，另一方面信息严重不对称，从而引发管理者的道德风险，也使他们的行为缺乏必要的约束和合理的激励，必然导致管理层向高风险、高收益倾斜。
其次，监管框架有待完善，监管理念有待更新。1998年将对证券机构和保险业的监管从中央银行分离出去以后，我国以中国人民银行、证监会和保监会为主体的“分业监管”体制正式确立；金融监管的重心也经历了四个方面的转变，从以一般行政性管理为主开始向依法监管转变，从市场准入监管开始向全过程监管转变，从合规性监管开始向审慎性监管转变，从外部监管开始向强化金融机构内控转变；中央银行对商业银行的监管已基本建立起商业银行的内部稽核、预防性监督管理和最后抢救行动相结合的三道防线。尽管如此，我国长期以来“在监管的理念、体系和方法等方面还没有形成框架，” 急需更新监管理念和完善监管体制。
此外，我国证券市场发育还不成熟，运作不规范，市场投机气氛浓郁；法律环境还不完善，立法缺乏预见性、超前性，执法不严等。
以上种种条件的限制，使我国目前全面推行混业经营制度仍面临如1992—1993年陷入金融混乱局面的危险。为防范这种风险的发生，我国推行混业经营制度不能过于急于求成。
但我国加入WTO这一外在“硬约束”，又使我们不可能等到条件完全成熟之后再行混业经营之制。加入WTO后5年，中国金融业将全面对外开放，对外资银行实行国民待遇。这实际上为我们列了一个时间表。我们的可行选择是：到2005年，全面实行混业经营制度。如果考虑到给国内金融机构一个适应混业经营环境，摸索混业经营经验的“适应期”，以在全面开放后与外资银行展开竞争，可考虑把这一时间提前半年到一年左右。
推进中国向混业经营转变的步骤与途径
根据我国当前的经济金融条件，考虑到金融体制改革和金融业对外开放的进程，推进我国金融经营体制转变，主要分为两个步骤：
第一步，在全面实施混业经营之前的过渡期内，创造各方面条件，为将来实行混业经营打下坚实基础。重点从以下几个方面着手：
（1）以加入WTO为动力，加快金融改革和整顿的步伐。目前，我国金融业历史遗留问题仍没有彻底解决，金融风险问题依然严峻。因此，当务之急是建立金融安全体系。主要是通过整顿，化解金融风险，建立良好的金融秩序；通过改革，理顺金融机构内部经营机制，提高金融机构整体素质。
（2）在现有法律框架下，鼓励金融业务创新。近期内，在分业经营制度下，在现有的法律许可范围内，放开对银行业中间业务创新的限制，促进商业银行大力拓展中间业务、委托代理业务，积极开展个人理财服务，实现资产多元化，提高手续费收入，汇兑收益和其他收入占比，培育新的经济增长点。目前，商业银行仍可以拓展大量的综合经营业务。一是在境外发展综合经营业务。现阶段，我国实行的分业经营、分业监管仅限于商业银行的境内业务，而对我国银行在境外从事投资银行业务、保险业务以及向非银行金融机构和企业投资等非商业银行业务无限制。二是加大在法律允许范围内非商业银行业务的比重，如发行金融债券，代理发行、兑付、承销政府债券，买卖政府债券，代理保险业务等。三是开拓不直接产生债务或或有债务的中间业务，如企业并购业务、代客理财业务、项目融资业务、资金结算与清算业务、基金资产的管理业务等。
（3）加强金融法制建设，健全金融机构的内控机制，全面提高金融监管水平，完善金融监管体制，构建现代金融监管理念、方法和体系。
第二步，以金融控股公司的形式实施综合经营。
目前世界上有三种综合经营模式：一是德国综合银行模式，即法律准许银行本身直接兼营证券、保险业务，综合银行就象一家金融百货公司；二是英国的银行子公司(Bank Subsidiaries)模式，即允许银行在符合一定条件时，成立子公司，或由其控股公司成立子公司兼营其他金融业务如投资银行业务；三是美国的控股公司（Holding Company ）模式，即银行本身或本身有直接投资关系的子公司不得经营证券业务，但银行控股公司或另设立的子公司，则可在限定范围内经营证券业务。
比较三种模式，不难看出，三种模式中德国模式的一体化程度最高，英国模式次之，美国一体化程度最低。从风险防范的角度看，美国模式风险防范最严，它严格限制银行和集团内证券部门的交易，即采用“防火墙”原则。
我们认为，中国要推进混业经营，不宜再采用二十世纪80年代末、90年代初模式，也就是银行同时内设证券部门从事证券业务的模式。比较稳妥的选择是采用金融控股公司模式，通过金融控股公司下设子公司并内设“防火墙”的形式，使银行与证券在业务上分离而在机构上统一，既有利于金融机构在综合经营形势下提高竞争力，又能有效防范金融风险。
七、我国金融监管体制评价与设计
（一）我国金融监管体制的历史演变
与世界金融发展的大趋势相比较，中国金融体制变迁的轨迹明显游离于世界金融发展的主潮流之外，20世纪90年代英国、日本等国金融业已开始了从分业经营向综合经营的转变，中国1995年才确立金融业由“合”到“分”的发展道路，而分业监管体制则直至1998年保险监督委员会成立才最终形成。从统一监管走向分业监管是当时的经济与金融发展的历史背景所决定的。
80年代中期以后，专业银行开始突破分工限制，出现跨行业经营的竞争局面，同时交通银行和中信实业银行的成立，混业经营进一步显现。中国人民银行作为全国金融事业管理的国家机关，管理金融机构与金融市场，全面管理股票和债券。同时，中国人民银行作为国家证券主管机关负责证券发行、上市的审批。保险监管职能也一直由中国人民银行承担。这一时期，形成事实上混业经营、统一监管格局。
1995年分业经营体制确立后，分业监管体制也不断完善。1992年10月国务院决定成立国务院证券委员会（简称证券委）和证券监督管理委员会（简称证监会）。根据证券市场发展的实际情况，国务院对证监会和中国人民银行在证券经营机构监管方面的职责进行了明确分工，形成了由中国人民银行和证监会共同对证券市场实施监管的体制。1997年11月，全国金融工作会议提出建立和健全“集中统一”的证券市场监管体制，1998年6月，中国人民银行将其对证券市场的监管职责全部移交证监会，真正形成了银行与证券的分业监管。 1998年11月中国保险监督委员会的成立，使保险监管从中国人民银行金融监管体系中独立出来。从此，形成了由中国人民银行、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会三个金融监管部门分业监管的格局。
（二）现行分业监管体制是我国金融发展过程中的必然选择
无论从发达国家金融监管的发展轨迹来看，还是从我国金融业发展的实际来看，金融分业监管是我国金融发展不可逾越的一个重要阶段。
首先，从西方主要发达国家的金融监管发展轨迹来看，大都经历了金融分业监管的过程。英国是典型的分业监管的代表，其分业监管一直持续到20世纪70年代。1996年日本实行重大改革，废除了分业监管体制。1999年美国废止了已有66年历史的《格拉斯——斯蒂格尔法》，通过了《金融服务现代化法》，从而结束了美国分业经营的历史，进入综合经营的新时代。
第二，实行分业监管是特定历史时期的必然选择。如果说英国的分业监管传统是由于英国的产业革命发生较早，企业资金积累充裕无须依赖银行提供长期资金的经济原因的说，那么，美国的分业监管则是基于20世纪30年代初信用危机对经济的空前劫难所产生的对金融监管的绝对要求。而我国实行分业监管是由于当时金融法规体制不健全，商业银行定位不准，自我约束能力差，大量信贷资金流入证券市场和房地产市场，金融机构不良贷款数额大、比例高，一些地方非法融资和非法从事金融活动的现象不断发生，一时间金融秩序混乱，潜在的金融风险增大，这些对居高不下的通货膨胀和泡沫经济起到了推波逐澜的作用。另一方面由于我国的监管经验不足、监管力度不够等原因，使得金融监管成效甚微。为改变这种状况，我国从1993年开始实行分业经营和分业监管。
第三，现阶段实行分业监管体制是符合中国国情的选择。中国的经济发展水平与发达国家相比相距甚远，各项法律制度不完善，缺乏运用分散金融风险工具的经验，监管的综合型技术人才缺乏、经验不足。因此，实行分业监管体制可以在各自特定的领域进行专业化的管理。
（三）分业监管体制的效率分析
从近十年金融监管的实效来看，应该说，现行监管体制与现行金融经营体制基本适应，但如果着眼加入WTO后的中国金融发展，现行监管体制将面临严峻的挑战。
1、“三足鼎立”体制的分析。
按照分业监管的模式，我国金融监管当局由人民银行、证监会和保监会“三驾马车”组成。人民银行负责监管银行机构及货币市场，证监会负责监管证券机构及资本市场，保监会负责监管保险机构及保险市场。在这样一种分工明确的体制下，银行、证券、保险的监管机构相对独立、各自设立自已的分支机构，这种专业化的监管机构可以集中精力完成各自的监管职能，能够及时准确地判断各自业务领域的风险，监管的专业性和力度较强，监管的针对性和效率较高。如果金融业严格分业经营，即银行、证券、保险只在传统的业务领域内开展业务，这种专业化的监管体制应该说效率是高的。但随着金融业务的不断创新，业务交叉不断增多，其分业监管的效率在逐渐降低。因为各个监管机构受其监管范围的限制，会在对不同金融机构共同参与的金融交易活动的监管中出现相互争夺权力或相互推倭责任的情况，或者一些应该改革、应该创新的业务得不到监管机构的认可，从而影响监管效率和效果。
第一，三家监管机构自成系统，各司其职，条块分割，会出现对各自行业利益的保护行为。例如，证券营业机构为了吸收资金，采取证券回购、代客理财等名义抬高利率吸收资金，变相开展银行业务，这种行为本应受到查处，但由于实行分业监管，人民银行和证监会在这类问题上责任不明，造成了监管真空；再如，2001年银行对信贷资金流入股市进行查处，一些企业伪造贸易合同，骗取银行开出承兑汇票，并通过票据贴现用信贷资金进行炒股，而银行在查处这类问题时，往往无法取得确凿的证据，只能主要根据主观判断进行查处。这种分业经营、分业监管造成的监管真空和磨擦，给跨业违规以可乘之机。又如，保监会在大多数地区未设分支机构，无力对各地区的保险机构和保险市场进行有效监管，而人民银行在各地区虽有分支机构，但无权监管保险业，形成监管真空与监管资源浪费并存。随着金融创新和混业经营趋势的进一步加剧，这些矛盾将日益显现，并严重影响监管效率的提高。
第二，在官本位制度下，三家监管部门的协调难度大，收效甚微。三家监管部门均为独立监管的正部级单位，当发现问题时，由谁牵头，谁来做出最后的决定等，是有一定难度的。尽管三家监管部门已初步建立了联席会议制度，但仍然存在沟通不足，信息共享程度低等影响有效监管的问题。
2、对人民银行实施银行业监管的分析
历史上各国对银行监管没有统一的、一成不变的模式，至于中国对银行业的监管职能是由人民银行承担，还是从人民银行中分离的问题，理论界也没有定论。赞成银行业由人民银行监管的理由，主要是银行监管与货币政策具有较强的相关性，银行监管的主要目标是确保银行体系的安全与稳健，而货币政策的主要目标是维持币值稳定，二者密不可分，人民银行通过对银行业的监管，可以进一步增强中央银行贯彻执行货币政策的权威性，也有利于发挥最后贷款人职能。另一方面，两职能设在同一机构，可保证信息和数据的及时性、可靠性和统一性，减少商业银行的负担等。赞成银行业监管从人民银行分离的理由，主要是中央银行的货币政策和金融监管之间有利害冲突，当单个银行或整个银行体系出现流动性困难时，中央银行以最后贷款的身份提供流动性支持，易产生道德风险，也具有通货膨胀效应，与中央银行稳定货币的目标不符，另一方面，金融监管和货币政策制订与实施都有大量具体的、繁重的任务，两者放在一起难免分散精力。
从人民银行实施监管的实践来看，应该说已做了大量工作，并取得一定成效。近年来，人民银行加大了监管力度，监管机构设置、监管水平、监管方式日趋完善，处置风险的能力逐步提高，为维护金融稳定、防范金融风险，推进国民经济健康发展和保持社会稳定发挥了重要作用。
银行业监管是否从中央银行中分离出来，第一要考虑我国经济发展水平，第二要考虑金融混业经营的程度，第三要考虑是否能够提高监管效率、降低监管成本。从目前情况看，银行业的监管是否要从中央银行中分离并不是迫切需要解决的问题，关键是要提高监管效率，促使商业银行提高竞争力。待经济金融发展达到一定水平，混业经营程度越来越高时，可选择监管职能从中央银行分离的模式。
（四）准混业经营体制下的金融监管问题
目前中国无论是经济环境、金融监管的制度建设、金融机构的内控机制还是金融监管的水平均没有达到相应的水平，实行混业经营为时尚早。从分业经营到混业经营需要一个过程，这个过程我们称之为准混业经营，这个过程实际上就是金融的市场化过程，是一个从传统金融到现代金融的演进过程。在这个过程中，对已经出现的混业经营的趋势不容忽视，而且随着混业程度的不断深入和广泛，现行体制下以机构监管为主的方式，将会不断降低效率。针对这种情况，我们认为，在现阶段，应该加强三家监管机构之间的合作，避免因业务交叉而发生监管真空的现象。
首先，三家监管机构要打破较为封闭的体系，建立具有实质意义的联度会议制度，共同解决在监管中遇到的问题。
第二，加强金融监管数据的交流，建立共同的金融监管数据库系统，实现信息共享。
第三，试行代理制，由于人民银行的机构设置较为广泛，证监会和保监会可将一些日常性事务委托其代为管理，尤其是对地市及县级机构的监管方面，都可以由人民银行的机构代为监管。
（五）未来金融监管体制的设计
从长远来看，中国金融业迟早要走上混业经营道路。因此，我们既要面对现实，又要着眼未来，在现行法律制度下，切实提高金融监管的效率。鉴于金融控股公司模式有可能成为我国金融混业经营的形式，金融监管的的模式应该进行相应的调整。除此之外，还应加强金融机构的内控机制，并充分发挥会计师事务所、审计师事务所、金融自律性组织等社会各界的监管作用，构筑一个广泛的金融监管体系。
监管主体及其职能
监管主体主要包括：现有的中国人民银行、证券监督管理委员会（简称证监会）、保险监督管理委员会（称称保监会）和新成立的银行监督管理委员会（简称银监会）和信托投资管理局。
主要职能：中国人民银行负责制定金融业整体发展的方针、政策、制度等；负责协调银监局、证监会、保监会和信托投资管理局间的关系；具体负责对金融控股公司的监管，包括市场准入、资本充足率、风险评估、信息披露等。银监会和信托投资管理局，分别负责对银行业和信托投资业务的监管，将现由中国人民银行执行的银行业和信托的监管职能移交银监会和信托投资管理局；证监会和保监会分别负责对证券业和保险业和监管，证监会和保监会继续执行现对证券业和保险的监管职能，同时证监会将对投资业务的监管职能移交信托投资管理局。
2、监管体制的框架
注： 领导 监管
协调 战略控制
监管机构间的协调
由人民银行负责进行银监会、证监会、保监会、信托投资管理局的协调。定期召开联席会议，各监管机构要向人民银行报送报表和监管信息，监管机构提出的问题由人民银行负责协调解决，各监管机构间要尽可能做到信息共享。
建立健全金融自律性组织，充分发挥其监管作用。
金融自律性组织是金融业自我管理、自我规范、自我约束的一种民间管理形式，它可以通过行业内部的管理，有效地避免不正当竞争，规范其行为，促进彼此的协作，与监管当局共同维护金融体系的稳定与安全。金融自律性组织是我国金融监管体系的重要组成部分，是金融监管中不可缺少的。目前我国的这类组织很不健全，就是已经建立的，其作用也没有得到充分的发挥。今后，应由人民银行牵头建立和健全金融自律组织，采取会员制管理方式，金融机构自主决定入会，入会者要交纳会费，遵守该组织章程。金融自律组织参与监管，主要负责金融从业人员的培训、会员的管理、为会员提供信息服务，及时与监管当局沟通情况，及时向社会发布有关监管信息。
加强国际金融监管当局的交流与合作。
当前国际金融市场的动荡对一国经济安全的影响愈来愈明显。中国加入WTO后，大量外资金融机构进入中国，同时中国金融机构也将走出国门，另一方面，随着金融控股公司的设立，由于其业务广泛，经营范围会跨地区、跨国界，而各国的监管政策存在差异，因此，只靠本国监管当局的监管是不够的，必须加强与国际监管当局之间的协调与交流，密切合作，共同防范金融风险的发生与漫延。
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金融监管体制的国别（地区）比较
本文通过对美、英、日、德、韩、瑞士等国以及香港地区的金融监管体制的比较分析，力求得出这些国家的金融监管体制所具有的共同之处，以及它们的区别与联系。
一、各国金融监管体制的基本格局
1、经营方式与监管方式的比较
各国金融监管体制大致可分为四类：分业经营且分业监管，如法国和中国；分业经营而混业监管，如韩国；综合经营而分业监管，如美国和香港；综合经营且混业监管，如英国、日本等（见表1）。
表1 部分国家和地区金融业监管体制
国别
经营方式
监管方式
过去
现在
美国
分业
混业（1999年，废除《格拉斯－斯蒂格尔法》，通过了《金融服务现代化法》，标志着进入综合经营时代）
分业监管
英国
分业
混业（1986年）
混业监管
日本
分业
混业（1996年11月）
混业监管
德国
混业
混业
混业监管
瑞士
混业
混业（与保险业是分开的）
混业监管
荷兰
混业
混业
分业监管
卢森堡
混业
混业
☆
比利时
分业
混业
☆
意大利
分业
分业
分业监管
加拿大
分业
分业
☆
法国
分业
分业(可持非银行公司股份,但不超过20％）
分业牵头监管
韩国
分业
分业（业务范围在不断放开）
混业监管
香港
混业
混业
分业监管
中国
分业
分业
分业监管
☆ 为银行与证券业混业监管，保险业单独监管
从上表可以看出，经营方式趋向于混业经营，但监管方式各不相同，分业经营也可以采用混业监管的方式，混业经营也有分业监管的方式，也就是说，监管方式不一定与经营方式相同，采用何种方式实施监管不取决于经营方式。据1999年对123个国家监管体制的统计（见表2），银行业单独监管的为70个国家，占57%；银行和证券，银行和保险统一监管的为41个国家，占33%；银行、证券、保险统一监管的为11个国家，占%。
2、国际上银行监管体制的现状
银行业的监管是由中央银行负责，还是由其他监管部门负责，主要取决于一国经济和金融业市场化程度的高低。高度市场化是金融监管独立于中央银行的必备条件。近几年，一些西方发达国家将银行监管职能从中央银行分出，但是大多数发展中国家的中央银行承担对银行的监管职能。据1999年对123个国家的统计，中央银行不负责对银行监管的国家有34个，占28％；中央银行负责银行监管的国家有89个，占72％。
表2 各国监管体制汇总表
监管体制
中央银行监管
非中央银行监管
合计（国家）
银行单独监管
63
7
70
银行和证券统一监管
7
6
13
银行和保险统一监管
16
13
29
银行、证券和保险统一监管
3
8
11
合计
89
34
123
资料来源：《How Countries Supervise their Banks, Insurers and Securities Markets》 1999 Central Banking Publications （英国中央银行出版社）
从表1和表2可以看出，尽管混业经营是金融业发展的趋势，但采取何种监管体制，并没有形成一种较为公认的方式。
二、美国的伞型监管与功能监管
美国的金融监管体制较为复杂，从横向看，不同金融业务有不同监管主体；从纵向看，不同级政府又是不同监管主体。银行以及储蓄性金融机构的监管由货币监理局、美联储和存款保险公司三大联邦级监管机构和各州监管机构共同负责。证券经营机构主要受联邦证券法的管辖，而证券交易委员会（SEC）是基于证券交易法设立的证券监管机构，对证券经营机构、证券信息披露、证券交易所、柜台交易和证券业协会等履行监管职能。美国的保险机构由所在各州保险监管局（厅）负责。
1、美国的银行监管体制
美国的货币政策一直由联邦储备银行独立负责实施，对银行以及储蓄性金融机构的监管则由货币监理局、美联储和存款保险公司等联邦级监管机构和各州监管机构实施。具体说，由财政部货币监理局（OCC）、储蓄性金融机构监管局（OTS）、联邦储备银行（FRB）、联邦存款保险公司（FDIC）以及州银行局（SBD）等多家机构共同承担（见表3）。
对银行监管的分工较为复杂。美国是联邦制国家，金融市场准入实行联邦政府许可和州政府许可两级核准制度，经联邦政府批准的商业银行由财政部货币监理局负责监管，经州政府批准设立的商业银行则由州一级金融监管部门负责监管；参加联邦储备体系的银行由联邦储备银行理事会行使监管权，而未参加联邦储备体系但参加了联邦存款保险制度的银行则由联邦存款保险公司负责监管；银行控股公司由联邦储备银行理事会负责监管。
表3 美国金融监管机构分工表
监管对象
监 管 机 构
货币监理局
联储委员会
联邦存款保险公司
联邦国内贷款委员会
全国信贷协会
州立监管机构
商业银行
银行持股公司
＊
国民银行
＊
州立会员银行
＊
＊
参加保险的州立非会员银行
＊
＊
其他
＊
储蓄与信贷协会
由联邦注册的
＊
州立参加保险的
＊
＊
州立未参加保险的
＊
互助储蓄银行
参加保险的
＊
＊
未参加保险的
＊
信用合作社
联邦注册的
＊
州立参加保险的
＊
＊
外国银行
分行和代理机构
联邦注册的机构
＊
＊
＊
州注册的机构
＊
＊
代表处
＊
其他
＊
资料来源：《市场经济国家金融监管比较》，孟龙著。
《美国的中央银行，德国的中央银行》，章星等译。
对储蓄性金融机构监管的分工也较细。由联邦法批准设立的商业银行由储蓄性金融机构监管局和联邦存款保险公司共同监管，经州法批准成立并参加存款保险的储蓄性金融机构受储蓄性金融机构监管局、联邦存款保险公司、州银行局三方监管，经州法批准成立但没有参加存款保险的储蓄性金融机构只受储蓄性金融机构监管局、州银行局二方监管。
此外，商业银行内部均设有相对独立的稽核委员会，银行监事会是专事监督职能的组织机构。
美国的金融监管体系特别是银行监管体系相当完善，这种分工细致、体系完善的监管体制形成对银行业监管由多家机构分头负责，过程十分复杂。
美国长期的分业经营的银行体制决定了美国分权监管的原则和监管体制的地域多样化和职能多样化。从其构成来看，由于分权式联邦政体等因素的作用，美国的监管体系亦存在着政出多门、职能重叠等弊端。但总的来说，对保障金融体系的安全、稳健、高效及保障消费者权益等的确作出了重大的贡献。
2、综合经营对分业监管体制的影响
《金融服务现代化法》的通过使美国金融业经营体制发生了根本改变，但监管体制并没有改变。不过，美国银行业希望在允许经营证券业务后，美联储、货币监理局及联邦存款保险公司等银行监管机构仍能继续对银行进行监管，而不仅仅是对银行业务监管，但是美国证券监管委员会表示证监会应为执行证券业务监管的主要机构，银行所从事的证券业务也应纳入证监会的监管范围。
美联储考虑应在监管手段上进行改革，其主要内容是：
一是提高审慎监管的灵活性，根据各银行的规模、业务范围和风险承受能力进行区别监管，避免简单化和模式化；
二是对兼并形成的超大银行机构，应特别注意在加大监管力度和避免出现“道德危害”之间寻求适当的平衡点。为此，应更多地依赖市场约束机制，使商业银行不断加强自我管理，以提高自身在市场上的融资能力并降低融资成本；
三是计划建立一套新的完整的信息披露标准及相应的评估机制，在此基础上，提高对银行内部的风险管理；
四是对特大型银行的监管主要是对其风险管理体制进行宏观监控。美联储在美国30家特大银行机构建立了特派稽核小组制度，并要求前几名大型银行在客观衡量各自风险的基础上对资本充足率进行自我评估；
五是计划对主要从事境内业务的银行制定统一的简单化的资本充足率标准。但对于国际性银行的改革问题，目前力度不是很大，只是弥补目前体制中存在的漏洞，使风险加权建立在外部信用评级的基础上。
3、美国金融监管的发展趋势
目前，美国金融监管的发展趋势主要具有以下几个特点：
一是监管体系转变为伞式监管与功能监管相结合。这是美国自1999年《金融服务现代化法》颁布后，在改进原有分业监管体制的基础上形成的监管模式。根据《金融服务现代化法》的规定，对于同时从事银行、证券、互助基金、保险与商人银行等业务的金融持股公司实行伞式监管制度：即从整体上指定联储为金融持股公司的伞式监管人，负责该公司的综合监管；同时，金融持股公司又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监督。伞式监管人与功能监管人必须相互协调，共同配合。为避免重复与过度监管，伞式监管人的权力亦受到相当的限制，也就是说，联储必须尊重金融持股公司内部不同附属公司监管当局的权限，尽可能采用其检查结果。在未得到功能监管人同意的条件下，联储不得要求非银行类附属公司向濒临倒闭的银行注入资本；但在金融持股公司或其附属公司因风险管理不善及其它行为威胁其下属银行的稳定性时，联储有权加以干预。通过这种特殊的监管框架，金融持股公司的稳健性与效率都可以得到一定的保障。
二是监管重心转变为建立监督金融机构自身的风险管理体系。近年来，美国的金融监管理念已发生了重大变化，从过去重视由监管机构全面测量金融机构的风险程度转为重视监督其建立与执行自身完善的风险监测机制，同时亦强调借助市场与公众约束。例如，资本标准规定已允许银行根据信用评级确定适用的风险权重，对市场风险也允许银行采用自身的风险计算模型确定所需的资本要求，监管当局的审查则强调对银行风险评级与控制系统的审查。
三是监管手段向自动化监管系统发展。目前，监管信息的收集、报送、分析、评价与发布都已实现计算机化，无论是非现场监测还是现场检查都已全部通过统一的计算机程序与中心数据库操作。风险监督系统可以对金融机构的状况进行自动化初步分析，及时发现可能存在严重风险的领域和异常的变化动向，引导监管者对此进行重点分析与监测。
四是加强对网上银行业务的监督。根据美国会计总署向国会提供的研究报告显示，至1999年6月，参与网上银行业务的银行、储蓄性机构和信用社的数目已达2100家，其中尚不包括从事证券交易、保险销售与财务代理的各类其它金融机构。
网上银行潜在风险极高，但这方面的监管工作显然落后于网络业务本身的发展速度。不过，美国储蓄性机构监理局和联邦存款保险公司等监管部门已开始建立网络银行中央信息库，以便更好地了解各家机构网上业务与技术的发展动向、制定现场检查计划和提供风险管理方面的指导与咨询。随着网上金融业务的迅猛发展，相应的金融监管亦将越来越成为金融监管当局日常工作的重要组成部分。
三、英国—从没有法律地位的分业监管到依法统一监管
英国在1979年之前并没有正式的金融监管，对银行或类似吸收存款的金融机构也没有法定的审批要求，英国的银行不需要批准授权即可开业吸收存款开展银行业务。在经历了两次银行危机后，英国于1979年10月首次颁布了《1979年银行法》，从某种意义上讲，该法律是英国金融史上一块里程碑，它使英国银行监管走向法制化的道路。
1、在分业基础上的银行监管体制
英国财政部名义上负责英国整个金融体系的监督管理，但在实际操作过程中则由英格兰银行与其他监督管理机构（主要是英国证券与投资理事会和英国贸易与工业部）具体执行。总的看来，英格兰银行、证券与投资理事会和英国贸易与工业部之间有着较为明确的分工：英格兰银行重点负责对银行部门进行监督管理；证券与投资理事会则负责对从事证券与投资业务的金融机构进行监督管理，贸易与工业部负责对普通保险公司和人寿保险公司进行监督管理（证券投资委员会也参与管理）。此外，还有一些自律组织进行自律管理。
英国银行监管的特点主要是以金融机构自律监管为主，英格兰银行的监管为辅，其监管不是依据严格的正式的法律法规，而是通过“道义劝说”的方式，建立在监管者与被监管者之间的相互信任、共同合作的基础上。这种自律监管方式的优点,在于灵活且富有弹性，而缺陷在于人为因素比较明显。
1979年银行法从立法的角度赋予英格兰银行以金融监管的权力，并实行金融机构审批的双轨制，以区别获准银行和有牌照的银行，获准银行不用接受像有牌照的吸收存款机构那么多的法定要求。《1979年银行法》使得英国的金融监管向法制化、正规化的道路上迈出了不小的一步，但从总体上讲，该银行法并不理想，也没有从根本上改变英格兰银行传统的监管方式。因为在处理具体事件时，银行法赋予了英格兰银行广泛的自决权，在解释、评价和管理等方面带有很大的随意性，监管活动在很大程度上要受英格兰银行高级管理人员观念的支配。
时隔五年之后，1984年10月发生的曾一度引起国际轰动的约翰逊·马修银行（johnson Mathew bankers）倒闭事件，即所谓“JMB”事件，又一次对银行监管产生了冲击。JMB是按1979年银行法批准作为“获准银行”进行营业。该银行的倒闭突出反映了“获准银行和有牌照的吸收存款机构”这个金融监管双轨制的弊端。JMB倒闭的主要起因是它对单个借款人的贷款数量超过了公认的限额，即银行资本的10%（当时JMB的资本总额只有100万美元，它对单个借款人的放款应在10万美元之内，而事实上它的贷款远远超过了这个数额）。但《1979年银行法》对此限额没有作出明确的规定，因此英格兰银行无法依据法律采取措施。按照《1979年银行法》，英格兰银行对“获准银行”的监管更多地是依据被监管银行的内部规章，双方关系是建立在“相互信任”的基础之上，保留了传统的“君子协定”式的监督体制；而对“注册吸收存款机构”，则主要依据英格兰银行的法规标准进行直接监管。JMB享受获准银行的法律待遇，所以，在事件发生前的几个月里，尽管警铃一再拉响，可英格兰银行的监督官员们却一直无动于衷，最后终于酿成了一场悲剧。这也是《1987年银行法》产生的一个重要原因。
1987年英国修改了银行法，《1987年银行法》与《1979年银行法》相比，在金融监管方面主要发生了以下变化：
一是将原来的两级银行牌照合为一级，放弃了金融监管的双轨制，凡是银行，不论其大小，一律要接受严格要求的监督；
二是增加了英格兰银行对金融机构的人事监督权，建立了对银行股东和经理层的审核程序；
三是赋予英格兰银行向金融机构或经理、大股东索要资料的更大权力，允许英格兰银行向国内外其他监管机构提供有关信息；
四是规定金融机构从事或准备从事风险较大的业务，必须向英格兰银行报告；
五是授权英格兰银行对非法吸收存款的金融机构进行调查，并有权为客户追回存款；
六是增加了社会审计与银行监管之间关系的新条款。《1987年银行法》进一步充实了英格兰银行的法律基础，但是在监管方式上，仍然保留了其原有的灵活性特点，没有过多地就具体问题作详细、强硬的规定，而是允许英格兰银行在法律原则之内，根据每个监管对象的具体情况做出灵活的、符合实际的决定，银行法仅对监管标准作了非常原则的规定，这样，英格兰银行在决定何时对金融机构行使其干预权方面就拥有了比较广泛的余地和自决权，并为今后金融技术的创新和业务的发展留有足够的余地。
综上所述，我们可以看出，仅仅依靠金融机构的自我约束和英格兰银行“自我管理”的金融监管方式，无法从根本上保证金融秩序稳定，必须有法律制度的保证。
2、“金融服务监管局”的成立
英国政府在1997年提出了改革金融监管体制的方案，将英格兰银行的监管权力剥离出去，银行监管的责任人由英格兰银行转移到证券投资委员会，并进一步将证券投资委员会改组成为新的“金融服务监管局”（Financial Services Authority），使之成为集银行、证券、保险三大监管责任于一身的一元化金融监管机构。1997年10月28日金融服务监管局成立。金融监管局负责对银行、投资公司、保险公司和住房信贷机构的审批和审慎监管以及对金融市场、清算和结算体系的监管。
英格兰银行主要负责执行货币政策和保证金融市场稳定，并在金融监管局的高层领导中有代表权；除此之外，通过在支付体系的直接介入，英格兰银行会首先发现潜在的问题。
财政部负责全面金融监管组织构架的制定和金融监管的立法，财政部虽无具体操作职能，但在很多情况下，金融监管局和英格兰银行有必要就可能发生的问题警示财政部。
此外，英国还于1997年5月宣布将债务和现金管理以及监管政府债券市场的职责从英格兰银行转移到财政部，并于1998年4月成立“债务管理办公室”负责接收此项工作，债务管理办公室虽然在法律上隶属财政部，但不受财政大臣管辖，而是直接对议会负责。
从英国金融监管局内部机构设置情况分析，金融监管局并非新成立的机构，而是在原来已有9个金融服务业监管机构的基础上合并而成，整个合并计划约需两年时间。目前，9个监管机构仍在各自原来地方办公。其机构设置，部门职责和人员编制如表4所示。
表4 英国金融服务监管局内部设置概览
职能部门 英文简称 职 责 人员编制
1，银行监管局 S&S 银行业务监管 450
2，证券与投资管理局 SIS 投资业务监管
交易所，清算所监管 200
3，证券与期货管理 SFA 证券与金融期货业务 250
4，互助金融机构注册部 RFS 互助金融机构登记 150
住房信贷机构登记
其他互助机构登记
5，个人投资管理局 PIA 私人投资业务监管 500
6，投资基金监管局 INRO 基金管理公司监管 150
7，保险监管局 ID 保险业监管 100
8，互助金融机构委员会 FSC 互助金融机构监管 200
9，住房信贷机构委员会 BSC 住房信贷机构监管 250
合 计 2250
英国金融监管体制改革主要有两个目的：一是适应金融经营体制由分业转为混业的需要。英国中央银行即英格兰银行与其他国家的中央银行不同，它一直是一个经营实体，资本结构为股份制，每年需将50％的税后利润上缴财政部，这在一定程度上分散了英格兰银行的监管精力。另外，由于金融业的不断发展和金融工具的不断创新，金融各业之间相互交叉和渗透，中央银行对银行业的传统监管模式已越来越不适应综合经营的新要求。二是结束金融各业各自为政的监管局面。三是规范政府债务及现金管理，确保有关债务管理的决策不受内部信息的影响和增加政府债务及现金管理的透明度。
四、日本——从大藏省到金融厅
日本金融监管经历了不断发展变化的过程。日本金融经营体制的变化决定了金融监管体制的变化，最初日本追随美国建立金融分业经营体制，同时实行分业监管体制；到20世纪80年代后期受英国影响由分业经营转变为综合经营，日本金融监管体制也转变为混业监管。
1、战后日本金融监管的组织特征
战后，日本金融监管体制的最大特点是将金融业务与金融行政区分开来，金融业务的决策权属中央银行货币政策委员会，但金融行政工作则由大藏省负责，实际上大藏省才是金融工作的最高统帅。日本金融业的最高管理机构是大藏省和日本银行。
2、1998年以来的金融监管体制改革
1998年4月，国会通过了《新日本银行法》，该法将长期以来一直为大藏省所拥有的一般性监管权、业务指令权、日本银行高级职员的任免权等统统废除，日本银行的独立性大大增加。此外，还以法律的形式明确了日本银行拥有对所有在日本银行开设账户、与日本银行存在交易行为的金融机构进行检查的权力。
1998年6月成立金融监督厅，作为总理府的外设局，负责民间金融机构的检查与监督。大藏省仍然负责金融制度方面的宏观决策、检查金融企业财务制度、监管存款保险机构等。
1998年12月成立金融再生委员会。该委员会作为临时机构，负责执行金融再生法、早期健全法以及金融机构破产和危机管理等方面的立案，并负责处置日本长期信用银行等几家大型金融机构的破产案件。金融监督厅归并到金融再生委员会之下，仍行使其原有的职能。
2000年3月，将对中小金融机构的监管权由地方政府收至中央政府，交由金融监督厅负责。
2000年7月，在金融监督厅的基础上正式成立金融厅，并将大藏省的金融制度决策权、企业财务制度检查等职能转移至金融厅，大藏省仅保留与金融厅一起对存款保险机构的协同监管权，以及参与破产处置和危机管理的制度性决策。
2001年1月，撤销金融再生委员会，将金融厅升格为内客府的外设局。
3、日本现行金融监管体制
日本金融监管体制进行的一系列重大改革主要侧重两方面：一是修改日本银行法，提高中央银行的独立性和决策透明度；二是改革大藏省，分散其权力，将金融监督职能从大藏省中独立出来。
目前，日本金融行政监管的最高权力机构是金融厅，除政策性金融机构由财务省（原大藏省）负责监管以外，银行、证券、保险等商业性金融机构均由金融厅独立监管或与相关专业部门共管。金融厅为内阁的外设局，主要负责对金融机构的检查和监督、金融制度改革的重大决策、制定与民间金融机构的国际业务相关的金融制度（含金融破产处置制度和危机管理制度）、检查企业财务制度等。财务省（地方财务局）以及劳动省、农林水产省等行政部门作为金融监管的协作机构，根据金融厅授权或相关法律规定对相关金融机构实施监管。日本银行和存款保险机构可依据交易合同对与其有交易行为的金融机构进行财务检查。
4、日本金融厅的组织结构和监管方式
金融厅下设总务企划局、检查局、监督局三个职能部门（见下图）和六个专门委员会。
金融厅的专职监管职能：一是检查和监管民间金融机构；二是依据《早期金融增强法》（2001年3月）向金融机构注入资本；三是根据《金融重建法》（2001年3月）处置破产银行。
金融厅的协同监管职能：一是策划和制定金融法规，包括金融破产处理和危机管理；二是对存款保险公司等实施监管。
金融厅的监管方式以职能监管为主，由下图可以看出，各职能部门按照监管业务的性质进行设置，在职能分工的基础上，再依照行业细分设置课室，对不同性质和类型的金融机构进行分业监管，各局均设有总务课，专门负责检查与监督的协调工作和信息沟通。
由于金融厅在地方没有设立分支机构，其直接监管对象主要限于大型金融机构，且以监管金融机构总部（一级法人）为主，很少对其分支机构进行直接检查，对地方性中小金融机构的监管工作则委托财务省下面的地方财务局代为实施。
日本金融厅组织结构图
总务企划局 检查局 监督局
总务课 总务课 总务课
政策课 审查课 银行第一课
国际课 检查监理官 银行第二课
企划课 保险课
市场课 证券课
信用课企业公开参事官
五、韩国统一监管部门的设立
亚洲金融危机前韩国的金融体制是以政府干预为主，金融监管的目标不是为了提高金融机构自身的竞争力，而是力图通过政府提供无限担保对国内金融机构实行保护，在监管体制上实行多元化的分业监管体制。80年代后期，韩国政府意识到过度干预金融市场会带来弊端，因此错误地认为减少干预就是放松监管，由此造成了金融业潜在的风险逐渐加大。同时，由于各种金融服务界限日益模糊，使得分业监管体制的弊端渐渐显现，建立统一、高效的监管部门来实施监管是非常必要的。
韩国的金融监管体制
根据《金融监督机构设置法》，韩国于1998年4月1日成立了金融监管委员会（FSC），后又于1999年设立金融监督院（FSS）。以往属于韩国银行、财经院、银行监督院、保险监督院、证券监督院的各种监管职责划归金融监管委员会和金融监督院及其附属的证券期货委员会（SFC），并由其统一负责实施监督。
金融监管委员会是政府行政组织的一部分，是国务院总理所属的行政委员会，是决策机构。其下设证券与期货委员会（SFC），总监证券和期货市场；还设有金融监督院（由原来的4个监管部门合并而成），统一监管整个金融服务行业。
金融监管委员会是由政府各相关部门派员组成的委员会性质的政府机构，依照职能划分为企划总务办公室、金融监管政策一局和金融监管政策二局。该机构的主要职责：负责对有关金融监管的法律法规进行解释；负责发放和吊销所有金融机构（包括在韩外资金融机构）的营业执照；检查、指导下属金融监督院的日常监管活动。
金融监督院是由各金融机构共同出资兴办的民间公益性机构，依照金融监督委员会的指令，负责实施具体的金融监管和检查活动。内部机构则按照监管对象分业设置。
金融监管委员会与其它机构的关系
财政经济部长负责起草有关监管的法案，并有权批准或吊销金融机构的营业许可证。韩国中央银行（BOK）放弃了几乎所有的银行监管权，成为一个完全独立的负责货币政策的机构。韩国中央银行有权要求金融监管委员会对其作出的直接关系到货币政策措施的决定进行重新考虑。财政经济部、韩国中央银行、金融监管局可以互相要求提供信息与文件。
金融监督委员会和金融监督院在从事金融监管工作时注意维护金融机构的统一性与制订科学的监管原则；维持金融企业的健全性；维护金融市场的公平竞争秩序；提高监管人员的业务水平和道德素质；逐步完善良好的会计制度、完备的信息披露制度和完善的信用评估体系等。
存款保险公社
韩国存款保险公社为无资本金的独立特殊法人，由财政经济部负责对其监管。该机构在亚洲金融危机爆发后权力进一步扩大，一方面将储蓄存款部分偿付改为全额偿付，另一方面将保险对象从银行储蓄存款扩大到证券和保险领域，存款保险公社还具有对投保金融机构的检查监督权力。由于韩国目前实行的是强制保险制度，即所有金融机构都必须投保，因此存款保险公社拥有对全部金融机构的检查监督权力。但到目前为止，存款保险公社的检查监督重点仅仅放在由其全额控股的金融控股公司以及金融控股公司所收购、兼并的那些濒临破产的金融机构。
六、德国—面临改革的分业监管
联邦德国在1961年7月10日《银行法》通过后，才有统一的监管框架，建立起联邦银行监管局的法律基础。德国主要金融监管机构有：银行业监管局、联邦银行、有价证券交易监管局、保险监管局。另外，还有经济审计师协会作为监管机构的依托，现场监管大多数由它承担。银行同业协会制定一些同业规则，具有辅助监管作用。
金融监管体系
德国的金融监管体系是“混业经营、分业监管”的体制，主要的监管机构有：银行监管局、联邦银行、有价证券交易监管局、保险监管局，经济审计师协会是监管机构的依托，现场监管大多数和是由它承担的，银行同业协会制定一些同业规则，具有辅助监管的作用。
2、银行监管的基本框架及职权
德国的银行监管是由联邦银行监管局和联邦银行共同负责。联邦银行监管局是一个独立行使银行业监管工作的准部级机构，行政上隶属于联邦财政部，局长由联邦政府听取联邦银行意见后提名，由总统任命。银行监管局总部在柏林，现有600人，内部按银行业种类分别设立私人银行监管局、储汇银行监管局、合作银行监管司、投资证券和外资银行监管司4个主要监管局。
其主要职权范围是：（1）批准成立新的银行机构；（2）对经营不善和违规经营的金融机构进行调查，并决定是否关闭这些金融机构；（3）对金融机构从事有价证券业务进行审查，并颁发经营有价证券许可证；（4）制定商业银行业务活动规则，如资产负债比例等，并负责对整个银行体系的法律监督。
根据法律规定，所有银行信贷机构都必须接受联邦银行监管局和联邦银行的监管。而两个监管机构的分工为：属于银行业务和信贷经营、运行方面的金融活动由联邦银行监管局负责；属于货币、信贷政策的制定和这些方面的金融活动由联邦银行负责。这是因为监管局自身没有分支机构，它需要利用联邦银行对各地情况的了解及其专业知识。为了履行各自的职责，双方必须密切地交换信息。当联邦银行监管局需要制定总的监管法规时，必须与联邦银行进行磋商。联邦银行还通过各州中央银行进行银行常规监管，信用机构需提供月度收益情况报告和年度帐目报告。联邦银行把这些材料和自己的意见一并交给联邦银行业监管局，由联邦银行监管局来决定采取相应的监管措施。此外，联邦银行监管局直接向联邦财政部汇报。德国银行监管的具体内容主要是市场准入与退出以及对银行经营的监管。
3、银行监管的方法
一是观察。联邦银行监管局和联邦银行可以对所有报告和报表、数据资料进行经济分析，以此观察各银行的情况。但对各银行上报情况严格保密。
二是调查。联邦银行监管局或联邦银行一旦发现某家金融机构有问题如短期储蓄过多地用于长期投资、超过自有资本能力过度信贷等，可以直接通知该机构董事会，要求作出说明，并限期纠正，或派专人查账。
三是检查。一般来讲，德国的银行监管是由审计员向有关监管当局提交审计报告，而不是监管者自己进行现场检查，但联邦银行监管局和联邦银行及其分支机构有权随时派人对商业银行的资产负债状况、自有资本和流动性资金数额等实行不定期的检查。
四是监管。主要监管商业银行流动资金和各项信贷与其吸收的储蓄和自有资本等之间的比例，以防止银行机构任意扩大信贷规模进行金融投机。
银行监管的主要内容
根据银行法的要求，负责银行业的市场准入与退出；在银行经营方面则按照自有资本和资金流动性的规定、投资的规定、发放贷款的规定、最低准备金的规定、提交报表报告等方面进行监管。
5、银行监管体制的改革方向
目前德国国内已提出了改革银行监管体制的问题，随着欧洲中央银行职能作用的发挥，联邦银行的职能有很大的转变，理论界曾提出过将联邦银行监管局和联邦银行合并的思路。
随着欧洲一体化，欧共体、欧洲议会对成员国的金融监管也有一些原则规定，如对银行自有资本、报送报表的规定以及对各成员国的银行在欧共体范围内开设分支机构、相互承认成员国银行监管当局的监管等。欧元区形成后，目前各成员国独立监管的格局，有可能受到影响，对是否建立统一成员国的监管或建立一个跨国的监管机构问题已有讨论。
七、瑞士银证统一的金融监管体系
瑞士的银行是由瑞士联邦银行业委员会监管，委员会由7－11人组成，由联邦议会选举，且独立于瑞士国家银行。
联邦银行业委员会也负责监管投资基金法和证券交易法的实施。作为最高监管机构，联邦银行业委员会负责银行、证券交易和投资基金业务的监管。委员会有权授予或撤销金融机构的经营许可证，根据法律的需要宣布决定，公布联邦银行委员会认可的金融和审计报告的格式和内容。联邦银行委员会依照特定法律规则或报告要求经常针对所有市场参与者和审计公司，以传阅信件的方式发布指令（Circular Letters）。该委员会每年的公报发布其主要决定。因此，联邦银行业委员会可以依据瑞士银行法，参照当前的监管实践，及时更新一些监管决定。公报也复制最重要的传阅信件和官方对它们的关注。
针对日益扩大的市场和日趋复杂的环境，联邦银行业委员会最近又一次扩大了其常设秘书处。该秘书处包括立法和监管部门，处理日常的监管。然而，它并没有依照习惯对银行业亲自实施检查，而是依靠权威的审计机构。这些权威审计机构作为银行法的审计者或投资银行及证券交易法的官方代理人进行监管。
根据1997年银行业委员会的年度报告，银行业委员会由以下5 个部门组成，即业务许可部、监管部、证券交易部、立法部、管理部。
瑞士国家银行是一个有限责任公司，部分代理瑞士政府实施货币政策，管理国家清算银行，发布关于最低准备要求、有关新的信用工具及外汇交易等规定，它每月还公布大量统计数据。此外，瑞士还有银行业的自律组织。
瑞士的保险业由联邦私营保险业监督局负责监管。
八、香港—综合经营，分业监管
香港的金融分业监管主要表现为按金融企业的性质进行监管。即金融管理局监管银行，包括对银行的证券和保险业务的监管；证监会监管证券公司；保监处监管保险公司。香港法规并未明确证监会不对银行的证券业务进行监管，而由金管局代管。金管局监管银行的证券业务是根据金管局与证监会所达成的协议。金管局与证监会于1995年10月签署了一份备忘录，在备忘录中约定由金管局负责监管豁免交易商（银行）的证券业务。证监会只是在金管局的要求下，就个别违规事件进行调查，或在严重情况下行使《证券条例》规定的权力，对豁免交易商进行处罚，直至取消银行豁免交易商的资格。2000年11月29日，金管局向立法会提交了《2000年银行业（修改）条例草案》，在《草案》中明确了金管局对银行业证券资产等业务进行监管的法律地位，并放宽了现行保密条款，以便证监会和金管局能够交换有关银行业证券交易等业务的信息。为对银行业的证券业务进行有效监管，金管局于1996年在证监会的协助下，编制了银行从事证券业务的现场审查指引，并成立特别小组，对活跃于证券市场的银行进行审查。
在对银行所从事的保险业务的日常监管方面，当银行只从事代理及与银行业务有关的小量承保业务时，保监处不对银行的保险业务进行监管。但当银行进行与其银行业务无关的承保业务时，保监处对其保险业务进行监管。
通过以上比较，我们得出如下结论：
第一、任何一国的金融监管体制都是历史演进的结果，现行监管体制不可不避免地带有历史事件影响的痕迹。例如，美国的监管体制至今仍受二十世纪30年代金融大危机的影响，而美国复杂的监管体系则受其国内政治强制分权和权力之间的相互制约的政治哲学的影响。英国《1979年银行法》和《1987年银行法》的出台则分别受二十世纪70年代银行信任危机和1984年“JMB”事件的影响。韩国1998年以后的监管体制的变动则受亚洲金融危机的影响，当时国内要求改革金融体系的呼声较高，同时国际货币基金组织对韩国政府施加了压力，敦促韩国采用统一监管体制。
第二、大国（地区）金融监管体制相对复杂，而小国（地区）的金融监管体制可以相对简单。这里大国指地域广、人口多、金融市场分散，大和小是相对而言。这是因为大国国情复杂，金融体系也相对复杂，对监管体制的要求相对复杂。而小国金融机构、金融市场集中，监管相对容易，简单的监管体制则因监管部门职责明确而效率较高。
第三、大国监管体制的调整相对比较困难，而小国监管体制调整则相对比较容易。这是因为监管体制的调整涉及现有监管主体的权力的再分配，体制调整会遇到权力可能受到削弱的监管主体的消极抵制，还会受到方方面面利益群体的影响，当然，体制调整还会不可避免地影响监管工作的连续性。相对于小国而言，大国体制调整需时较长、震动较大，而小国体制调整需时较短，容易将不利影响控制在最低限度之内。例如，从国际上看，英国、日本、韩国金融监管体制调整完成得都比较迅速，美国的监管体制则不断处于修修补补之中。
第四、监管体制的变动要有法律根据。从世界发达国家的实践看，国家在调整监管体制之前，一定要做到立法先行、统筹规划，一旦新监管当局开始工作，就能做到职责、权限清楚，行使职权有法可据，避免出现监管混乱现象。
第五、监管当局应有一定的独立性和权威性，体现在监管当局的职责由法律规定、权限由法律授予，监管当局依法独立行使职权，当然这并不影响监管当局与政府其他部门进行信息共享和行动方面的协调。
第六、从监管效率的角度看，监管体制越简单，监管效率越高。专业化和一体化是当今世界监管体制演变的方向。专业化是金融业务复杂化对监管的要求，一体化也是金融业务复杂化对监管的要求。统一监管框架下的功能监管比较有效率。英国、日本和韩国实行统一监管体制，设立一个统一行使监管职能的监管当局，对金融监管活动实行统一规划、统一协调，同时，其监管当局内都设立若干专业部门，分别在各自领域内实施专业化监管，这样同时实现了监管的一体化和专业化。美国实行较复杂的监管体制，其监管权由多个监管主体共同行使，这自然带来分工有交叉、协调成本高等问题。也正是为尽量避免此类问题的负面影响，各监管当局以默契形式达致适当分工，以节省人力、提高效率。
金融分业与混业经营的国别（地区）比较
本文通过对美国从分业经营到混业经营以及英、日、韩、德、瑞士、香港的混业经营体制的比较分析，探求采用混业经营所应具备的条件与模式，寻求当今世界金融经营的发展趋势。
一、从分业经营到混业经营——美国
(一）认识的转变与综合经营体制的确立
1933年美国通过了《格拉斯--斯蒂格尔法》，确立了金融分业经营体制。几十年后，Benston、Kroszner和Rajan等人却对这部法律的公正性提出了质疑。他们通过考察研究得出结论：支持当年立法理由的历史证据不足。第一，没有证据表明商业银行涉足证券领域导致了自身的倒闭或金融体系的崩溃。根据统计，涉足证券领域的207家国民银行有15家倒闭，约占%，而同期倒闭的国民银行占全部国民银行的%。涉足证券领域的国民银行倒闭数少的原因被认为是当银行资本投入证券业务时，尽管风险会增加，但收益也会增加，收益的增加加强了银行的支付能力，反而降低了银行倒闭的风险。第二，商业银行违规操作导致金融危机的指控证据不足。在种种指控中，有一部分显然与《格拉斯--斯蒂格尔法》无关。有些指控虽然成立，但实证研究证明存在一种市场自动添加风险补偿以调整银行利润的机制 。况且议会用于支持《格拉斯--斯蒂格尔法》的商业银行违规的案例仅仅几个，其中还有偶然和非故意因素。
事实上《格拉斯--斯蒂格尔法》能得以通过，主要是基于当时美国经济危机，银行体系崩溃，公众对经济乃至国家失去信心，急需一种简单实用的措施迅速恢复市场秩序。换句话说，1933年美国金融业最需要的不是效率而是稳定，《格拉斯--斯蒂格尔法》是时代的产物。
《格拉斯--斯蒂格尔法》实施60余年来，理论界对其确定的分业经营原则一直存在争论。争论主要焦点是：
（1）综合经营与分业经营相比，哪一种风险更低，效率更高？
主张废除《格拉斯--斯蒂格尔法》的人认为：商业银行从事证券业务的主要动机是盈利。由于金融市场自由化的发展，银行处于竞争日益激烈的经营环境下，其存贷款业务受到严重挑战，若不发展高利润的业务，如投资银行业务，它们将无法生存。此外，金融技术的发展使企业能够轻易找到非银行资金来源，因此，商业银行寻找获利的新路就日显重要,承销证券就是其中一条。例如，从1990－1993年，投资银行的平均股票收益约％，而商业银行为11％。此外, 商业银行具有掌握客户大量信息和高效率的优势，若从事投资银行业务将使全社会受益。商业银行提供证券承销还可以吸引信誉优良的客户。
如果对商业银行承销商业票据的数量有法律限制，商业银行就失去了很多信誉好的客户，从而可导致银行业的萎缩，还使那些不能进入市场只能依靠银行的信誉欠佳的小企业增加融资成本。
（2）商业银行和投资银行是否存在利益冲突？这种利益冲突是否至关重要？
首先，必须权衡商业银行与投资银行之间可能存在的利益冲突，以及由此引起的潜在成本增加和商业银行经营证券业的潜在利润减少。假定商业银行经营证券业务时，他们可能为促销其承销的证券而不能如实地对客户介绍这些证券的质量，不能提供无私的投资建议，其后果有二，若证券投资人天真无知，他们购买了低质证券还满心高兴，最终也将从失利中得到教训；若投资人清楚地知道这种商业银行的行为动机，就会调低他们愿意购买这种证券支付的价格。这样，好的投资得不到资金，最终将会使经济恶化。
其次，必须权衡商业银行经营证券承销可能增加的利润，和因利益冲突可能增加的成本，这是一种“交换”。商业银行比投资银行有掌握客户信息的优势，但是他们可能误导市场。投资银行没有与发行人的直接联系，就不会误传信息，但是他们的信息也不准确。
总之,在商业银行业务和投资银行业务之间是否存在潜在利益冲突？经济学家通过研究1933年以前允许商业银行进行投资业务的经验和目前的经验,得出结论:利益冲突在各行各业均存在，综合银行和投资银行都存在利益冲突。利益冲突过去和现在都不是主要的问题。
（3）综合银行是否影响证券市场的发展？
有人以美国与德国的证券市场作比较，怀疑综合银行影响证券市场的发展。目前的研究认为：德国的股票市场不活跃，主要是由于以下三个原因：（1）德国会计规则对股东报酬的处理方式不利于个别投资人；（2）德国投资人不愿涉入股票市场；（3）退休基金大部分放在公司,只有少数投入股市。德国资本市场确实不活跃，也没有什么竞争力，但这不是综合银行制度的罪过。
同样，实证表明综合银行可减轻代理问题，并提高市场效率。综合银行办理兼并所花费的交易成本低于由股票市场办理的成本。
（4）综合银行是否排挤小银行的存在？
目前的研究表明，综合银行并无绝对的效率优势，专业银行能与综合银行并存且相互竞争。
（5）综合银行与金融体系的稳定性的关系
有人认为，综合银行由于组织庞大难以管理，可能承担过度的风险，同时，其影响力巨大，综合银行倒闭易波及金融体系，故综合银行制度会影响金融体系的稳定。但从实践经验上看并非如此。美国大萧条时期9000多家倒闭的银行几乎全是单一业务的银行，大部分位于小乡镇，很少看到大型综合银行倒闭。
美国国内在逐步认识到《格拉斯-斯蒂格尔法》的缺陷后，各利益集团开始围绕如何修改《格拉斯-斯蒂格尔法》进行角逐，各利益集团及其代表人提出了多种改革提案（见附录1），实际上，后来最终通过的方案就是以财政部的方案为版本的（该方案兼顾了银行、证券和保险各方的利益，任何一方在达到一定条件后均可成立金融控股公司，渗透到其他两方）。90年代，欧洲和日本等国的银行法都开始打破传统的界线，涉足存贷款、投资、保险等领域的综合化趋势日益明显，对美国银行界形成更大压力。美国财长鲁宾提出《金融服务现代化法》草案，主要内容是取消银行、证券和保险跨行业经营的限制，允许银行与工商企业相互融合和跨州经营，为在金融安全性和效率之间寻求平衡，同时建议允许银行兼并某些规模不大的非金融公司。由于各方势力争执不下，金融改革法案的审议一再受挫，花费10年时间才得以通过。
（二）具体实践的过程与经营体制的演变
在过去的66年中，《格拉斯－斯蒂格尔法》的实施并非一帆风顺。
在《格拉斯－斯蒂格尔法》实施后的最初10余年，美国的银行和证券商都严格遵守该法的规定，商业银行只在法律允许范围内经营国库券、地方政府债券和参与公司债券的私人销售。到50年代，美国的商业银行和证券商都开始想方设法利用该法的漏洞，在“灰色地带” 寻找扩大各自业务领域的途径。例如，不断发展新的金融产品或是改变银行组织结构，为加强竞争，商业银行超过利率最高限制提供暗补的利息等。60年代以后，银行存款的大量流出和共同基金投资的迅速增长使得商业银行对基金投资业务无限渴望，但碍于《格拉斯－斯蒂格尔法》的规定，银行家们只好另辟新径，通过与投资公司签订联营协议来经营共同基金业务。后来，一些银行还开办了MID 帐户业务（类似于一种指数化的股票共同基金），巧妙地绕过了对他们经营共同基金的限制。70年代,随着金融创新的发展，美国的商业银行以创新为名逃避管制束缚的现象日益严重。逃避金融管制的创新可分为以下几类：
(1）通过金融创新和技术发展融合交易帐户和投资帐户，如现金管理帐户（CMA）—一种综合多种金融服务于一身的金融商品，或者是证券信用交易帐户等。
(2）证券化贷款，这为银行和券商同时参与该项业务创造了条件。
(3）随着金融业务的不断发展，证券业务也在不断细化，商业银行通过表外业务逐渐渗透到证券业，包括为上市公司提供投资顾问等。
(4）证券业则主要通过开发一些帐户（如美林公司开发的CMA）及推动商业票据市场和证券市场发展挤占商业银行的市场份额。
80年代以后，美国立法机关逐步放松了管制，他们开始“灵活地”解释《格拉斯-斯蒂格尔法》，允许商业银行从事一些额外的投资银行业务，如贴现票据经纪人服务、包销商业票据和地方政府债券，现在还包括公司债券和股票。对商业银行的管理和立法也侧重于为银行提供一个开放的富有竞争性的环境。美国立法机关还不断放松对银行控股公司的管制，提高银行在银行控股公司中的收益限额。
美国政府也认识到改革的必要性，一直努力进行金融改革，以扩大银行交叉业务。1991年布什总统在《国情咨文》中提出全面改革美国的银行体系，主要目的是减少对银行业不必要的限制，减轻信贷紧缩的压力和风险，促进竞争与效率，鼓励金融创新。但此后由美国财政部提出的旨在消除障碍，增强竞争与效率的金融改革方案遭国会否决。近年来银行的大规模兼并再次向分业经营模式发起冲击，而美国的监管机构也采取默许态度。如1998年4月美国花旗银行与旅行者集团的合并，使新的花旗集团将银行业务和投资、保险业务集于一身，开创了美国金融业“一条龙服务”的先河。正如美国经济学家凯恩（Edward Kane）教授所说：“这是一种‘金融管制的辩证法’，即禁止银行通过某种途径达到其目标实际上就是给了他们另辟新径达到相同目标的动力”。
实际上，在《格拉斯—斯蒂格尔法》废除之前，分业管制已名存实亡。
（三）立法演变与《金融服务现代化法》的形成
1、美国的立法制度与《格拉斯--斯蒂格尔法》
美国的法律体系为英美法系（即普通法系）。与大陆法系的差别在于，其法律表现的基础不是源于法典，而是源于判例。所以在美国要使一个案件在法律上站住脚，只要有与之相似的判例可援就行。与大陆法系相比，普通法有一个突出的优点，即在发展中保持法律稳定与权利义务的平衡。美国的法律从来都是追认事实的，往往是法官顺应时代发展潮流，作出一些判决，大量法律诉讼和司法判决为联邦法提供了案例和依据，立法机关再进一步修改法律使之与判例相一致。
《金融服务现代化法》标志着美国法律已经从判例解释版本转为成文法版本来表达新的金融体系改革。从《格拉斯--斯蒂格尔法》到《金融服务现代化法》，这66年的变革过程也是众多判例的集合及法规修订的过程。
作为美国的银行法,《格拉斯—斯蒂格尔法》包涵的内容很广,这里仅围绕其直接规定商业银行与投资银行分离的4条法律规范（即第16、20、21和32条）的变革进行阐述（见表1）。
表1
年/月
稽核授
权机关
金融机构
被批准从事的业务
最高法院裁决
1977/5
联邦储备
委员会（FRB）
银行
准许作为私自提供债券的代理机关
证
券
业
协
会
采
取
行
动
生效（1984年6月）
生效（1987年6月）
生效（1984年6月）
生效（1988年1月）
生效（1988年2月）
生效（1988年2月）
1989年12月证券业协会提出对格拉斯-斯蒂格尔法修订
1978/7
联邦储备
委员会
银行家信托公司
准许从事商业票据的受理或交易
1982/8
OCC
太平洋国民安全银行
准许下属机构从事贴现经纪人业务
1983/11
联邦储备
委员会
银行控股公司
准许下属机构从事贴现经纪人业务
1986/1
联邦储备
委员会
国民西敏银行联合王国控股公司
准许下属机构从事贴现经纪人业务与投资咨询业务
1986/2
联邦储备
委员会
银行家信托控股公司
准许市场份额和毛收入低于5%的下属证券机构从事商业票据的受理或交易
1987/4
联邦储备
委员会
花旗银行、摩根保证银行与银行家信托控股公司
准许下属机构从事岁入债券、抵押保险债券和纸基商业票据的接受与交易等业务
1987/5
联邦储备
委员会
大通曼哈顿银行、化学银行、太平洋国民安全银行、汉诺威制造商信托控股公司
同上
1989/6/7
联邦储备
委员会
摩根保证银行、花旗银行、大通曼哈顿银行和银行家信托公司
准许从事公司债券的接收或交易（限制条件为：包括外国政府债辞退和商业债券在内的毛收入低于5%的分支机构）
资料来源：证券发行研究协会，《美国与欧洲国家金融体制改革动向》（1989年6月）与《KINZAI WEEKLY》
下面是三个80年代以后较为著名的案例，法院均作出了有利于自由化的裁决。
（1）FDIC（美国联邦存款保险公司）发现“格拉斯-斯蒂格尔隔离墙”只适用于会员银行和国民银行，1984年11月19日，FDIC发布规则允许非会员银行通过设立证券子公司从事证券业务。这一举措当即遭到证券业协会（The Securities Industry Association, SIA）和投资公司协会（The Investment Company Institute, ICI）的反对，ICI起诉FDIC，FDIC发布《关于非会员银行证券活动符合格拉斯－斯蒂格尔法的政策声明》，再次阐述自己的立场。法院最后支持FDIC。
（2）1989年１月，联邦储备银行批准银行象其他金融机构一样销售和使用公司债券，证券行业协会（SIA）提出了一项反对银行的起诉，指责银行进入证券服务业违反了《格拉斯－斯蒂格尔法》，但是最高法院作出了有利于银行的裁决。
(3）1998年花旗公司与旅行者集团合并组成花旗集团。这件举世震动的企业兼并案可以说是金融控股公司全面解禁的里程碑。由于花旗公司拥有花旗银行子公司，而旅行者集团又拥有下属的所罗门美邦证券公司和旅行者保险公司，所以合并后的花旗集团就可以通过下设金融子公司囊括银行、证券、保险业务。花旗公司与旅行者集团合并时，由于规定银行、证券业务相互分离的《格拉斯—斯蒂格尔法》还没有被废除，所以花旗集团的成立是以２年后出售旅行者保险公司为前提才获得政府批准的。此兼并案虽然在银行、证券严格分业上有了突破，从上述约束条件来看，当时在美国成立银行、证券、保险三大金融领域全面兼营的金融控股公司的法律环境还不具备。但是，这件兼并案本身却引发了更多要求对美国的金融制度作出根本性修改的呼声。
2、围绕《格拉斯-斯蒂格尔法》的立法修改
围绕《格拉斯-斯蒂格尔法》的修改，美国立法者尤其是联邦储备委员会在过去20年里作了大量的工作。表2说明，在1999年之前的半个世纪里，在上述大量判例的基础上，美国监管当局为修改分业管理法规所做的工作：
表2
时间
法律变化
影 响
1933
Glass-Steagall
禁止证券公司和银行之间联盟
1945
McCarran-Ferguson
保持政府对保险业的唯一管辖权
1956
银行控股公司
要求一个公司拥有一个以上的银行要得到监管机构批准。禁止银行控股公司从事非银行业务
1970
银行控股公司修正案
监管银行控股公司。禁止银行控股公司从事保险业务
1970-86
Y管制条例修正
联邦储备委员会批准银行控股公司开展投资咨询公司和经纪业务
1987-89
联邦储备法令
联储批准银行控股公司建立证券经纪交易机构，但收益不得超过全部收益的10%
1996-97
Y管制条例修正和联邦储备
联储将上述10%限额提高到25%
1999
《格雷厄姆.里奇.布莱利法》
批准美国的银行、保险公司和证券公司联合经营
资料来源：英国《经济学家》，1999年10月30日。
围绕控股公司的立法修订更容易看出这一趋势：
(1）80年代以前银行控股公司法的修订主要是为了加强管制。
1927年的麦克法顿（McFadden）法以及后来的修订案允许国民银行建立分支机构，但只限于州内设立分支机构。但是，麦克法顿法却提供了可能通过银行控股公司来跨越州的界限的可能性。当时，银行控股公司没有受到管制，可以跨州经营。
①1956年银行控股公司法。1956年国会通过了银行控股公司法和道格拉斯修订案。道格拉斯修订案的条款主要是针对一些大地区组织，像第一洲际银行（First Interstate Bancorp）、第一银行系统（First Bank System）和罗威斯特公司（Norwest Corporation）。该法禁止银行控股公司在非银行机构拥有具有表决权的股份，同时在将来也不能收购这样的股票。该法要求所有银行控股公司必须向联邦储备委员会注册登记，接受联储的管制和定期检查，同时要披露规定的财务信息。
在1956年立法通过以后，银行控股公司的发展采取两种形式：多家银行控股公司（multibank holding companies）和单一银行控股公司（solo-bank holding companies）。多家银行控股公司主要用来进行地理上的扩张，而被明确地排除在该法案之外的单一银行控股公司，则被允许从事非银行业务。
②1966年对银行控股公司法的修正案。1966年国会修订了1956年银行控股公司法，出台了1966年银行兼并法。在1956年法中，联储被赋予权力裁决在FDIC投保的银行合并和收购的申请，1966年法直接赋予联储对银行控股公司上述权力。联储被允许批准不违反竞争原则的收购活动。在审批可能会削弱竞争的合并和收购申请时，主管机构应“看一看”对“服务于社会的便利和需要”的影响，也就是看一看，竞争的削弱是否很明显地超过了带给公众的利益。
1966年《银行持股公司法修正案》将银行界定为吸收活期存款的机构，单一持股公司的经营范围几乎不受任何限制。单一持股公司还具有其他一些好处：持股公司可以出售商业票据，帮助银行规避对存款的利率管制和准备金要求，把银行的旅行支票业务划拨持股公司所属的一个单独的子公司经营，可以使银行对于旅行支票收入无须交付准备金。这一漏洞非常之大，许多银行利用这一漏洞规避管制。
③1970年对银行控股公司法的修正案。1970年银行控股公司修正案弥补了单一银行控股公司这个漏洞。最初的1956年法规定，银行控股公司至少要控制两家银行，一定的银行控股公司被允许保留州际收购的权力。另外，联储将非银行的业务活动限制在那些预计能给公众带来利益的业务，如：能增加便利和竞争或提高效率，并能抵消可能产生的负面影响（资源的过分集中，不公平竞争或是利益上的冲突），同时这些业务还必须与银行业有紧密联系。另外，信用人寿保险的承保也被认为是与贷款程序浑然一体，与银行业关系紧密的业务，因而，它也是获得批准的业务。
(2）80年代以后对有关银行控股公司的法律修订主要是放松管制。如1986年管制条例修正，联邦储备委员会批准银行控股公司开展投资咨询和经纪业务。根据1989年的联邦储备法令，联储批准银行控股公司建立证券经纪交易机构，但收益不得超过全部收益的10%；1997年管制条例修正及联邦储备法令再次将银行控股公司的上述收益限额提高到25%。
3、促使美国立法机关从保守趋向自由的原因
70年代以来，宏观经济理论发生了变化，以弗里德曼、卢卡斯为代表的自由主义经济思潮复兴，要求减少国家对经济的干预。值得指出的是，放松管制或自由化并不仅仅体现在金融领域，正像30年代大危机后的政府管制并不限于金融领域一样。美国经济学家布雷耶尔（stephen breyer）和麦卡沃伊（paul ）指出：“自70年代中期开始，公认对管制所强加的经济负担的不满意状况，加上经济学家对各种具体管制方案的批评，引发了一场强有力的、旨在废除许多特定管制方案的政治运动”。例如，在美国，1978年撤销了美国民用航空局，取消了对航空运输业的管制，结果证明在没有管制的情况下，航空运输业运行良好。
金融自由化则始于对原有金融体制重新评价。在美国更是引发了一场对30年代大危机原因的重新评价，70年代，比较一致的看法是大危机产生的原因是中央银行没有及时干预所致。弗里德曼认为大危机是中央银行宏观经济政策不到位，而1990年诺贝尔经济学奖获得者美国经济学家墨顿·米勒（Morton Miler）在谈到30年代大危机时，更是直截了当地指出：“这一危机完全可由中央银行积极而及时的干预加以避免，然而，当时的国会和行政当局却没有这样做，而是颁布了《格拉斯--斯蒂格尔法》。该法案中的规定已被证明属于‘法律导致了违背意愿的后果’现象的经典法律实例，也导致了美国银行体制的严重错误，”米勒对《格拉斯--斯蒂格尔法》的主要内容大加鞭挞，认为这正是美国银行体制的弊端所在。经济学家通过对30年代大危机的反思和实证分析，得出综合经营不是30年代金融危机的根源，这样一来，30年代奠定的金融业管理体制便失去了依据。
二、金融综合经营的案例——英、日、韩、德、瑞士、香港
（一）英国
英国金融机构包括商业银行、商人银行、海外银行、贴现银行、房屋互助协会、保险公司、投资信托公司和单位信托公司等。虽然在法律上并没有对金融机构的经营业务有明确的分工限制，但在60年代以前，英国其他金融机构与银行机构在金融业务方面的分工比较明确，彼此之间虽然在业务上有不少往来联系，但是基本上都是各自按传统划分的范围开展金融业务，习惯上形成了专业化的业务制度，专业化银行制度是英国金融制度一大特色，英国各类商业银行分工明确，尤其是清算银行，储蓄银行和商人银行。
自70年代以来，英国政府放松对银行业竞争的限制和对金融业的管制，各类银行之间竞争日趋激烈，金融工具不断出新，金融交易手段不断创新，各专业银行之间分工界限也越来越模糊。尤其在1986英国伦敦证券交易所“大爆炸”式的改革后，有关专业银行各显神通，或通过自己下设的分公司、子公司蚕食其他专业银行业务，或钻政府政策的空子，经营本来不属于自己业务范围内的业务，各金融机构之间业务分工不再明确。
（二）日本
战后，日本经济处于极度衰败与混乱之中，资金奇缺、通货膨胀严重，在这种情况下，日本政府为了促进经济增长，对国内金融实行严格管制，从而形成了具有日本特色的限制型金融体系。
1、战后日本限制型金融体系
（1）限制型金融体系形成的历史条件和背景
第一，战后日本面临的首要任务是迅速恢复经济，实现经济自立。而完成这个任务的主要途径是调整产业结构，发展重化工业；通过持续不断的扩大投资，保持经济的持续增长。因此，就需要资金来源比较稳定、期限较长的长期金融机构专门向重点产业的发展提供长期资金。第二，明治维新以后通过各种手段积累的财富由于战争几乎消耗殆尽，加上战后初期的通货膨胀，使得日本的资本市场严重萎缩，企业难以直接从资本市场获得所需资金。因而，不得不由间接金融机构主要承担起为产业金融服务的职能。而对间接金融机构，根据其资金来源实行分业经营，既是有效使用有限资金的方法，又是维护此类金融机构经营安全和金融体系稳定所必需。第三，近代日本经济的发展一直离不开政府的主导和扶植。因此，形成了日本经济的二元结构，即受政府扶植的大垄断企业与依附于大垄断企业的广大中小企业并存。与此相对应，在日本的间接金融体系中形成了二重结构，设立了大量专门为中小企业服务的金融机构。最后，战后在美军占领之下，日本进行了经济民主化改革，解散财阀，禁止设立控股公司，遏制银行资本在证券市场的势力，有意识地培育以证券公司为主体的直接金融市场。
(2）限制型金融体系的主要特征
①金融业务领域限制。即银行长期业务与短期业务相分离、银行业务与证券业务相分离、银行业务与信托业务相分离、人寿保险业务与财产保险业务相分离。
②利率限制。即对银行存款利率最高水平以及一些贷款利率进行限制。
③外汇管制。即对资金的流出流入进行限制，旨在切断国内外金融市场的联系。
2、现行金融体制的重大变革
1996年10月17日，日本经济审议会行动计划委员会下设的金融工作小组，公布了以放宽和取消各种限制为中心内容、题为《搞活我国金融系统》的报告，该报告从实现广泛竞争、资产交易自由化、缓和限制、改革监督体制等方面提出了金融大改革的框架措施，从而揭开了大改革的序幕。同年11月11日，桥本首相向大藏省和法务省明确提出，为了有效利用本国1200万亿日元个人金融资产，要在2001年全面完成金融大改革，至此日本版“金融大爆炸”正式启动。改革的主要内容是：废除分业管理体制，允许设立金融控股公司，彻底修改证券交易法和放宽资产运用及金融商品的设计限制。
3、日本金融体制实行重大变革的背景与原因
首先，自90年代初泡沫经济崩溃以后，日本经济陷入了二战后持续时间最长、程度最严重的危机。究其原因虽然有很多，但泡沫经济留下的后遗症，约占国民生产总值20％左右的巨额不良债权问题无疑是最重要的原因之一。如此之巨的不良债权，是日本现行的金融体系存在种种弊端造成的。为了解决现存的不良债权问题，也为了避免今后再次出现，对现行金融体制进行重大改革就成为当务之急。
其次，现行金融体制已远远落后于时代要求，无法适应经济发展需要。如前所述，现行日本金融体制是在二战后初期资金短缺的情况下，着眼于向产业界稳定供给低成本资金、增强出口竞争力、促进经济增长而设计的。70年代中期以后，日本经济的发展已步入成熟阶段，从资金短缺转变为资金过剩，80年代中期以后又成为世界第一大债权国。经济形势与经济条件发生了根本性变化，但金融体制却未作相应的实质性调整。虽然推行了金融自由化，但那只是相对的自由化，并没有触动日本的金融体制，过去曾推动日本经济高速增长的各项保护性政策和金融法规已变成阻碍日本经济发展的桎梏。
（三）韩国
80年代以来韩国一直在不间断地进行金融改革。目前，韩国虽然还没有明确表示改革银行、证券公司和保险公司这三种金融业务分业经营的基本框架，然而其银行业务范围已经远远突破了原有的界限。
自1980年以来，银行机构进入了一些新的业务领域并开发了多种金融工具，以提高它们对非银行金融机构的竞争能力。为满足对金融服务不断增长和分散化的需要，商业银行的辅助业务和边缘业务逐步扩大并多样化，如票据的销售、信用卡业务、以回购协议方式销售政府和公共债券、代理业务、互助分期储蓄业务、信托业务、可转让存单业务以及外贸票据的承兑、贴现和销售等。1990年8月，存款货币银行的证券业务扩大到包括以回购协议销售公司债券。此外，商业银行还获准承销私人发行的债券。银行于1993年获准作为政府和公共债券的主承销商，并于1994年获准根据原始票据发行“替代票据”。此外，银行和人寿保险公司于1995年获准在柜台上销售政府和公共债券，保险公司可在一定限度内经营外汇业务。
在银行业务范围扩大的同时，非银行金融机构也获准从事新的金融业务。投资财务公司分别于1981年4月和6月获准从事代理业务和商业票据业务。1984年4月投资财务公司还引入美国式的现金管理帐户。1987年7月，与银行一道，投资财务公司也被获准经营贸易票据业务。证券公司于1980年2月获准从事回购协议下的所有种类的债券的销售，还于1982年8月被授权从事政府和公共债券的柜台销售。1984年4月，拥有大量实收资本的证券公司获准从事商业票据业务，并为公司债券提供担保。此外，1987年9月，证券公司引入债券管理基金。
不过，因为产生了一些副作用，业务范围的调整和扩大在韩国金融改革中始终是一个有争议的问题，这次东亚金融危机为反对派提供了一个很好的证明。但就韩国而言，由于考虑到发达国家如美国和日本向综合性银行发展这一迅猛趋势及国内市场的开放，国内金融机构还是要通过扩大业务范围来增强它们与外国金融机构的竞争能力。加快金融自由化、证券化、国际化仍是韩国今后发展的目标。
（四）德国
1、德国长期实行的综合银行制度
德国的银行业分为综合银行和专业银行。综合银行是德国主导型的银行制度，它包括私人商业银行、储蓄银行和信贷协会。私人商业银行是根据私法组建的，储蓄银行是根据公共法组建的，信贷协会是根据合作法组建的（合作法是私法的一个组成部分）。专业银行包括抵押银行、分期融资银行、特殊功能银行、邮政储蓄银行、投资公司、证券清算银行、建设贷款储蓄银行和担保银行等，这些专业银行分别根据不同的法律组建。
德国金融体系主要由综合金融机构组成，而银行制度以综合银行制度为主导，即金融机构可提供包括银行、证券、信托和保险业务在内的全方位金融服务，故又称综合银行。
德国银行法规定的银行业务包括以下八种：①存款业务；②信贷业务；③贴现业务；④证券业务；⑤保管业务；⑥投资业务；⑦担保业务；⑧清算业务。实际上，除银行业务外，德国的综合银行只经营证券与投资银行业务，而有关保险、不动产抵押、投资组合管理及基金管理等业务则由持股公司的子公司提供。
2、综合银行制度长期存在的原因
德国不发达的证券市场、低收入水平下的工业化进程，以及银企之间良好关系促进了德国综合银行的形成。
(1）不发达的证券市场
德国证券市场直到1848年才产生，在1850年前上市公司很少，法兰克福和柏林的证券市场主要为联邦政府和地方政府融资。直到现在德国的金融市场还相对不发达。
①具体表现。其一，股票市场发展与经济实力不相称。1993年，银行资产与GDP的比率为154%，而同期的股票市值与GDP的比率仅24%，德国证券市场在1992年底共有20829个证券品种上市交易，其中绝大部分是债券，只有790家国内企业和642家外国企业的股票。德国的证券市场在全球排名第五（1992年），位于美国、日本、英国和法国之后，这与德国经济实力不相称。其二，德国的债券市场比股票市场更重要。战后德国一直将稳定货币作为货币政策的首要目标，通货膨胀较低，债券收益稳定，故证券市场上，债券的交易量占了大约75%的总交易量 。外国股票在德国市场上的交易不太活跃，交易量不到2%。许多家庭拥有的企业有健康的资本结构，也不愿外界干预企业的经营，没有兴趣公开上市。而且，由于企业利用其他借款工具比股权方式有更优惠的免税条件，上市对企业了失去吸引力。
②主要原因。一是与德国的会计规则及税法有关。德国的会计规则对股东的报酬的方式不利于个人投资者。会计准则规定分配红利时，除公司应缴的税收外，还应按全额所得税率缴纳个人所得税。这条规则既不利于企业公开融资，也不利于个人投资者投资股票市场。二是与德国的社会保障制度有关。德国的社会保障制度给所有工人提供养老金，政府的养老金是与工作期间的平均收入相联系的，德国还有范围广泛的私人养老金体系。德国养老金体系的一个最主要特征是企业帐面上的养老金有特定的税收优惠，企业可以酌情免税使用企业资产负债表上积累的养老金，还可由养老金担保协会保险。而对存放公司外部的养老基金投资有限制，投资股票不超过20%，不动产不超过5%，外国证券不超过4%（而事实上，只有%的养老金投资在股票上），这就使德国养老基金大部分存放在公司内，只有少数投入股市。
（2）紧密的银企关系
在德国工业化进程中，银行和工业界形成了较密切的关系，银行和企业尤其在大银行和大企业之间，相互参股现象较多，大多数企业依靠内部融资和银行融资。银行和企业的密切关系导致了综合银行制度的形成，企业与特定的银行形成了长期稳定的关系，特定银行的贷款满足了企业大部分的融资需求。
二战后，盟国试图拆散德国的大银行，但没有成功，德国的综合银行体系继续保持，金融市场只发挥了较小的作用。
（3）较高比例的国有银行
与其它发达地区相比，德国金融体系还有一大特色，即国有银行比重较大。国有银行由联邦政府、州政府和地方政府拥有，主要为储蓄银行（Landesbanks）。国有银行占总银行份额的50%，占储蓄存款的市场份额接近40%，而英美几乎没有国有银行。
（4）法律对综合经营的支持
德国的法律对银行经营限制较少，但对保险业投资证券却有众多限制，如法律规定保险公司投资股票不能超过总资金的35%，实际上只有大约5%的资金投资在股票上，而与德国相比，英国保险公司大约60%的资产投资在股票上。这就是德国的金融市场上机构投资者较少的原因。
正因为德国的证券市场不活跃，企业的融资又主要依靠银行，且德国建有高效完善的金融监管体系，分业经营以防止金融风险就不那么必要。
3、税收和退休金制度的改革对德国金融体系的影响
面对经济金融全球化的挑战，为适应欧洲统一证券市场的发展，德国正在加紧进行税收和养老金制度的改革。2000年7月14日，德国上议院通过了联邦政府的税收改革计划。计划将于2002年实施。同时通过了一项决议，要求以其他法律形式给予中小企业进一步的税收优惠。
税法改革和养老金制度改革将从多方面影响德国的金融体系：首先，税法对分红的改革将鼓励个人投资者投资股市；其次，对出售大公司交叉持有的股票取消资本收益税，将会逐步减少银企交叉持股现象，使银企关系更加透明；第三，引入私人养老金计划将推动德国证券市场机构投资者的发展；第四，养老金制度和税收改革将带来金融机构新一轮的重组兼并。
（五）瑞士
瑞士实行的是一种有条件的综合经营体制。它有州银行和属于地区及社团的银行。过去这些银行倾向于大量吸收储蓄存款，仅仅作为储蓄机构经营业务，后来业务范围不断扩展。现在对银行可以经营的各种业务没有正式限制，银行可以经营证券投资业务，仅个别情况下法律禁止从事证券交易，如年交易不足50亿法郎时。
银行业和保险业是彻底分开的，银行监管和保险监管分别由不同的部门承担。对保险业实施所谓的分业经营原则，即人寿保险和非人寿保险业分别由独立的保险公司经营。当然，监管局在这方面可以批准例外的情况。保险公司不允许从事与保险无关的业务，特别是不允许从事银行业务。
（六）香港
香港金融体制一直为综合经营，分业管理。综合经营的主要表现形式是银行可以经营证券和保险业务，但证券和保险公司则不允许经营银行业务。分业管理主要表现为金融管理局监管银行，证券及期货事务监察委员会（证监会）监管证券公司，保监处监管保险公司。
香港银行可经营证券和保险业务的法律依据是《银行业条例》、《证券条例》和《保险业条例》。《银行业条例》规定，银行不仅可以经营外汇、黄金、股票、金融衍生产品交易，同时还可以办理信托、退休金、基金管理及保险等业务。《证券条例》规定，任何人（包括法人和个人）在香港经营证券业务，必须向证监会注册为证券交易商。但银行经营证券业务时，只要证券业务不是其主要业务、且以批发业务（如证券包销）为主或其交易对象为专业投资者时，证监会可将其视为豁免交易商，不受证监会的监管。《保险业条例》规定银行可以代理保险业务，也可自己承销保险商品。但《银行业条例》规定只有银行可以经营银行业务，再加上银行业的准入条件较高，因此，实际上限制了证券及保险公司经营银行业务。这也使香港形成了以银行为龙头的金融体系。
金管局对银行从事证券和保险业务持积极态度。金管局认为只要银行有足够的人力资源、专业经验及风险管理措施来应付这些业务，且银行从事证券和保险业务不对银行整体的稳定性构成威胁即可。此外，证券及保险业务一向只占银行整体业务的一小部分，所以不会对银行的财务状况构成严重的威胁。相反，若银行能适当管理及控制有关风险，将有助于银行争取客户和提高竞争力，扩宽收入来源，减少对利息收入的依赖。
香港银行经营证券和保险业务主要有两种方式：一是成立集团附属投资银行、基金公司、证券公司和保险公司，二是与外部基金或保险公司合作，签订销售协议，向银行客户代理销售基金、保险产品。采取前一种方式时，集团的各公司受相应监管部门的监管，但采取后一种方式，则银行主要受金融监管局的监管。
现实中，由于银行的主要业务并非代客买卖证券，所以大多数银行都获得了证监会的豁免交易商资格，而不受证监会的监管。在银行经营证券业务时，银行应遵守1997年5月证监会公布的《管理、监督及内部监控指引》、《证券条例》及其他适用的业务指引。《管理、监督及内部监控指引》中规定，银行在经营证券和保险业务时，应“有效地与前线业务的运作分立。这种划分旨在确保管理层建立的监督及其他内部监控措施得以充分发挥效力”；此外，还规定“运作职能（包括但不限销售、交易、会计及交收等职能）应有效地加以划分，以尽量减少出现冲突、错误或滥权而令公司或客户蒙受不适当的风险损失的可能性”。根据此规定，银行在经营证券业务时，应做到业务部门、业务、财务及管理的分离。
例如香港汇丰银行集团在香港拥有汇丰投资银行亚洲控股、向客户提供零售金融服务的汇丰金融服务公司、向机构客户提供证券服务的汇丰证券公司及汇丰资产管理公司，同时还拥有汇丰保险及汇丰寿险公司。香港恒生银行则拥有证券、资产管理、财险及寿险公司。除了这些专业公司外，汇丰和恒生的客户还可通过所有分行、电话银行和网络向客户销售或代理销售本集团及其他公司的基金和保险产品。此外，客户也可通过银行的所有分行进行证券交易。
香港《银行业条例》虽然未限制银行从事保险业务，但银行很少直接参与保险业务。银行一般只限于代理或推销保险公司所提供的保险商品。所以，银行只须向保监处注册为保险代理即可。由于银行在经营保险业务时，通常只是代理推销，而没有参与承保业务，所以对银行经营保险业务没有具体规定，但金管局要求银行有足够的内部监控系统。所谓的“足够的内部监控系统”实际上是要求银行在经营保险业务时，将业务部门、业务、财务及管理分离。
根据香港《银行业条例》，银行获取或持有任何其他一家或多家公司股本的价值总额，不得超过该银行自有资本的25％，但包销、抵押和清偿所获取的股本，以及获金管局批准而持有与信托、银行、保险、投资或其他财务等有关职能的公司股本除外。因此在香港的资产负债表中，所持股票占总资产的比重很低。以香港汇丰银行集团为例，该集团1999年底作为长期投资持有的股票（按面值计算）为亿港元，作为交易用途而持有的股票为亿港元， 两项合计仅占集团总资产的％。其他作为长期投资及交易而持有的证券则均为债务证券，合计占集团总资产的％。而恒生银行只持有作为交易用途的债务证券，占集团总资产的比重仅为％。截止2000年10月底，香港银行业整体持有的除存款证外的其他可转让债务证券占总资产的比重为11％， 参股投资占总资产的比重为％。
在香港各银行公布的财务报表中，非利息收入占其经营收入的比重为20－30％不等。从2000年上半年几家较大银行公布的业绩看，汇丰银行香港地区的非利息收入占经营收入的比重为％，恒生银行为％，标准渣打银行为％，东亚银行为％，中银集团为％。汇丰银行香港地区2000年上半年的业务中，向个人客户提供证券买卖服务而收取的佣金为亿港元，加上亿港元的保险营业收入和销售投资基金佣金收入共达亿港元，占其亿港元非利息收入的％，占其亿港元经营收入的％。
根据以上比较分析，我们得出以下几点结论：
第一、从世界各国（地区）的情况来看，战后世界上形成两种主要的经营制度，即分业经营制度和混业经营制度。随着金融市场的发展、金融创新的涌现、金融竞争的加剧和社会经济生活对金融服务要求的提高，混业经营正在成为世界性潮流。
第二、尽管混业经营逐渐取代分业经营已经成为一种世界性趋势，但各国（地区）的混业经营仍没有共同模式。目前来看，除个别国家（地区）对金融企业混业经营的形式不加限制外，大部分国家（地区）的金融企业混业经营大都借助于一定的组织形式来进行。如金融企业采用金融控股公司形式，通过控制的子公司分别在金融各业内开展经营活动；或者采用金融企业设立子公司形式，母公司在一个领域内开展业务活动，而子公司则在另一个领域内开展业务活动；或者金融企业以企业间合作、代理等方式相互进入对方的经营领域。较之于金融企业直接进行各业混业经营而言，借助于一定的组织形式实现混业经营可以将金融业内不同行业的风险适当分隔，有利于金融企业搞好风险管理，也便于监管当局实施监管。
第三、一些战后原本实行分业经营制度的国家（地区）纷纷放弃分业经营原则，一个重要原因是迫于国际金融领域竞争的压力。世界范围内金融实践表明，在国际上金融企业普遍进行混业经营的时代，一国若固守分业经营制度，势必影响该国金融企业的国际竞争力。
第四、从先后实行混业经营制度的国家（地区）的实践来看，良好的金融企业素质是有效率的混业经营的基础。只有金融企业具备了良好的素质，实行混业经营制度，才能收到提高金融服务效率之实效，否则若金融企业本身问题成堆，则不管实行混业经营制度与否，似与金融行业的整体效率并无关涉。
第五、从国际经验来看，金融企业进行混业经营的一个前提是，金融企业的风险管理要过硬，若金融企业的风险管理跟不上，实行混业经营有可能造成风险失控，不利于金融业的整体稳定，更谈不上提高金融业的整体服务效率。我国金融业未来以混业经营制度取代分业经营制度是提高我国金融企业国际竞争力的一个举措，也是符合世界潮流之举。但要在金融业内实行混业经营制度，首先要做好一系列准备工作，包括改进金融企业的内部管理、提高金融企业的风险管理水平、规范金融市场秩序、规范社会信用行为、全面推进其他相配套的金融改革等，以全面提高金融企业素质并为金融企业开展竞争创造一个良好的环境。
附表: 主要国家和地区金融业经营体制
国别
经 营 体 制
过去
现在
美国
分业
混业 (1999年)
英国
分业
混业（1986年）
日本
分业
混业（1996年）
德国
混业
混业
瑞士
混业
混业（与保险业是分开的）
荷兰
混业
混业
卢森堡
混业
混业
比利时
分业
混业
意大利
分业
分业
加拿大
分业
分业
法国
分业
分业(可持非银行公司股份,但不超过20％）
韩国
分业
分业（业务范围在不断放开）
香港
混业
混业
中国
分业
分业
参见刘明志（1999）。
金融产品的同质性表现为，金融产品的特点在于其实质是一种权利主张（如，货币是对政府的权利主张，债券是对债券发行人行使债权的权利主张，股票就是对股票发行者行使股权的主张），各种权利主张之间可以很容易地互相转化，不存在技术上的特别困难。
金融业人才的特点就是掌握了一定的金融知识，作为金融人才知识基础的背景知识是通用的，掌握一定专门金融知识的人才，要掌握其他的金融专门知识，也很容易。金融人才很容易从一个小行业进入别的小行业。
关于标准金融产品和综合金融产品的分析，参见蔡浩仪（2001）。
例如，美国大通银行因与安然公司的全面业务关系而遭受巨额损失。根据人民银行驻外机构提供的资料，大通与安然的业务关系主要是在20世纪90年代发展起来的，当时大通为安然提供了高达70亿美元的贷款和其他融资安排。除向安然提供贷款及咨询服务外，大通还与安然进行商品交易。在安然于2001年12月2日正式提出破产保护申请后，大通即开始准备冲销与安然有关的大量不良资产。因为冲销对安然的不良资产以及在阿根廷的业务损失，大通2001年第四季度出现净亏损亿美元，是过去五年来第一次出现季度亏损。
关于金融监管的理论基础的讨论，参见刘明志（1999）。
本小节及下文的第4、5、6、7小节吸收了谢平（2000）的观点。
本小节参见蔡浩仪（2001）。
金融管制的放松使美林得以向工商业发放贷款，吸收存款。截至1993年，美林管理的客户资产已达5000亿美元，占美国金融资产的%；美林还管理着1150亿互助基金的资产；照管着710亿美元的个人退休账户，是最大的货币市场基金销售商；还有130亿美元保险资产；并服务于50亿美元的住宅抵押贷款等。
《证券时报》1999年11月9日报道，工商银行广州分行与广州证券公司正式签署了这项银证协议。
王君：《金融监管机构设置问题的研究》，《比较》2001年第1期。
张强：《加入WTO三、四年内我国不宜实行混业经营》，中国金融学会2001年学术年会论文。
指在美国直接经营的外国银行。
联邦保险公司对已购买保险的分支机构负责。
参阅:魏加宁，“发达国家金融管理体制改革新趋势”，国务院发展研究中心《调查研究报告》，2000年147期。
即公众把银行违规操作的可能性看作一种风险，在相关的服务项目上会加上相应的风险补偿。
德国大多数交易的债券都是由联邦政府、州政府、地方政府、政府实体、银行和其他中介发行的，企业发行的债券量很小，只占不到%。
